Kein Frieden ohne Global Governance

Zur transnationalen Dimension von Gewaltkonflikten

von Christoph Weller

Die Ursachen für den gewaltsamen Austrag von Konflikte sind vielfältig – und entsprechend vieldimensional müssen auch die Ansätze für die Beförderung des Friedens sein. Eine besondere Rolle dabei spielt die grenzüberschreitende Dimension von Gewaltkonflikten. Von ihnen geht ein Großteil der in letzter Zeit zu beobachtenden Dynamik erhöhter Aufmerksamkeit für global stattfindende Gewaltanwendung aus. Darauf reagieren Ansätze von Global Governance, die mit einem mehrdimensionalen Instrumentarium die politische Bearbeitung grenzüberschreitender oder globaler Problemstellungen ermöglichen sollen.¹
Man muss nicht von »Neuen Kriegen« reden, um die aktuellen Ausprägungen und Formen kollektiver Gewaltanwendung zu erfassen und besser verstehen zu können. Dass Regierungen und Staaten nicht mehr die wichtigsten Adressen sind, wenn man nach den Verantwortlichen für die Organisation kollektiver Gewaltanwendung fahndet, gilt seit über 50 Jahren. Es mag jenen »neu« erscheinen, die »Krieg« allein für ein Phänomen der internationalen Politik halten und Staaten als die zentralen oder gar einzig relevanten Akteure in diesem Feld betrachten. Dieses Weltbild übersieht die grenzüberschreitenden Interaktionen und Einflüsse gesellschaftlicher Akteure, die im Zuge der »Globalisierung« stark angestiegen sind und immer weiter wachsen. Dies betrifft auch Ursachen, Verlauf und Folgen von Gewaltkonflikten. Zwar darf die von Staaten ausgehende Gewalt – nach innen wie außen – nicht übersehen oder sprachlich eskamotiert werden, aber sie ist eben nur ein – mehr oder weniger kleiner – Teil aktueller Gewaltanwendung. (Ein aktuelles INEF-Projekt beschäftigt sich auch mit den Schwächen von Friedenstheorien bei der Konzeptualisierung von Gewalt; siehe dazu Weller 2003a, 2003b)

Gewaltkonflikte besitzen grenzüberschreitende Dimensionen

Die grenzüberschreitenden Dimensionen von Gewaltkonflikten zeigen sich natürlich auch darin, dass die Verfügbarkeit überlegener militärischer Mittel es der US-Regierung ermöglichte, eine Allianz von Staaten in einen Krieg gegen den Irak zu zwingen: Gewaltpotenziale werden global kommuniziert, ihr Einsatz soll nicht nur vor der US-amerikanischen, sondern vor der Weltöffentlichkeit als legitim gelten (primär dafür wurde der ganze Propaganda-Aufwand für den UN-Sicherheitsrat betrieben) und in die Konsequenzen des Krieges sind am Ende alle Gesellschaften und Staaten involviert, ob sie nun mitgemacht, zugestimmt oder sich verweigert haben (zu den Konsequenzen des Irak-Konflikts für die Nord-Süd-Beziehungen siehe Fues/Messner 2003). Zugleich entstand in der Ablehnung dieser Politik ein transnationales Protestbündnis, das sich primär gegen die US-amerikanisch-britische Politik wandte, also grenzüberschreitenden Einfluss zu nehmen versuchte und die wachsende gesellschaftliche Aufmerksamkeit für Globalisierungsprobleme repräsentiert.

Gewalt im Kongo, in Israel, in Tschetschenien, in Liberia, in Afghanistan usw. wird zur Problemstellung für die Außen- und internationale Politik, weil sich Kommunikation globalisiert hat und Gewaltkonflikte für die international agierenden Massenmedien hohe Nachrichtenwerte besitzen. Sind die Bilder erst einmal in den Wohnstuben, entsteht politischer Handlungsbedarf, wenn nicht für die Außenpolitik, so doch zumindest in der Begründung, warum gegen diese Gewalt im Augenblick nichts unternommen werden kann. Diese besondere massenmediale Aufmerksamkeit für die Gewalt nutzend, organisieren Konfliktparteien in lokalen, regionalen oder nationalen Konflikten spektakuläre Gewaltaktionen, um die Weltöffentlichkeit auf ihren Konflikt hinzuweisen und zu einer Parteinahme herauszufordern. Am offensichtlichsten ließ sich die grenzüberschreitende Dimension von Gewaltkonflikten an den transnationalen Terroranschlägen vom 11. September 2001 erkennen, die auch deutlich machten, dass sich moderne Gesellschaften mit militärischer Sicherheitspolitik nicht vor den transnationalen Gefahren der Gewaltanwendung schützen können (im INEF-Projekt zur Analyse politischer Gewalt standen in letzter Zeit die Terroranschläge vom 11.9.2001 im Vordergrund; siehe dazu Hamm et al. 2002, Hippler 2002, Weller 2002a).

Die gewachsene Aufmerksamkeit für global stattfindende Gewaltanwendung lässt den Eindruck entstehen, der gewaltsame Konfliktaustrag nehme weltweit zu. Doch dies ist schwer zu überprüfen, denn wer kann schon beobachten, ob von den über 6 Milliarden Menschen auf der Welt heute mehr oder weniger unter den verschiedenen Formen von Gewalt zu leiden haben als vor einem, vor fünf, zehn oder zwanzig Jahren? Eine andere Perspektive kann die Aufmerksamkeit auf die Konsolidierung von Friedensprozessen in Nachkriegsgesellschaften lenken und den Eindruck der Gewaltzunahme relativieren (zum INEF-Forschungsprojekt »Friedenskonsolidierungsprozesse im Vergleich« siehe Böge 2003, Böge/Debiel 2003). Und wenn wir – wie üblich – die massenmediale Brille auf die Konflikte in der Welt benutzen – verstehen wir ausreichend, nach welchen Kriterien sie auswählt, uns Bilder aus Israel, eine Meldung aus Afghanistan, aber nichts aus Tschetschenien und vielen weiteren Orten aktueller Gewaltkonflikte präsentiert? (zum INEF-Projekt »Die massenmediale Konstruktion der internationalen Politik« siehe Weller 2002b, 2003c).

Die transnationale Dimension von Gewaltkonflikten

Unabhängig jedoch von Zu- oder Abnahme weltweiter Gewaltanwendung nimmt die transnationale Dimension von Gewaltkonflikten spürbar zu. Gesellschaftliche, nicht-staatliche Akteure, deren Handeln und Wirken über zwischenstaatliche Grenzen hinweggeht (= transnationale Akteure), sind mehr denn je an den weltweit stattfindenden Gewaltkonflikten beteiligt: Zwischenstaatliche Kriege werden fernsehgerecht veranstaltet und geführt, denn die gesellschaftliche Legitimation und Unterstützung lässt sich nur mithilfe transnational agierender Medienkonzerne gewinnen. Bürgerkriegsparteien sichern sich Waffen- und Ressourcenzuflüsse vielfach über transnationalen Handel mit Rohstoffen, Drogen und anderen Gütern, die in Nachbarstaaten oder global gehandelt werden. Gewaltökonomien beziehen ihre Dynamik und Kraft nicht selten gerade aus ihrem grenzüberschreitenden Charakter (in Kooperation mit der Gruppe Friedensentwicklung – FriEnt beschäftigt sich das INEF mit Gewaltökonomien; siehe Spelten 2003a, 2003b).

Gewaltregime fühlen sich durch die globalen Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten wie Internet, Satelliten- und digitale Bildtechnik oft mehr – und auch ernsthafter – bedroht als durch eine Staatengemeinschaft, die Demokratie und Menschenrechte propagiert, aber zur kollektiven Umsetzung entsprechender politischer Maßnahmen kaum in der Lage ist. Transnationale Netzwerke von Menschenrechts-Organisationen sind dagegen in der Lage, Akteure und Gruppen vor Ort zu unterstützen, Öffentlichkeit herzustellen und damit Regierungen unter Druck zu setzen, der primär auf der gesellschaftlichen Anerkennung entsprechender Normen basiert. Und transnationale Terrornetzwerke beziehen ihre Stärke vornehmlich daraus, ihre Standorte über viele Staaten weltweit zu unterhalten, damit für Einzelstaaten kaum kontrollierbar und auffindbar zu sein, aber aufgrund der modernen Transport- und Kommunikationsmöglichkeiten koordiniert global agieren zu können.

Die hier beispielhaft aufgezählten Gewaltakteure werden in erheblichem Maße – in positiver wie negativer Hinsicht – von der transnationalen Handlungsebene tangiert. Gerade hier setzen Ansätze von Global Governance in der Friedens- und Sicherheitspolitik an. Global Governance weist darauf hin, dass viele politische Aufgaben heute nur noch auf globaler, zumindest aber staatenübergreifender Ebene unter Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure wirksam zu bearbeiten sind. Globale Probleme wie Armut, Klimawandel oder die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sind klassische Beispiele für solche Aufgaben und damit für die Notwendigkeit von Global Governance (die Weiterentwicklung des Global-Governance-Ansatzes gehört zu den Forschungsschwerpunkten des INEF, siehe dazu u.a. Messner 2002, Messner/Nuscheler 2003 und Messner et al. 2003). Bei Gewaltverhinderung und Friedensförderung scheinen jedoch die globalen Dimensionen der Problembearbeitung bisher eher im Hintergrund zu stehen. Doch auch die Friedenspolitik muss sich im Zeitalter der »Globalisierung« vermehrt der Instrumente von Global Governance bedienen, wenn sie im Sinne der gesellschaftlich verankerten Friedensvorstellungen erfolgreich sein will.

Global Governance

Zwischenstaatliche Organisationen und Institutionen sind ein wichtiges Element von Global Governance, ein zweites das Völkerrecht, die auf internationaler Ebene vereinbarten Normen und Regeln zwischenstaatlichen, aber auch transnationalen Zusammenlebens (zur Rolle nicht-staatlicher Akteure im Völkerrecht siehe Blome/Hamm 2003), auf deren Grundlage internationale Institutionen und Organisationen entstehen und arbeiten. Um den dynamischen Charakter dieses Regelwerks zu verdeutlichen, wird häufig von »internationaler Verrechtlichung« gesprochen, es geht um den Gesamtbestand sich auf einen globalen Wertekanon beziehender Vereinbarungen unter Staaten. Das dritte Element sind diese Normen und Werte selbst, die zwar in der Regel zwischen Staaten bzw. Regierungen kodifiziert werden, aber in den Gesellschaften verankert sein und Zustimmung erfahren müssen, wenn sie unabhängig von Sanktionsdrohungen ihre Kraft entfalten sollen. Da das internationale System keine unabhängige Sanktionsinstanz besitzt, sind internationale Normen und Regeln in besonderem Maße auf diese transnationale gesellschaftliche Verankerung angewiesen, aber auch auf gesellschaftliche Akteure, die sich dafür engagieren. Damit ist das vierte Element von Global Governance angesprochen: Globale Problembearbeitung ist nicht allein die Sache von Staaten, Regierungen und internationalen Organisationen, sondern auch von nicht-staatlichen Akteuren, besonders von transnational agierenden Organisationen und Netzwerken (Internationalen Nicht-Regierungs-Organisationen – INROs, Transnationalen Konzernen – TNKs etc.). Als letztes Element von Global Governance müssen natürlich auch noch die Staaten genannt werden, die trotz »Globalisierung« und beschränkter einzelstaatlicher Handlungsfähigkeit wichtige Akteure von Global Governance sind, besonders bei einem koordinierten Vorgehen für gemeinsame Ziele, etwa im Rahmen internationaler Institutionen. Staaten bleiben die Scharniere zwischen nationaler und internationaler Politik und auch in ihrer Rolle als Mitglieder internationaler Institutionen und Organisationen (UNO etc.) sowie als Vertragsparteien internationaler Verrechtlichung sind sie in entscheidender Weise am Zustandekommen von Global Governance beteiligt.

Wenn diese fünf Elemente von Global Governance in möglichst übereinstimmender Weise zusammenwirken, verbessert sich die Bearbeitung globaler Probleme. Global Governance ist deshalb so wichtig, weil im Zeitalter der Globalisierung die politischen Aufgaben weder einzelstaatlich noch allein zwischenstaatlich zu erfüllen sind. Ohne verbindliche Regeln, die sich auf gesellschaftliche Normen und Werte beziehen, und die Mitwirkung einer Vielzahl gesellschaftlicher, transnationaler Akteure, stößt internationales Regierungshandeln schnell an die Grenzen einseitiger Macht- und Interessenpolitik. Es steht außerdem in der Gefahr, stärker der jeweiligen Herrschaftssicherung als der globalen Problembearbeitung zu dienen. Diese Gefahren für die Außen- und internationale Politik werden uns in besonderer Weise seit dem 11.9.2001 vor Augen geführt; sie zu begrenzen und kollektive statt partieller Ziele ins Zentrum globaler Politik zu stellen, ist eine der Aufgaben von Global Governance.

