Neoliberale Rüstungsexportpolitik?

Markt und Staat im globalen Rüstungsmarkt

von Michael Brzoska

Waffen werden, global gesehen, vorwiegend im Norden hergestellt. Der internationale Handel mit Rüstungsgütern erfolgt vornehmlich in Nord-Süd-Richtung, mit Staaten wie Indien als den größten Abnehmern.¹ Der überwiegende Teil des globalen Exports wird von Staaten kontrolliert, erfolgt aber weitgehend nach den Regeln offener Märkte, wie sie auch für die meisten zivilen Güter gelten. Allerdings werden zentrale Bereiche des Rüstungsexports von den Regierungen exportierender Staaten nicht nur kontrolliert, sondern unmittelbar gesteuert. Und es gibt einen kleinen, aber nicht unwichtigen Handel mit Rüstungsgütern, in dem private Akteure sich staatlichen Kontrollen entziehen und illegal mit Waffen handeln.

Markt- und Machtinteressen, private und staatliche Akteure mischen sich im internationalen Waffenhandel. Er wird weder nur von wirtschaftlichen noch nur von politischen Faktoren beschleunigt, sondern von unterschiedlichen Mischungen der treibenden Elemente.

Im Folgenden sollen zwei Aspekte besondere Beachtung finden, an denen sowohl die grundlegenden Strukturen des globalen Rüstungsmarktes als auch die Unterschiede in konkreten Situation deutlich werden: die Lieferung von Waffen an Kriegsbeteiligte und die Aufrüstung potentieller Herausforderer der Hauptlieferanten von Waffen durch Rüstungsimporte. Dazu scheint es sinnvoll, zunächst einige Rahmenbedingungen des globalen Rüstungsmarktes zu beschreiben.

Staaten und Firmen als Treiber des Waffenexports

Aus statistischen Erfassungen des globalen Rüstungshandels lässt sich leicht der Eindruck gewinnen, dass es nur Staaten sind, die den Rüstungsexport beherrschen. Denn in diesen Statistiken, die zum Beispiel vom schwedischen Friedensforschungsinstitut SIPRI kommen, sind ausschließlich Zahlen für Staaten erfasst.²

Hauptgrund dafür, dass in den genannten Statistiken Staaten, und nur Staaten, auftauchen, ist die Kontrolle, die Regierungen über den internationalen Rüstungshandel ausüben oder zumindest, völkerrechtlich verpflichtend, ausüben sollen. Das übliche Verfahren dafür sind staatliche Genehmigungsverfahren auf Antrag von Rüstungsfirmen. Allerdings steht es im Benehmen der einzelnen Staaten, wie sie diese Verpflichtung konkret umsetzen.

Ein weiterer Grund, warum Staaten und nicht die Herstellerfirmen von Rüstungswaren in diesen Statistiken als Exporteure geführt werden, ist das geringe Interesse, das die meisten Rüstungsfirmen haben, ihr gesamtes Portfolio an Rüstungsexporten öffentlich zu präsentieren.

Konfrontiert mit Kritik am Handel mit problematischen Empfängern, verweisen die Firmen häufig darauf, dass ihre Geschäfte staatlich genehmigt seien. Praktisch aber sind die Abläufe komplexer. Rüstungsfirmen setzen ein ganzes Instrumentarium an Lobbyinstrumenten ein. Die wichtigsten Argumente, die dabei ins Feld geführt werden, sind strukturelle: Da geht es regelmäßig um Arbeitsplätze, Hochtechnologie und wirtschaftsschwache Branchen und Regionen. Aber auch enge Beziehungen zu Politikern werden genutzt, um Genehmigungsverfahren zu beeinflussen. All dies ist keine Besonderheit der Rüstungsbranche, sondern das übliche Handwerkszeug von Interessenvertretern. Was aber anders ist als zumindest in den meisten Politikfeldern, ist die Abwesenheit einer starken Gegenlobby. Nur wenige und eher schwache rüstungsexportkritische Nichtregierungsorganisation versuchen ihrerseits, Genehmigungsverfahren zu beeinflussen.

