Konversion 2.0

Erleben wir eine neue Runde der Rüstungskonversion?

von Herbert Wulf

Unmittelbar nach dem Ende des Kalten Krieges wurden in vielen Ländern einige Jahre lang zahlreiche militärische Aktivitäten in zivile konvertiert. Finanzmittel wurden frei, weil die Militärausgaben sanken; militärische Forschung und Entwicklung wurde umorientiert. Es wurden Rüstungsproduktionskapazitäten abgebaut und zum Teil zivil genutzt, Soldaten demobilisiert, militärische Liegenschaften abgegeben und Waffen abgerüstet und verschrottet. Dürfen wir jetzt mit einer zweiten Runde Konversion (Konversion 2.0) rechnen?

In vielen Ländern müssen militär- und sicherheitspolitische Strategien überdacht werden, weil die globale Finanzkrise tiefe Löcher in die öffentlichen Haushalte gerissen hat. Die konservative Regierung in Großbritannien hat drastische Kürzungen des Haushaltes veranlasst und bis dato sakrosankte Rüstungsprojekte von Einschnitten und Streichungen nicht ausgenommen. In Frankreich ist die Lage ähnlich. In Deutschland wird in den nächsten fünf bis acht Jahren eine Reform der Bundeswehr durchgeführt, und das Verteidigungsministerium ist aufgefordert, zwischen 2011 und 2014 rund 8,3 Milliarden Euro einzusparen. Derartige Zwänge haben Folgen für die Struktur der Streitkräfte und die Rüstungsindustrie. Der militärische Sektor muss sich verändern. Damit ist eine Chance für die Umstellung und Umorientierung militärischer auf zivile Aktivitäten gegeben.

Bevor aber die heutigen Perspektiven für Konversion zu euphorisch begrüßt werden, lohnt ein Blick auf die Ergebnisse der Konversionsrunde eins nach dem Ende des Kalten Krieges.

Wo ist die Friedensdividende geblieben?

In der öffentlichen Meinung ist der Eindruck entstanden, die Bemühungen um Abrüstung, Rüstungskontrolle und Konversion in der ersten Hälfte der 1990er Jahre seien ein völliger Fehlschlag gewesen, weil danach wieder kräftig aufgerüstet wurde. Diese Einschätzung enthält einen wahren Kern, ist aber nicht ganz richtig. Ein Blick auf die sechs Felder der Konversion, wie sie das Internationale Konversionszentrum Bonn (BICC) bei seiner Gründung 1994 definiert hatte,¹ zeigt deutlich, wo und wie Konversion möglich war, wo eine Friedensdividende erzielt wurde und wo Abrüstungsfortschritte wieder umgekehrt wurden.

Finanzen

Als nach dem Ende des Ost-West-Gegensatzes zahlreiche Regierungen der Welt die Ausgaben für ihre Streitkräfte drastisch senkten, wurden zunächst tatsächlich erhebliche finanzielle Mittel frei. Die globalen Rüstungsausgaben sanken von rund 1.000 Milliarden US-Dollar jährlich in den Jahren 1995, 1996 und 1997 auf unter 700 Milliarden US-Dollar. Die kumulierte Summe der Einsparungen betrug für das gesamte Jahrzehnt nach dem Ende des Kalten Krieges mehr als 2.500 Milliarden US-Dollar.

Heute haben die Weltmilitärausgaben jedoch die Zahlen des Kalten Krieges längst wieder überschritten. SIPRI hat sie für das Jahr 2009 mit über 1.500 Milliarden US-Dollar beziffert – also mehr als 50% über dem Niveau von 1989. Die militärische Bürde beträgt damit rund 2,7% des globalen Bruttosozialproduktes oder 224 US-Dollar pro Person.² Zwar liegt die Belastung heute niedriger als vor 20 Jahren, weil die Weltwirtschaft schneller wuchs als die Militärausgaben, aber die Erhöhung der Militärausgaben hat dennoch andere Ausgaben verdrängt – mit entsprechenden wirtschaftlichen und sozialen Konsequenzen. Die Friedensdividende von damals ist längst wieder verschwunden.

Forschung und Entwicklung

Forschung und Entwicklung bildeten den Kern des technologischen Wettrüstens zwischen Ost und West. Von den fünf bis sieben Millionen Menschen, die 1990 weltweit im Bereich von Forschung und Entwicklung beschäftigt waren, arbeiteten geschätzte 1,5 Millionen Wissenschaftler und Ingenieure für die Rüstung. Zwar gab es große Erwartungen hinsichtlich des Wissenspotentials, das statt in Rüstung in zivil nützliche Entwicklungen gesteckt werden könnte, doch dies geschah nur in geringerem Maß. Es gelang einigen Rüstungslabors und Forschungsabteilungen, sich umzuorientieren, doch nicht in großem Stile. Bedeutsamer war, dass Wissenschaftler und Ingenieure der ehemaligen Sowjetunion in großer Zahl arbeitslos wurden, weil die Wirtschaft am Boden lag und für zivile Alternativen die Mittel fehlten.

