Neues atomares Wettrüsten?

Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung am Scheideweg

von Götz Neuneck

In einer Zeit, in der die Covid-19-Pandemie das alles beherrschende Thema ist, scheinen Fragen von kooperativer Sicherheit, Frieden und Abrüstung sowie ihre völkerrechtliche Verankerung in den Hintergrund gerückt zu sein. Dabei benötigen existenzielle Risiken wie Pandemien oder die Klimaproblematik zusätzliche Ressourcen und Finanzen, um neue Gefahren für die menschliche Sicherheit abzuwenden. Stattdessen droht das Völkerrecht durch Blockrivalitäten, neue Rüstungskonkurrenz und Vertragskündigungen weiter zerrieben zu werden.

UN-Generalsekretär Guterres hat angesichts der Pandemie vergeblich zu einer weltweiten Waffenruhe aufgerufen, obwohl es offensichtlich geworden sein sollte, dass die alten, militärischen Instrumente nichts zur Lösung der aktuellen Herausforderungen beitragen. Vielmehr braucht es mehr Engagement für humanitäre Sicherheit (vgl. Brzoska et al. 2021). Stattdessen wachsen die Militärhaushalte, neue Waffensysteme werden angekündigt und getestet, und ein neuer Rüstungswettbewerb zeichnet sich ab (vgl. Wulf 2021). Begrenzende Rüstungskontrollverträge wie der INF-Vertrag oder das Open-Skies Abkommen wurden fahrlässig gekündigt.

Das zeigt die Grenzen der klassischen Rüstungskontrolle auf, die am Ende des Kalten Krieges so erfolgreich hohe Waffenstände verringert, eine Verifikationskultur geschaffen und konkret zur Risikoreduzierung beigetragen hatte. Mit dem Inkrafttreten des Atomverbotsvertrages und der Verlängerung des New-START-Vertrages in letzter Minute sind dennoch Hoffnungen auf weitere nukleare Abrüstungsschritte verbunden. Wie sind diese Entwicklungen zu deuten und welche Schritte zur Reaktivierung von Rüstungskontrolle und Abrüstung gibt es?

Unverzichtbares Instrument für Ordnungspolitik?

Die Internationalen Beziehungen sind volatiler, unvorhersehbarer und komplexer als in den letzten 30 Jahren. Die Bindekraft von völkerrechtlichen Normen und Institutionen erodiert sichtbar. Der ökonomische und technologische Wettbewerb zwischen den USA und China verschärft sich und ist längst auch auf den militärischen und technologischen Sektor übergesprungen. Die Konkurrenz um Position und Einfluss in der künftigen Weltordnung zwischen den USA, China und Russland hat begonnen. Domänen wie die Arktis, die Cybersphäre oder der Weltraum werden hiervon nicht ausgenommen. Sanktionen, hybride Kriegsführung und Cyber­operationen sind zu neuen Instrumenten der Außenpolitik geworden. Die USA geben dreimal so viel Geld für ihr Militär aus wie ihre Rivalen China und Russland, bleiben militärische Weltmacht und konzentrieren sich zuallererst auf den ökonomischen und technologischen Wettbewerb mit China, das sein Militärbudget in der letzten Dekade verdoppelt hat und insbesondere regional militärisch aktiv wird. Es setzt aber auch mit seiner »Belt and Road Initiative« global Akzente bis hin nach Afrika.