Für die meisten großen Rüstungsfirmen ist der Export von Rüstungsgütern zwar ein wichtiges, aber nicht das wichtigste Geschäft. Mit einer Reihe von Ausnahmen von Nischenherstellern, wie ThyssenKrupp Marine Systems in Deutschland, oder Herstellern aus kleineren Ländern, sind die nationalen Beschaffungsmärkte quantitativ und qualitativ wichtiger. Besonders ausgeprägt gilt dies für US-amerikanische Hersteller. Obwohl die USA in den gängigen Statistiken als Rüstungsexporteur Nummer 1 stehen, ist der Exportanteil der großen US-amerikanischen Hersteller eher gering. Der nationale Beschaffungsmarkt ist mit einem Volumen von immer noch weit über 100 Milliarden US$ deutlich größer als das Exportvolumen. Auch in EU-Europa liegt das Beschaffungsvolumen der Nationalstaaten höher als der Export, wenn auch nicht so deutlich wie in den USA. Etwa 40% des Produktionsvolumens gehen hier in den Export.³

Der nationale Rüstungsmarkt ist für die meisten Rüstungsfirmen auch deshalb wichtig, weil er eine sichere Bank darstellt. Trotz vielfältiger Bemühungen, etwa der EU-Kommission in Brüssel, den internen Rüstungsmarkt zu liberalisieren, dominiert auch in der EU die Praxis der nationalen Bevorzugung, ein weiteres Zeichen der Bedeutung des Rüstungslobbyismus, der vor allem auf nationaler Ebene durchschlägt. In anderen Weltregionen findet die Vorzugsbehandlung der nationalen Rüstungsindustrie noch offener statt. In den USA etwa reguliert ein »Buy America Act« die Bevorzugung der nationalen Streitkräfte. Nur wenn US-amerikanische Firmen nicht liefern können oder wollen, darf im Ausland gekauft werden.

Die politische Steuerung der privatwirtschaftlichen Rüstungsproduktion zeigt sich auch in der Struktur der Rüstungsindustrie in vielen Ländern. Auffällig an der Liste der größten Rüstungsfirmen (SIPRI Top-100) ist etwa, dass es nicht einen oder wenige Weltmarktführer gibt, sondern dass relativ viele Firmen mit nicht weit auseinanderliegenden Rüstungsumsätzen unter den weltweiten TOP-10 zu finden sind.⁴ Das Verteidigungsministerium in den USA versucht sehr bewusst zu verhindern, dass Rüstungsfirmen Monopolisten werden. Auch in anderen Ländern, wie Russland, steuert die Regierung durch die Praxis der Vergabe von Aufträgen die Struktur der nationalen Rüstungsindustrie. Hersteller aus Staaten mit kleinen nationalen Beschaffungshaushalten wiederum haben es schwer, nur über den Export so groß zu werden, wie es die Firmen aus den Ländern mit großen Beschaffungshaushalten werden können.

Waffen an Kriegsbeteiligte

Es ist umstritten, ob Waffenlieferungen generell die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Kriege begonnen werden. Relativ offensichtlich ist hingegen, dass sie zur Verlängerung von Kriegen beitragen. Die meisten Kriege enden mit der »Erschöpfung« der Beteiligten, die sie verhandlungsbereit macht. Mangelnder Nachschub an Waffen und Munition ist ein Faktor, der zu einer solchen Erschöpfung führen kann.

Diese Erkenntnis führt dazu, dass in vielen Fällen nach Waffenembargos gerufen wird, um bewaffnete Konflikte möglichst frühzeitig »auszutrocknen«. Die Vereinten Nationen verbieten gegenwärtig den Rüstungsexport an elf Staaten, die EU hat darüber hinaus weitere Waffenembargos verhängt. In den meisten Fällen handelt es sich um aktuelle oder potenzielle Kriegsgebiete, die nicht mit Waffen beliefert werden sollen.

Trotzdem lässt sich immer wieder feststellen, dass Kriegsparteien über hinreichend Waffen und Munition für militärische Kampagnen verfügen. Dabei sollte allerdings nicht übersehen werden, dass Veränderungen der Art der Kriegführung, die sich nach dem Ende des Kalten Krieges feststellen lassen und für die der Begriff »neue Kriege« geprägt wurde,⁵ möglicherweise mit Zyklen im internationalen Rüstungshandel zu tun haben.

Ein Kennzeichen der »neuen Kriege« ist, dass sie mit relativ einfachen Waffen geführt werden, insbesondere mit automatischen Gewehren und leichter Artillerie. Die Verwendung solcher Waffen erfordert wenig Ausbildung; auch Kinder können leicht mit ihnen umgehen.

Wo kommen nun die Kleinwaffen für solche Kriege her? Zu einem Gutteil handelt es sich um Waffen, die zu Zeiten des Kalten Krieges geliefert wurden. Viele Typen von Kleinwaffen, wie Gewehre, sind leicht über lange Zeit gebrauchsfähig zu halten. Sie wurden während des Kalten Krieges in großen Stückzahlen weltweit an die jeweils verbündeten Staaten geliefert. Häufig blieben sie allerdings nicht in den Lagern dieser Staaten, sondern wurden weiterverkauft, gestohlen oder von Rebellen erbeutet.

