Per se unzulässig

Syrien, Chemiewaffen und ein Bombenangriff

von Wissenschaftliche Dienste – Deutscher Bundestag

Syrien wird vorgeworfen, Anfang April 2018 in der Stadt Duma Chemiewaffen eingesetzt zu haben. Die syrische Regierung wies die Anschuldigungen zurück und forderte gemeinsam mit Russland die Organisation für ein Verbot von Chemiewaffen (OPCW) auf, eine Inspektionsreise nach Duma anzusetzen und die Lage vor Ort zu untersuchen. Noch bevor das Inspektorenteam vor Ort war, führten die USA, Großbritannien und Frankreich Mitte April Luftangriffe gegen drei Ziele in Syrien aus.
Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages verfassten einen » Sachstand – Völker­rechtliche Implikationen des amerikanisch-britisch-französischen Militärschlags vom 14. April 2018 gegen Chemiewaffeneinrichtungen in Syrien« (WD 2-3000-048/18 vom 18.4.2018), den W&F hier ohne den ausführlichen Fußnoten­apparat in Auszügen dokumentiert. Der komplette Bericht steht unter ­bundestag.de online.

1. Der alliierte Militäreinsatz gegen Syrien […] zwischen Legalität und Legiti­mität […]

Die politisch und moralisch aufgeladene Debatte über die jüngsten Luftangriffe der USA, Großbritanniens und Frankreichs gegen Chemiewaffeneinrichtungen und militärische Infrastruktur in Syrien erzeugen ein Spannungsfeld, bei dem die Frage nach der völkerrechtlichen Legalität der Militäroperation zugunsten der politisch-moralischen Legitimität des Handelns argumentativ in den Hintergrund tritt. […] Abgesehen von Staaten wie Russland, Iran oder Syrien, die wie erwartet in den alliierten Militärschlägen gegen syrische Chemiewaffeneinrichtungen einen klaren Völkerrechtsverstoß (act of aggression) erkannten, stieß die Militäroperation bei der Mehrheit der Staatengemeinschaft politisch weitgehend auf Zustimmung. Eine Resolution im VN-Sicherheitsrat, welche die alliierten Militärschläge verurteilen sollte, kam nicht zustande.

Die deutsche Regierung hält die Einsätze für »erforderlich und angemessen« um das Assad-Regime von weiteren Verstößen gegen die Chemiewaffenkonvention abzuhalten und ein Signal dahingehend zu setzen, dass ein Einsatz von Chemiewaffen – das Überschreiten der von US-Präsident Obama 2013 gezogenen »roten Linie« – nicht folgenlos bleiben dürfe.

Ausdrücklich wird dabei auf die Blockade-Situation im VN-Sicherheitsrat abgehoben, die es verhindert hätte, in diplomatischer Weise auf den Syrienkonflikt einzuwirken und den wiederholten Giftgaseinsatz gegen die syrische Bevölkerung zu unterbinden. […]

Die völkerrechtliche Literatur sowie die deutsche Presse haben den jüngsten Militärschlag der Alliierten gegen Syrien einhellig als völkerrechtswidrig qualifiziert. […]

2. Völkerrechtliche Positionen zum Repressalienrecht

Zur Frage der Zulässigkeit von Repressalien lassen sich folgende völkerrechtliche Positionen formulieren:

Völkerrechtliche Repressalien (Gegenmaßnahmen in Form von militärischen Vergeltungsschlägen) gegen einen Staat sind grundsätzlich unzulässig. […]

Das grundsätzliche Repressalienverbot gilt auch dann, wenn ein Staat einen internationalen Vertrag wie die Chemiewaffenkonvention und entsprechende VN-Resolutionen (wie die Sicherheitsratsresolution 2118 (2013)) verletzt und mit dem Einsatz von Massenvernichtungswaffen ein Kriegsverbrechen begangen hat. Die Verletzung einer Völkerrechtsnorm durch einen Staat begründet keinen »Blankoscheck für unilaterale Zwangsmaßnahmen« seitens einer »Koalition der Willigen«. Vielmehr sieht das Völkerrecht rechtsförmige Mechanismen vor – sei es im Rahmen der Chemiewaffenkonvention, sei es im Rahmen des Völkerstrafrechts – um internationale Konventionen durchzusetzen, deren Einhaltung zu überwachen sowie Rechtsgutverletzter zur Verantwortung zu ziehen und einen Völkerrechtsbruch zu ahnden. Dass die Durchsetzung solcher Rechtsmechanismen angesichts der russischen (Blockade-) Haltung im VN-Sicherheitsrat oder angesichts der Schwierigkeiten, Untersuchungen der OPCW im syrischen Douma durchzuführen, eher theoretisch als praktisch und effektiv erscheint, tut der völkerrechtlichen Bewertung keinen Abbruch. Umso mehr fällt in diesem Zusammenhang ins Gewicht, dass im Falle der alliierten Militärschläge vom 14. April 2018 die Ergebnisse der OPCW-Untersuchungen in Syrien nicht einmal abgewartet wurden.