Eine der Strategien der großen Rüstungsnationen war damals, die quantitativen Einschnitte (beispielsweise bei der Zahl der Nuklearwaffen, Raketen, Panzer, Flugzeuge und Schiffe) durch Modernisierung zu kompensieren, und dafür investierten sie in Forschung und Entwicklung. Dies ist bis heute die vorrangige Strategie, und es ist zu erwarten, dass Kürzungen im Forschungs- und Entwicklungsbereich (wenn es denn überhaupt Kürzungen geben sollte) sanfter ausfallen, als bei anderen Posten der Militärausgaben.

Rüstungsproduktion und Diversifizierung

Die Zahl der weltweit Beschäftigten in der Rüstungsindustrie ging in den 1990er Jahren dramatisch zurück. 1989 waren es 16,8 Millionen, zehn Jahre später nur noch 8,9 Millionen.³ Die ehemaligen Beschäftigen haben zum großen Teil neue Arbeitsplätze außerhalb der Rüstungsindustrie gefunden. Insbesondere kleinere und mittlere Unternehmen haben es verstanden, sich der verringerten Nachfrage nach Waffen anzupassen, haben auf zivile Produkte umgestellt und sind zum Teil aus der Rüstungsproduktion ganz ausgestiegen. In dieser Zeit wurde der Rüstungsmarkt von ausrangierten Waffen überschwemmt (man denke etwa an die Abrüstungsvereinbarungen im KSE-Vertrag, der eine Reduzierung um 50.000 schwere Waffen in Europa vorsah). Die geschätzte Zahl schwerer Waffen in den Arsenalen der Streitkräfte ging bis 1995 von rund 625.000 Stück auf 495.000 zurück.⁴

Obwohl für die letzten Jahre keine genauen globalen Beschäftigtenzahlen der Rüstungsindustrie vorliegen, gibt es aus einzelnen Ländern genügend Hinweise darauf, dass die Zahl bis heute weiter gesunken ist. Für die Rüstungsindustrie bot der Weltmarkt damals keine Alternative zur sinkenden Produktion. Dies hat sich inzwischen geändert, und die in Bedrängnis geratene Rüstungsindustrie in Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Spanien, Italien usw. lobbyiert – intensiv und nicht ohne Erfolg – die jeweils nationalen Regierungen, ihre Exportbemühungen zu unterstützen. Allerdings muss auch heute noch mit einem weiterem Abbau von Arbeitsplätzen in der Rüstungsindustrie gerechnet werden.

Waffenarsenale und überschüssige Waffen

Viele staatliche und nichtstaatliche Akteure wurden vom Umfang der Abrüstung in den 1990er Jahren überrascht, und sie fühlten sich mit den damit verbundenen sicherheitspolitischen und praktischen Fragen des Abrüstungsmanagements überfordert. Denn was tun mit den überschüssigen Waffen? Wohin mit tausenden Nuklearsprengköpfen und dem darin enthaltenen Uran und Plutonium? Wie sollten die Chemiewaffen, die komplett verboten wurden, entsorgt werden? Welche Technologien benötigte man, und welche politischen und finanziellen Restriktionen gab es? Das positive Ergebnis der weltweiten Abrüstung wurde durch neue Risiken etwas getrübt. Ein Teil des Problems wurde durch eine »Aus-den-Augen-aus-dem-Sinn«-Politik auf unverantwortliche Weise in Angriff genommen: Waffen wurden in großer Zahl verschenkt und verkauft, gerade auch von Deutschland, aber nicht nur von hier. Vieles wurde aber auch fachgerecht demilitarisiert und verschrottet. Allerdings musste ein Teil der Friedensdividende für die Entsorgung der Waffen aufgewendet werden. Obgleich Waffen oder anderes militärisches Gerät nur selten für zivile Zwecke umgenutzt werden können, bleibt der Abbau dieser Waffen dennoch ein wichtiges Ergebnis der Abrüstungsbemühungen und kann durchaus als Friedensdividende verstanden werden.

Auch heute noch sinkt in vielen Ländern die Stückzahl der Waffen in den Arsenalen. Nur wenige Länder (beispielsweise China) rüsten weiterhin quantitativ auf. Doch die Reduzierungen erreichen längst nicht die Dimensionen der 1990er Jahre. Im Wesentlichen handelt es sich bei dem Abbau heute um Gerät und Waffen, die aus Altersgründen ausgemustert und verschrottet oder exportiert werden.