Eine weitere Quelle für Waffen an Kriegsbeteiligte eröffnete sich nach dem Ende des Kalten Krieges. Die Hersteller in den Hauptländern des Ost-West-Konflikts hatten riesige Überkapazitäten; auch die Armeen hatten Überschussbestände. Der Schwarzmarkt blühte, weil insbesondere in Osteuropa und den neu entstandenen Staaten auf dem Territorium der ehemaligen Sowjetunion die staatliche Kontrolle schwach und die wirtschaftliche Not groß war.

Ab Mitte der 1990er Jahre stieg international das Bewusstsein für die Probleme, die die Verbreitung von Kleinwaffen mit sich brachte. Kontrollbemühungen setzten ein, unter anderem wurden international die Kontrollen von Waffenembargos verbessert und ein spezielles Kleinwaffenaktionsprogramm der Vereinten Nationen begonnen. Tatsächlich wurde damit eine Einschränkung des illegalen Handels erreicht. Auch die Exporte von Kleinwaffen aus den wichtigsten Herstellerländern in Kriegsgebiete nahmen ab.

Für die Rüstungsindustrie war dies ein geringer Preis, um ihre Glaubwürdigkeit angesichts der Brutalität vieler »neuer Kriege«, wie etwa in Sierra Leone oder dem Kongo, zu bewahren. Denn mit Kleinwaffen lässt sich deutlich weniger Geld verdienen als mit großen Waffensystemen. Zudem wurde der Handel zunehmend von osteuropäischen Herstellern und Schwarzmarkthändlern dominiert– wenn denen die Geschäfte verboten wurden, konnte das den etablierten Firmen egal sein.

Wenn heute Kleinwaffen in Kriegsgebiete gelangen, kommen sie selten aus der Produktion in den großen Herstellerländern. Meist handelt es sich um »gebrauchte« Waffen aus den Lagerbeständen von Nachbarstaaten, die entweder eine der Kriegsparteien unterstützen oder aus denen die Waffen gestohlen werden. Eine weitere Quelle sind Länder, in denen es zu Friedensschlüssen kommt: Waffen werden von einer Kriegsregion in die nächste verkauft.

Anders sieht es bei Munition aus. Sie muss in der Regel aus neuer Produktion nachgeliefert werden. Obwohl immer wieder internationale Initiativen zur Kontrolle des Handels mit Munition gestartet wurden, bleibt Munition die Schwachstelle, wenn es darum geht, die Belieferung von Kriegsbeteiligten zu unterbinden. Munition lässt sich leicht verstecken, für wichtige Munitionstypen gibt es sowohl zivile als auch militärische Verwendung. Auch wurden insbesondere in Afrika neue Produktionsanlagen aufgebaut. Trotzdem ist es wahrscheinlich, dass Munition auch aus den großen Herstellerländern weiter in Kriegsgebiete gelangt.

Waffenlieferungen an »neue Mächte«

Auf der Empfängerseite von Waffen im globalen Süden lassen sich grundsätzlich drei Kategorien von Abnehmern unterscheiden.

Die erste umfasst Staaten, an die die Lieferung von Waffen völkerrechtlich untersagt ist. Für viele exportierende Staaten sind auch Lieferungen an nicht-staatliche bewaffnete Gruppen ein Tabu. Diese potentiellen Abnehmer sind vor allem auf nahe politische Verbündete oder den kleiner gewordenen Schwarzmarkt angewiesen, auf dem sich private Waffenhändler und Geheimdienste betätigen.

Die zweite Gruppe umfasst Staaten des globalen Südens, die sich, entsprechend ihrer finanziellen Möglichkeiten, frei unter den verschiedenen Anbietern entscheiden. Für sie ist der globale Rüstungsmarkt ein Käufermarkt. Die potentiellen Abnehmer werden von Verkäufern umschwärmt und umgarnt, mit zulässigen und nicht zulässigen Mitteln. Korruption ist weit verbreitet, und nicht selten sind Beschaffungsentscheidungen vor allem auf persönliche Interessen beteiligter Offizieller zurückzuführen.⁶.

Schließlich gibt es Staaten, deren Einkaufsmöglichkeiten aus machtpolitischen Gründen eingeschränkt sind. Zumeist sind dies Staaten, die westliche Regierungen nur ungern oder gar nicht militärisch stärken wollen. Kuba und Venezuela etwa gehören zu dieser Gruppe. Sie sind weitgehend darauf angewiesen, Waffen von Herstellern aus Staaten der ehemaligen Sowjetunion zu importieren.

