Politikberatung der Friedens- und Konfliktforschung

nicht immer friktionsfrei und erfolgreich

von Herbert Wulf

Die Friedens- und Konfliktforschung hat nicht nur den hohen Anspruch, die Ursachen von Krisen, Konflikten und Kriegen zu erklären und auf der Basis solider wissenschaftlicher Erkenntnisse zur Problemlösung einen Beitrag zu leisten, sondern sie will darüber hinaus auch durch Politikberatung die Erkenntnisse möglichst anwendungsorientiert und damit effektiv und nachhaltig umsetzen. Wie ist es um dieses Anliegen bestellt?

Friedensforschung will zu drängenden politischen Lösungen einen Beitrag leisten und versucht dies auch durch die Beratung der Politik. In ihrer Eigendarstellung will Friedensforschung Vorschläge entwickeln, wie die Ursachen von Konflikten frühzeitig erkannt werden können und so der gewaltsamen Austragung oder gar der kriegerischen Auseinandersetzung vorgebeugt werden kann. In Deutschland zielt die Friedens- und Konfliktforschung auf politische Regelungen ab und geht davon aus, dass die Politik, aber auch Medien, Verbände, Kirchen und andere Organisationen der Zivilgesellschaft die Forschungsergebnisse zur Kenntnis nehmen und nutzen. Vor allem Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik stehen im Zentrum der Forschung – selbstverständlich mit dem Postulat, durch praxisnahe Untersuchungen und Interpretationen einen Beitrag zur Friedensverträglichkeit dieser Politiken zu leisten. Politiknahe und auf Problemlösung zielende Analysen kennzeichnen nach dem Verständnis der Friedens- und Konfliktforschung die eigene Arbeit.

Besonders deutlich wird der Anspruch der Politikberatung in den jährlich erscheinenden Friedensgutachten formuliert. Die Initiatoren des Friedensgutachtens, das von fünf Instituten der Friedens- und Konfliktforschung erstellt und der Öffentlichkeit zur Jahresmitte vorgestellt wird, haben mit Bedacht den Titel »Gutachten« gewählt. In dem 1987 erstmals erschienenen Friedensgutachten hieß es: „Zu einer Reihe wichtiger Fragen werden von Experten Gutachten für den politischen Entscheidungsprozess und die öffentliche Diskussion erstellt… Zum Thema »Frieden« gibt es das bisher nicht.“ ¹ Diese Lücke sollen die Friedensgutachten schließen.

Die Verantwortlichen des Friedensgutachtens knüpften damals und knüpfen bis heute mit dem jährlichen Bericht an die Tradition und Praxis der Gutachten der Wirtschaftsforschungsinstitute an und wollen – wie die Ökonomen – die Politik beraten und in ihrem Sinne beeinflussen. Ebenso wie in der Wirtschaftspolitik – das hat die Erfahrung mit inzwischen mehr als 20 Friedensgutachten gezeigt – werden die Empfehlungen aber nicht immer gerne gehört oder gar angenommen und implementiert.

In den Gutachten werden immer Empfehlungen ausgesprochen, die in der Regel an die politischen Akteure in der Absicht gerichtet sind, sie zum Handeln (sei es in Fortsetzung bestehender Politiken oder deren Änderung) zu bewegen. Im Jahr 2008 widmete sich das Friedensgutachten in einem Schwerpunkt mit kritischen Analysen der neuen Hochrüstung und argumentierte im Vorwort, „dass die Europäer bei der zivilen Konfliktregelung und der politischen Stabilisierung von Krisenregionen über Alternativen zur Hochrüstung verfügen.“ ² Der Blick ist dabei klar auf die europäische Sicherheitspolitik als Alternative zu der des amerikanischen Präsidenten Bush gerichtet. Im Jahr zuvor griff das Friedensgutachten in die Debatte um die Auslandseinsätze der Bundeswehr ein und hinterfragte mit einer Stellungnahme und neun Einzelbeiträgen deren Sinn. Man wollte die Rolle der Bundeswehr im Ausland auf den Prüfstand stellen. Doch bislang blieben diese kritischen Rückfragen der Forschungsinstitute politisch weitgehend folgenlos.

Die Friedensgutachten, wie auch andere Arbeiten der Friedens- und Konfliktforschung, werden heute von der Politik in Deutschland wahrgenommen. Aber ist damit eine wirksame Politikberatung installiert worden? Bei der Vorstellung des Friedensgutachtens ist es fast schon zum Ritual geworden, dass sich Regierung und Opposition die jeweils in ihr Konzept passenden Empfehlungen herauspicken und öffentlichkeitswirksam als Bestätigung ihrer Politik hochhalten.

Als im Jahr 2000 die Bundesregierung die finanziellen Mittel zur Gründung der Deutschen Stiftung Friedensforschung bereitstellte, geschah dies mit der ausdrücklichen und eindeutigen Begründung und Erwartung der notwendigen Verstärkung und Verstetigung der Politikberatung. In einer Presseerklärung des Bundesforschungsministeriums vom 13. Oktober 2000 wird die damalige Ministerin Bulmahn mit dem Satz zitiert: „Die Deutsche Stiftung Friedensforschung soll ein neues Instrument der Politikberatung sein und die Bundesregierung bei der Krisenprävention und Konfliktbeilegung unterstützen…Ich erwarte von der Friedensforschung Analysen und Konfliktlösungsstrategien für eine Politik der Friedensgestaltung.“ ³

Wie kann eine konstruktive Politikberatung funktionieren? Politikberatung ist ein potentielles »Minenfeld«, da sie geprägt ist von unerfüllbaren, manchmal falschen Erwartungen. Während die Forschung daran orientiert sein sollte, die richtigen Fragen zu stellen, wollen Politiker ihren Wählern Antworten geben. Es ist daher erforderlich, sich zwischen Wissenschaft und Politik über die gegenseitigen Erwartungen an Politikberatung zu verständigen oder sich zumindest darüber im Klaren zu sein, was die Forschung zu leisten im Stande ist und was die Politik umsetzen kann.

Praxisferne Forschung – politische Patentrezepte?

Wenn sich Politiker und Wissenschaftler über die Möglichkeiten und den Nutzen der Politikberatung austauschen, tauchen über kurz oder lang zwei extreme Positionen auf: Da ist von der »Wissenschaft im Elfenbeinturm« die Rede – und mit dieser Metapher soll angedeutet werden, dass die angebotenen wissenschaftlichen Ergebnisse keine oder nur geringe Relevanz für die reale Welt haben und den Politikern für die zu treffenden Entscheidungen keine wirkliche Grundlage liefern. Die Forderung der Politiker lautet dann, wirklich praxisorientierte wissenschaftliche und verständliche Ergebnisse zu liefern. Das andere Extrem, oder Klischee, ist das Bild des Politikers, der fertige »Rezepte« haben möchte – Vorschläge von Wissenschaftlern, die sofort und unmittelbar in der politischen Praxis umgesetzt werden können. In der Regel ist weder das Bild vom »Elfenbeinturm«, noch das Bild der fertigen »Patentrezepte« korrekt, aber beide Positionen enthalten vielleicht doch auch ein Körnchen Wahrheit, da Politiker und Wissenschaftler unterschiedliche Ansprüche und auch Aufgaben haben. Oftmals besteht tatsächlich ein Graben zwischen »wissenschaftlich« orientierter Politikberatung und »praktischer« Anwendung.

Eine erste Schlussfolgerung für die Arbeit der Friedens- und Konfliktforschung lautet daher: Wenn Politiker und Wissenschaftler von der angestrebten Politikberatung zu den Themen Kriege, Konflikte, Frieden, Sicherheit – also das, was herkömmlich in der Friedens- und Konfliktforschung bearbeitet wird – nicht enttäuscht werden wollen, sollten sie die gegenseitigen Erwartungen und Wahrnehmungen klar definieren.

