Rüstungs- und »Dual-use«- Exporte aus Deutschland*

Probleme und Umfang

von Hendrik Bullens

Auseinandersetzungen um Rüstungs- oder »Dual-use«-Exporte und deren Kontrolle sind nicht neu. Aber spätestens seit 1992/1993 geht es, angesichts massiver Vorstöße und einer Phalanx von Argumenten um eine neue Qualität. Zwar handelt es sich bei dem neuen Regierungsentwurf um juristische Anpassungen an Bestimmungen des Europäischen Binnenmarktes. Im Hintergrund stehen jedoch unverkennbar die sehr viel weiterreichende EU-Harmonisierungsproblematik, die Situation der deutschen wehrtechnischen Industrie und die von ihr erhobenen Forderungen – unter anderem zur Lockerung des deutschen Exportregimes. Dies ist der eigentliche und brisante Kern der teilweise mit großer Polemik geführten Debatten im Deutschen Bundestag seit Ende 1993.

Der entscheidende Punkt scheint mir daher zu sein, ob und inwiefern die Anliegen zur Liberalisierung der derzeit gültigen, vergleichsweise restriktiven Ausfuhrbestimmungen politisch vertretbar, wirtschaftlich unabdingbar und technologisch-wettbewerbsmäßig berechtigt sind – wobei die wesentlichen Argumente zu prüfen und die Folgen eventueller Änderungen abzuschätzen wären.

Zu fragen ist, welchen Sinn es macht, auf der einen Seite strenge, sogar in Grundrechte eingreifende Maßstäbe bei Ausfuhrüberwachungen oder -verstößen anzulegen, und auf der anderen Seite die erlaubten Exporte vereinfachen und damit ausdehnen zu wollen.

Denn gerade in diesem Zusammenhang könnte bisweilen der Eindruck entstanden sein, als ließen sich unerwünschte Implikationen einer Aufweichung der Exportregelung im wesentlichen mit Mitteln des Strafrechts und der geheimdienstlichen oder sonstigen Überwachung verhindern oder drosseln.

Aber so wichtig strenge Kontrolle im Vorfeld sowie Ahndung bei Mißbrauch sind, und so beruhigend der ihr zugrunde liegende Gedanke einer sauberen Trennung von illegalen und legalen Exporten wäre, so sehr ist auch zu befürchten, daß eine solche Unterscheidung mehr Fiktion als Wirklichkeit ist. Zu fließend sind die Übergänge bei den einzelnen Warenkategorien schon heute, und zwar von der Sache wie von den Genehmigungsverfahren und der Kontrollpraxis her.

Verschärft wird das Problem durch weitere Formen des Ineinanderfließens von unerlaubten und erlaubten Ausfuhren: Zum einen durch bestimmte Umgehungspraktiken bei internationalen Kooperationen, zum anderen durch die Koppelung von zivilen und militärischen Geschäften mit Endabnehmern v.a. in außereuropäischen Ländern bzw. nicht-NATO-Staaten.

Auf diese beiden Themenkomplexe: die illegalen und legalen Ausfuhren von Rüstungs- und »Dual-use«-Gütern, einschließlich der Bedeutung der zuletzt genannten für die wehrtechnische Industrie, werden sich die folgende Ausführungen beschränken.

Illegale Ausfuhren

Es scheint nicht überflüssig, daran zu erinnern, daß Öffentlichkeit und Parlament oft dann erst aufgeschreckt wurden, als Ausfuhrdelikte aufflogen oder man sich plötzlich mit anderen unerwünschten und gefährlichen Seiten der Waffenproliferation (der Terminus wird hier bewußt im erweiterten Sinn, also auch für den konventionellen Bereich verwendet) konfrontiert sah.

So war es beispielsweise beim Falkland-Krieg, als England der vom Westen gelieferten Rüstung gegenüberstand; so war es bei strittigen Lieferungen von Bundeswehr-, NVA-Panzern und anderem Rüstungsmaterial an den NATO-Verbündeten Türkei; so war und ist es immer noch im Falle der Beteiligung deutscher Waffen-, Werkzeug-, Maschinenbau-, Chemie- und Nukleartechnologie an Länder wie etwa Pakistan, Irak, Iran oder Libyen.

Das führte zu den rüstungsexportpolitischen Grundsätzen der Bundesregierung von 1982 oder zum vorübergehenden Lieferstopp für die Türkei, während die Empörung über die Rabta-Affäre eine Verschärfung von Bestimmungen der Außenwirtschaftsverordnung (z.B. § 5d AWV) nach sich zog. Sollte die Halbwertzeit solcher Empörung so kurz gewesen sein, daß, wenn nicht der Geist, so doch die Praxis des »business as usual« bald wieder einkehren konnte?

Von den Leidtragenden hier – horribile dictu – einmal abgesehen, ebenso wie von dem dem Ansehen der Bundesrepublik Deutschland zugefügten Schaden, sind für das Thema illegale Ausfuhren und Möglichkeiten, das Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) und Außenwirtschaftsgesetz (AWG) zu umgehen, die folgenden Phänomene bemerkenswert.

1. Es ist immer wieder gelungen, derartige Fälle in der Öffentlichkeit als Einzelfall, als bedauerliche und gegebenenfalls zu ahndende Ausnahme darzustellen. Und das, obwohl in den letzten Jahren Dutzende von strafrechtlichen Verfahren abgeschlossen wurden, in Verhandlung oder Vorbereitung sind. Mitte '92 zählte DER SPIEGEL dreißig solcher Verfahren gegen deutsche Firmen, die nachgewiesenermaßen oder im Verdacht standen, allein den Iran unerlaubt mit Rüstungs- und »Dual-use«-Material oder entsprechendem Know-how beliefert zu haben.

Die Darstellung der illegalen sogenannten Einzelfälle als »Schwarze Schafe« hatte den psychologischen und öffentlich wirksamen Effekt, daß von den legalen Rüstungs- und »Dual-use«-Ausfuhren abgelenkt wurde und diese lange Zeit weitgehend an den Rand der Aufmerksamkeit gedrängt wurden.

Dabei ist dieser Komplex, wie die Ereignisse um die Türkei, Indonesien, Taiwan oder Südkorea zeigen, äußerst problematisch und hat auch einen weitaus größeren Umfang als gemeinhin angenommen wird. Rüstungs- und Friedensforscher schätzen das Verhältnis von illegalen zu legalen Ausfuhren aus Deutschland in diesem Bereich auf etwa 1 : 10.

Es wurde bei der strafrechtlichen Behandlung solcher »Affären« auch dem Nichtexperten überdeutlich wie fließend die Grenzen zwischen Kriegswaffen, sonstigen Rüstungsgütern und zivil wie militärisch verwendbaren Technologien sind bzw. gemacht werden können. Dazu einige einschlägige und aktuelle Beispiele:

Im gerade laufenden Prozeß gegen Heckler & Koch war von sachverständigen Zeugen beispielsweise zu erfahren, daß die über eine Zwischenfirma in England an die Vereinigten Arabischen Emirate gelieferten Maschinengewehre bei der Genehmigungsbehörde nicht als Kriegswaffe eingestuft worden waren, da ihnen laut Antragsformulare der Schlagbolzen fehlte. Die nicht komische Pointe: Für das komplette Gewehr wäre eine Genehmigung nach dem strengeren KWKG erforderlich gewesen, während in diesem Fall die sehr viel problemloser erteilte Genehmigung für »Waffen, Munition und Rüstungsmaterial« nach der Ausfuhrliste zur Außenwirtschaftsverordnung (AL-AWV Teil I Abschnitt A) genügte.

Obwohl sehr viele derartige Anträge, auch für Bausätze und Komponenten für Systeme der Kriegswaffenliste (KWL) gestellt wurden, konnten nach Aussagen anderer Zeugen wegen Arbeitsüberlastung außerdem kaum Realkontrollen durchgeführt werden. Man mußte sich bei täglich bis zu hundertfünfzig zu bearbeitenden Anträgen weitgehend auf die Richtigkeit der Firmenangaben verlassen bzw. sich darauf beschränken, die Antragsteller aufzufordern, die Formulare korrekt auszufüllen.

Ähnliches gilt für die gemäß AWV-Ausfuhrliste genehmigungspflichtigen „sonstige(n) Waren und Technologien von strategischer Bedeutung“ (I-C, die typischen »Dual-use«-Güter im engeren Sinne); für Nukleartechnologie der „Kernenergieliste“ (I-B); für „Chemie-Anlagen und Chemikalien“ (I-D) sowie für „Anlagen zur Erzeugung biologischer Stoffe“ (I-E): die letzten drei sind »Dual-use«-Güter im weiteren Sinne. (…)

Die großzügige Genehmigungspraxis belegen die folgenden Zahlen aus dem Bundesministerium für Wirtschaft:

• Im Jahre 1991 wurden bei einem Gesamtvolumen der AWV-pflichtigen Exportanträge¹ in Höhe von knapp 35 Mrd. DM lediglich Genehmigungen im Wert von 1,49 Mrd. DM verweigert; das sind etwa 4,3 %.
• Im Jahre 1992 waren es bei einer Gesamtantragssumme von etwa 29,5 Mrd. DM Ablehnungen im Wert von nicht ganz 500 Mio.; das waren etwa 1,4 %.
• Bis 30.09.1993 wurden bei einer Antragssumme von 32,8 Mrd. DM für das 1. bis 3. Quartal '93 Genehmigungen im Wert von etwa 390 Mio. DM verweigert; das entspricht etwa 1,2 % der Antragssumme².

Auffallend ist nicht nur die niedrige Zahl der Ablehnungen, sondern darüber hinaus der Umstand, daß der ohnehin geringe Umfang der Exportverweigerungen sehr viel stärker zurückging als die entsprechenden Antragssummen in diesem Zeitraum.

Umgehungsgeschäfte

Aber sogar für den Fall, daß ein Ausfuhrverbot klar ausgesprochen wird, findet die Rüstungsindustrie zunehmend Möglichkeiten, auf zwar legale, jedoch mehr als zweifelhafte Weise ein solches Hindernis zu umgehen. Insbesondere ermöglicht die Kooperation mit Partnern eines weniger exportrestriktiven Auslands von dort aus jenen ungehinderten Endabnehmerzugang, der bei einem direkten Export aus Deutschland u.U. blockiert wäre.

Ein Beispiel für solche Art von Umgehungsgeschäften war die Lieferung einer Produktionsanlage über die Niederlande in die Türkei. So hatte der Bundessicherheitsrat, zuständig für den gesamten Umgang mit – also auch Ausfuhren von – Kriegswaffen nach dem KWKG, bekanntlich bereits 1992 eine Lieferung von 18.000 Splittergranaten durch die Liebenauer Niederlassung der deutsch-niederländischen Rüstungsfirma Eurometaal an die Türkei untersagt. Das Verbot wurde damit begründet, daß deren Einsatz im Kurdenkonflikt nicht ausgeschlossen werden könne.

1993 kündigte Eurometaal daraufhin an, den Standort Liebenau (Niedersachsen) bis Ende 1994 zu schließen. Mit Genehmigung des Bundesausfuhramts (BAFA) wurde die M 483 ICM Produktionsanlage dann in die Niederlande transportiert. Von dort aus ging sie Anfang Januar 1994 mit Erlaubnis der niederländischen Regierung, die mit einem Drittel an Eurometaal beteiligt ist, in die Türkei. Dort soll die Anlage in Zusammenarbeit mit dem türkischen Staatsunternehmen MKEK in Kirikkale wiederaufgebaut werden. Auch die niederländische Regierung hatte mit dem Hinweis darauf, daß „die Türkei NATO-Mitglied ist“, keine Bedenken gegen diesen Ausfuhrumweg³.

(…) Nicht nachvollziehbar bleibt freilich, weshalb das dem BMfW nachgeordnete BAFA – trotz des durch die Ausfuhr entstandenen »neuen Warenursprungs«, jedoch in Kenntnis des Sachverhalts und der damit verbundenen Absicht (»reason to know«-Klausel) – genehmigen konnte, was zuvor durch den Bundessicherheitsrat mit gutem Grund untersagt worden war. (…)

Koppelgeschäfte

Nach einer neuen Studie der Forschungsstelle »Kriege, Rüstung und Entwicklung« (Universität Hamburg 1994) verlagert sich ein Teil des Waffen- und Zubehörgeschäfts zunehmend auf sogenannte graue Märkte: einer der wichtigsten Umschlagplätze ist Singapur. Von dort aus findet das Material dann kaum noch kontrollierbar seine Abnehmer, auch und gerade in »sensitive Länder«. Allein Singapur erhielt 1991 Rüstung im Wert von über 85 Mio. DM (AWV I-A).

Das enorme Wirtschaftswachstum der südostasiatischen Staaten findet zurecht in Deutschland zunehmend Beachtung. Unerwähnt bleibt jedoch vielfach, daß dieses Wachstum mit einer bisher ungekannten Aufrüstung in dieser Region und entsprechenden Kaufwünschen verbunden ist. (…)

Hier tut sich eine Gefahr von einer ganz neuen Dimension auf, nämlich die der sogenannten Koppelgeschäfte: Kaufinteressenten stellen Zivilaufträge in Milliardenhöhe in Aussicht und machen sie zugleich (freilich informell) abhängig von Rüstungs- und militärisch relevanten Lieferungen. Aus »Dual-use« wird dann Dual Business.

Es ist nicht auszuschließen, daß ähnliches eine Rolle gespielt hat beim Zuschlag Südkoreas für den französischen TGV. Dies dürfte ebenfalls im Fall der zunächst abgelehnten aber heute doch wieder diskutierten Lieferung von Kriegsschiffen und U-Booten nach Taiwan eine Rolle gespielt haben. Die Proportionen: Neben einem Rüstungsauftrag von etwa 10 Mrd. DM soll es um ein ICE-Geschäft in dreifacher Höhe gehen. (…)

Das deutsche Exportkontrollregime zu restriktiv?

Zwar wird diese Frage von interessierten Kreisen durchgängig mit einem scheinbar selbstverständlichen „Ja“ beantwortet, obwohl sie freilich genauer lauten müßte: Zu restriktiv in Bezug auf wen oder was?

Zunächst, und entgegen verbreiteter Meinung ist Deutschland nicht das einzige Land, dessen Gesetzgebung strenge Klauseln für Rüstungs-, »Dual-use«- oder sogar für sonst genehmigungsfreie Exporte enthält. Auch Großbritannien hat beispielsweise eine »catch all-« oder »reason to know«-Auffangnorm, die ein Exportverbot bzw. eine Genehmigungspflicht für nichtgelistete Waren dann vorsieht, wenn der Exporteur Kenntnis von einem militärischen Verwendungszweck hat. Und anders als in Deutschland sind in Frankreich Rüstungsexporte – de jure – sogar grundsätzlich verboten, und jede Ausfuhr oder Kooperation stellt eine Ausnahme dieser gesetzlichen Regelung dar, die staatlich genehmigt werden muß.

Dennoch würde es wohl kaum jemandem in den Sinn kommen, damit die besondere Exportrestriktivität jener Länder hervorheben zu wollen; denn de facto sind dort Rüstungs- und »Dual-use«-Exporte eher die staatlich geförderte Regel als die Ausnahme. Mithin ist allein der Verweis auf die Gesetze zu pauschal, um daraus Konkreteres zu schließen. So ist auch für Deutschland zwischen der gesetzlichen Lage und der tatsächlichen Praxis zu unterscheiden.

Was die abgelehnten Ausfuhranträge betrifft, so wird man aus den vorgelegten Zahlen jedoch nur schwerlich schließen können, daß die auf dem Papier so restriktiven deutschen Exportbestimmungen tatsächlich ein ernsthaftes Hindernis für die Industrie darstellen.

Dem widerspricht nicht, daß die Verteidigungswirtschaft die derzeitigen Genehmigungsmodalitäten als lästiges Hindernis ansieht und offensiv teils neue Wege zu deren Umgehung bereits eingeschlagen hat, teils Ausfuhrliberalisierungen bei Rüstungskooperationen und »Dual-use«-Gütern noch fordert.

Obwohl als Grund oft angeführt, hat das mit der arbeitsteiligen Kooperation im und für den europäischen Beschaffungsmarkt selber, in deren Folge ein vernünftiger Abbau von nationalen Überkapazitäten und eine Verringerung des Rüstungsexportzwangs möglich wäre, wenig zu tun. Denn für diesen Bereich gibt es schon heute keine maßgeblichen Ausfuhrbehinderungen. Faktisch greifen die Kontrollvorschriften hauptsächlich für den Fall, daß ein deutscher Hersteller oder das kooperierende Ausland Ausfuhren außerhalb dieses Bereichs beabsichtigt – und das zurecht, wenngleich wegen der zwischenstaatlichen Vereinbarungen auch nur noch in beschränktem Maße.

Aber offenbar werden gerade im Bereich der privatwirtschaftlichen Rüstungskooperationen und der »Dual-use«-Exporte beträchtliche Wachstumsmöglichkeiten gesehen, und zwar vor allem außerhalb des europäischen Marktes bzw. des Bündnisgebietes.

Somit geht es im wesentlichen um die Beseitigung von direkten und indirekten Hindernissen, die den Endverbleib solcher Güter außerhalb dieses Raumes betreffen: Das ist der Kern der Forderungen nach Gleichstellung von privatwirtschaftlichen mit staatlichen Rüstungskooperationen, nach Liberalisierung für »Dual-use«-Exporte oder nach Wegfall der »catch all«-Auffangnorm. Deshalb auch die Forderung, daß bei Kooperationsprogrammen „…derjenige Staat über Exportgenehmigungen entscheidet, in dem der Hersteller seinen Sitz hat“ (Lamers et. al: Standortpapier vom 22.11.93, S. 3.).

Was würde es – neben möglichen Vorteilen für Industrie und Arbeitsplätze – bedeuten, solchen Forderungen zu entsprechen?

Bereits die Beispiele zu den Ausfuhrverstößen und Umgehungspraktiken mögen verdeutlicht haben, welche Schwierigkeiten eine effektive Umsetzung der vorhandenen außenwirtschaftsrechtlichen Regelungen schon heute bereitet, und welche sicherheits- und außenpolitischen Belastungen daraus entstehen. Stellvertretend für andere sind solche Fälle deshalb aber auch exemplarisch in der Hinsicht, daß sie eine Vorstellung davon vermitteln, was bei einer gänzlichen Freigabe oder teilweisen Lockerung der Kontrollen der betreffenden Warengruppen passieren könnte und wahrscheinlich auch passieren würde. (…)

Bei den »Dual-use«-Exporten wäre mit einiger Wahrscheinlichkeit eine besondere Problemzuspitzung zu erwarten: Spätestens seit den 80er Jahren ist die Bedeutung von Endprodukten, Komponenten und Know-how-Leistungen aus diesem Bereich für den militärischen Sektor enorm gestiegen. Schon heute dürfte der Aufwand für »Dual-use«-Erzeugnisse den größeren Teil der Rüstungsausgaben für Beschaffungen, Forschung, Entwicklung und Erprobung ausmachen. Dieser Trend hat sich mit dem zweiten Golfkrieg nicht nur beschleunigt. Darüber hinaus muß aus Effizienzgründen künftig für die Herstellung moderner, äußerst kostspieliger Rüstung (v.a. real time Informationserkennungs-, Verarbeitungs- und Weitergabetechnologien für Träger, Waffen und Munition; C3I-Systeme) immer stärker und in einem möglichst frühen Stadium an Innovationen und Entwicklungen des zivilen Bereichs angeknüpft werden. In dem Maße wie der frühere »spin off«-Ansatz so durch die neueren »spin in«- und »add on«-Strategien ersetzt wird, schwindet die ohnehin geringe Trennschärfe zwischen zivilem und militärischem Verwendungszweck abermals. »Spin-in«- und »add-on«-Strategien sind bereits erklärter Bestandteil der BMVg-Forschungs- und Technologieplanung.

Welche Folgen dies alles in Verbindung mit einer Aufweichung der Ausfuhrkontrolle gerade bei »Dual-use«-Gütern zeitigen kann, wird vollends klar wenn vergegenwärtigt wird, daß viele Drittländer – auch in Spannungs- und Krisenregionen – gleichzeitig ihre technischen Fähigkeiten im Umbau und in der Endmontage für militärische Produktionszwecke erheblich gesteigert haben.

Demnach bieten derartige Perspektiven wenig Anlaß von den bisherigen Kontrollmöglichkeiten abzurücken, im Gegenteil. (…) Ist es angesichts der fortschreitenden internationalen Umgehungspraxis und anderen komplementären Entwicklungen nicht fast fahrlässig – wie der Abgeordnete Volker Kauder das getan hat – für Rüstungs- und »Dual-use«-Exporte zu fordern: „Die Endverbleibsklausel (…) in Europa muß fallen?“ (214. BT-Sitzung vom 4.4.94) Was bedeutet es ernsthaft, diese Forderung auf Kooperationsprojekte zu »beschränken«, wo schon heute mehr als vier Fünftel aller Rüstungsprojekte in Kooperation absolviert werden, und die Bundesregierung in den meisten Fällen – vom Alpha Jet über den Tornado und Euromissile bis zum Eurofighter 2000 – ihr Vetorecht beim Export in Drittländer ohnehin weitgehend abgetreten hat? Und ist es nicht inkonsequent oder jedenfalls nur ein frommer Wunsch, sich einerseits „… im Vertrauen auf die Entscheidungskompetenz eines jeden unserer Partner …“ (Lamers-Standort-Papier, S. 2) zu wiegen – während andererseits Frankreich und Großbritannien stets als Paradefall für rege Exportaktivitäten herangezogen werden, und die Beispiele Eurometaal wie Taiwan/Werften zeigen, daß auch die Niederlande und die USA hier wenig Zurückhaltung an den Tag legen?

Nach den Lehren aus Fakten und Möglichkeiten des Proliferationsmißbrauchs bei gleichzeitiger Ungewißheit über die Ausbreitung von bewaffneten Krisen und Krisenregionen (ein zentraler Punkt in den heutigen Bedrohungsanalysen) sprechen in erster Linie sicherheits- und außenpolitische Gründe dafür, an einem möglichst restriktiven Exportregime festzuhalten – anstatt das mit einer Lockerung zweifellos verbundene Risiko einer kaum abschätzbaren Gefahrenausweitung einzugehen. Naheliegend ist ebenfalls, die im Prinzip vorhandenen, aber offenbar zu wenig genutzten gesetzlichen Kontrollmöglichkeiten und die Genehmigungspraxis zu verbessern.

Das bliebe im Übrigen auch ein klares außenpolitisches Zeichen für die europäischen Harmonisierungsverhandlungen; und so ist zu hoffen, daß die Bundesregierung – oder sollte dies auf das Auswärtige Amt zu beschränken sein? – weiterhin bei der von ihr bislang vertretenen Position bleibt.

Über eine Liberalisierung hat der Gesetzgeber zu entscheiden, und mir ist bewußt, daß dabei auch andere Überlegungen und Sachinteressen eine gewichtige Rolle spielen. Das führt zum zweiten Themenkomplex und der Frage, welches Gewicht die wirtschaftlichen Argumente haben.

Die Situation der Wehrtechnischen Industrie

(…) Hintergrund der Praxis und Diskussion um Rüstungsexporte sind die Anpassungsprobleme der Rüstungsindustrie, verbunden mit Planungsunsicherheiten über Art und Umfang ihres Auftrags im Rahmen eines bis dato noch immer nicht vorliegenden Struktur- und Bündniskonzeptes für die Bundeswehr. Dazu kommen Haushaltsprobleme, anhaltend schwierige Konjunkturbedingungen und eine industrielle Strukturkrise mit wachsenden Arbeitslosenzahlen.

Als Ausweg aus dieser Misere fordert die Wirtschaft zum einen Bestandsgarantien oder zumindest – und das ist ihr gutes Recht – Planungssicherheit; zum anderen verlangt sie aber eine Exportliberalisierung für Produkte aus ihrem Geschäftsbereich.

Begründet wird dies mit einer Reihe von Argumenten. Genannt werden u.a.:

• der gesunkene Verteidigungsetat und der dadurch bedingte Rückgang der Rüstungs-Inlandsnachfrage;
• drastisch geschrumpfte Kapazitäten: die deutsche Rüstungsindustrie kurz vor dem »Aus«;
• in großer Zahl deshalb bereits abgebaute und zusätzlich bedrohte Arbeitsplätze;
• Ausfuhrbenachteiligungen und Kooperationsprobleme durch das restriktive Exportregime Deutschlands für Rüstungs- und »Dual-use«-Güter.

1. Rückgang der Rüstungsaufträge

Maßgeblich für die Auftragsentwicklung der wehrtechnischen Industrie ist weder der immer wieder hervorgehobene Rückgang der investiven Ausgaben im Einzelplan 14 noch der Beschaffungen.

Von den investiven Ausgaben sind abzuziehen die Aufwendungen für Bauten, Konstruktion und Infrastruktur; zu addieren sind die Ausgaben für Materialerhaltung etc. aus der Gruppe der Betriebsausgaben.

Rüstungsaufträge aus Einzelplan 14 setzen sich somit zusammen aus solchen für Forschung, Entwicklung und Erprobung, Beschaffungen und Materialerhaltung. Dazu kommen Beschaffungen aus dem »Golftitel« (EPl 60).

Diese für die wehrtechnische Industrie maßgebliche Auftragssumme – die eigentlichen Rüstungsaufträge – ging zwischen 1989 und Ende 1993 von rund 19,7 Mrd. zurück auf 14,3 Mrd. DM. Das ist ein Minus von rund 27 % in diesem Zeitraum – und nicht von 50 % bis 60 %, wie mit dem Hinweis auf den Rückgang der Beschaffungen immer suggeriert wird.

Der Entwurf für den Verteidigungshaushalt '94 sieht einen Umfang von etwa 13,3 Mrd. DM vor: ein Rückgang von zusätzlichen 5 %. Ab 1996 soll wieder mehr zur Verfügung stehen.

Das heißt: Bei einem verstetigten Verteidigungsplanfond von 47,5 Mrd. DM, Materialerhaltungsausgaben von 4 bis 4,5 Mrd. DM, Anhebung des investiven Teils in Richtung der 30 %-Marke und die angestrebte Umschichtungsfreiheit von eigenen Rationalisierungseinsparungen bei den Personalausgaben zu Gunsten des investiven Teils könnten die Rüstungsausgaben in einigen Jahren wieder zwischen 14 und 15 Mrd. DM liegen. Für die Zeit nach der Jahrtausendwende ist von einer »Beschaffungs-Bugwelle« die Rede.

Es scheint daher irreführend mit dem Verweis auf die angeblich bis auf 10 bis 20 % geschrumpften Fertigungskapazitäten von einem bevorstehenden »Aus« für die deutsche Wehrtechnik zu sprechen. Eher handelt es sich um eine zeitlich begrenzte »Durststrecke«.

Zu bedenken ist auch, daß der inländische Nachfragerückgang bei hohen Überkapazitäten und Auslaufen der großen Beschaffungsprogramme der zweiten Generation spätestens seit der zweiten Hälfte der 80er Jahre voraussehbar war. Im großen und ganzen hat die wehrtechnische Industrie es jedoch unterlassen, sich mit Konversionsstrategien auf diese Entwicklung einzustellen.

2. Arbeitsplätze

Legt man die in der bekannten Ifo-Studie (1991) errechnete Beschäftigungswirkung von »harten« Rüstungsaufträgen zugrunde, so ergibt sich daraus die Zahl von insgesamt 280.000 wehrtechnisch bedingten Arbeitsplätzen. Allerdings entfallen von diesen 280.000 nur 163.000 Arbeitsplätze auf die Wirkung der inländischen (Bundeswehr-) Nachfrage im eigentlichen Bereich der Rüstungsindustrie und ihrer Zulieferer; der Rest geht auf das Konto der Rüstungsexporte und des Einkommensmultiplikators. Fälschlicherweise werden die zuletztgenannten jedoch meistens mitgezählt, obwohl sie von der gesunkenen Inlandsnachfrage nicht oder kaum betroffen sind. Der oben erwähnte Rückgang bei den Bundeswehraufträgen von 27 % (1993) bzw. von 32 % (1994) kann folglich höchstens für einen Arbeitsplatzabbau in der Größenordnung von 44.000 bis 52.000 ursächlich gewesen sein. Davon betroffen sind im Übrigen aller Wahrscheinlichkeit nach nicht die großen Systemführer, sondern die Unterauftragnehmer und andere kleinere Firmen.

Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, warum ständig – zuletzt vom Parlamentarischen Staatssekretär beim BMVg, Herrn Schönbohm,– auch in der parlamentarischen Diskussion, die Zahl von 140.000 bis Ende 1993 verlorenen Arbeitsplätzen, die angeblich „… dem Rückgang der Bundeswehraufträge zum Opfer gefallen sind“ ins Feld geführt wird.

Ähnliches gilt für die ebenfalls kursierende Zahl von „…weiteren 40.000 bis 60.000 Stellen, die bis Ende 1995 verloren gehen könnten, wenn sich die Verminderung der Investitionsmittel fortsetzt“ (beide Zitate J. Schönbohm bei der Jahrestagung DWT, Bonn, 12.4.94). Auch dies kann nicht ursächlich auf den oben errechneten maximalen Rückgang von 32 % bis Ende 1994 zurückgeführt werden.

Das bedeutet jedoch nicht, daß ein Abbau in der zitierten Größenordnung nicht stattgefunden haben oder noch erfolgen könnte. Aber das würde dann eher die Folge von anderen Umstrukturierungs-, Rationalisierungs- und Verlagerungsmaßnahmen sein, die ohnehin in der Rüstungsindustrie seit längerem stattfinden.

Möglich ist auch, daß der BDI, von dem diese Hochrechnungen stammen, den Arbeitsplatzabbau im zivilen Bereich der wehrtechnischen Industrie, die bekanntlich in hohem Maße aus zivil und militärisch gemischten Unternehmen besteht, en passant mitgezählt hat. Ein Beispiel wäre die Deutsche Aerospace DASA, bei der die 6.000 (seit 1993 erfolgten) bis über 16.000 (bis 1996 bevorstehenden) Entlassungen zum größten Teil im zivilen und nicht im militärischen Bereich liegen dürften (Luftfahrt/Airbus).

Solange keine systematische Untersuchung vorliegt, die derartige Zahlen über Arbeitsplatzabbau im einzelnen belegen, ist zu wünschen, daß solche Behauptungen, die geeignet sind, das Klima der Angst vor Arbeitsplatzverlusten zu schüren, unterbleiben oder zumindest korrigiert werden.

Rüstungs- und »Dual-use«-Exporte aus Deutschland

Die Werte der AWV-pflichtigen Ausfuhrgenehmigungen (I-A,B,C,D,E) entwickelten sich in den letzten sechs Jahren wie folgt (Mrd. DM):

	1988	1989	1990	1991	1992	1993*
EAG	33.7	45.5	20.6	22.4	15.8	15.4
davon I-A	7.0	13.0	5.5	8.4	5.4	4.5
I-C	24.3	29.0	13.0	10.5	7.5	7.1
SAG	10.0	32.0	16.7	11.1	13.2	17.0
Summe EAG und SAG	43.7	77.5	37.3	33.5	29.0	32.4**
**(1.-3. Qt) ** (+ 4. Qt 43 Mrd. DM ?)
EAG Einzelgenehmigungen für endgültige Ausfuhren=Vollgeschäfte; ohne vorübergehende Ausfuhren u.ä. SAG Sammelausfuhrgenehmigungen; SAG, erteilt für Kooperationsprojekte meist im OECD-Raum und für mehrere Jahre, enthalten alle AWV-Warengruppen; I-A Waffen, Munition und sonstige Rüstungsgüter; I-C Waren und Technologien von strategischer Bedeutung: »Dual-Use«-Güter im engeren Sinn. Auf eine Umrechnung der effektiven Wirkung der Sammelgenehmigungen in den einzelnen Jahren (»Kaskadeneffekt«) wurde hier verzichtet; das hier interessierende Gesamtvolumen wäre davon nicht berührt. Über die tatsächliche Inanspruchnahme der Genehmigungen liegen nach Aussage des BMfW keine statistischen Daten vor. Quelle: verschiedene BT- und Ausschußdrucksachen

Da für die Relation zwischen I-A zu I-C zum Rest (IB,D,E) nur bruchstückhaft Daten vorliegen, könnte vorläufig (nach eigener Berechnung) als grobe Richtschnur über die Jahre ein Verhältnis von 3:6:1 dienen. So läßt sich in etwa abschätzen, wie hoch der Anteil an Rüstungs-(I-A) und »Dual-use«-Gütern im engeren Sinn (nur I-C) im Bereich der Sammelgenehmigungen ist. Diese sind den entsprechenden Einzelausfuhrgenehmigungswerten hinzuzufügen.

Danach ergibt sich folgendes Bild: Sieht man von dem Boomjahr 1989 ab (dessen Ursachen zu klären wären), so hat es allen Anschein, daß sich der Export von dem Einbruch seit dem Zweiten Golfkrieg mehr als erholt hat. Business as usual?

Denn hochgerechnet auf das ganze Jahr 1993 haben die Umsatzwerte der Gesamtausfuhrgenehmigungen (EAG + SAG) den Stand von 1992 schon weit überschritten und könnten sogar die 43 Mrd. DM-Marke von 1988 wieder erreichen oder übersteigen. Davon könnten (mit Hilfe der genannten Schätzweise) ca. 38 Mrd. DM auf Rüstungs- und »Dual-use«-Exporte entfallen.

Interessant ist auch die Entwicklung der Sammelausfuhrgenehmigungen, deren Wert im Jahr 1993 wahrscheinlich erheblich über dem von 1990 liegen wird. Da SAG hauptsächlich für Kooperationsprojekte mit europäischen Partnern erteilt werden, läßt diese Volumenentwicklung wohl kaum auf eine beeinträchtigte Zusammenarbeit schließen.

Fazit

(…)

• Deutschland steht bei Rüstungs- und »Dual-use«-Ausfuhren auf den vorderen Plätzen. Im Jahr 1991 gingen allein von den einzelgenehmigten Rüstungsexporten ein knappes Drittel in Länder des Nahen und Fernen Ostens sowie in die »Dritte Welt«; die Zahlen für 1992 und 1993 liegen noch nicht vor.
• Insgesamt dürfte das 1993er Volumen von über 40 Mrd. DM – mit bis zu einem Viertel davon für reine Rüstung – auch einen ausreichenden Spielraum enthalten, um den allem Anschein nach vorübergehenden Rückgang von 5 bis 6 Mrd. DM bei den Bundeswehraufträgen zu verkraften, eine erforderliche nationale Verteidigung zu sichern und in internationaler Kooperation zu bleiben. Offenbar konnte dieses Volumen sogar unter den derzeit gültigen, restriktiven Exportbedingungen wieder ein solches Niveau erreichen; 1992 wurde kein einziger Ausfuhrantrag in den OECD-Raum abgelehnt.

Zu erinnern ist hier nochmals daran, daß der »Dual-use«-Anteil an der Bundeswehr-Rüstung schon heute auf über 50 % geschätzt wird, und daß Rüstungsunternehmen »Dual-use«-Produzenten par excellence sind. Auch hier liegen Ausgleichsmöglichkeiten.

• Für die u.a. vom Präsidenten des Bundesverbands der Deutschen Luftfahrt-, Raumfahrt- und (Aus-)Rüstungsindustrie BDLI und Generalbevollmächtigten der DASA, Wolfgang Piller, öffentlich geäußerte Befürchtung: „… Ohne Änderung der Exportpolitik gibt es die Wehrtechnik bald nicht mehr…“ (Süddeutsche Zeitung, 6.11.1993) liefern die vorstehenden Daten jedenfalls keine überzeugende Begründung.
• Insgesamt ist daher weder aus sicherheits-, noch aus außen- oder wirtschaftspolitischer Sicht zu erkennen, warum das deutsche Exportregime im Sinne der vorgebrachten Forderungen liberalisiert werden sollte.

Anmerkung

* Dieser Text ist eine überarbeitete und gekürzte Fassung der Stellungnahme des Autors bei der Sachverständigenanhörung des Wirtschaftsausschusses des Deutschen Bundestages zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes am 18. Mai 1994 in Bonn.

Dr. Hendrik Bullens (Bavariaring 43, 80336 München Tel. und Fax 089/ 7470477) arbeitet an der Forschungsstelle Konversion und Friedenswissenschaften, Univ. Augsburg, und am Süddeutschen Institut für angewandte Systemforschung SISYFOS, München-Augsburg.