Russland möchte mit seiner nuklearen Erneuerung insbesondere militärisch punkten und ist auch im Mittleren Osten (z.B. Syrien) oder im ­Kaukasus militärisch tätig. Die NATO, das stärkste Militärbündnis der Welt, verkündet stolz, dass ihre Militärausgaben das sechste Jahr in Folge wachsen, und die Europäische Union strebt nach »strategischer Autonomie«. Sie wird immer stärker in den Wettbewerb zwischen China und den USA hineingezogen (Lodgaard 2020). Staaten wie die Türkei und Saudi-Arabien sind in lokale Kriege verwickelt. Mit der Abwahl von US-Präsident Trump ist zwar die Hoffnung verbunden, dass die neue Biden-Administration Völkerrecht und den »liberalen Multilateralismus« wieder stärkt sowie Rüstungskontrolle (New-START), Abrüstung und Nichtverbreitung (Nichtverbreitungsvertrag NVV, Iran-Abkommen JCPoA) aktiv wiederbelebt, aber dafür sind enorme Anstrengungen nötig. Die nächsten Jahre werden entscheiden, ob dies gelingt und ob Rüstungskontrolle ein „unverzichtbares Instrument internationaler Ordnungspolitik“ (Müller und Schörnig 2006, S. 15) bleibt.

Hybris auf vielen Ebenen?

Die problemlose Verlängerung des New-START-Vertrages nach dem Amtswechsel in Washington schenkt den beiden führenden Atommächten etwas Zeit, einen Nachfolgevertrag zur Reduzierung der strategischen Nukleararsenale auszuhandeln. Die Rückkehr der USA an den Verhandlungstisch und die Wiederbelebung des Iran-Abkommens wären wichtige Signale für die Gültigkeit des globalen Nichtverbreitungsregimes und damit für die nächste 10. NVV-Überprüfungskonferenz. Mit dem Inkrafttreten des Atomwaffenverbotsvertrags (AVV) am 22. Januar 2021 sind große Hoffnungen auf eine weitere Delegitimierung der Nuklearwaffen verbunden. Doch die Ankündigung Großbritanniens vom 16. März 2021, im Rahmen seiner außenpolitischen Neuorientierung »Global Britain« die Obergrenze seines Nuklearpotentials um 44 % zu erhöhen und seine Nukleardoktrin zu revidieren, verkompliziert die Abrüstungsdebatte, entfernt sich damit doch ein Nuklearwaffenstaat sichtbar von dem im Nichtverbreitungsregime akzeptierten Ziel, die nuklearwaffenfreie Welt anzustreben (vgl. Deep Cuts Commission 2021). Oft wird vergessen, dass der »International Court of Justice« 1996 in einem Gutachten bereits festgestellt hat, dass die Androhung oder der Einsatz von Atomwaffen im Allgemeinen gegen das Völkerrecht verstößt (ICJ Advisory Opinion 1996).1

Die Krise der Rüstungskontrolle wurde im Wesentlichen durch Lethargie, Unkenntnis und die geschichtliche Kurzsichtigkeit von Führungseliten ausgelöst (vgl. Arbatov 2020). Ihr „ordnungspolitischer Wert ist nicht mehr anerkannt bzw. geschätzt“ (Staack 2019, S. 167) und so werden zentrale Institutionen und Regelungen der Rüstungskontrolle sich selbst überlassen oder erodieren. Die dafür vorgebrachten Argumente sind: Zunahme der Akteure, Vertragsverletzungen der Gegenseite und die regionale Komplexität der Bedrohungslagen. Auch besteht die Tendenz dazu, die wahrgenommene Bedrohung technologisch zu lösen. Ein Offensiv-Defensiv-Wettrüsten ist die Folge. Übersehen wird, dass nukleare Rüstungskontrolle und Abrüstung eine Überlebensfrage der Menschheit sind. Prominente Stimmen aus der Politik verweisen darauf, dass die nuklearen Kriegsgefahren größer sind als während des Kalten Krieges, mit potentiell drastischen Folgen. Würde nur ein Prozent des militärischen Nukleararsenals in Städten zum Einsatz kommen, hätte dies neben den unmittelbaren katastrophalen regionalen Konsequenzen auch unabsehbare globale Folgen für Ernährung und Umwelt (vgl. Toon et al. 2017).