Der Einsatz militärischer Gewalt gegen einen Staat, um die Verletzung einer internationalen Konvention durch diesen Staat zu ahnden, stellt einen Verstoß gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot (Art. 2 Nr. 4 VN-Charta) dar. […]

Auch der VN-Sicherheitsrat hat bewaffnete Repressalien als „incompatible with the purposes and principles of the United Nations“ [unvereinbar mit den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen/Red.] verurteilt. Der Internationale Gerichtshof führte zur Repressalienfrage in seinem Nicaragua-Urteil aus:

„While an armed attack would give rise to an entitlement to collective self-defence, a use of force of a lesser degree of gravity cannot, as the Court has already observed, produce any entitlement to take collective countermeasures involving the use of force.[…].“ [Ein bewaffneter Angriff würde zwar das Recht auf kollektive Selbstverteidigung begründen, ein weniger schwerer Gewalteinsatz kann aber, wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, keine kollektiven Gegenmaßnahmen unter Gewalteinsatz rechtfertigen./Übers. Red.]

Darauf aufbauend beurteilte die International Law Commission in ihren – zwar grundsätzlich unverbindlichen, wenn auch in den relevanten Teilen Völkergewohnheitsrecht kodifizierenden – Entwurfsartikeln zur Staatenverantwortlichkeit die Unzulässigkeit von Gewalthandlungen im Rahmen von Repressalien (Art. 50 Abs. 1 lit. a).

Angesichts der genannten Judikate dürfte das Verbot gewaltsamer Repressalien im Ergebnis wohl dem Völkergewohnheitsrecht zuzuordnen sein.

Repressalien im Rahmen eines bereits andauernden internationalen Konflikts sind dagegen nicht per se unzulässig; doch dürfen solche Zwangsmaßnahmen nur in ganz beschränktem Umfang eingesetzt werden, um eine völkerrechtswidrig handelnde Konfliktpartei zu völkerrechtskonformem Handeln zu bewegen – nicht aber, um bereits abgeschlossene Kriegsverbrechen zu ahnden. […]

Allerdings scheidet die Betrachtung der jüngsten amerikanisch-britisch-französischen Luftschläge gegen das syrische Assad-Regime unter dem Gesichtspunkt der Kriegsrepressalie bereits deswegen aus, weil sich die drei Alliierten nicht in einem direkten bewaffneten Konflikt mit dem syrischen Zentralstaat befinden. […]

3. Der alliierte Militäreinsatz gegen Syrien im Lichte des ius ad bellum und der humanitären Intervention

Der jüngste Militäreinsatz der Alliierten gegen Syrien stellt – wie bereits die Kosovo-Intervention von 1999 – eine Herausforderung für das völkerrechtliche Gewaltverbot dar. Die Ausgangslage in Syrien im April 2018 scheint ähnlich wie 1999: Mangels einer Selbstverteidigungslage zugunsten der militärisch intervenierenden Alliierten (USA, Frankreich, Großbritannien) hätte nur der VN-Sicherheitsrat gem. Kapitel VII der VN-Charta einen Militärschlag legitimieren können, um die internationale Sicherheit wiederherzustellen.

Resolution 2118 (2013), welche die Vernichtung aller syrischen Chemiewaffen durchsetzen sollte, droht dem Assad-Regime zwar mit dem Einsatz von Gewalt, behält eine Entscheidung darüber aber dem VN-Sicherheitsrat selbst vor.

Allein Großbritannien hat seine eigene Rechtsposition zum alliierten Militärschlag gegen Syrien in einem »Policy Paper« vom 14. April 2018 dargelegt. Darin heißt es, dass das Völkerrecht es erlaube, in Ausnahmefällen, Maßnahmen zu ergreifen, um überwältigendem menschlichen Leiden abzuhelfen. Die Rechtsgrundlage dafür sei die Doktrin der humanitären Intervention, für die drei Tatbestandsvoraussetzungen zu erfüllen seien:

• Erstens sei es erforderlich, dass die internationale Gemeinschaft als Ganzes überzeugt sei, dass es eine extreme humanitäre Notlage gebe, der unmittelbar und unverzüglich abzuhelfen sei.
• Zweitens dürfe es keine praktikable Alternative zur Gewaltanwendung geben.
• Und drittens müsse die Gewaltanwendung notwendig und verhältnismäßig sein.

Die genannten Voraussetzungen sieht das Vereinigte Königreich als erfüllt an: Durch die Blockade des VN-Sicherheitsrates gebe es keine andere Handlungsmöglichkeit; die gezielten und begrenzten Angriffe auf die Chemiewaffen-Infrastruktur seien notwendig und verhältnismäßig.

Die britische Rechtsposition zu den Militärschlägen gegen Syrien, der sich Deutschland im Grundsatz offenbar angeschlossen hat, kann im Ergebnis nicht überzeugen.

[…]

Als (gewohnheitsrechtsbildender) Präzedenzfall für einen wie auch immer gearteten Rechtfertigungsgrund »humanitäre Intervention« taugt der alliierte Militäreinsatz gegen Syrien kaum. Denn das Konzept der Schutzverantwortung, das der Rechtsfigur der »humanitären Intervention« zugrunde liegt, zielt ausschließlich auf den Schutz der Zivilbevölkerung ab, nicht dagegen auf eine Ahndung von Rechtsverletzungen. Indes beschränkt sich der »humanitäre Anteil« der Militäroperation in den Begründungen der USA und Frankreichs im Wesentlichen auf die Durchsetzung des Verbots des Einsatzes von Chemiewaffen.

Abgesehen von Großbritannien haben die anderen beiden Akteure das Rechtsargument der humanitären Intervention gar nicht explizit plädiert. Dies wäre jedoch notwendig gewesen, um ihrer Begründung eine eindeutige »opinio iuris« zugunsten des Rechtfertigungstatbestandes der »humanitären Intervention« entnehmen zu können.

So stellen sich die alliierten Luftangriffe dann im Ergebnis eher als unverhohlene Rückkehr zu einer Form der – völkerrechtlich überwunden geglaubten – bewaffneten Repressalie im »humanitären Gewand« dar.

4. Konsequenzen für die Fortentwicklung des Völkerrechts

Den Rechtsauffassungen von Staaten kommt im Völkerrecht eine große, wenn nicht sogar gewohnheitsrechtsprägende Bedeutung zu. Rechtsbehauptungen zielen nicht zuletzt ab auf eine Veränderung und auf einen Wandel des bestehenden Völkerrechts – dies gilt insbesondere [für] die Fortentwicklung der Regelungen über das Gewaltverbot (Art. 2 Nr. 4 VN-Charta) bzw. seiner geschrieben und ungeschriebenen Ausnahmetatbestände.

Ob sich mit den Militäreinsätzen von 2017 und 2018 gegen Chemiewaffeneinrichtungen in der Zukunft ein neuer Ausnahmetatbestand vom Gewaltverbot für Fälle von »humanitär begründeten Repressalien« herausbilden wird, ist nicht gänzlich auszuschließen.

In den völkerrechtlichen Kommentaren zur alliierten Militäroperation gegen Syrien ist in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen worden, dass das Einstehen für eine regelbasierte internationale Ordnung und ihre zentralen Eckpfeiler (wie insbesondere das völkerrechtliche Gewaltverbot) auch von einer entsprechenden klaren und unmissverständlichen Artikulation von Rechtsauffassungen begleitet werden müsse. Politische und rechtliche Glaubwürdigkeit hingen überdies davon ab, dass bei der völkerrechtlichen Beurteilung von Militäroperationen (Beispiele: Russische Krim-Annexion von 2014, NATO-Operation im Kosovo 1999, Militärschläge von NATO-Bündnispartnern gegen Syrien 2018) nicht mit zweierlei Maß gemessen werde.