Schatten des Neokolonialismus

Der Internationale Strafgerichtshof

von Norman Paech

Die Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) galt als großer Erfolg, und inzwischen sind ihm 122 Staaten beigetreten. Entgegen den ursprünglichen Absichten hat sich darauf aber keine universelle Justiz entwickelt, die internationale Verbrechen unabhängig von der Staatsbürgerschaft des Straftäters verfolgt. Ein Grund dafür ist die Weigerung mancher Länder, eine internationale Gerichtsbarkeit zuzulassen, und deren Versuch, ihre eigenen Staatsbürger vor Strafverfolgung zu schützen. Bei allen Schwächen ist der IStGH aber ein Schritt auf dem Weg zu einer universellen Gerechtigkeit.

Es hat gut 50 Jahre gedauert, bis die Pläne der Vereinten Nationen verwirklicht wurden, aus den Nürnberger Kriegstribunalen eine internationale Strafgerichtsbarkeit mit einem eigenen Strafrecht und einem unabhängigen Gericht zu entwickeln. Im Juli 1998 verabschiedeten 120 Staaten in Rom das Statut zur Gründung des IStGH.¹ Vier Jahre später, am 1. Juli 2002, trat das Statut in Kraft, nachdem die 60. Ratifikationsurkunde hinterlegt worden war. Zwar war schon 1993 ein internationaler Gerichtshof für das ehemalige Jugoslawien und 1994 ein weiterer für Ruanda geschaffen worden. Diese Gerichte waren jedoch nicht das Ergebnis eines völkerrechtlichen Vertrages, sondern durch Beschluss des UN-Sicherheitsrats auf der Grundlage von Kapitel VII UN-Charta gegründet worden. Sie sollten als Maßnahme zur Wiederherstellung und Wahrung des internationalen Friedens abschreckend wirken. Nach Erfüllung ihrer Aufgabe sollen beide Gerichtshöfe wieder aufgelöst werden. Sie sind also dem Geist und der Konstruktion der Nürnberger Tribunale stärker verbunden als der Internationale Strafgerichtshof, der 2003 seine Arbeit in Den Haag aufnahm.

Das Echo der Welt war überaus positiv, der IStGH wurde als bedeutender Erfolg des Völkerrechts gefeiert, inzwischen sind 122 Staaten beigetreten. Das ändert aber nichts an den Vorbehalten der Staaten, die schon dem Römischen Statut widersprachen und das Gericht in seiner jetzigen Form ablehnen, unter ihnen insbesondere die USA. Obwohl die Rhetorik der US-Regierung von der schroffen Bekämpfung unter Präsident Bush bis zu einer vorsichtigen Unterstützung unter Präsident Obama einen deutlichen Wandel erfahren hat, bestehen die Vorbehalte weiter und stehen einem vertraglichen Beitritt der USA nach wie vor entgegen. Im Kern lehnt die politische Klasse der USA, egal ob Republikaner oder Demokraten, eine verpflichtende internationale Strafgerichtsbarkeit für sich und die US-Bürgerinnen und -Bürger ab. Was für Afrikaner, Asiaten oder Lateinamerikaner begrüßt wird, soll selbst nicht gelten. Die USA haben bis heute das emphatische Bekenntnis ihres Chefanklägers Jackson im Nürnberger Prozess, welches seine Legitimierung in den Augen der Weltöffentlichkeit doch gerade begründen sollte, nicht akzeptiert: „Wir dürfen niemals vergessen, dass nach dem gleichen Maß, mit dem wir die Angeklagten heute messen, auch wir morgen von der Geschichte gemessen werden. Diesen Angeklagten einen vergifteten Becher reichen, bedeutet, ihn an unsere eigenen Lippen zu bringen.“ ²

Sonderstatus für die USA

Der anhaltende Widerstand und der lange Zeit verbissene Kampf gegen die internationale Strafgerichtsbarkeit wandte sich vor allem gegen die Befugnis des Gerichtshofes, Ermittlungen auch gegen Angehörige eines Nichtvertragsstaates richten zu können, wenn diese an einem Verbrechen beteiligt waren. Artikel 12 des Römischen Statuts erweitert die allgemeine Kompetenz seiner Gerichtsbarkeit über Angehörige von Vertragsstaaten in Absatz 2(a) auch auf Angehörige von Nichtvertragsstaaten, wenn diese an dem Verbrechen beteiligt waren. Die bloße Weigerung, dem Vertrag beizutreten, garantiert also keine Immunität für die eigenen Staatsangehörigen. Die USA ergriffen deshalb eine Reihe zusätzlicher³ Maßnahmen, um ihre Staatsbürger vor einer internationalen Strafverfolgung zu schützen.

Zunächst setzten sie im UN-Sicherheitsrat unter der Androhung, sich aus allen UN-Friedensmissionen zurückzuziehen, eine Resolution⁴ durch, die die Strafverfolgung gegen Angehörige von Nichtvertragsstaaten wegen Taten verhindert, die im Rahmen von UN-mandatierten militärischen Friedensmissionen begangen werden. Da eine solche Resolution nicht verbindlich ist, schlossen die USA »Bilateral Immunity Agreements« (BIA) mit inzwischen über 100 Staaten, in denen diese sich verpflichteten, keine US-Bürger an den IStGH auszuliefern. Sie halfen ihrem Anliegen mit dem Hinweis nach, dass sie andernfalls die militärische Zusammenarbeit und Waffenlieferung einstellen würden. Dieser Druck war schon deshalb notwendig, weil ein derartiger Vertrag mit Staaten, die dem Römischen Statut beigetreten sind, ihrer Pflicht zur Unterstützung des IStGH bei der Festnahme und Überstellung gesuchter Personen gemäß Art. 59 Römisches Statut widerspricht und daher kaum Gültigkeit beanspruchen kann. Es kann also nicht ausgeschlossen werden, dass der IStGH dennoch auf die eine oder andere Weise eines US-Bürgers habhaft wird, gegen den der Gerichtshof ermittelt.

Für diesen Fall unterzeichnete Präsident George W. Bush am 3. August 2002 den »American Servicemembers Protection Act«, der es den USA erlauben würde, einen amerikanischen Staatsangehörigen, der in die »Fänge« des IStGH in Den Haag geraten ist, unter Einsatz von Gewalt zu befreien. Dies ist ein besonders dreister – und daher nichtiger – Vorstoß gegen das Gewaltverbot des Art. 2 Z. 4 UN-Charta und gegen das Gebot der Achtung der territorialen Integrität der Staaten gemäß Art. 2 Z. 7 UN-Charta.

Das Vorgehen der USA ist erstaunlich, da der IStGH nur komplementär tätig wird und der nationalen Gerichtsbarkeit den Vortritt lässt. Art. 17(a) Römisches Statut bestimmt, dass der Gerichtshof nicht tätig wird, „wenn in der Sache von einem Staat, der Gerichtsbarkeit darüber hat, Ermittlungen oder eine Strafverfolgung durchgeführt werden, es sei denn, der Staat ist nicht willens oder in der Lage, die Ermittlungen oder die Strafverfolgung durchzuführen“. Die USA hätten also die Möglichkeit, durch eigene gerichtliche Ermittlungen wegen schwerer Völkerrechtsverbrechen den IStGH zu umgehen. Doch das Selbstverständnis der USA als globale Ordnungsmacht verträgt sich offensichtlich mit keiner gerichtlichen Kontrolle, weder international noch national.⁵

Vorwurf des Neokolonialismus

Bereits der Sonderstatus hinsichtlich der Immunität, den sich die USA bei anderen Staaten ohne Rücksicht auf Gleichberechtigung und Reziprozität der Abkommen verschafften, hatte wachsendes Misstrauen gegen die Internationale Gerichtsbarkeit zur Folge. Die Zweifel an der Fairness und Unparteilichkeit der IStGH-Aktivitäten wurden durch die Tatsache verstärkt, dass sich der Gerichtshof in den zehn Jahren seiner Existenz fast ausschließlich mit Kriegsverbrechen in Afrika und der Verfolgung afrikanischer Täter beschäftigte.

Das Fass lief über, als der IStGH im September 2013 ein Strafverfahren gegen den kenianischen Präsidenten Uhuru Kenyatta eröffnete, nachdem er schon 2009 einen Haftbefehl gegen den amtierenden Staatspräsidenten von Sudan, Omar Hassan Ahmad al-Bashir, erlassen und in der Zwischenzeit einen Haftbefehl gegen den später ermordeten libyschen Präsidenten Muammar al-Gaddafi erwirkt hatte. Auf dem Sondergipfel der Afrikanischen Union im Oktober 2013 wurde scharfe Kritik laut „gegen die neoimperialistischen Versuche des Westens, die Souveränität afrikanischer Staaten zu untergraben“ ⁶. Kenyatta selbst bezichtigte den Gerichtshof des Rassismus, und die Afrikanische Union warf ihm vor, ein „Instrument des Neokolonialismus“ zu sein. Das Parlament in Nairobi forderte die Exekutive auf, aus dem Römischen Statut auszutreten, und der Senat unterstützte diese Forderung im September 2013. Bisher ist es nicht dazu gekommen, und zahlreiche Persönlichkeiten, ein Zusammenschluss verschiedener Gruppen unter dem Slogan »Kenyans for ICC« sowie die Kirchen werben für den Verbleib Kenias im Römischen Statut.

Was aber ist dran an dem Vorwurf des Neokolonialismus, den die atlantischen Staaten als antiwestliche und panafrikanische Rhetorik sowie Diffamierung des IStGH zurückweisen?⁷

Eindeutig afrikanische Bilanz

Derzeit stehen 24 Afrikaner auf der Anklageliste des IStGH.⁸ Sie kommen aus der Demokratischen Republik Kongo, der Elfenbeinküste,⁹ Kenia, Libyen, Mali, Sudan, Uganda und der Zentralafrikanischen Republik. Zwei Verfahren sind bereits abgeschlossen: Im März 2012 wurde Thomas Lubanga Dyilo wegen Rekrutierung und Einsatz von Kindersoldaten zu 14 Jahren Haft verurteilt.¹⁰ Im Dezember 2012 wurde im zweiten Verfahren Mathieu Ngudjolo Chui aus Mangel an Beweisen freigesprochen.¹¹ Ein weiteres Verfahren gegen den ehemaligen Vizepräsidenten der Demokratischen Republik Kongo, Jean-Pierre Bemba, steht vor den Plädoyers. Gegen den Anführer der Miliz »Nationalkongress für die Verteidigung des Volkes« und berüchtigten Kommandeur der M23-Miliz im Ostkongo, Bosco Ntaganda, wurde wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Februar 2014 das Verfahren eröffnet. Drei weitere Verfahren, unter ihnen das Verfahren gegen Uhuru Muigai Kenyatta und seinen Vizepräsidenten William Samoei Ruto, sind in Vorbereitung.

Die Bilanz sieht also eindeutig afrikanisch aus, der Internationale Strafgerichtshof hat sich faktisch in einen Afrikanischen Strafgerichtshof verwandelt. Dieser Eindruck ändert sich auch nicht dadurch, dass neben zehn afrikanischen auch fünf außerafrikanische Länder unter Beobachtung stehen: Kolumbien, Afghanistan, Georgien, Honduras und Nordkorea.¹²

Bei drei Ländern – Venezuela, Irak und Palästina – hat die Beobachtung nicht zu weiteren Ermittlungen geführt. Die Entscheidung im Falle Palästina, bei dem es um den israelischen Angriff zur Jahreswende 2008/2009 auf Gaza, »Operation Cast Lead«, ging, wurde vom IStGH mit der fehlenden Anerkennung der Palestine Authority als Staat durch die Vereinten Nationen oder die Staaten des IStGH begründet.¹³. Die Situation im Irak betraf Kriegsverbrechen, die durch britische Soldaten begangen worden sein sollen und von Opfervertretern und Nichtregierungsorganisationen an den IStGH herangetragen worden waren. Der damalige Chefankläger, Luis Moreno-Ocampo, begründete 2006 seine Entscheidung, keine weiteren Ermittlungen einleiten zu wollen, damit, nach damaligem Kenntnisstand sei nicht davon auszugehen, dass die Vorwürfe schwerwiegend („gravity threshold“) genug seien, um weitere Ermittlungen aufzunehmen. Bei einer geänderten Fakten- oder Beweislage müsse allerdings die Entscheidung erneut überprüft werden. Nun haben acht Jahre später zwei juristische Organisationen, das European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR, Berlin) und die Public Interest Lawyers (PIL, Birmingham), gemäß Art. 8 Römisches Statut erneut Strafanzeige wegen derselben Kriegsverbrechen eingereicht. Sie haben die Folter- und Missbrauchsvorwürfe von über 600 ehemaligen irakischen Gefangenen gesammelt, analysiert und 85 repräsentative Einzelfälle in ihrer Anzeige zusammengefasst. Sie sollen nun jeden Zweifel beseitigen, dass die Taten den in Art. 8 Römisches Statut geforderten „gravity threshold“ erfüllen. Sollte dies zu Ermittlungen führen, wäre es das erste Mal, dass sich der Gerichtshof ernsthaft mit den Verbrechen eines NATO-Staates auseinandersetzen müsste.

Hier liegt der Kern des Problems für den IStGH, für seine mangelnde Glaubwürdigkeit und sein schwindendes Ansehen. Seine neue Chefanklägerin Fatou Bensouda aus Gambia hält die Kritik für „unfair“ und „Propaganda“ gegen den Gerichtshof. Sie verweist darauf, dass der afrikanische Kontinent selbst um die Interventionen des IStGH gebeten habe. 34 Staaten sind dem Römischen Statut beigetreten, die meisten Untersuchungen wurden von ihnen selbst beantragt. „Ich denke, dass der IStGH und die Afrikanische Union (AU) dieselben Werte haben.“ ¹⁴ Und wer wäre besser legitimiert, dem Vorwurf des Neokolonialismus zu begegnen, als eine Vertreterin Afrikas, die selbst seit zehn Jahren (von 2004-2012 als Stellvertretende Anklägerin am IStGH) die Verfahren vorangetrieben hat?

Keine universelle Justiz für internationale Verbrechen

Doch trifft diese Verteidigung nicht den Kern der Kritik, die sich nur selten auf die Berechtigung bezieht, einzelne Fälle zu untersuchen und anzuklagen. Im Fokus der Kritik stehen zumeist diejenigen, die eben nicht verfolgt werden. So hat eine Expertenkommission der Vereinten Nationen¹⁵ kritisiert, dass nicht diejenigen verfolgt würden, die die größte Verantwortung für die Verbrechen im Kongo tragen.¹⁶ Gegen die Anklagebehörde wurden gerade im Falle des Kongo zahlreiche Vorwürfe wegen unzureichender Ermittlungen erhoben. So auch im Falle Ugandas, wo sich die Ermittlungen nur auf die Verbrechen der Lord’s Resistance Army (LRA) erstreckten und die ugandische Armee nicht einbezogen wurde. Das Vorgehen der Ankläger gegen den Präsidenten von Sudan, al-Bashir, zog weltweite Kritik auf sich, da der Haftbefehl die weitaus wichtigere friedliche Lösung des Konfliktes behindere und die Ermittlungen sich nicht auf hauptverantwortliche Regierungsmitglieder und hochrangige Militärs erstreckten. Die Kritik bezog sich also auf das von der Anklagebehörde vertretene Prinzip der fokussierten Ermittlungen, die sich auf zentrale, zumeist hochrangige Täter konzentrierten. Die Chefanklägerin hat daher das alte Prinzip nun durch ein neues Prinzip der tiefgehenden, offenen Ermittlungen ersetzt, welche mit Tätern auf mittlerer Ebene beginnen und sukzessive auf die höheren Hierarchien ausgeweitet werden. Ob dieser Ansatz dem Vorwurf der Selektivität entgehen kann, wird die zukünftige Praxis entscheiden.

Tatsache bleibt, dass es trotz eines auf universelle Gültigkeit ausgelegten Völkerstrafrechts und eines ebenso weit konzipierten Gerichtshofes immer noch keine wirklich universelle Justiz für internationale Verbrechen und keine Gleichheit aller Täterinnen und Täter vor dem Gesetz gibt. Diese Kritik macht sich nicht so sehr an der Praxis der Anklagebehörde und der Richter fest, sondern an der gesamten Verfassung des Gerichtssystems, zu dem der UN-Sicherheitsrat ebenso gehört wie die Staaten, die dem IStGH zwar nicht beigetreten sind, ihn aber dennoch, wie die USA, stark beeinflussen.

Diese Kritik am Gerichtshof geht fehl, wenn wir aus dem Auge verlieren, dass es die alten Macht- und Souveränitätsvorbehalte der postkolonialen Interventionsmächte sind, die die Spielräume der Anklage so sehr beschnitten haben. Sie schützen ihr Personal nicht nur vor der internationalen, sondern auch vor der nationalen Gerichtsbarkeit,¹⁷ wie unlängst die Einstellung des ersten Verfahrens nach dem Völkerstrafgesetzbuch gegen einen deutschen Staatsangehörigen, Oberst Klein, wegen der Bombardierung eines Tanklastwagenzuges am Kunduz-Fluss in Afghanistan zeigte. Zwar hat das Oberlandesgericht Frankfurt am 18. Februar 2014 den früheren Bürgermeister von Kiziguro in Ruanda, Onesphore Rwabukombe, wegen Beihilfe zum Völkermord an der Tutsi-Bevölkerung in Ruanda zu 14 Jahren Haft verurteilt, das Strafverfahren gegen den ehemaligen Verteidigungsminister Donald Rumsfeld und andere US-Politiker und –Militärs wegen der systematischen Folterungen in den Gefängnissen von Abu Ghraib/Irak und Guantánamo/Kuba ist jedoch eingestellt worden. Die Verfahren gegen die Hutu-Führer Ignace Murwanasyaka und Straton Musoni wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen vor dem Oberlandesericht Stuttgart dauern an, Urteile werden noch 2014 erwartet. Doch gibt es keine Verfahren gegen die Verantwortlichen der Verbrechen im Gefängnis von Bagram/Afghanistan, der unverhältnismäßig zahlreichen zivilen Opfer bei Bombenangriffen in Afghanistan und Irak oder bei den gezielten Tötungen durch Drohnen. Und schließlich ist nicht der IStGH dafür zu kritisieren, dass die israelischen Verantwortlichen des Gaza-Krieges von 2008/2009 nicht zur strafrechtlichen Verantwortung gezogen werden können, sondern die Staaten, die ein Strafverfahren politisch verhindern, in erster Linie die USA und Israel selbst.

Angesichts dieses offensichtlichen Ungleichgewichts der gerichtlichen Verfolgung von Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen ist es verständlich, wenn insbesondere Afrikaner vom Fluch des Neokolonialismus sprechen und einen eigenen Strafgerichtshof für Afrika vorschlagen. Auch der Hinweis darauf, dass 34 afrikanische Staaten sich der Rechtsprechung des IStGH freiwillig und in voller Kenntnis seiner Strafgewalt unterworfen und die Mehrzahl der »Situationen« selbst vor den Gerichtshof gebracht hätten, spricht für die Ernsthaftigkeit der afrikanischen Staaten im Umgang mit dem Gerichtshof und ihren Wunsch nach universeller Gerechtigkeit. Darin ein Einverständnis mit der Selektivität der Strafgerichtsbarkeit zu unterstellen, geht an der Realität vorbei. Es wird allerdings noch viel Zeit vergehen, ehe Staaten wie die USA sich von ihrer Arroganz der Siegerjustiz trennen und die Selbstverpflichtung des Chefanklägers Jackson im Nürnberger Prozess für sich akzeptieren.

So wie die Russell-Tribunale eine wichtige Kraft auf dem Weg zu einer Internationalen Strafgerichtsbarkeit waren, kommt heute den zahlreichen sozialen Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen eine zentrale Bedeutung zu, den Weg für eine universelle Gerechtigkeit weiter zu ebnen.

Anmerkungen

¹⁾ Sieben Staaten (Volksrepublik China, Irak, Israel, Jemen, Katar, Libyen und USA) stimmten dagegen, 21 Staaten enthielten sich der Stimme.

²⁾ Anklagerede vom 21. November 1945. In: Internationaler Militär-Gerichtshof Nürnberg (1947): Der Prozess gegen die Hauptkriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärgerichtshof Nürnberg, 14. November 1945-1. Oktober 1946. Amtlicher Wortlaut in deutscher Sprache. Nürnberg: Verlag der Friedrich Kornschen Buchhandlung, Bd. 1, S.118.

³⁾ Die USA haben z.B. bei ihren Kriegseinsätzen in Irak und Afghanistan die Immunität ihrer Staatsangehörigen durch bilaterale Abkommen mit den jeweiligen Regierungen vertraglich gesichert. Grundsätzlich hat jeder Staat das Recht, Ausländer, die auf seinem Staatsgebiet Straftaten begehen, vor den eigenen Gerichten nach dem eigenen Recht zur Verantwortung zu ziehen. Die Strafrechtsordnungen mancher Staaten, wie z.B. das deutsche Völkerstrafgesetzbuch vom 26. Juni 2002, eröffnen sogar die Möglichkeit, ausländische Täter wegen schwerer Kriegsverbrechen, die keinen Bezug zu dem Gerichtsstaat haben, gerichtlich zu verfolgen.

⁴⁾ UN-Sicherheitsrat: Resolution 1422 vom 12. Juli 2002.

⁵⁾ Gerd Hankel: Internationale Strafgerichtsbarkeit. Mittelweg 36, 3-2003, S.77ff.

⁶⁾ Karsten Dümmel, Daniela Dietmayr: Kenia und der Internationale Strafgerichtshof. Konrad Adenauer Stiftung, Länderbericht Kenia vom 4. November 2013.

⁷⁾ Margit Hellwig-Bötte: Der Internationale Strafgerichtshof als Zankapfel politischer Interessen. SWP-Aktuell 73, Dezember 2013. Kai Ambos: Kritik am afrikanischen Fokus. E+Z (Entwicklung und Zusammenarbeit), 12-2013, S.465.

⁸⁾ Wolfgang Kaleck (2012): Mit zweierlei Maß – Der Westen und das Völkerstrafrecht. Berlin: Verlag Klaus Wagenbach, S.95ff.

⁹⁾ Die Elfenbeinküste ist nicht Vertragsstaat, sie hat aber gemäß Art. 12 Abs. 3 Römisches Statut die Jurisdiktion des IStGH anerkannt.

¹⁰⁾ IStGH vom 14. März 2012, Nr. ICC-01/04-01/06. Gegen das Urteil wurde Berufung eingelegt.

¹¹⁾ IStGH vom 18. Dezember 2012, ICC-01/04-02/12-3. Gegen den Freispruch ist Berufung anhängig.

¹²⁾ Es handelt sich um den Beschuss von Yeonpyeong Island am 23. November 2010 durch Nordkorea, der zum Tod bzw. zur Verletzung zahlreicher südkoreanischer Armeeangehöriger und Zivilisten führte, sowie das Versenken des südkoreanischen Kriegsschiffes »Cheonan« durch einen angeblich von einem nordkoreanischen Unterseeboot abgefeuerten Torpedo am 26. März 2010, wobei 46 Personen getötet wurden.

¹³⁾ Entscheidung des IStGH vom 3. April 2012: »It [International Criminal Court/ICC] cannot consider allegations of crimes committed during the conflict unless the relevant UN bodies or ICC states parties determine that the Palestinian Authority is a state.“

¹⁴⁾ Fatou Bensouda, op.cit, hier S.18.

¹⁵⁾ United Nations Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth of the DRC.

¹⁶⁾ Wolfgang Kaleck, op.cit., hier S.98.

¹⁷⁾ Wolfgang Kaleck, op.cit., hier S.107ff.

Prof. em. Dr. Norman Paech lehrte Öffentliches Recht an der Hamburger Hochschule für Wirtschaft und Politik (HWP). Die ungekürzte Fassung dieses Textes ist unter norman-paech.de einzusehen.