Es ist also an der Zeit, Abrüstungs- und Rüstungskontrollregime zu stärken, denn die Geschichte der Rüstungskontrolle zeigt, welche großen Abrüstungserfolge möglich sind. Dazu braucht es jedoch weniger einseitige Rüstung und Hybris der verantwortlichen Politik allerorts, sondern energisches, kooperatives Handeln, bei dem sich auch das Rüstungsverhalten des Gegners ändert. Erfolgreiche Rüstungskontrolle trägt unmittelbar zur Kriegsverhütung, Eskalationskontrolle und Konfliktlösung bei. Sie schafft Berechenbarkeit, verändert politische Beziehungen und ermöglicht weitere Abrüstung. Dies verlangt hohe politische Aufmerksamkeit, Reziprozität beim Gegenüber, ein Minimalverständnis für den Verhandlungspartner und ressortübergreifende Expertise (Neuneck 2019).

Neue Hoffnungen, neue Verhandlungen?

Mit dem Antritt der Biden-Administration ist neue Hoffnung auf die Rückkehr effektiver Rüstungskontrolle verbunden. Die Verlängerung des New-START-Vertrages ermöglicht den Beginn eines kontinuierlichen Dialogs zur strategischen Stabilität zwischen den beiden Supermächten USA und Russland. Dies findet vor dem Hintergrund fortgesetzter Sanktionen gegen Russland und einem an Rüstungskontrolle kaum interessierten US-Kongress statt. Dennoch sind Verhandlungen für ein Nachfolgeregime New-START II notwendig, denn es müssen geerbte Probleme des New-START Regimes aber auch diverse neue und komplexe Probleme gelöst werden. Diese reichen von der weiterhin von Russland kritisierten strategischen Raketenabwehr über neue Trägersysteme, wie Hyperschallflugkörper, nuklearbestückte Marschflugkörper oder Unterwassertorpedos, bis hin zu Fragen neuer disruptiver Zukunftstechnologien aus den Bereichen Cybersphäre, Weltraum und Künstlicher Intelligenz, die eine strategische Wirkung entfalten könnten. Die Bedrohung durch Präzisionsangriffe mittels konventionell bestückter Trägersysteme (»Prompt Global Strike«) für einen Erstschlag stellen eine weitere zu regelnde Problematik dar.

Diese Faktoren werden nicht auf einmal gelöst werden können; deshalb ist ein kontinuierlicher Dialog zwischen den USA und Russland nötig, an dem aber auch die anderen Nuklearmächte beteiligt werden sollten, um ein möglichst umfassendes Kontrollregime zu schaffen. Dies betrifft vor allem China. Der ständig wiederholte Ruf in den USA, auch das Arsenal Chinas einzubeziehen, ist insofern berechtigt, als die Zahl der Atomsprengköpfe und das geplante Maximum des chinesischen Arsenals nicht bekannt sind und z.B. der Aufbau von ballistischen Mittelstreckensystemen im Indo-Pazifik drastisch zunimmt.2 Unbedachte Forderungen nach trilateraler Rüstungskontrolle verkennen aber die ungelösten Probleme multilateraler Abschreckung, z.B. wie strategische Stabilität zwischen drei Partnern überhaupt funktionieren kann.

Vorschläge für künftige Regelungen

Eine deklaratorische »No-First-Use«-Regel aller Nuklearmächte wäre ein wichtiger Schritt hin zur Begrenzung vorhandener Arsenale, die heute eher eine deutliche Kehrtwende in Richtung nuklearer Kriegsführung zeigen. Eine solche Erklärung der amerikanischen und russischen Präsidenten, beide Staaten würden Nuklearwaffen nicht im Erstschlag einsetzen, hätte erhebliche Konsequenzen für die Zahl, die Einsatzprofile und Doktrinen beider Kontrahenten (Pifer 2020). Ein Beispiel ist die gegenteilige Entwicklung in Richtung Kriegsführungsoptionen, z.B. von neuen nuklear bestückbaren Marschflugkörpern und zielgenauen ballistischen Raketen mit kleiner Sprengladung (low-yield ­nuclear weapons). Biden hat als US-Vizepräsident 2017 eine »No-First-Use«-Erklärung ins Spiel gebracht und Präsident Putin hat 2020 erklärt, dass Russland Nuklearwaffen nur bei einem Nuklearwaffeneinsatz gegen Russland einsetzen werde. Die Kündigung des INF-Vertrages kann zu einem Wettrüsten von neuen Mittelstreckensystemen gerade in und um Europa aber auch in Asien führen. Solch ein Stationierungswettlauf wie in den 1980er Jahren sollte unter allen Umständen verhindert werden, denn er würde seinerseits die Debatte um die Raketenabwehr neu entfachen.