Besonders ausgeprägt ist die westliche Zurückhaltung bei China. Die chinesischen Militärausgaben steigen rasant, die Streitkräfte werden mit hohem Kostenaufwand modernisiert. Daran verdienen russische Hersteller gut; westliche Hersteller sind nur am Rande mit Dual-use-Technologie vertreten. Für die US-Regierung ist China der militärische Herausforderer, und auch die EU hat ein Waffenembargo gegen China verhängt.

Dieses Waffenembargo ist vielen europäischen Rüstungsherstellern allerdings ein Dorn im Auge, denn der chinesische Rüstungsmarkt böte gute Geschäftsmöglichkeiten. Wiederholt wurden politische Initiativen gestartet, das EU-Waffenembargo gegen China aufzuheben. Dies ist mit Rücksicht auf die USA und wegen des politischen Widerstandes in einigen europäischen Staaten nicht erfolgt, aber das Waffenembargo wurde an einigen Stellen aufgeweicht. So fahren etwa zahlreiche chinesische Kriegsschiffe mit Motoren aus deutscher Produktion, die aber als Dual-use- und nicht als Rüstungsgüter gelten.

Was bei China noch nicht gelang, ist bei Indien, einem weiteren Staat mit Ambitionen auf eine stärkere, auch militärische Rolle in der Welt bereits erfolgt. Indien hatte bis in die 1990er Jahren Waffen vor allem aus der Sowjetunion bezogen. Seitdem wurde die Palette an Rüstungslieferanten erweitert. Seit einigen Jahren können auch US-amerikanische Rüstungsfirmen ihre Produkte in Indien anbieten. Indien ist trotz seiner machtpolitischen Ambitionen aus der dritten Kategorie von Abnehmerländern in die zweite Kategorie gerutscht.

Über die Gründe für diese Erweiterung der indischen Möglichkeiten lässt sich nur spekulieren. Ein wichtiger Grund dürfte die US-amerikanische Absicht sein, Indien zum Gegengewicht gegen China aufzubauen. Aber auch der Lobbyismus der US-amerikanischen Rüstungsindustrie, die einen neuen Markt erschließen möchte, dürfte eine Rolle gespielt haben.

Wer, auch in Moskau oder Washington, über den Tag hinaus denkt, muss sich die Frage stellen, ob es klug ist, potenziellen militärischen Rivalen bei der Aufrüstung zu helfen. Aber kurzfristige wirtschaftliche und politische Interessen sind offensichtlich zumindest bei den russischen Lieferungen an China und den US-amerikanischen an Indien entscheidend. Eine große Rolle spielt dabei auch das nicht zuletzt von Rüstungslobbyisten gerne vorgetragene Argument: Wenn wir nicht liefern, tun es andere, dann doch lieber wir.

Zukunftstrend

Es gibt wenig Anlass, davon auszugehen, dass die Komplexität des internationalen Waffenhandels mit seinen unterschiedlichen Akteuren und Interessen abnehmen wird. Waffenhandel wird auch weiterhin nicht nur Geschäft oder nur Politik sein. Rüstungshersteller, zumindest die Großen und die, die länger im Geschäft bleiben wollen, werden auch in Zukunft auf ihre Heimatregierungen Rücksicht nehmen müssen. Und Regierungen werden weiterhin von Rüstungsfirmen bedrängt werden, den Rüstungshandel möglichst wenig zu beschränken, weitgehend ohne Rücksicht darauf, dass damit Aufrüstungsprozesse im globalen Süden befördert werden.

Daran wird auch der im März 2013 abgeschlossene Waffenhandelsvertrag nichts ändern. Allerdings könnte durch den Vertrag die Begrenzung in besonders eklatanten Fällen gestärkt werden, wie dort, wo Kriege durch die Lieferung von Waffen und Munition verlängert werden.

Anmerkungen

¹⁾ Stockholm International Peace Research Institute (2013): SIPRI Yearbook 2013. Armaments, Disarmament and International Security. Oxford. Oxford University Press, S.248, 260.

²⁾ Ibid.

³⁾ Sam Petrol-Freeman und Pieter D. Wiseman: SIPRI TOP 100 Arms-producing and Military Services Companies, 2010. SIPRI Fact Sheet, January 2014.

⁴⁾ Ibid.

⁵⁾ Mary Kaldor (2000): Neue und alte Kriege: Organisierte Gewalt im Zeitalter der Globalisierung. Frankfurt: Suhrkamp.

⁶⁾ Transparency International hat neben einigen Untersuchungen zur Korruption im internationalen Waffenhandel auch eine Bewertung der Korruptionsanfälligkeit zahlreicher Rüstungsfirmen und Abnehmerstaaten veröffentlicht; defenceindex.org.

Michael Brzoska ist wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik (IFSH) und Professor an der Universität Hamburg.