Global Governance in der Friedenspolitik

Für die Beförderung des Friedens bietet Global Governance mindestens die folgenden fünf Ansatzpunkte (siehe dazu auch Nuscheler/Weller 2002 und Hamm et al. 2002):

• Internationale Organisationen und Institutionen der Friedens- und Sicherheitspolitik bedürfen der stärkeren Rückbindung an gesellschaftliche Normen und Interessen, etwa durch Parlamentarisierung, bessere Ressourcenausstattung zur Koalitionsbildung mit transnationalen Akteuren, der stärkeren inhaltlichen Verknüpfung mit internationaler Entwicklungs-, Handels- und Wirtschaftspolitik zur langfristigen Friedenssicherung, um auch strukturelle Ursachen gewaltsamen Konfliktaustrags bearbeiten zu können. Gewaltprävention setzt Entwicklungsmöglichkeiten für alle gesellschaftlichen Gruppen voraus und ist damit aufs Engste mit Entwicklungspolitik und internationaler Wirtschaftspolitik verknüpft, die dieses ermöglichen oder verhindern können.
• Die internationale Verrechtlichung darf nicht ins Stocken geraten, auch wenn die augenblickliche US-Regierung sich in einigen Fragen davon ausnimmt, wie alle Staaten dem Völkerrecht unterworfen zu sein. Gerade die gewaltfreie Konfliktbearbeitung ist auf das gegenseitige Vertrauen aller Staaten in die Regeleinhaltung angewiesen. Ebenso bedürfen die immer weiter zunehmenden globalen Inter- und Transaktionen von Staaten und gesellschaftlichen Akteuren verlässlicher Regeln, um den Rückgriff auf die gewaltsame Durchsetzung von Interessen zu minimieren und die Möglichkeiten zur kollektiven Nutzensteigerung zu optimieren.
• Gerade demokratische Gesellschaften, denen es gelingt, ihre gesellschaftlichen Konflikte weitgehend ohne die Anwendung von Gewalt auszutragen, sind besonders gefordert, ihre Normen und Werte von Frieden und den Umgang mit Konflikten weiterzuentwickeln, zu verfeinern und in der Auseinandersetzung mit anderen Vorstellungen und Erfahrungen zu überprüfen (zum INEF-Projekt »Perspektiven der Friedenstheorie« siehe Weller 2002c, 2003d und Calließ/Weller 2003). Vor allem aber müssen demokratische Gesellschaften ihre Normen vom Umgang mit Konflikten auch und gerade in ihrem Außenverhalten, in der Interaktion mit anderen Gesellschaften und Staaten umsetzen (siehe Hippler 2003a). Wer auf der einen Seite die Regeleinhaltung gegenüber anderen propagiert und einfordert, auf der anderen Seite aber sich selbst Übertretungen oder Regelverbiegungen erlaubt (z.B. Kosovo), schwächt seine Glaubwürdigkeit und zugleich die Anerkennung der entsprechenden Normen und Werte, denen Demokratien ihre gesellschaftliche Stabilität verdanken.
• Die Weiterentwicklung und Stärkung von Global Governance ist nicht allein auf die Umsetzung durch Regierungen, das Agieren von Staaten und die Formulierung entsprechender Forderungen angewiesen. Gesellschaftliche Akteure leisten einen wesentlichen Beitrag zu Global Governance, indem sie selbst aktiv werden, als INROs grenzüberschreitende Aktivitäten entfalten, durch Kontakte und transnationale Netzwerke auf vergessene Gewaltkonflikte aufmerksam machen, FriedensaktivistInnen vor Ort stärken und schützen, Ressourcen bereitstellen, usw. Im Rahmen transnationaler Beziehungen können jene Gruppen und Organisationen in einer von Gewaltkonflikten bedrohten Gesellschaft gestärkt und unterstützt werden, die den gewaltfreien Konfliktaustrag praktizieren und sich dafür einsetzen. Zugleich geht es darum, den Normen-Diskurs immer wieder auf die politische Tagesordnung zu bringen, insbesondere die Außenpolitik daran zu messen und so dazu beizutragen, dass sich die Glaubwürdigkeit staatlichen Handelns erhöht. Gesellschaftliche Akteure wie Stiftungen, Kirchen, Hilfswerke und andere Organisationen sind aber auch wichtige Kooperationspartner für demokratische Regierungen, etwa bei der Stärkung ziviler Konfliktbearbeitung im In- und Ausland (siehe dazu u.a. Böge/Spelten 2002 und Hippler 2003b), bei der Einbeziehung konfliktrelevanter Zusammenhänge in die internationale Entwicklungspolitik sowie beim Einsatz für Menschenrechte, freie Wahlen, faire Gerichtsverfahren etc.
• Staaten und ihre Regierungen können sich an verschiedenen Stellen für die Stärkung von Global Governance in der Friedenspolitik einsetzen, wie in den vorangegangenen Punkten schon erwähnt wurde. Zentral aber hierbei bleibt, dass sie in ihrem eigenen Verantwortungsbereich, z.B. in der Ausländer-Politik, bei der Verbrechensbekämpfung, im Justizwesen, bei der Transparenz des Herrschaftsapparats, bei der Begrenzung sozialer Ungleichheit, in ihrer Militärpolitik usw., in der Umsetzung und Unterstützung einer konstruktiven gesellschaftlichen Konfliktkultur die Normen und Werte umsetzen und realisieren, die dem gesellschaftlichen Zusammenleben zugrundeliegen. Und ähnlich bedeutsam ist, dass sich Staaten auch in ihrem grenzüberschreitenden Agieren an diese Normen und Werte gebunden fühlen.

