Transit und Verbot

Stärkung der nuklearwaffenfreien Zonen

von Yannick Laßhof

Nuklearwaffenfreie Zonen entstehen durch multilaterale, regionale Abkommen, die Atomwaffen und deren Einsatz innerhalb gewisser Gebiete verbieten. Der Transit von Atomwaffen stellt jedoch eine Lücke in den entsprechenden Abkommen dar, da die einzelnen Staaten jeweils selbst über ein Verbot des Transits von Atomwaffen durch ihr Hoheitsgebiet entscheiden. Der Autor stellt die These auf, dass der neue »Vertrag über das Verbot von Kernwaffen« diese Problematik entschärft und die nuklearwaffenfreien Zonen völkerrechtlich konkretisiert, indem er einen einheitlichen Umgang mit Transitfragen vorgibt. W&F stellt diese Überlegungen zur Diskussion.

Die politische und wissenschaftliche Debatte über den am 7. Juli 2017 von 122 Staaten vereinbarten »Vertrag über das Verbot von Kernwaffen« fokussiert meist auf dessen Auswirkungen auf das Nichtverbreitungsregime, insbesondere auf den nuklearen Nichtverbreitungsvertrag von 1968. Dabei werden potenziell positive Effekte des Verbotsvertrags auf andere nukleare Rüstungskontrollabkommen oft ignoriert. Kann der neue Atomwaffenverbotsvertrag die Wirksamkeit bestehender Abkommen verstärken und verdichten, indem er eine gemeinsame Handlungsdirektive vorgibt? Anhand der Verträge über nuklearwaffenfreie Zonen (NWFZ) werden im Folgenden zwei Ansätze aufgezeigt, wie der Verbotsvertrag eine diesen immanente Schwachstelle durch völkerrechtliche Argumentation schließen könnte.

NWFZ sind multilaterale Vertragswerke, die Atomwaffen in bestimmten Gebieten delegitimieren und von den im Nichtverbreitungsvertrag anerkannten Atomwaffenstaaten1 durch die Unterzeichnung von Zusatzprotokollen anerkannt werden können. Die Entscheidung über den Transit von Atomwaffen durch eigenes Hoheitsgebiet ist jedoch den einzelnen Vertragsparteien der NWFZ überlassen, was den Atomwaffenstaaten eine Möglichkeit bietet, das normative Regime zu destabilisieren.

Nuklearwaffenfreie Zonen als Prohibitionsregime

Seit der Unterzeichnung des Antarktisvertrages 1959, der die Nutzung der Antarktis ausschließlich friedlichen Zwecken vorbehält und jegliche Stationierung und Nutzung von Waffen sowie Atom­explosionen in diesem Gebiet untersagt (Art. I und V), wurde das Konzept einer nuklearwaffenfreien Zone auf mehreren Kontinenten aufgegriffen, adaptiert und implementiert. Der Nichtverbreitungsvertrag räumt seinen Mitgliedsstaaten ausdrücklich das Recht ein, „regionale Verträge zu schließen, um sicherzustellen, dass ihre Hoheitsgebiete völlig frei von Kernwaffen sind“ (Art. VII). Von diesem Recht wurde bereits ausgiebig Gebrauch gemacht: 56 % der Erdoberfläche und ca. 60 % der Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen liegen in einer NWFZ (inklusive unilateraler Erklärungen, wie der »Einstaatenzone« in der Mongolei).2 Die Abkommen von Tlatelolco (Süd- und Lateinamerika sowie Karibik, 1967), Rarotonga (Südpazifik, 1985), Bangkok (Südostasien, 1995), Pelindaba (Afrika, 1996) und Semipalatinsk (Zentralasien, 2006) haben einen umfassenderen Anspruch als der Nichtverbreitungsvertrag oder beispielsweise der Zwei-plus-Vier-Vertrag (1990), die die Stationierung von Atomwaffen der Atommächte in Nicht-Atomwaffenstaaten nicht ausdrücklich verbieten.

So legen die NWFZ nicht nur den Verzicht ihrer Mitgliedsstaaten auf Atomwaffen fest, sondern untersagen auch die Stationierung von Atomwaffen Dritter auf ihren Territorien; einige decken dabei sogar Besitzungen oder Überseegebiete der Atomwaffenstaaten territorial ab. Sie bieten somit eine, wenn auch räumlich eingeschränkte, Möglichkeit zur Stärkung des Nichtverbreitungsregimes, indem sie seine Mängel korrigieren, seine Vorschriften übertreffen und die Struktur seiner Argumentation stärken (Müller et al. 2016, S. 7; UN Res. 3472B, II.). 1975 formulierte die Generalversammlung der Vereinten Nationen zum Schutz dieser nuklearwaffenfreien Zonen die Resolution 3472, in der es zur obersten Schuldigkeit der Atommächte erklärt wurde, die vollständige Abwesenheit von Atomwaffen in NWFZ zu respektieren und gegenüber sämtlichen Mitgliedsstaaten einer NWFZ negative Sicherheitsgarantien3 abzugeben (UN Res. 3472B, II.). Um die Atomwaffenstaaten völkerrechtlich in die NWFZ-Verträge einzubinden, werden die Verträge durch verschiedene Zusatzprotokolle ergänzt, die ihnen zur Signatur und Ratifizierung offenstehen.

Die nuklearwaffenfreien Zonen stellen also, zumindest auf der Südhalbkugel, eine wichtige Stütze des Nichtverbreitungsregimes dar, indem sie negative Sicherheitsgarantien seitens der Atomwaffenstaaten sowie deren Verzicht auf Stationierung und Weitergabe der Waffen einfordern. Weiter erklären die Atomwaffenstaaten über die Präambeln mancher Zusatzprotokolle – wenngleich wie im Nichtverbreitungsvertrag ohne Konkretisierung – ihre Absicht zur vollständigen nuklearen Abrüstung. Dennoch leisten die Atomwaffenstaaten einen wichtigen Beitrag zur normativen Delegitimierung ihrer eigenen Atomwaffen innerhalb der von den NWFZ abgedeckten Territorien, indem Sie die jeweiligen Zusatzprotokolle unterzeichnen und einhalten. Das Konzept der nuklearwaffenfreien Zonen ermöglicht es so gesehen, sich dem in Art. VI des Nichtverbreitungsvertrags festgeschrieben Ziel der vollständigen nuklearen Abrüstung schrittweise anzunähern, indem Atomwaffen regional schrittweise verboten werden (Borrie et al. 2016, S. 16). Das in den NWFZ-Verträgen manifestierte Verbot von Tests, Herstellung, Überlassung, Einsatz, Stationierung und Lagerung von Atomwaffen ist ein deutlicher Hinweis in Richtung der Atomwaffenstaaten, dass ihre nuklearen Arsenale in den jeweiligen Territorien als illegitim angesehen werden.

Zwar mag diese holistische Delegitimierung und Verurteilung von Atomwaffen eine wichtige Stütze des Verbotsregimes sein; um die nuklearwaffenfreien Zonen allerdings tatsächlich frei von Atomwaffen zu halten, ist es außerdem nötig, den Transit dieser Waffen zu adressieren.

Das Problem des Atomwaffentransits

Die meisten Verträge über nuklearwaffenfreie Zonen – der erste zustande gekommene Vertrag (Tlatelolco) berührt das Thema sogar überhaupt nicht – adressieren nicht den einheitlichen Umgang mit dem Problem des Transits von Kernwaffen durch die jeweiligen Territorien, geschweige denn diesbezüglich rechtlich bindende Instrumente. Unter Transit wird allgemein der Transport von Gegenständen oder Personen von einem externen Startpunkt durch staatliches Hoheitsgebiet zu Lande, Wasser oder in der Luft verstanden, bei dem das betreffende Gebiet lediglich durchquert werden muss, um das vorgesehene externe Ziel zu erreichen (Borrie et al. 2016, S. 31). Allerdings findet sich in den NWFZ-Verträgen nicht einmal eine einheitliche rechtlich bindende Definition von »Transit«.

Noch schwerwiegender erweisen sich die politischen Realitäten: Die Kommissionen zweier Studien über die Schaffung von NWFZ4 kamen zum Schluss, „dass die Entscheidung über den Transit durch die Zone den einzelnen Staaten überlassen werden sollte, vermutlich da davon ausgegangen wurde, ein striktes Verbot von nuklear angetriebenen oder bewaffneten Schiffen oder U-Booten würde nicht akzeptiert und somit dem Zustandekommen der Zonen im Wege stehen“ (Müller et al. 2016, S. 8). Entsprechend haben vier der fünf Verträge der realpolitischen Problematik Rechnung getragen und auf die vorgeschlagene Lösung zurückgegriffen: Sie überlassen die Genehmigung oder Ablehnung des Transits von Atomwaffen durch die jeweiligen Hoheitsgebiete der nationalen Souveränität ihrer Mitgliedsstaaten.5 Anstatt also eine gemeinsame, verbindliche Lösung dieser Problematik festzuschreiben, verlassen sich die Verträge auf den guten Willen und die Disziplin ihrer Mitgliedsstaaten.

Das wirft das nächste Problem auf: Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass ein Atomwaffenstaat einen NWFZ-Mitgliedsstaat durch Zwang oder Bevorteilung dazu drängt, einem Transit von Atomwaffen zuzustimmen. Einzelne Mitgliedsstaaten von nuklearwaffenfreien Zonen können also von einzelnen Atommächten mangels rechtlich bindender Vorgaben genötigt werden, ihr eigenes Delegitimierungsregime auszuhebeln, was bei Publikwerden eine Schwächung des Regimes und damit der gesamten Zone bedeuten könnte.

Individuelle Problematik und gemeinschaftliche Lösungen des Transitproblems

Die geschilderte Lücke der NWFZ-Verträge ließe sich durch individuelle Deklarationen der Mitgliedsstaaten schließen, was in einigen Fällen auch erfolgte. So erklärte die Regierung unter Premierminister David Lange Neuseeland, das Vertragspartei des Rarotonga-Vertrages ist, 1987 zur vollständig »nuklearfreien Zone«6 und verbot nuklear angetriebene und/oder bewaffnete Schiffe und U-Boote innerhalb der neuseeländischen 12-Meilen-Zone. Da entsprechende Seefahrzeuge der US Navy aufgrund des Gesetzes keine neuseeländischen Häfen mehr anlaufen dürfen, erklärten die Vereinigten Staaten gegenüber Neuseeland die Aufhebung ihrer Beistandsverpflichtungen aus dem gemeinsamen Verteidigungsbündnis ANZUS. Das neuseeländische Parlament lehnte 1990 jedoch eine Ergänzung des Gesetzes ab, die Sperrzone auf die exklusive Handelszone (200 Seemeilen rund um Neuseeland) auszuweiten, da Zweifel an der Überprüfbarkeit bestanden.

Doch auch ein solcher individueller Lösungsansatz lässt den ihn anwendenden Staat ohne rechtliche Absicherung in alleiniger Verantwortung zurück und hält den Atomwaffenstaaten weiterhin Ansatzpunkte für politischen Druck offen. Der neue Atomwaffenverbotsvertrag hat nun das Potential, den Mitgliedstaaten der NWFZ hinsichtlich der Transitproblematik den Rücken zu stärken, indem er die Entscheidungsverantwortung über den Transit von Atomwaffen weg von der individuellen Souveränität in einen größeren Kontext rückt. Die Möglichkeit liegt freilich in der Interpretation seiner Artikel bezüglich des Transits von Atomwaffen.

In Artikel 5 des Verbotsvertrags, der die staatliche Umsetzung des Vertrages behandelt, verpflichtet Absatz 2 die Mitgliedsstaaten dazu, „jede Tätigkeit von Personen oder in Gebieten unter seiner Hoheitsgewalt oder Kontrolle, die einem Vertragsstaat aufgrund dieses Vertrags verboten ist, zu verhüten und zu unterbinden“. Um diese Verpflichtung zu konkretisieren, bedarf es der Interpretation zweier Absätze in Artikel 1 des Vertrages.

• Art. 1.1[d] verbietet den Vertragsparteien, „Kernwaffen oder sonstige Kernsprengkörper einzusetzen oder ihren Einsatz anzudrohen“. Atomwaffenstaaten argumentieren immer wieder mit dem Abschreckungspotential, um den Erhalt ihrer nuklearen Arsenale zu rechtfertigen. Die immanente Drohung mit einem nuklearen (Gegen-) Schlag ist Kern jeder nuklearen Abschreckungsstrategie. Die ständige Einsatzbereitschaft von Atomwaffen, beispielsweise auf Kriegsschiffen, ist Teil dieses Drohpotentials. Vor diesem Hintergrund kann der Transit von Atomwaffen durch das Territorium eines NWFZ-Mitgliedsstaates implizit als Akt der Androhung eines Atomwaffeneinsatzes interpretiert werden. Mitgliedstaaten, die dies nicht verhindern, würden nach dieser Lesart gegen ihre im Verbotsvertrag festgeschriebenen Verpflichtungen verstoßen.
• Eine weitere Möglichkeit, den Verbotsvertrag in diesem Zusammenhang zur Stärkung der Mitgliedstaaten einer NWFZ auszulegen, bietet Art. 1.1[e]. Er verbietet den Vertragsparteien, „irgendjemanden in irgendeiner Weise zu unterstützen, zu ermutigen oder zu veranlassen, Tätigkeiten vorzunehmen, die einem Vertragsstaat aufgrund dieses Vertrags verboten sind“. Somit kann die Gewährung eines Transits von Kernwaffen durch das Territorium einer oder mehrerer NWFZ-Parteien als verbotene Unterstützung der gemäß Art 1.1[d] untersagten Androhung eines Kernwaffeneinsatzes interpretiert werden und verstößt damit gegen die Verpflichtungen aus dem Verbotsvertrag. Es ist also denkbar, aus den Beihilfeverboten im Verbotsvertrag eine stabilere Grundlage für das Verbot des Transits abzuleiten, auch wenn nicht die Vertragsparteien selbst mit dem Einsatz von Kernwaffen drohen.

Fazit

Der Verbotsvertrag löst zwar das Problem des Transits durch nuklearwaffenfreie Zonen nicht direkt, hat aber doch das Potential, den Vertragsparteien der NWFZ den Rücken gegen Atomwaffenstaaten zu stärken, da er ihnen eine neue Argumentationsgrundlage bietet. Der hier dargelegten Interpretation zufolge geben die Vertragsparteien mit der Ratifizierung des Verbotsvertrags die Entscheidung über die Genehmigung eines Transits von Atomwaffen durch ihr Territorium aus der Einzelverantwortung ihrer Souveränität an das Beihilfeverbot des Verbotsvertrags ab. Dadurch bieten einzelne Staaten der NWFZ geringere Angriffsfläche für die Atomwaffenstaaten, ihnen Transitrechte für ihre Kernwaffen abzunötigen. Nicht die einzelnen Staaten haben darüber individuell zu entscheiden; aufgrund ihrer Ratifizierung des Verbotsvertrags ist die Entscheidung bereits getroffen.

Natürlich ist das keine Garantie für die erfolgreiche Verhinderung jeglicher Transitbegehren von Kernwaffen durch NWFZ. Allerdings ließen sich mögliche Einbußen im Delegitimationsregime der NWFZ vermeiden, die durch von einzelnen Parteien abverlangten Transitgenehmigungen verursacht werden können. Der neue Verbotsvertrag kann auf diese Weise helfen, die tatsächliche Atomwaffenfreiheit der NWFZ und dadurch ihre Delegitimierungswirkung gegen Atomwaffen zu stärken. Aktuell könnten 44 Mitgliedsstaaten nuklearwaffenfreier Zonen sich in ihrer Argumentation gegenüber den Atomwaffenstaaten auf diese Lesart berufen, da sie den Verbotsvertrag bereits unterzeichnet, vier von Ihnen sogar ratifiziert haben.7 Die effektive Umsetzung eines Transitverbots ist ebenso wie statistische Aussagen über die Häufigkeit von Transits de facto schwierig, der Blick auf die neuseeländische »Nuklearfreie Zone« zeigt jedoch eine Möglichkeit auf, die Problematik gezielt anzugehen.8

Angesichts der Brisanz des Themas ist es durchaus geboten, eventuelle negative Potentiale des neuen Verbotsvertrags auf andere Verträge zu eruieren. Andererseits gibt es in vielen internationalen Abkommen und Verträgen zur nuklearen Abrüstung Schlupflöcher und Lücken, die zu einer Überprüfung hinsichtlich positiver Wirkungspotentiale des Verbotsvertrags einladen – der Transit in NWFZ ist nur ein Beispiel. Es gilt, weitere Lösungspotentiale des Verbotsvertrags abseits der Offensichtlichen auszumachen, indem Lücken in Vertragswerken identifiziert und dargelegt werden und der Vertrag auf ihm immanente Mechanismen zu ihrer Lösung abgetastet wird.

Anmerkungen

1) VR China, Frankreich, Großbritannien, Russische Föderation und USA. Nur diese sind in diesem Text gemeint, wenn von »Atomwaffenstaaten« die Rede ist.

2) UN-Res. 2625 (XXV), annex.

3) Garantie, Atomwaffen nicht einzusetzen und auch nicht damit zu drohen.

4) Comprehensive Study of the Question of Nuclear-Weapon-Free Zones in All its Aspects – Special Report of the Conferenceof the Committee of Disarmament, 8 October 1975 (A/10027/Add.1).
United Nations General Assembly Supplement no. 42 (A/54/42), Report of the Disarmament Commission, 6 May 1999.

5) Rarotonga Treaty, Art. 5.2; Bangkok Treaty, Art. 3.6 und Art. 7; Pelindaba Treaty, Art. 4.2; Semipalatinsk Treaty, Art. 4. In: United Nations (2015): Disarmament and related treaties. New York.

6) New Zealand Nuclear-Free Zone, Disarmament and Arms Control Act 1987.

7) icanw.org: About the Treaty. Stand der Zahlen: 12.05.2018.

8) Siehe u.a.: Unfold Zero (2017): The ban treaty, transit and national implementation – Drawing on the Aotearoa-New Zealand experience.

Literatur

Borrie, J. et al. (2016): A Prohibition on Nu­­clear Weapons – A guide to the issues. Oslo/Geneva: International Law and Policy Institute and United Nations Institute for Disarmament Research.

Müller, H. et al. (2016): A nuclear weapon-free zone in Europe: concept – problems – chances. Frankfurt: Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Working Papers No. 27.

Yannick Laßhof, Kfm. für Marketingkommunikation, studiert Politikwissenschaften an der Technischen Universität Darmstadt und ist u.a. wissenschaftliche Hilfskraft zum Thema »Technikinduzierte Friedens- und Konfliktforschung«.