Soldaten und ihre Demobilisierung und Reintegration

Drastische Einschnitte gab es auch bei der Zahl der Soldaten. Von fast 29 Millionen Soldaten in den Streitkräften weltweit wurden in den 1990er Jahren und danach rund zehn Millionen demobilisiert.⁵ In den großen Industrieländern fanden die demobilisierten Soldaten meist andere Jobs, zum Teil bei privaten Militär- und Sicherheitsfirmen. In vielen Entwicklungsländern hingegen gab es für demobilisierte Soldaten, Rebellen oder Milizen kaum zivile Alternativen. Dies ist in manchen Ländern zu einem erheblichen Unsicherheitsfaktor geworden, denn die nicht integrierten Ex-Kämpfer entwickelten sich mancherorts zu marodierenden Banden. Auch in den von den Vereinten Nationen kräftig unterstützten »Disarmament, Demobilization and Reintegration«-Programmen hat die Reintegration längst nicht flächendeckend funktioniert.

In vielen Ländern wird die Zahl der aktiven Soldaten heute weiter reduziert – meist zurückzuführen auf finanzielle Belastungen der öffentlichen Haushalte. So soll die Bundeswehr in den nächsten Jahren auf rund 185.000 Soldaten schrumpfen. Geringere Personalstärken sind aber nicht gleichbedeutend mit Abrüstung. Im Gegenteil: Mit den Strukturveränderungen und Reformen geht zumeist eine militärische Effizienzsteigerung einher. Die Armeen werden mit moderneren Waffen ausgerüstet, und viele traditionell militärische Aufgaben werden ausgelagert und privaten Militär- und Sicherheitsfirmen übertragen. In Afghanistan sind heute für das Pentagon mehr Mitarbeiter dieser Firmen tätig als amerikanische Soldaten.⁶ Von einer Friedensdividende oder Konversion in diesem Bereich kann daher keine Rede mehr sein.

Militärische Liegenschaften

Im Gefolge der Abrüstung in den 1990er Jahren wurden Tausende militärische Liegenschaften für zivile Zwecke umgewidmet, vor allem in Europa. Die ehemaligen Militärgelände sind die eigentliche Friedensdividende der Zeit nach dem Ende des Kalten Kriegs. In der Regel wehrten sich die Gemeinden und Regionen gegen die Schließung von Militäranlagen, weil Arbeitsplätze in Gefahr gerieten. Da Militäranlagen oft in wenig entwickelten Regionen lagen, drohte die Gefahr, wirtschaftlich noch weiter abzurutschen. Zumeist waren dies Worst-Case-Analysen. De facto entstanden kreative Projekte auf den ehemaligen Militärgeländen: Verwaltungsgebäude wurden zu Bildungseinrichtungen, manche Gemeinden erhielten plötzlich Raum für attraktive Wohngebiete und Parks, Industrieansiedlung gelang, Regionalflughäfen entwickelten sich, und selbst in Munitionsbunkern entstanden interessante Freizeitparks und Firmenniederlassungen.

Auch heute muss in Deutschland im Zuge der Bundeswehrstrukturreform wieder mit der Schließung von militärischen Liegenschaften gerechnet werden – es geht um ein Viertel der noch verbliebenen 400. Und wieder pilgern Bürgermeister und Abgeordnete nach Berlin, um den »eigenen« Standort vor der Schließung zu bewahren. Doch bieten sich erneut Chancen, Militäranlagen einer sinnvollen zivilen Nutzung zuzuführen.

Konversion heute?

Ist nun angesichts der Finanzkrise und den daraus resultierenden Engpässen in den öffentlichen Haushalten vieler Länder mit Kürzungen der Militärausgaben zu rechnen? Sind dynamische Abrüstungsbemühungen im Gange und Abrüstungsverträge zu erwarten, die eine zweite Konversionsrunde wahrscheinlich machen?

Die Situation heute ist in keiner Weise mit den Jahren 1989-1995 vergleichbar. Damals gab es weltweit nur wenige Länder, die nicht abgerüstet haben, vor allem im Mittleren Osten und in Afrika, wo sich manche Länder im Krieg befanden. Weltweit waren aber – wenn auch nur für wenige Jahre – Abrüstungsinitiativen und Konversionseuphorie im großen Stile spürbar, und einige Konversionsmaßnahmen wurden auch umgesetzt.

Heute sind die Perspektiven für Konversion 2.0 ernüchternd. Zwar haben die USA und Russland nach vielen Jahren der Verzögerung ein Abkommen (START-neu) abgeschlossen, in dem sich die beiden Länder verpflichten, die Zahl der strategischen nuklearen Sprengköpfe auf 1.550 zu reduzieren und auch Trägersysteme abzurüsten. Dieses Abkommen mag zwar atmosphärisch wichtig sein, ändert jedoch wenig an der nuklearen Überrüstung und den aktuellen Modernisierungsprogrammen. Auch bei der konventionellen Rüstung steht die Modernisierung der Waffensysteme bei mäßiger quantitativer Einschränkung auf der Tagesordnung.

Die Haushaltsdiskussionen in vielen europäischen Ländern (Großbritannien, Frankreich, Deutschland, Italien und Spanien), die angekündigten Kürzungen der Militärausgaben und die Streckung und Streichung bereits beschlossener Rüstungsprojekte könnten den Eindruck vermitteln, es gäbe eine zweite Konversionsrunde. Global betrachtet ist dies jedoch eine Fehlwahrnehmung.

Tabelle 1 illustriert das Wachstum der Militärausgaben im letzten Jahrzehnt. Die meisten Länder mit hohen Militärausgaben legten kräftig zu und bauten ihre dominante Stellung aus. Mit Ausnahme des Mittleren Ostens wuchsen die Militärausgaben in allen Regionen der Welt, besonders stark in Asien. Aus der Gruppe der 15 Länder mit den höchsten Militärausgaben senkten nur Japan, Deutschland und Italien die Militärausgaben im letzten Jahrzehnt. China und Indien rüsten weiter kräftig auf, quantitativ wie qualitativ. Gleiches gilt auch für Russland. Die USA haben einen riesigen Militäretat, der 43% der globalen Militärausgaben ausmacht. Die Mitgliedsländer der NATO bestreiten ungefähr zwei Drittel der globalen Militärausgaben. Weder in China noch in Indien – beide haben die Finanzkrise weitgehend unbeschadet überstanden – ist mit Einschränkungen zu rechnen, selbst nicht in den USA, obwohl die Wirtschaft dort unter der enorm hohen Verschuldung der öffentlichen Hand ächzt. Die politischen Verhältnisse in den USA lassen vielmehr weitere Aufrüstung befürchten. Und die Regierung Russlands nutzt die steigenden Rohstoffeinnahmen, um den verlorenen Großmachtstatus zumindest militärisch zu kompensieren.

In der Europäischen Union deuten die Zeichen auf ein Einfrieren oder gar eine geringe Kürzung der Ausgaben mit entsprechenden Umstrukturierungen. „Mehr Verteidigung mit weniger Geld“, so lautet die offizielle Politik. Es ist beabsichtigt, die jeweiligen Armeen noch konsequenter auf Auslandseinsätze zu trimmen und die Territorialverteidigung weiter zu begrenzen. Ein solches Programm wird Arbeitsplätze in der Rüstungsindustrie kosten, Jobs bei den Streitkräften (militärische wie zivile) reduzieren und weitere militärische Liegenschaften überflüssig machen. Um soziale und wirtschaftliche Schäden besonders in schwach entwickelten Regionen zu minimieren, wäre ein europäisches Programm »Konversion 2.0« zweifelsohne nützlich. Die EU könnte aus der Not der riesigen Finanzprobleme eine Tugend zur Umstellung militärischer auf zivile Strukturen machen.

Anmerkungen

¹⁾ Edward J. Laurance/Herbert Wulf (1995): Conversion and the Integration of Economic and Security Dimensions: BICC Report 1, Bonn; www.wulf-herbert.de/biccreport1.pdf.

²⁾ Stockholm International Peace Research Institute: SIPRI Yearbook 2010, S.214.

³⁾ BICC, Conversion Survey (Jahrgänge 1996 und 2005).

⁴⁾ BICC, Conversion Survey 1997, Oxford University Press, S.70-74.

⁵⁾ BICC Conversion Survey, verschiedene Jahrgänge, Oxford University Press und NOMOS Verlagsgesellschaft.

⁶⁾ Commission on Wartime Contracting in Iraq and Afghanistan: At What Cost? Contingency Contracting in Iraq and Afghanistan. Interim Report June 2009, Arlington; www.wartimecontracting.gov/docs/CWC_Interim_Report_ At_What_Cost_06-10-09.pdf.

Prof. Dr. Herbert Wulf war von 1994 bis 2001 Leiter des Internationalen Konversionszentrums Bonn (BICC), er forschte am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik Hamburg (IFSH) und bei SIPRI in Stockholm. Er ist heute als Fellow assoziiert mit dem Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) in Duisburg.