Rüstungsexporte und Staatswohl

Informationsrecht des Bundestages durch BVerfG eingeschränkt

von Martin Kutscha

Mit seinem Urteil vom 21. Oktober 2014¹ entschied der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) über Anträge von Bundestagsabgeordneten der Grünen, denen im Jahre 2011 seitens der Bundesregierung Informationen über die Genehmigung von Panzerlieferungen an Saudi-Arabien verweigert worden waren. Den Anträgen wurde nur teilweise stattgegeben. Zwar sprach das Gericht dem Deutschen Bundestag grundsätzlich ein (begrenztes) Informationsrecht über Entscheidungen des Bundessicherheitsrates über Rüstungsexporte zu. Aus Gründen des „Staatswohls“ könnte die Information über eine Ablehnung oder Stattgabe von Genehmigungsanträgen von der Bundesregierung aber auch verweigert werden. Obwohl die Entscheidung im Ansatz eine vorsichtige Stärkung des parlamentarischen Informationsrechts gegenüber der Regierung zu bewirken scheint, fordert sie in zentralen Punkten zur Kritik heraus.

Den Verfassungsrang des parlamentarischen Frage- und Informationsrechts gegenüber der Bundesregierung leitet das Gericht aus den Art. 38 Abs. (1)2 und 20 Abs. (2)2 des Grundgesetzes (GG) ab. Im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung gebiete der Grundsatz der Gewaltenteilung, wie überzeugend dargelegt wird, „eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle auch tatsächlich wirksam werden kann. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen Kontrollrecht besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht […]“ (Rn. 131).²

Solche Rechtsverstöße oder Missstände sollten allerdings möglichst frühzeitig aufgedeckt werden können und nicht erst, wenn »das Kind bereits in den Brunnen gefallen ist«, also eine kaum noch reversible Schadenssituation eingetreten ist. Gerade auch deshalb sind die gravierenden Einschränkungen des parlamentarischen Informationsrechts, die den Kern der Entscheidung ausmachen, überaus bedenklich.

Unausforschbarer „Kernbereich“

Das BVerfG billigt der Regierung einen der parlamentarischen Ausforschung entzogenen „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung“ zu, der sich vor allem auf den Schutz einer von anderer Seite unbeeinflussten Willensbildung und Entscheidungsfindung beziehe (Rn. 137). Die Kontrollkompetenz des Bundestages erstrecke sich dem gemäß grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge und enthalte nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen einzugreifen.

Mit dieser – auch in anderen Entscheidungen vertretenen³ – Position werden die Möglichkeiten einer Kontrolle des Regierungshandelns und seiner Beweggründe durch das Parlament entscheidend geschwächt. Die Argumentation des BVerfG suggeriert, dass die Regierung jeweils nur nach Gemeinwohlkriterien entscheidet und unbeeinflusst von mächtigen Lobbygruppen, insbesondere aus der Industrie oder »befreundeten« Staaten, wie den USA, agiert. Die informellen Kanäle und Mechanismen der Einflussnahme auf Regierungsentscheidungen spielen jedoch in der Praxis eine große Rolle, auch wenn sie der Öffentlichkeit zumeist verborgen bleiben. Als Beispiel für diese verschwiegene, aber mitunter doch an das Licht der Öffentlichkeit geratene »Kontaktpflege« unter den Mächtigen sei hier nur die Geburtstagsfeier für Josef Ackermann im Bundeskanzleramt 2008 genannt.⁴

Es kommt hinzu, dass hier der geschützte „Kernbereich“ einer vom Grundgesetz gar nicht vorgesehenen Institution zugebilligt wird, nämlich dem Bundessicherheitsrat. Art. 26(2) GG macht die Herstellung sowie den Export von Kriegswaffen von einer „Genehmigung der Bundesregierung“ abhängig. An ihrer Stelle entscheidet hierüber in der Praxis jedoch der Bundessicherheitsrat, dem einige Minister, aber „bei Bedarf“ auch andere Funktionsträger, wie z.B. der Generalinspekteur der Bundeswehr, angehören (vgl. Rn. 9). Diese Delegation der Genehmigungserteilung von der Bundesregierung als Kollegialorgan auf ein Gremium mit wechselnder Besetzung wird mit guten Gründen von zahlreichen Verfassungsrechtlern für unvereinbar mit Art. 26(2) GG gehalten.⁵ Das BVerfG verweist darauf in seinem Urteil, verzichtet jedoch auf eine eigene Positionierung in dieser Frage.

Gefahr für das „Staatswohl“?

Eine weitere Grenze für den Informationsanspruch des Parlaments bildet nach Auffassung des BVerfG das „Staatswohl“ (Rn. 69 u.a.), das durch ein Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden könne. Zwar könnten das Parlament und seine Organe von der Regierung nicht als Außenstehende behandelt werden, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheim zu halten seien (Rn. 150). Dieses aus demokratischer Sicht richtige Postulat des Gerichts wird dann aber im Ergebnis wieder konterkariert: Das Bekanntwerden sensibler Rüstungsgeschäfte, so das BVerfG, könne sowohl das Verhältnis zum betroffenen Erwerberland als auch die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung beeinträchtigen. Die Haltung der Bundesregierung zu einem beabsichtigten Rüstungsgeschäft könne „Indikator für die politische Beziehung zu einem Land oder Ausdruck einer bestimmten Sicherheitsstrategie sein. Das vorzeitige Öffentlichwerden solcher Rüstungsgeschäfte kann ebenso wie das Bekanntwerden einer ablehnenden Entscheidung die Abschätzbarkeit der deutschen Außenpolitik für andere Länder erleichtern und damit Verhandlungs- und Gestaltungsspielräume verengen.“ (Rn. 177)

Das zum Inbegriff des „Staatswohls“ verklärte außenpolitische Kalkül der Regierung darf demnach auch gegenüber dem demokratisch gewählten Parlament geheimgehalten werden. Die Außenpolitik bleibt damit eine „Bastion des Regierungsvorbehalts“ ⁶, die einer wirksamen Kontrolle durch die Volksvertretung füglich entzogen bleiben soll. Stattdessen regiert eine Geheimdiplomatie feudalen Ursprungs selbst bei so folgenreichen Entscheidungen wie dem Export von Kriegswaffen in Krisengebiete.

Vorrang von Geschäftsgeheimnissen?

Eingeschränkt werden kann das Informationsrecht des Parlaments nach Auffassung des BVerfG auch durch den grundrechtlichen Schutz der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der jeweiligen Rüstungsunternehmen. Das Gericht beruft sich dabei auf die in Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit. Diese Freiheit gilt freilich nicht grenzenlos, das Grundgesetz unterstellt sie vielmehr einem (einfachen) Gesetzesvorbehalt, Art. 12(1)2. Statt an dieser Stelle auf die Besonderheit des Exports von Kriegswaffen einzugehen, nimmt das BVerfG nunmehr eine Abwägung mit überaus zweifelhaftem Ergebnis vor: „Das Interesse des jeweiligen Rüstungsunternehmens an der Geheimhaltung des beabsichtigten Rüstungsexportgeschäfts ist bis zur endgültigen Genehmigungsentscheidung des Bundessicherheitsrates höher zu bewerten als das berechtigte Informationsinteresse des Abgeordneten“ (Rn. 189) – dies, obwohl im abstrakten ersten Teil der Urteilsbegründung doch gerade der besondere Stellenwert des parlamentarischen Informationsrechts für das Funktionieren demokratischer Kontrolle betont wurde! (Rn. 131 f.)

Der Umgang mit der Intention des Verfassungsgebers, die in Art. 26(2) GG zum Ausdruck gelangt, mutet dabei regelrecht makaber an: Der Schutzbereich der Berufsfreiheit der Rüstungsunternehmen, so das Gericht, werde durch diese Norm nicht eingeschränkt (Rn. 183). Aber worin sollte ihr Regelungszweck denn sonst bestehen? Indem das Grundgesetz die Herstellung und den Handel mit Kriegswaffen von einer Genehmigung der Bundesregierung abhängig macht, also einem „repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt“ ⁷ unterstellt, will es diese Handlungen nur im Ausnahmefall beim Vorliegen besonderer rechtfertigender Gründe zulassen.⁸ Das erschließt sich auch schon daraus, dass diese Regelung gleich im Anschluss an das verfassungsrechtliche Gebot der Friedensstaatlichkeit (Art. 26(1) GG) getroffen wurde.

Das BVerfG scheint hingegen von der »Normalität« einer exportorientierten Kriegswaffenindustrie in Deutschland auszugehen. Unverblümt und ohne Rücksicht auf den Art. 26(2) GG behauptet das Gericht, dass „die Aufrechterhaltung eines nationalen Rüstungswesens ein legitimes staatliches Ziel“ darstelle (Rn. 178).

Fazit

Wie schon mehrfach zuvor⁹ hat das BVerfG auch in dieser Entscheidung zunächst abstrakt die Geltung eines hehren demokratisch-rechtsstaatlichen Prinzips postuliert, in der konkreten Anwendung dann jedoch weitgehend zur Bedeutungslosigkeit verurteilt. Zu Lasten des – gerade für eine wirksame Opposition unverzichtbaren – parlamentarischen Kontrollrechts wird die Stellung der Regierung, aber vor allem die Position der deutschen Rüstungsindustrie gestärkt. Zwar enthält das Urteil Elemente eines Kompromisses zwischen den divergierenden Interessen, im Ergebnis ist es jedoch »anschlussfähig« an die derzeit zielstrebig verfolgte Politik einer »Enttabuisierung« des Militärischen. Es fügt sich ein in die bisherige Linie der Entscheidungen des BVerfG, die eine expansive deutsche Außenpolitik unter Einschluss militärischer Gewalt von einigen lästigen Fesseln des Verfassungsrechts befreiten.¹⁰ Auf der Strecke bleiben dabei nicht allein die Rechte des Parlaments, sondern auch die aus bitteren historischen Erfahrungen geborenen friedensstaatlichen Gehalte unseres Grundgesetzes.

Anmerkungen

¹⁾ Urteil des Zweiten Senats der BVerfG, 2BvE 5/11 vom 21. Oktober 2014.

²⁾ »Rn. 131« verweist auf die Nummerierung der Absätze in der Begründung des Urteils.

³⁾ Vgl. z.B. BverfG-Entscheidung 110, 199 (214) vom 30. März 2004 – 2 BvK 1/01.

⁴⁾ Vgl. Katja Pink und Thilo Bode: Geburtstagsparty im Kanzleramt. Blätter für deutsche und internationale Politik 6/2012, S.75.

⁵⁾ Vgl. die Nachweise in Rn. 147 des Urteils sowie Dieter Deiseroth: Das Friedensgebot des Grundgesetzes und der UN-Charta – …und die Bundeswehr? Verdikt 2/2014, S.4f., hier S.6.

⁶⁾ Tanja Hitzel-Cassagnes: Rechtsstaatliche Domestizierung der Außenpolitik? Kritische Justiz 2000, S.63f, hier S.83.

⁷⁾ So die überwiegende Meinung im staatsrechtlichen Schrifttum, Nachweise in Rn. 183 des Urteils.

⁸⁾ So z. B. Hans D. Jarass in: ders. und Bodo Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. München: C.H. Beck, 11. Aufl. 2011, Art. 26 Rn. 11. Christian Ströbele und Juliane Venus (2012): Grundgesetz: Rüstungsexporte unerwünscht. In: Till Müller-Heidelberg u. a. (Hrsg.): Grundrechte-Report 2012. Frankfurt am Main: Fischer Taschenbuch Verlag, S.181f., hier S.182.

⁹⁾ Vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 24.4.2013, Az 1 BvR 1215/07 – Antiterrordatei – , wo weitgehend folgenlos ein „informationelles Trennungsprinzip“ für Polizei und Geheimdienste postuliert wird.

¹⁰⁾ Näher Martin Kutscha: Einladung ohne Grenzen. Das Bundesverfassungsgericht zu Bundeswehreinsätzen. W&F 1-2012, S.22.

Dr. Martin Kutscha, Professor i. R. für Staats- und Verwaltungsrecht in Berlin, ist Vorstandsmitglied der deutschen Sektion der IALANA.