Ein erster vertrauensbildender Schritt hin zu einer solchen Regelung wäre zunächst ein Moratorium für die Stationierung von neuen nuklearbestückten Trägersystemen in Europa zwischen der NATO und Russland. Mögliche Maßnahmen zur Deklaration von INF-relevanten Systemen und die Überprüfung und Verifikation der Einhaltung von deren Nichtstationierung könnten zwischen Russland und der NATO diskutiert und implementiert werden. Eine Studiengruppe der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW) hat jüngst vertrauensbildende Maßnahmen wie Besuche oder Inspektionen von umstrittenen Militärbasen vorgeschlagen, um die gegenseitigen Vorwürfe bezüglich der Stationierung von INF-Systemen zu klären (VDW 2020). Die konventionelle und die humanitäre Rüstungskontrolle sind mit den Themenbereichen nuklearer Rüstungskontrolle verbunden und bedürfen dringend der Erneuerung. Vorschläge dazu liegen vor (Zellner et al. 2020, Richter 2019). Sowohl die Wiener Dokumente im Rahmen der OSZE als auch die NATO-Russland Grundlagenakte bieten ein Potential dazu, werden aber weitgehend links liegengelassen.

Ein möglicher Ansatz für künftige nukleare Rüstungskontrolle wäre die stärkere Hinwendung zur Verifikation des Abzuges, der Lagerung und der Zerlegung vertragskonform abzurüstender Nuklearsprengköpfe auch im Rahmen eines völkerrechtsverbindlichen Regimes. Für eine solche nukleare Rüstungskontrollverifikation wären auch neue Initiativen der NATO erforderlich. Die Initiative der »International Partnership for Nuclear Disarmament Verification« (IPNDV) hat dazu eine erste Grundlage geschaffen, die ausgebaut und durch weitere wissenschaftliche Expertise ergänzt werden kann. In Bezug auf die Verifikation einer atomwaffenfreien Welt gibt es hier auch eine Überschneidung mit dem jüngst in Kraft getretenen AVV. Auch die Europäische Union könnte hier initiativ werden.

Der AVV ist eine ernste Erinnerung einer großen Zahl von Staaten, der im NVV-Vertrag vor über 50 Jahren festgeschriebenen Abrüstungsverpflichtung der Präambel und des Artikel 6 gerecht zu werden. Völkerrechtlich ist der Vertrag von großer Bedeutung, und er stärkt das Tabu eines Einsatzes von Nuklearwaffen. Die Bundesregierung sollte ihre ablehnende Haltung gegenüber dem AVV aufgeben und auf die Befürworter*innen des AVV zugehen. Sie könnte beispielsweise am Treffen der Vertragsstaaten im kommenden Jahr als Beobachterstaat teilnehmen oder einen Workshop zur Verifikation der Denuklearisierung abhalten.

In Deutschland stehen Wahlen an, und dies bietet Gelegenheit die Positionierungen der Parteien in Bezug auf Frieden, Völkerrecht und Rüstungskontrolle zu studieren, erkennbare Sackgassen zu hinterfragen und begehbare Pfade für die Umsetzung aufzuzeigen. An positiven Formulierungen in den Entwürfen der Wahlprogramme fehlt es nicht: Die Grünen sprechen sich für einen neuen Schub für Abrüstung und die Stärkung des Völkerrechts aus, die Sozialdemokraten wollen sich für Diplomatie und Dialog, zivile Krisenprävention und Friedensförderung einsetzen, die Liberalen sprechen sich für neue Impulse zur Erneuerung von Rüstungskontrolle und Abrüstung aus und die Linke fordert ein neues Friedenssicherungssystem. Interessant wird die Debatte, wenn nachgefragt wird, wie die Stärkung des Völkerrechts und eine atomwaffenfreie Welt konkret erreicht werden sollen. Die Problematik der nuklearen Bedrohung und der Gefahr durch konventionelle Kriege ist jedenfalls für Deutschland und Europa von zentraler und existenzieller Bedeutung.

Anmerkungen

1) Leider konnte der Weltgerichtshof nicht abschließend feststellen, ob der Einsatz von Atomwaffen im Falle eines „extremen Umstandes der Selbstverteidigung, bei dem das Überleben eines Staates auf dem Spiel steht“, rechtmäßig oder unrechtmäßig wäre.

2) Ein Vorschlag der USA für diese Region lässt allerdings auf sich warten. Bezüglich China wäre ein eigenständiger, gut strukturierter strategischer Dialog mit den USA über mehr Transparenz und Risikoreduzierung im Indo-Pazifik ein Schritt vorwärts. Dabei könnten auch Regeln für nuklear-bestückbare ballistische Träger mittlerer Reichweite (Intermediate-Range Nuclear Forces, INF) für die Region vorgeschlagen werden.

Literatur

Arbatov, A. (2020): Saving strategic arms control. Survival Vol. 62 (5), S. 79-104.

Brzoska, M.; Neuneck, G.; Scheffran, J. (2021): Corona-Pandemie: Implikationen für die Sicherheitspolitik. IFSH-Policy Brief 2, 2021.

Deep Cuts Commission (2021): The United Kingdom’s damaging decision to build up its nuclear force and how to respond. Mitteilung, 31.03.2021.

International Court of Justice (1996): Advisory Opinion of July 1996; Legality of the threat or use of nuclear weapons.

Lodgaard, S. (2020): Arms control and world order. Toda Peace Institute, Policy Brief No. 87, August 2020.

Müller, H.; Schörnig, N. (2006): Rüstungsdynamik und Rüstungskontrolle. Eine exemplarische Einführung in die internationalen Beziehungen. Baden-Baden: Nomos.

Neuneck, G. (2019): Kommentar zu dem Mythos „Rüstungskontrolle ist nicht mehr zeitgemäß“. Die Friedenswarte 92(3/4), S. 167-172.

Pifer, S. (2020): Nuclear weapons: it´s time for sole purpose. The National Interest, 15.09.2020.

Richter, W. (2019): Erneuerung der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa. Vom Gleichgewicht der Blöcke zur regionalen Stabilität in der Krise. SWP-Studie, Juli 2019.

Staack, M. (2019): Mythos „Rüstungskontrolle ist nicht mehr zeitgemäß“. Die Friedenswarte 92(3/4), S. 173-177.

Toon, O.B.; et al. (2007): Atmospheric effects and societal consequences of regional scale nuclear conflicts and acts of individual nuclear terrorism. Atmos. Chem. Phys. Discuss. 7, S. 1973-2002.

Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW) (2020): Risikoreduzierung, Nichtverbreitung, Rüstungskontrolle und Abrüstung. Agenda zum Dialog mit der neuen Biden-Administration für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit. Erklärung von Mitgliedern der VDW-Studiengruppe „Europäische Sicherheit und Frieden“, 27.01.2021.

Wulf, H. (2021): Globaler Rüstungsboom. Internationale Politik und Gesellschaft, 06.04.2021.

Zellner, W.; Pifer, S.; Oliker, O. (2020): A little of the old, a little of the new: A fresh approach to conventional arms control (CAC) in Europe, Deep Cuts Issue Brief #11, 2020.

Prof. Dr. Götz Neuneck war bis 2019 stellvertretender wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) und ist deutscher Pugwash-Beauftragter der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler.