Ruinenfeld der Machtpolitik

IGH-Gutachten zum Kosovo als Startschuss für neue Sezessionskriege

von Martin Hantke

Insbesondere seit der einseitigen Unabhängigkeitserklärung des Kosovo im Februar 2008 ist der Status der Provinz hochgradig umstritten. Durch die offene Verknüpfung einer EU-Beitrittsperspektive mit der Anerkennung des Kosovo sieht sich die serbische Regierung einem extremen Druck ausgesetzt, ihre Position zu ändern und die Abspaltung als rechtskonform anzuerkennen. Auch die Mehrheit der UN-Mitglieder, darunter fünf EU-Staaten, erkennt die Unabhängigkeit des Kosovo nicht an. Vor diesem Hintergrund hatte die UN-Generalversammlung im Oktober 2008 auf Betreiben Serbiens in Resolution 63/3¹ den Internationalen Gerichtshof (IGH) mit der Klärung der folgenden Frage beauftragt: „Steht die einseitige Unabhängigkeitserklärung der vorläufigen Selbstverwaltungsinstitutionen Kosovos im Einklang mit dem Völkerrecht?“

Am 22. Juli 2010 veröffentlichte der Internationale Gerichtshof sein Gutachten zum Kosovo,² das von der Mehrzahl der NATO-Staaten, so auch von der deutschen Bundesregierung, als Bestätigung ihrer Anerkennungspolitik gewertet wurde: „Gericht bestätigt Unabhängigkeit des Kosovo“, so die Bundesregierung. „Der Internationale Gerichtshof hat die Trennung des Kosovo von Serbien als rechtens anerkannt.“ ³ Diese Interpretation des Gutachtens spiegelte sich auch in der überwiegenden Mehrzahl der damaligen Medienberichte wieder: „Weg frei für den Kosovo!“ (Die Presse); „Kosovo ist unabhängig“ (Frankfurter Rundschau); „Abspaltung im Einklang mit dem Völkerrecht“ (Baseler Zeitung); „Kosovo’s independence was legal“ (Business Week); „Unabhängigkeit des Kosovo bestätigt“ (Die Welt); „Den Haag nennt Unabhängigkeit des Kosovos rechtens“ (Die Zeit).

Wie im Folgenden gezeigt werden soll, werden mit solchen Interpretationen die Kernaussagen des Gutachtens jedoch massiv verfälscht. Der Beitrag konzentriert sich also weniger auf die juristische Bewertung als vielmehr auf die politische Vereinnahmung und Umdeutung des Gutachtens. Diese dient nicht nur zur Legitimierung der Sezessionspolitik auf dem Balkan, sondern im schlimmsten Fall wurde hierdurch sogar ein Präzedenzfall geschaffen, mit dem sich die Teilung weiterer Länder rechtfertigen lässt.

Kein Plazet für die Zerschlagung Jugoslawiens

Die von der Generalversammlung vorgelegte Frage beantworteten die IGH-Richter mit einer Mehrheit von zehn zu vier Stimmen folgendermaßen: „Der Gerichtshof ist zu dem Schluss gekommen, dass die Annahme der Unabhängigkeitserklärung vom 17. Februar 2008 weder das Völkerrecht noch die Resolution 1244 (1999) des UN-Sicherheitsrats […] verletzt hat […].“ ⁴ Damit scheint die Lage auf den ersten Blick in der Tat eindeutig. Allerdings bestätigten die Richter gleichzeitig, dass die im Anschluss an den NATO-Angriffskrieg gegen Jugoslawien verabschiedete Resolution 1244⁵ des UN-Sicherheitsrates vom Juni 1999 ebenfalls weiter Gültigkeit besitzt.⁶ Zwingend gilt also auch weiterhin die in der Resolution enthaltene „Bekräftigung des Bekenntnisses aller Mitgliedstaaten zur Souveränität und territorialen Unversehrtheit der Bundesrepublik Jugoslawien und der anderen Staaten der Region“.

Damit besagt das IGH-Gutachten, dass auch die auf Basis von Resolution 1244 ins Leben gerufenen Institutionen und die unter deren »Obhut« liegenden Organe die territoriale Integrität Jugoslawiens (bzw. seines Rechtsnachfolgers Serbiens) respektieren müssen. Dies gilt insbesondere für die durch Resolution 1244 ins Leben gerufene United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK), der die Verwaltung des Kosovo übertragen wurde und die bindende Verordnungen (regulations) erlassen konnte, denen faktisch Gesetzescharakter zukam. Mit Verordnung 2001/09 erließ die UNMIK eine Übergangsverfassung für den Kosovo, auf deren Grundlage »Provisorische Institutionen der Selbstverwaltung« (PISG) sowie die »Kosovarische Versammlung«, also quasi ein Parlament, geschaffen wurden. Allerdings blieb der UN-Sondergesandte als Chef der UNMIK weiterhin die »letzte Autorität« im Kosovo, der auch die kosovarischen Institutionen unterstanden.

Somit waren auch die kosovarischen Behörden eigentlich zwingend zur Einhaltung der Resolution 1244 verpflichtet: „Die Provisorischen Institutionen der Selbstverwaltung wurden von der Provisorischen Verfassung ins Leben gerufen, die wiederum der übergeordneten Autorität des Sondergesandten des UN-Generalsekretärs unterworfen war. […] Wäre der Internationale Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, dass es die Provisorischen Institutionen der Selbstverwaltung waren, die die Unabhängigkeit erklärt haben, wäre es unmöglich gewesen, zu einem anderen Ergebnis zu gelangen, als dass die PISG ihre Kompetenzen im Rahmen der Provisorischen Verfassung übertreten und damit auch internationales Recht verletzt hätten.“ ⁷

Dennoch waren es Abgeordnete der Kosovarischen Versammlung, die mit 109 Stimmen (elf serbisch stämmige Abgeordnete boykottierten die Abstimmung) mehrheitlich für die Unabhängigkeit votiert hatten. Wie konnte der IGH vor diesem Hintergrund zu dem Ergebnis gelangen, die einseitige Unabhängigkeitserklärung durch die Provisorischen Institutionen der Selbstverwaltung des Kosovo stelle keine Verletzung des Völkerrechts oder der Resolution 1244 dar? Die Antwort lautet: Indem die IGH-Richter die Auffassung vertraten, die Mitglieder des kosovarischen Parlaments hätten die Unabhängigkeitserklärung nicht in dieser Funktion angefertigt, sondern vielmehr „in ihrer Funktion als Repräsentanten der Bevölkerung des Kosovo, außerhalb des Rahmens der Übergangsverwaltung“.⁸

Gegen diese Wertung protestierte unter anderem der IGH-Richter Peter Tomka in seiner abweichenden Erklärung und wies darauf hin, es gebe eine Vielzahl von Quellen, die unmissverständlich belegen würden, dass die Unterzeichner der kosovarischen Unabhängigkeitserklärung als Mitglieder des kosovarischen Parlaments einzustufen seien. Er zitierte hierfür etwa die damalige Erklärung des Präsidenten der Kosovarischen Versammlung: „Ich gebe hiermit bekannt, dass mit »Ja-Stimmen« aller anwesenden Mitglieder die Mitglieder der Kosovarischen Versammlung heute, am 17. Februar 2008, ihren Willen und den Willen der Bevölkerung des Kosovo für einen demokratischen, unabhängigen und souveränen Staat zum Ausdruck gebracht haben.“ ⁹

Zusammenfassend wird im Gutachten also folgende Position vertreten: „Laut IGH gibt es keine Norm des internationalen Rechts, die einer Gruppe verbietet, die Unabhängigkeit zu erklären, was etwas anderes sei, als die Unabhängigkeit in Kraft zu setzen. […] Die Autoren der Unabhängigkeitserklärung seien Repräsentanten der kosovarischen Bevölkerung und nicht der PISG, die unter Verantwortung eines UN-Organs agiert. Somit liegt auch keine Verletzung von Resolution 1244 oder der Übergangsverfassung vor.“ ¹⁰ Selbst mit diesem juristischen Kniff lässt sich aber nicht die Schlussfolgerung ziehen, der IGH habe die Sezession des Kosovo von Serbien bzw. die Anerkennung der einseitigen Unabhängigkeitserklärung für völkerrechtskonform erklärt: „Was nicht geklärt wurde: Ist das Kosovo ein unabhängiger Staat geworden? […] Dabei lagen hier die wesentlichen Probleme des Falls. […] Darauf geht der IGH nicht ein.“ ¹¹

Richterliche Arbeitsverweigerung

Allen Beteiligten war klar, dass die Resolution der Generalversammlung vom IGH Stellungnahmen zu einer Reihe hochgradig umstrittener Fragen erwartete:¹² Inwieweit ist die Annahme bzw. Verabschiedung (im Gegensatz zur bloßen Ausrufung) der Unabhängigkeitserklärung durch die Kosovarische Versammlung mit geltendem Recht vereinbar? Ist mit der Annahme der Unabhängigkeitserklärung ein neuer Staat entstanden? Kann somit die Anerkennung des Kosovo durch zahlreiche Staaten als völkerrechtskonform gelten?

Doch ausgerechnet für diese Kernfragen erklärten sich die IGH-Richter mehrheitlich für nicht zuständig. In Absatz 51 des Gutachtens heißt es, „die Frage der Generalversammlung ist eindeutig formuliert; […] sie fragt, nach der Meinung des Gerichtshofes, ob die Unabhängigkeitserklärung dem internationalen Recht entspricht. Sie fragt nicht nach den rechtlichen Konsequenzen dieser Erklärung. Insbesondere fragt sie nicht danach, ob der Kosovo damit zum selbständigen Staat geworden ist. Noch fragt sie nach Bestandskraft und Rechtwirksamkeit der Anerkennung des Kosovo durch jene Staaten, die den Kosovo anerkannt haben.“ Weiter heißt es dann in Absatz 56: „Die Generalversammlung hat gefragt, ob die Unabhängigkeitserklärung dem internationalen Recht entspricht. […] Für die Beantwortung der gestellten Frage ist es nicht notwendig, dass der Gerichtshof zur Frage Position bezieht, ob dem Kosovo ein positiver Rechtsanspruch gewährt wurde, seine Unabhängigkeit zu erklären, und erst recht nicht, ob das Völkerrecht Entitäten innerhalb eines Staates generell den Rechtsanspruch gewährt, sich von diesem zu lösen. Tatsächlich ist es ja durchaus möglich, dass eine bestimmte Handlung – wie eine einseitige Unabhängigkeitserklärung – nicht gegen internationales Recht verstößt, selbst wenn sie nicht notwendigerweise in Ausübung eines durch internationales Recht gewährten Rechtsanspruches erfolgt. Der Gerichtshof wurde zu seiner Meinung zum ersten Punkt befragt, nicht zum zweiten.“

Durch die Fokussierung auf den Akt der Ausrufung, anstatt auf die manifesten Folgen dieser Handlung in all ihren Facetten, drückten sich die IGH-Richter also um entscheidende Aspekte, was in der abweichenden Stellungnahme des Richters Abdul Koroma scharf kritisiert wurde. Er betonte, dass der IGH zwar das Recht habe, die Frage zu „reformulieren und zu interpretieren“, er aber „nicht frei darin ist, die ihm gestellte Frage durch seine eigene Frage zu substituieren und dann einfach auf diese zu antworten“.¹³ Koroma erinnerte zudem daran, dass „das internationale Recht einer ethnischen, sprachlichen oder religiösen Gruppe keinen Rechtsanspruch gewährt, sich ohne das Einvernehmen des Staates, zu dem sie gehört, von diesem abzuspalten, indem sie einfach erklärt, dies sei ihr Wille“. Er verwies zudem auf die Gefahr, dass hier ein sehr gefährlicher Präzedenzfall geschaffen worden sein könnte, der es jeder ethnischen, sprachlichen oder religiösen Gruppe außerhalb des Kontexts der Entkolonisierung erlaube, ihre Unabhängigkeit zu erklären.

Eine neue Ära der Sezessionskriege?

Der Fall Kosovo ist u.a. deshalb so brisant, weil hier zum ersten Mal seit 1945 Grenzen in Europa gewaltsam und einseitig verändert wurden. Damit wurde einer der Grundsätze der UN-Charta (Artikel 2 Absatz 4) in gravierender Weise verletzt: „Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtet oder sonst mit den Zielen der vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“

Die Instrumentalisierung von Minderheiten vor Beginn des Zweiten Weltkriegs war einer der Gründe dafür, dass die UN-Charta einer derartigen Praxis einen Riegel vorschieben sollte. 1945 waren die Zerschlagung der Tschechoslowakei und der vorgeschobene Kriegsgrund (Verfolgung deutscher Minderheiten in Polen) noch in frischer Erinnerung. Der NATO-Angriffskrieg gegen Jugoslawien und die nachträglichen Versuche zur Verrechtlichung der Abspaltung des Kosovo durch die Umdeutung des IGH-Gutachtens sind somit schwere Schläge gegen die UN-Charta und das Völkerrecht. Aus der Asservatenkammer des Imperialismus, so scheint es, werden die klassischen Instrumente des »Teile und Herrsche« wieder hervorgeholt. Auf Konferenzen im Herzen Europas wie in Rambouillet oder auf dem Petersberg wird über das Schicksal ganzer Völker entschieden; dort zieht man die neuen Grenzen ohne Lineal, sondern unter Berücksichtigung von Rohstoffreserven und Marktzugängen.

Wie gefährlich dieses fahrlässige Spiel mit dem Feuer ist, zeigt sich schon daran, dass es im Jahr 2010 fast 100 Konflikte gab, in denen Sezessions- und Anerkennungsfragen eine entscheidende Rolle spielten.¹⁴ Vor diesem Hintergrund pochen die NATO-Staaten darauf, im Alleingang entscheiden zu können, wer das »Recht« auf eine Sezession erhält. So werden die Sezessionsansprüche der Serben und Kroaten in Bosnien, der Serben in Kroatien, der Armenier in Nagorni-Karabach sowie der Südosseten und Abchasen in Georgien schlicht für illegitim erklärt. Andererseits wird die Aufteilung anderer Länder mittlerweile in bis dato kaum gekannter Offenheit eingefordert. Als nächster Kandidat für eine westlich orchestrierte Abspaltung kam nach dem Kosovo der Südsudan an die Reihe, der sich am 9. Januar 2011 für die Sezession vom Norden aussprach. Dabei soll es sich aber, zumindest nach den Vorstellungen von Charles Tannock, ehemaliger Koordinator der konservativen EVP-Fraktion im Auswärtigen Ausschuss des Europäischen Parlaments, lediglich um den ersten Akt bei der Neuziehung afrikanischer Grenzen handeln: „Ein unabhängiger Südsudan würde den Westen zwingen, sich mit der etablierten Orthodoxie bezüglich Afrikas auseinanderzusetzen, besonders mit der Überzeugung, dass Länder wie Somalia und Nigeria als Ganzes stabiler seien, als sie es nach Aufteilung in zwei oder mehr Teilstaaten wären.“ ¹⁵

Auch wenn versucht wurde, den Kosovo zur einzigartigen und einmaligen Ausnahme, zum Fall sui generis zu erklären, wurde hier dennoch ein Präzedenzfall geschaffen, der für weitere Sezessionen als Vorbild taugt – zumindest dann, wenn sie den geopolitischen oder geostrategischen Interessen der NATO-Staaten dienen. Dies scheint auch die Auffassung der die Bundesregierung beratenden Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) zu sein: „Die internationale Anerkennung separatistischer Gebiete ist dann sinnvoll, wenn dies dem deutschen und europäischen Interesse am Aufbau effektiver Staaten dient. Das Völkerrecht ist dabei keine Hürde, solange eine effektive Staatsqualität besteht.“ ¹⁶

Anmerkungen

¹⁾ 63. Tagung der UN-Generalversammlung: Antrag auf ein Gutachten des Internationalen Gerichtshofs zu der Frage, ob die einseitige Unabhängigkeitserklärung Kosovos im Einklang mit dem Völkerrecht steht. Resolution 63/3 vom 8.10.2008; un.org/Depts/german/gv-63/band1/ar63003.pdf.

²⁾ International Court of Justice. Advisory Opinion of 22 July 2010 – Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in Eespect of Kosovo (Request for Advisory Opinion); icj-cij.org/docket/files/141/15987.pdf.

³⁾ Gericht bestätigt Unabhängigkeit Kosovo. Pressemitteilung der Bundesregierung vom 23.07.2010.

⁴⁾ International Court of Justice 2010, Absatz 122.

⁵⁾ UN-Sicherheitsrat: Resolution 1244 (1999) vom 10 June 1999; un.org/Depts/german/sr/sr_99/sr1244.pdf.

⁶⁾ Vgl. zur Gültigkeit von Resolution 1244 im IGH-Gutachten: Michael Bothe: Kosovo – So What? The Holding of the International Court of Justice is not the Last Word on Kosovo’s Independence. In: German Law Journal, Nr. 11/2010, S.837-840, S.840.

⁷⁾ Robert Muharremi: A Note on the ICJ Advisory Opinion on Kosovo. In: German Law Journal, Nr. 11/2010, S.867-880, S.872f.

⁸⁾ International Court of Justice 2010, Absatz 109.

⁹⁾ Transcript of the Special Plenary Session of the Assembly of Kosovo on the Declaration of Independence held on 17 February 2008. In: Written Contribution of the Republic of Kosovo, 17 April 2009, Ann. 2, pp. 238-245. Zitiert bei Declaration of Vice-President Tomka; icj-cij.org/docket/files/141/15989.pdf.

¹⁰⁾ Muharremi 2010, S.880.

¹¹⁾ Przemyslaw Nick Roguski: Was der IGH wirklich entschied. Legal Tribune Online, 23.07.2010.

¹²⁾ Vgl. zur Intention von Resolution 63/3: Robert Howse /Ruti Teitel: Delphic Dictum: How Has the ICJ Contributed to the Global Rule of Law by its Ruling on Kosovo? In: German Law Journal, Nr. 11/2010, S.841-846, S.841.

¹³⁾ Dissenting Opinion of Judge Koroma;www.icj-cij.org/docket/files/141/15991.pdf.

¹⁴⁾ Conflict Barometer 2010: hiik.de/de/konfliktbarometer/pdf/ConflictBarometer_2010.pdf.

¹⁵⁾ Charles Tannock: Independence or War, Project Syndicate, 03.01.2011; project-syndicate.org/commentary/tannock24/English.

¹⁶⁾ Dennis M. Tull: Separatismus in Afrika – Die Sezession des Südsudan wird nicht Schule machen. SWP-Aktuell 6 (2011).

Martin Hantke ist Diplom-Politologe und Beirat der Informationsstelle Militarisierung (IMI) in Tübingen.