Erwartungen der Politik

Was sind die Erwartungen auf Seiten der Politiker? Sie wollen mit Informationen versorgt werden; sie möchten Konzepte und Optionen für mögliche Handlungsweisen erhalten, um auf dieser Basis »richtige« Entscheidungen treffen zu können. Aber wird der Rat – sofern er bei Wissenschaftlern verfügbar ist – auch wirklich gewollt und angenommen? Einige Beispiele zur Illustration: Vor dem Genozid in Ruanda im Jahr 1994 haben Ethnologen, Länder- und Regionalexperten, Entwicklungshelfer und Konfliktforscher rechtzeitig vor der dramatischen und sich eskalierenden Konfliktsituation gewarnt. Es gab keinen Mangel an Informationen und Frühwarnindikatoren. Aber Ruanda war für die große Politik uninteressant, irrelevant – bis eben das Schlachten von Hunderttausenden Menschen in vollem Gange war. Hier wurden Information, Rat und Warnung ignoriert.

Zweites Beispiel: der Krieg im Kosovo. Zu den im Kosovokonflikt erforderlichen Maßnahmen (generell zum Thema so genannter humanitärer Interventionen oder der Schutzverantwortung »responsibility to protect«) prallten und prallen die unterschiedlichen Auffassungen von Friedensforschern genau so unversöhnlich aufeinander wie die der Politiker. Auf welchen Rat hätten denn die Entscheidungsträger vor dem Kosovokrieg hören sollen, wenn sie denn überhaupt einen Rat hätten hören wollen? Auf die Befürworter einer strikten Einhaltung des Völkerrechts und damit der Ablehnung des Krieges oder auf die Friedensforscher, die glaubten, die Intervention sei aufgrund moralisch und ethisch gebotener Verpflichtung zwingend erforderlich? Vielleicht ist ja das Beispiel Krisenprävention – ein Gebiet auf dem derzeit ein Dialog zwischen Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft stattfindet – ein positives Beispiel.

Eine zweite Schlussfolgerung lautet daher: Friedens- und Konfliktforscher haben längst nicht immer qualifizierten Rat zur Hand. Als Wissenschaftler sollten wir aufrichtig genug sein zuzugeben, dass sich nicht alle politischen Probleme nach wissenschaftlichen Kriterien bearbeiten lassen. Ebenso, dass Wissenschaft fehlerhaft sein kann. Dies sollte auch von den Politikern bedacht werden, die Politikberatung durch die Friedens- und Konfliktforschung erwarten.

Erwartungen der Friedensforschung

Welche Ziele verbinden Friedensforscher mit Politikberatung und was erwarten sie von den Politikern? Sie wollen die politische Spitze mit Informationen versorgen. Sie wollen nicht nur beraten, sondern möchten auch, dass die Politiker ihrem Rat folgen. Sie wollen Politik beeinflussen – und dies auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse. Ein konkretes Beispiel illustriert, wie dies in der Praxis funktioniert. Ende 1999 hatte die Bundesregierung die Rüstungsexportrichtlinien, die die sozialliberale Koalition 1982 verabschiedet hatte und mit der die Regierung Kohl 16 Jahre prima ihre expansive Rüstungsexportpolitik hatte betreiben können, überarbeitet. In der ersten Überarbeitung wurden nur Marginalien verändert. Als es an der grünen Basis Proteste gab und sich ein ernster Konflikt innerhalb der rot-grünen Koalition anbahnte, lud Außenminister Fischer ein gutes Dutzend Nichtregierungsorganisationen und Friedensforscher zu einem Gespräch ein und registrierte mit großer Aufmerksamkeit deren Argumente. Die dann neu erarbeiteten restriktiveren Rüstungsexportrichtlinien waren ein wirklicher Fortschritt. Bei einer Reise Fischers nach Südafrika drei Monate später erinnerten dann einige der damals Beteiligten an die Richtlinien und kritisierten die deutschen Rüstungsexporte nach Südafrika. Eine abwinkende Handbewegung des damaligen Außenministers war die einzige Reaktion. Um diese Rüstungsexporte werden noch heute in Südafrika Prozesse geführt, weil dort hochrangigen Politikern und Ministerialbeamten vorgeworfen wird, für Kickbackzahlungen die Hand aufgehalten zu haben.

Deshalb ist eine dritte Schlussfolgerung zu ziehen: Politiker handeln oft nur, wenn der Druck groß genug ist. Ob man ihnen beibringen kann, nicht nur dann zuzuhören, wenn der Rat genehm ist, ist fraglich. Auch bei der Politikberatung im Rahmen der Friedens- und Konfliktforschung sind weiterhin Enttäuschungen programmiert, wenn nicht die gegenseitigen Erwartungen realistisch eingeschätzt werden.

Strukturprobleme

Zwei strukturelle Probleme sollten erwähnt werden: Erstens, die Wissenschaft in Deutschland, auch die Friedens- und Konfliktforschung, ist stärker als in vielen anderen Ländern von öffentlicher Finanzierung abhängig. In ihrer Selbsteinschätzung räumen viele Friedensforscher als Reaktion hierauf der Zielvorgabe »Wissenschaftlichkeit« stärkeres Gewicht ein, als etwa »Politiknähe« oder »Medienpräsenz«. Durch wissenschaftlich fundiertes Arbeiten hofft man, nicht in politische Abhängigkeiten zu geraten. Hinzu kommt, dass die Wissenschaftler das politische System zu Recht in vielen Bereichen als träge, ineffektiv und ineffizient einschätzen, obwohl heute technische Rationalität und Machbarkeit groß geschrieben werden. Sie fürchten, ihre Ergebnisse könnten zwar als relevant eingestuft werden, jedoch im politischen Prozess nicht wirklich Eingang finden.

Zweitens kann man eine deutliche Beratungs- und Planungsresistenz der politischen Eliten feststellen. Und je länger die Regierungszeit einer Partei oder Koalition andauert, desto stärker rücken die administrativen Reflexe der Politik in den Vordergrund. Um so schwieriger wird es, Beratung kompetent in den politischen Prozess einzubringen. Hinzu kommt, dass in der heutigen Mediengesellschaft ein deutlicher Bedeutungszuwachs von Presse- und Öffentlichkeitsarbeit zu spüren ist, dem Beratungskapazitäten entweder zum Opfer fallen oder aber die für die jeweiligen politischen Ziele eingespannt werden können. Es geht also weniger um sachliche Beratung als vielmehr um die Verstärkung der eigenen politischen Positionen.

In diesem Kontext ist an die Erkenntnis des großen Sozialwissenschaftlers Karl W. Deutsch zu erinnern, der die Erwartungen des Politikers an wissenschaftliche Politikberatung mit dem Verhältnis zwischen einem Laternenpfahl und einem Betrunkenen verglich: Der Politiker sucht, so Deutsch, keine Erleuchtung, sondern Halt und Unterstützung.

Die vierte Schlussfolgerung lautet: »Wissenschaftlichkeit« und »Politikberatung« sind kein Gegensatz. Im Gegenteil, qualifizierte Politikberatung muss auf der Basis solider wissenschaftlicher Ergebnisse erfolgen. Will man das unproduktive Paar der »hilflosen Berater« auf der einen und der ratlosen, oder »ratunwilligen Politiker« auf der anderen Seite auflösen, um daraus eine produktive Zusammenarbeit zu entwickeln, dann muss man sowohl gegen die subjektiven Verhaltensweisen oder gar Vorurteile auf beiden Seiten als auch gegen die strukturellen Hindernisse angehen. Aber das ist leichter gesagt als getan.

Gefahren

Auf zwei Gefahren sei hingewiesen: Erstens, was tun Politiker, wenn sie keine – in ihrem Sinne – ordentliche Beratung von Wissenschaftlern erhalten, sich gleichzeitig aber immer wieder bei ihren Wählern legitimieren müssen? Sie suchen sich die Leute, die ihnen diese Legitimation liefern. Das sind die Gutachter, seit einigen Jahren zunehmend auch die Unternehmensberater, die Consultingfirmen. Sie sind die neue Priesterkaste, die meist sehr viel genauer hinhört, was denn von ihnen erwartet wird und welche Ergebnisse gewünscht werden. Dafür werden sie dann auch besser bezahlt als die Wissenschaftler. Die zweite Gefahr: Effiziente und korrekte Politikberatung hat nichts mit Parteipolitik zu tun. In den USA konnte man im letzten Jahrzehnt bei den Konservativen deutlich erkennen, dass sich parteipolitische Berater nicht an Objektivität oder gar Wahrheitssuche orientieren. Vielmehr entsteht zumeist eine Kombination aus ideologischer Vernebelung und politischer Überzeugungsarbeit. Dies ist Lobbyismus, der oft entscheidend für Wahlen oder auch Gesetzesinitiativen ist, nicht aber solide Politikberatung.

Die fünfte Schlussfolgerung lautet: Die Lieferung von Ergebnissen, die gerne gehört werden und erwünscht sind, mag zwar kurzfristig für Politiker und Wissenschaftler verführerisch und oft auch lukrativ sein. Die Friedens- und Konfliktforschung sollte sich jedoch hiervor hüten, selbst auf die Gefahr hin, dann gar nicht gehört zu werden. Beide Seiten, Politik und Wissenschaft, müssen erkennen, dass es auch einen Bedarf an langfristig wirksamer und nachhaltiger Politikberatung gibt.

Wissenschaftliche Sprache

Die Komplexität heutiger politischer Probleme erfordert Expertenwissen. Doch ist scheinbare Komplexität zum Teil auch das Resultat einer mystifizierenden, technischen Sprache, die – häufig durchaus beabsichtigt – jene einschüchtert, die versuchen, sich mit den Experten auseinander zu setzen. Ohne Zugang zu politischen Expertisen (oder Gegenexpertisen) kann heute weder Politik gemacht werden, noch können Interessengruppen ohne diesen Zugang am politischen Prozess teilnehmen, geschweige denn auf effiziente Weise. Gegenwärtig hat die wachsende Bedeutung des Expertenwissens und der technischen Einrahmung politischer Fragen die Folge, dass die Bürgerbeteiligung, ein wesentlicher Aspekt der Demokratie, marginalisiert wird, weil sich die Experten in den Vordergrund schieben und sich nicht allgemein verständlich ausdrücken können oder wollen.

Die sechste Schlussfolgerung lautet: Will Friedens- und Konfliktforschung dem eigenen Anspruch nach effizienter Politikberatung gerecht werden, muss sie zu der Entmystifizierung des technokratischen Expertenwissens einen Beitrag leisten und Ergebnisse publizieren, die nicht nur für die politische Klasse nachvollziehbar oder nutzbar sind, sondern auch von der Öffentlichkeit, insbesondere der Zivilgesellschaft verstehbar und damit verwertbar sind.

Praxisbezug

Wem diese Aussagen zu abstrakt sind, der mag die folgenden konkreten Vorschläge – die sicherlich fast beliebig ergänzt und erweitert werden können – bedenken. Sie sollen andeuten, wie Politikberatung im Rahmen der Friedens- und Konfliktforschung produktiver organisiert werden kann.

Politikberatung sollte kein gesonderter Schwerpunkt der Forschung sein; stattdessen sollten sich die Forscher eines jeden Forschungsprojektes fragen, welchen Stellenwert der Praxisbezug, die Politikrelevanz und die Anwendungsorientierung als integraler Bestandteil der Forschung haben.

Bei großen amerikanischen Stiftungen wird für jeden Forschungsantrag, den man vorlegt, verlangt, eine Aussage zu »dissemination« und »outreach« zu machen. Das heißt, die Verbreitung der Ergebnisse ist integraler Teil der Arbeit, der auch honoriert wird (sowohl in der Anerkennung als auch in den zur Verfügung gestellten Finanzmitteln). Die Forschungsförderung in Deutschland wäre gut beraten, Ähnliches von Antragstellern zu verlangen, damit der Transfer von der Forschung in die Praxis funktioniert. Man sollte nicht voraussetzen, dass sich die Wissenschaftler schon irgendwie oder automatisch um die Umsetzung der Ergebnisse kümmern.

An die Art der Präsentation wissenschaftlicher Ergebnisse müssen hohe Ansprüche gestellt werden: also keine Produktion von Buchstabenwüsten für das Bücherregal. Gefordert sind ansprechende Präsentationen!

Wissenschaftsjournalisten könnten vielleicht eine Brücke zwischen Wissenschaft und Politik bzw. Wissenschaft und Öffentlichkeit schlagen.

Die Fehlwahrnehmungen und falschen Erwartungen hinsichtlich der Möglichkeiten von Politikberatung sind auf beiden Seiten, bei Politik wie Wissenschaft, zu groß, um annehmen zu können, dass sich diese Kluft schon irgendwie von selbst überbrücken lässt. Ein organisierter Dialog zwischen Wissenschaft und Politik kann dazu beitragen, die Wissenschaftler zu zwingen, ihre Ergebnisse adäquat darzustellen und die Politiker dazu bewegen, zuzuhören.

Vielleicht hilft auch ein systematischerer Personalaustausch zwischen Politik und Wissenschaft, um den Graben zwischen Theorie und Praxis zu überwinden.

Den Kolleginnen und Kollegen aus der Wissenschaft kann man empfehlen, sich auf das schwierige und manchmal frustrierende Unterfangen einzulassen, näher an die politischen Prozesse heranzugehen. Entweder lässt man sich auf Politik ein, unter nicht immer besonders produktiven Bedingungen, um kleine Schritte voran zu tun oder man muss sich grundsätzlich davon fernhalten und Wissenschaft im »Elfenbeinturm« machen.

Veranstaltungen und Tagungen, bei denen Wissenschaftler ihre Ergebnisse vorstellen und in einen Dialog mit politischen Repräsentanten treten, haben sich als Dialogforum bewährt.

Schließlich ist zu empfehlen, in der Friedens- und Konfliktforschung nicht nur zu forschen und zu lehren, sondern praktische, anwendungsorientierte Projekte auszuführen, wie dies teilweise bereits geschieht. Auch Friedens- und Konfliktforschung muss sich heute in der weitgehend kommerzialisierten Forschung am »Markt« bewähren.

Die Forschung, die den hohen Anspruch erhebt, auf einem so komplexen Gebiet wie Konflikte, Kriege, Sicherheit und Frieden Erklärungen oder gar Lösungen anzubieten und Politiker entsprechend zu beraten, bewegt sich – um es nochmals militärisch auszudrücken – auf einem Minenfeld. Mit viel Geschick kann das Feld entmint werden; andernfalls kann auch eine Mine in die Luft gehen – mit entsprechend negativen Folgen für die Beteiligten. Bevor man sich als Wissenschaftler jedoch darauf einlässt, den Politikern nach dem Munde zu reden, nur um tatsächlich auch gehört zu werden, sollte man sich auf eine Wissenschaft mit soliden Methoden beschränken, die richtigen und kritischen Fragen stellen und darauf zählen, dass Rationalität auch im politischen Alltag nicht permanent ungehört bleibt und ignoriert werden kann.

Anmerkungen

¹⁾ HSFK, FEST, IFSH, Friedensgutachten 1987, Frankfurt/Main, 1987, S.5.

²⁾ BICC, INEF, ISFH, FEST, HSFK, Friedensgutachten 2008. Münster 1987, S. V.

³⁾ http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/science/dsf.html

Prof. Dr. Herbert Wulf war Leiter des Bonn International Center of Conversion (1994-2001) und forschte u.a. am Institut für Frieden und Sicherheitspolitik Hamburg und am SIPRI. Er ist Berater für verschiedene UN Organisationen sowie im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit. Er ist Vorstandsvorsitzender von W&F.