Die Förderung des Friedens verlangt auch nach Einmischung von außen in jene Konflikte, bei denen die Gewalt zu eskalieren droht. Solches zu erkennen setzt die Anwendung friedenswissenschaftlicher Erkenntnisse in der Analyse von Konfliktdynamiken voraus (ein Ansatz hierfür ist der Indikatorenkatalog für Krisenpotenziale in Konfliktregionen, der augenblicklich am INEF weiterentwickelt wird; siehe dazu Spelten 1999). Friedensförderlich wird aber nur jene Einmischung sein, welche zugleich die Norm des Friedens stärkt, indem sie den Konfliktparteien die Perspektive eines gewaltfreien Konfliktaustrags und einer konstruktiven Konfliktkultur aufzeigt. Wenn Staaten sich gemeinsam, verbunden in einer internationalen Institution, verpflichtet auf Normen und Regeln, die gesellschaftlich breit verankert sind, mit gesellschaftlicher Unterstützung für den gewaltfreien Konfliktaustrag einsetzen, wird umgesetzt, was sich als Global Governance in der Friedenspolitik bezeichnen lässt.

Literatur

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Böge, Volker / Tobias Debiel (2003): Kriege und Konfliktbewältigung, in: Hauchler et al. 2003.

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Weller, Christoph (2003c): Friedenstheorie: Aufgabenstellungen, Ansätze, Perspektiven, in: Eckern, Ulrich et al. (Hrsg.): Friedens- und Konfliktforschung in Deutschland. Eine Bestandsaufnahme, Opladen.

Anmerkungen

¹⁾ Global Governance ist ein Schwerpunkt der Forschungs- und Beratungsarbeit des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen, das sich in seiner Arbeit vor allem den Zusammenhängen zwischen Entwicklung und Frieden zuwendet und sich dabei sowohl mit den globalen Interdependenzen von Wirtschaft, Umwelt und Sicherheit sowie den Entwicklungsperspektiven von Entwicklungsländern in der Weltwirtschaft als auch mit dem Zusammenspiel von Staaten, Internationalen Organisationen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft in der Weltpolitik beschäftigt. Aktuelle Literaturhinweise zur Arbeit des INEF finden sich im folgenden Text, für weitere Informationen siehe {u}www.inef.de{/u}

Dr. Christoph Weller, Wissenschaftlicher Geschäftsführer des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen