Paradigmenwechsel?

Rüstungsforschung in der EU

von Eric Töpfer

Jährlich 500 Millionen Euro will die EU-Kommission im Rahmen eines »Europäischen Verteidigungsfonds« ab 2020 in die Rüstungsforschung investieren. Damit übernimmt sie erstmals und auf fragwürdiger rechtlicher Grundlage die Initiative in einem Feld, das bislang der intergouvernementalen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der Europäischen Verteidigungsagentur vorbehalten war. Angebahnt hat sich die Entscheidung schon länger. Der Beitrag zeichnet nach, wie die Forschungs- und Industriepolitik der EU sukzessive für militär- und rüstungspolitische Interessen instrumentalisiert wurde.

Im Juli 2017 meldete das Handelsblatt einen »Quantensprung« in der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der Europäischen Union. Erstmals, so die Gastautorinnen von der Stiftung Wissenschaft und Politik, werde die Europäische Kommission in der Verteidigungspolitik und -industrie aktiv (Major und Lohmann 2017). Hintergrund waren die Pläne der EU-Kommission für einen Europäischen Verteidigungsfonds, mit dem ab 2020 jährlich 500 Mio. Euro für Wehrforschung und eine Milliarde Euro für die Beschaffung von Rüstungsgütern aus dem EU-Haushalt bereitgestellt werden sollen (Europäische Kommission 2017). Eigentlich verbietet Artikel 41 des EU-Vertrags die Finanzierung gemeinsamer Rüstungsprojekte aus dem Budget der Union, aber die Kommission bemühte mit Artikel 173 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ihre industriepolitischen Kompetenzen, um den Vorstoß zu rechtfertigen (Lösing und Wagner 2017).

In der Tat strebt die Kommission damit nach einer aktiveren Rolle in einem Feld, das lange als exklusive Domäne der Mitgliedstaaten galt. Wirkliches Neuland betrat sie allerdings nicht. Bei der vermeintlichen »stillen Revolution« handelt es sich vielmehr um den vorläufigen Endpunkt einer Entwicklung, die in vielen kleinen Schritten zur wachsenden Instrumentalisierung der Industrie- und Forschungspolitik der EU für rüstungs- und militärpolitische Interessen geführt hat.

Sicherheitsforschung als Brücke zur Wehrforschung

Zurückverfolgen lässt sich diese Entwicklung bis ins Jahr 2001, als die Kommission die European Advisory Group on Aerospace – eine Gruppe aus fünf EU-Kommissar*innen, dem Hohen Vertreter für EU-Außen- und Sicherheitspolitik, zwei Europaparlamentariern sowie sieben Industrievertretern – einsetzte, um Empfehlungen zur Förderung der Luft- und Raumfahrtindustrie zu erarbeiten. In ihrem Abschlussbericht »The Strategic Aerospace Review for the 21st Century« (STAR 21) betonte die Gruppe die strategische Bedeutung der Luft- und Raumfahrtindustrie als Arbeitgeber und Innovationstreiber sowie als Anbieter von Gütern, welche als entscheidend für die innere Sicherheit und externe Machtprojektion angesehen wurden. Insbesondere mit Blick auf die US-amerikanische Konkurrenz machte sich die Gruppe stark für die Förderung von Forschung im Bereich ziviler Luftfahrt und für eine „europäische Rüstungspolitik, die den Märkten für Verteidigungs- und Sicherheitsausrüstung Struktur verleiht und eine nachhaltige und wettbewerbsfähige technologische und industrielle Basis ermöglicht“ (European Commission 2002, S. 40).

Es folgte – parallel zur Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur unter dem Dach des Ministerrates und zur Verabschiedung der »Europäischen Sicherheitsstrategie« – die Vorbereitung des ersten Sicherheitsforschungsprogramms der EU-Kommission. Wieder wurde ein informelles Gremium aus EU-Kommissar*innen, dem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik, Europaparlamentarier*innen und Industrievertreter*innen eingesetzt. Zusätzlich beteiligt waren diesmal Forschungseinrichtungen, Vertreter*innen einiger nationaler Verteidigungsministerien sowie von WEAG und OCCAR, zwei Gremien der multilateralen Rüstungskooperation.1 „Als Brücke zwischen ziviler Forschung und Wehrforschung sollte ein europäisches Sicherheitsforschungsprogramm die Vorteile nutzen, die sich aus der Dualität von Technologien und der wachsenden Überschneidung zwischen militärischen und nicht-militärischen Sicherheitsaufgaben ergeben, um die Lücke zwischen beiden Forschungssektoren zu schließen“, hieß es im Abschlussbericht dieser »Group of Personalities« von 2004, der den Auftakt des Programms ankündigte (Group of Personalities 2004, S. 16).

Die anschließende »Preparatory Action for Security Research«, eine von 2004 bis 2006 laufende Vorphase, wurde mit 65 Mio. Euro finanziert. An zwei Dritteln der 39 Pilotprojekte waren große Technologiekonzerne mit starken Rüstungssparten, wie Thales, EADS, Finmeccanica, Sagem oder BAE Systems, beteiligt (Hayes 2009, S. 12). Das eigentliche Sicherheitsforschungsprogramm etablierte die EU-Kommission schließlich unter dem Dach des 7. Forschungsrahmenprogramms (FP7). Etwa 1,4 Mrd. Euro flossen von 2007 bis 2013 in mehr als 250 Projekte zur Entwicklung von Sicherheitstechnologien. Darunter waren Megaprojekte, die mit Budgets von bis zu 45 Mio. Euro auf die Entwicklung großtechnischer Lösungen zur Kontrolle der EU-Außengrenzen, zum Schutz von Großereignissen und Transportinfrastrukturen abzielten. Unter anderem ging es um den Ausbau und die Integration nationaler Grenzüberwachungssysteme, die Nutzung von semiautonomen Robotern für die Migrationsabwehr, Systemlösungen für Sensornetzwerke und algorithmische Überwachung sowie die Entwicklung von Command-and-Control-Plattformen zur »Full Spectrum«-Lagebilderfassung in Echtzeit und die vernetzte Führung heterogener Einsatzkräfte. Wieder dominierten große rüstungserfahrene Technologiekonzerne, wie SELEX, Thales, Indra oder die EADS-Töchter Cassidian und Astrium, aber auch – häufig militärnahe – Einrichtungen der anwendungsorientierten Forschung, wie die deutsche Fraunhofer-Gesellschaft oder die niederländische TNO (Bigo et al. 2014, S. 20f.).

Seit 2014 läuft das neue Forschungsprogramm »Sichere Gesellschaften« im neuen Rahmenprogramm »Horizon 2020«. Budgetiert ist es mit knapp 1,7 Mrd. Euro. Auch wenn eine abschließende Bilanz noch aussteht, gehören bislang wieder die großen Player des sicherheitsindustriellen Komplexes zu den erfolgreichsten Profiteuren der Forschungsförderung (Jones 2017).

Von Beginn an war die europäische Sicherheitsforschung geprägt von Forderungen nach einer integrierten Sicherheits- und Verteidigungsforschung sowie einer engen Abstimmung mit den Aktivitäten der Europäischen Verteidigungsagentur. Das European Security Research Advisory Board (ESRAB), das die Kommission installiert hatte, um die strategischen Leitlinien für das Sicherheitsforschungsprogramm zu entwickeln, schlug bereits 2006 die gemeinsame Beobachtung ziviler und militärischer Technologiemärkte und die Einrichtung einer Plattform zum gegenseitigen Informationsaustausch vor (ESRAB 2006, S. 69). In der Ratsentscheidung über die relevante FP7-Programmlinie heißt es: „Der Schwerpunkt der Forschung liegt ausschließlich auf Anwendungen im Bereich der zivilen Sicherheit. Da jedoch einige Bereiche Technologien mit doppeltem Verwendungszweck, d.h. mit zivilen und militärischen Anwendungen, umfassen, ist ein geeigneter Rahmen für die Abstimmung mit der Tätigkeit der Europäischen Verteidigungsagentur (EDA) zu schaffen.“ (Rat der Europäischen Kommission 2006, S. 219) Und das an ESRAB anschließende European Security Research & Innovation Forum (ESRIF), das eine Agenda für die Sicherheitsforschung bis 2030 entwickeln sollte, empfahl in seinem Abschlussbericht von 2009 ausdrücklich die Förderung der industriellen Nutzung von „Synergien und der Interoperabilität von Sicherheits- und Verteidigungslösungen“ (ESRIF 2009, S. 16).

Industriepolitische Weichenstellungen

Entsprechend intensivierte die Kommission mit dem Auftakt des Sicherheitsforschungsprogramms ihre Kooperation mit der Europäischen Verteidigungsagentur (European Defence Agency, EDA) und den Dialog mit der Industrie. Mit der EDA – die durch ihren Gründungsrechtsakt zur „Arbeit in Verbindung mit der Kommission zur Erzielung einer größtmöglichen Komplementarität und maximaler Synergien zwischen Forschungsprogrammen im Verteidigungsbereich und zivilen oder sicherheitsrelevanten Forschungsprogrammen“ verpflichtet ist (Art. 5 Nr. 3.4.6 der Gemeinsamen Aktion 2004/551/GASP) – stimmte die Kommission ihre Forschungsförderung etwa in den Bereichen Funktechnik, unbemannte Systeme und maritime Überwachung ab. So flossen allein von 2006 bis 2009 mehr als 13 Mio. Euro aus dem Forschungsbudget der EU und weitere 11 Mio. Euro aus den von der EDA verwalteten Mitteln in die Entwicklung von »software defined radio« (software-unterstützte Hochfrequenzübertragung). Im Mai 2009 beauftragte der Rat der Verteidigungsminister die EDA, konkrete Vorschläge für eine »European Framework Cooperation« (EFC) zu entwickeln, um die Abstimmung der Forschungsförderung zu systematisieren (Bréant und Karock 2009). Schon im November 2009 wurde die EFC durch den Lenkungsausschuss der EDA verabschiedet. So soll sichergestellt werden, dass es nicht zu unnötigen Doppelfinanzierungen kommt, aber auch, dass »hybride« technische Standards für Dual-use-Güter und interoperable Systeme für zivil-militärische Missionen entwickelt werden (EDA 2010, S. 6). In der Praxis bedeutet die EFC, dass jeweils Expert*innen beider Institutionen an der Entwicklung von Ausschreibungen, der Begutachtung von Anträgen und in Projektbeiräten beteiligt sind.

Im Oktober 2010 kündigte die Kommission im Rahmen ihrer »Europa 2020«-Strategie zur Bekämpfung der Finanz- und Wirtschaftskrise eine »Initiative für die Sicherheitsindustrie« an (Europäische Kommission 2010, S. 33f.). Seit Februar 2011 organisierte sie hierzu öffentlich-private Gesprächsrunden zwischen Vertreter*innen der EU, der Mitgliedstaaten und der Industrie (Europäische Kommission 2011, S. 35). Maßgeblich beteiligt war die European Organisation for Security, eine 2007 gegründeten Lobbyvertretung der Sicherheitsindustrie in Brüssel. Ergebnis dieser »High Level Security Roundtables« war der »Maßnahmenplan für eine innovative und wettbewerbsfähige Sicherheitsbranche», der im Juli 2012 veröffentlicht wurde (Europäische Kommission 2012).

Der Maßnahmenplan sollte den Konzernen in einem vermeintlich krisenfesten Wirtschaftszweig politischen Flankenschutz geben und eine „EU-Marke“ etablieren, um die exportorientierte Massenproduktion von Sicherheitstechnologie anzukurbeln. Dazu wollte die Kommission die Marktfragmentierung mindern und die „Lücke“ zwischen Sicherheitsforschung und Markt schließen. Im Einzelnen sollten EU-weite Standards für Gefahrstoffdetektoren, Grenzkontrollsysteme und interoperable Lagezentren geschaffen, Zertifizierungsverfahren für Flughafenschleusen und Alarmsysteme harmonisiert sowie zivil-militärische „Synergien“ durch „hybride Standards“, etwa für Digitalfunk oder Drohnen, gefördert werden. Angekündigt wurde eine Anpassung der Forschungsförderung, um eine schnelle Markteinführung von neuen Produkten zu garantieren. Öffentliche Auftraggeber sollen durch das Instrument der „vorkommerziellen Auftragsvergabe“ – also den Kauf noch nicht marktreifer Produkte – zu „Entwicklungsmotoren“ werden. Zudem wurde einer aggressiven Exportpolitik das Wort geredet, auch wenn es offiziell hieß, man wolle sich für einen „fairen Zugang“ zu öffentlichen Beschaffungsmärkten in Ländern des Südens einsetzen (Töpfer 2012; Jones 2016).

Nur ein Jahr später folgte die »Mitteilung für einen „wettbewerbsfähigeren und effizienteren Verteidigungs- und Sicherheitssektor« (Europäische Kommission 2013b). Bereits 2011 hatten Industriekommissar Antonio Tajani und Binnenmarktkommissar Michel Barnier eine »Taskforce Verteidigung« eingesetzt, um – wie es im begleitenden Memo zur Mitteilung heißt – „alle einschlägigen EU-Politiken in den Dienst des Verteidigungssektors zu stellen“. Angekündigt wurde nun ein Aktionsplan zur Zusammenfassung und Weiterentwicklung der einschlägigen Programme und Rechtsvorschriften – von den beiden Richtlinien zur Vergabe von Rüstungsaufträgen und der Verbringung von Rüstungsgütern im Binnenmarkt von 2009 bis hin zur Sicherheitsforschung. Unter Verweis darauf, dass eine glaubwürdige europäische Verteidigungs- und Sicherheitspolitik eine starke industrielle und technologische Basis brauche, sollen „mögliche Synergien und die Ergebnisse des fruchtbaren Austauschs [genutzt werden], die auf das Verschwimmen der Trennlinie zwischen Verteidigung und Sicherheit zurückgehen“ (Europäische Kommission 2013a, S. 7).

Der Aktionsplan orientiert sich in vielerlei Hinsicht am Maßnahmenplan für die Sicherheitsbranche. So sollen die Wettbewerbsfähigkeit durch »Hybridnormen« gefördert, die Synergien zwischen zivilem und militärischem Bereich optimal genutzt und vorkommerzielle Vergabeprogramme für Prototypen von Drohnen, Funktechnik oder Gefahrstoffdetektion unterstützt werden. Vieles davon sollte im Kontext des Sicherheitsforschungsprogramms unter dem Dach von »Horizon 2020«, dem Forschungsrahmenprogramm für den Zeitraum 2014-2020, umgesetzt werden. Zusätzlich kündigte die Kommission – analog zur »Preparatory Action for Security Research« von 2004 – auch eine „vorbereitende Maßnahme“ an, um „Möglichkeiten zur Unterstützung der Forschung im GSVP-Kontext“ auszuloten (Europäische Kommission 2013b, S. 13). Grünes Licht erhielt sie für die Pläne im Dezember 2013, als der Europäische Rat erstmals nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages zum Thema Verteidigung tagte (Europäischer Rat 2013, S. 8).

Auf dem Weg zu einem Rüstungs­forschungsprogramm der EU

In den folgenden Monaten und Jahren machten sich sämtliche EU-Institutionen daran, die ehrgeizigen Pläne für ein eigenständiges EU-Rüstungsforschungsprogramm im 9. Rahmenprogramm (2021-2027) umzusetzen. Die zurückliegenden Jahre hatten gezeigt, dass die Kooperation von Kommission und EDA nicht ohne Probleme ist: Unterschiedliche Regime zum Schutz geistigen Eigentums oder der Geheimhaltungspflichten bei Dual-use-Projekten und die Unvereinbarkeit von Finanzierungsinstrumenten und -regularien standen der unmittelbaren Umsetzung im Wege. Ziel der »vorbereitenden Maßnahme« sollte es daher sein, die Modalitäten einer neuen Form der Zusammenarbeit zu testen: Erstmals sollte nämlich die EDA – quasi als Projektträger der Kommission – Mittel aus dem EU-Haushalt bewirtschaften. Den Auftakt sollten drei Pilotprojekte machen, für die das Europäische Parlament 2014 bereits das Geld freigab. Im Juni 2014 veröffentlichte die Kommission einen Fahrplan zur Umsetzung (Europäische Kommission 2014). Im Oktober 2015 erweiterte der Rat das Mandat der EDA und übertrug ihr die Verantwortung für alle EU-finanzierten Tätigkeiten im Rüstungsbereich (Beschluss (GASP) 2015/1835 des Rates). Im November unterzeichneten Kommission und EDA ein erstes »Delegation Agreement«, und im März 2016 wurde die Ausschreibung für die Pilotprojekte mit einem Budget von 1,4 Mio. Euro veröffentlicht: Es ging um die Entwicklung von Drohnenschwärmen sowie von Navigationssystemen für urbane Kriegsführung und um die Standardisierung von Anti-Kollisionssystemen für Drohnen (EDA 2016). Ende Mai 2017 unterzeichneten Kommission und EDA dann das eigentliche »Delegation Agreement« zur Durchführung der 90 Mio. Euro teuren »vorbereitenden Maßnahme«, für die im Juni 2017 die ersten Ausschreibungen veröffentlicht wurden (EDA 2017).

Wie schon beim Sicherheitsforschungsprogramm waren die Planungen beraten worden von einer 16-köpfigen »Group of Personalities«, die Binnenmarktkommissarin Elzbieta Bienkowska im März 2015 einberufen hatte. Der Abschlussbericht, den die Gruppe im Februar 2016 vorlegte, forderte ein Budget von mindestens 3,5 Mrd. Euro für die Jahre 2021-2027 und schlug darüber hinaus vor, ein European Defence Advisory Board zu etablieren mit direkten Kontakten zur höchsten Ebene der EU-Institutionen, um entsprechendes Gehör bei den Verhandlungen des kommenden mehrjährigen Finanzrahmens der Union zu erhalten. (EUISS 2016, S. 25ff.).

Somit scheinen die wesentlichen Eckpunkte längst festgelegt, auch wenn die Mitteilung und der Verordnungsvorschlag der Kommission für den Europäischen Verteidigungsfonds in mancher Hinsicht bewusst offen gehalten sind, etwa wenn es um die Rolle der EDA geht. Dabei hat sich der militärisch-industrielle Komplex bestens platziert, um sich in Zeiten brutaler Sparpolitik einen sicheren Anteil am Kuchen der nächsten EU-Haushalte zu sichern. Dass es bei der künftigen Rüstungsforschung ausdrücklich nicht um »dual use« gehen wird, ist in der Tat neu. Allerdings ist angesichts der Beschwörung »hybrider Bedrohungen« und der zunehmenden Verflechtung von Politiken und Akteuren der inneren und äußeren Sicherheit nicht auszuschließen, dass die Ergebnisse dieser Forschung irgendwann auch im Inland zum Einsatz kommen.

Anmerkung

1) Die WEAG ist die Western European Armaments Group, die 1992 im Rahmen der Zusammenarbeit westeuropäischer NATO-Staaten in der West-Europäischen Union (WEU) gegründet wurde. OCCAR, die Organisation Conjointe de Coopération en matière d‘Armement, wurde 1996 von den Verteidigungsministern Frankreichs, Großbritanniens, Italiens und Deutschlands in Leben gerufen.

Literatur

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Eric Töpfer ist Politikwissenschaftler und arbeitet als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Deutschen Institut für Menschenrechte in Berlin. Der Aufsatz gibt die persönliche Sichtweise des Autors wieder.