Der Internationale Strafgerichtshof:

Trennung von Recht und Politik?

von Michael Haid

Auf einer Staatenkonferenz wurde am 17. Juli 1998 das Römische Statut¹ verabschiedet, das am 1. Juli 2002 in Kraft trat und auf dessen Basis im niederländischen Den Haag der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) eingerichtet wurde. In der deutschen Rechtswissenschaft wird der IStGH mehrheitlich als eine grundsätzlich positive Weiterentwicklung des internationalen Strafrechts angesehen.² Der folgende Beitrag stellt dieser positiven Bewertung die Probleme und Grenzen der beiden Rechtsinstitute gegenüber.

Das Römische Statut und der IStGH gelten als der Beginn einer dritten Dimension in der Entwicklung des internationalen Strafrechts nach den Kriegsverbrecherprozessen in Nürnberg und Tokio nach 1945 und den Strafgerichtshöfen (International Criminal Tribunals) für Jugoslawien (ICTY) und Ruanda (ICTR) seit 1993 bzw. 1994. Aus Sicht von Carla del Ponte, ehemalige Chefanklägerin des ICTY und des ICTR, geben bei der Entscheidung, eine Strafverfolgung einzuleiten, allein juristische Fragen den Ausschlag, die Politik würde und dürfe dabei keine Rolle spielen.³ Für den IStGH wäre dies zwar wünschenswert, die beobachtbare Praxis sieht allerdings anders aus. So heißt es etwa in einer Analyse der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP): „Wo bzw. wann Völkerstrafrecht angewandt wird, bleibt dabei auch eine Frage von politischen Interessen. Mächtige Staaten sind prinzipiell nach wie vor wenig daran interessiert, eine unabhängige internationale Strafgerichtsbarkeit nachdrücklich zu unterstützen. Deshalb werden schwerste Verbrechen noch immer nicht überall mit der gleichen Konsequenz verfolgt.“ ⁴

Nachrangigkeit statt Weltrechtsprinzip

Die internationale Strafgerichtsbarkeit soll es ermöglichen, die Täter von besonders schweren, völkerrechtlich relevanten Verbrechen zu verfolgen. Dabei handelt es sich um internationale Normen, „die unmittelbar die Strafbarkeit natürlicher Personen wegen einer Verletzung international geschützter Rechtsgüter begründen“.⁵ Bislang war es – abgesehen von den oben erwähnten zeitlich und geographisch eingegrenzten Ausnahmen – beinahe unmöglich, Tatverdächtige von Völkermorden oder von Kriegsverbrechen strafrechtlich zur Verantwortung zu ziehen. Die in der Regel von Regierungen und Militärbefehlshabern angeordneten oder geduldeten Straftaten werden selten im eigenen Staat angeklagt. Und die Strafverfolgungsbehörden anderer Staaten werden wegen Verbrechen, die außerhalb des eigenen Staatsgebiets stattfanden, unter Verweis auf die Souveränität des Staates, in dem das Verbrechen geschah, im Normalfall nicht oder nur eingeschränkt aktiv (Territorialitätsprinzip). Zudem genießen Tatverdächtige aufgrund ihrer Regierungszugehörigkeit häufig Immunität vor Strafverfolgung im Ausland.⁶

Die Auseinandersetzungen und verschiedenen Interessenlagen im Vorfeld und während der vierwöchigen Konferenz zum IStGH in Rom im Juni und Juli 1998 waren komplex und können hier nicht im Detail wiedergegeben werden. Nach dem letztlich gefundenen Kompromiss im Römischen Statut ist der Gerichtshof nach der Präambel und nach Art. 1 nachrangig zuständig, d.h. er „ergänzt die innerstaatliche Strafgerichtsbarkeit“ (Subsidiaritätsprinzip). Dies gilt allerdings nur, wenn das Verbrechen auf dem Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates verübt wurde oder der Tatverdächtige die Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates besitzt (Art. 12 Abs. 2). Das Weltrechtsprinzip, das idealerweise eine Gerichtsbarkeit universell begründen würde, genauso wie das passive Personalitätsprinzip, das eine Gerichtsbarkeit schon dann begründet, wenn die Tatopfer (und nicht allein die Täter) Staatsangehörige eines Vertragsstaates sind, konnten aus Gründen der politischen Interessenlage nicht durchgesetzt werden.⁷

Zentral für das Völkerstrafrecht sind folgende Neuerungen, die das Römische Statut enthält: Es normiert erstmalig eine individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit (Art. 25 Abs. 2) für militärische Befehlshaber und andere Vorgesetzte (Art. 28) ohne Rücksicht auf ihre amtliche Eigenschaft (Art. 27 Abs. 1) und unter Ausschluss möglicher Immunitäten (Art. 27 Abs. 2).

Wie bereits erwähnt, erstreckt sich der Geltungsbereich der Gerichtsbarkeit grundsätzlich nur auf solche Staaten, die dem Statut beigetreten sind und es ratifiziert oder die Gerichtsbarkeit des IStGH für einen bestimmten Anklagepunkt anerkannt haben . Zum 1. Januar 2012 hat der 119. Staat das Statut ratifiziert. Damit verdoppelte sich die Anzahl seiner Mitglieder innerhalb weniger als einem Jahrzehnt. 32 weitere Staaten haben das Statut unterschrieben, aber noch nicht ratifiziert (darunter Russland, Ägypten und der Iran). Davon haben drei Staaten (USA, Israel und der Sudan) – rechtlich zwar zulässig, aber äußerst ungewöhnlich – ihre Unterschriften wieder zurückgezogen. 43 andere Länder (darunter China, Indien, Irak, Indonesien, Saudi-Arabien oder die Türkei) wollen ihr politisches Handeln lieber nicht einer internationalen Strafgerichtsbarkeit aussetzen und lehnen einen Beitritt ab.⁸

Kooperationsabhängigkeit

Der Gerichtshof wurde als eine ständige Einrichtung gegründet (Präambel, Art. 1) und besitzt Völkerrechtspersönlichkeit (Art. 4 Abs. 1). Er ist also kein Organ der Vereinten Nationen oder nicht von ihnen abhängig, wie es die Ad-hoc-Strafgerichtshöfe für Jugoslawien oder Ruanda sind. Der Gerichtshof kann internationale Verträge, etwa mit den Vereinten Nationen, der Europäischen Union oder Interpol abschließen. Sein politisches Organ ist die Versammlung der Vertragsstaaten, die aber gegenüber der Anklagebehörde und der Richterschaft nicht weisungsbefugt ist; diese sind in ihren Entscheidungen unabhängig.

Wie die bisherige Praxis der Anklagebehörde zeigt, konzentriert sie sich auf nur wenige hauptverantwortliche Täter. Davon verspricht sich ihr Chefankläger, Luis Moreno-Ocampo, ein abschreckendes Signal für andere potentielle Täter.⁹ Ob diese Vorgehensweise tatsächlich die erhoffte Wirkung zeitigt, wird sich empirisch schwerlich überprüfen lassen und ist umstritten.¹⁰

Diese Festlegung sind wohl eine Konzession an die politischen Realitäten, denn der IStGH verfügt über keine eigenen Ermittlungskompetenzen oder gar Zwangsmittel zur Durchsetzung von Untersuchungen in den betroffenen Ländern. Er ist dabei immer auf die Unterstützung und Kooperationswilligkeit der jeweiligen Staaten angewiesen.¹¹ Diese Tatsache dürfte bei der Entscheidung, ob und gegen wen die Anklagebehörde tätig wird, erheblich mitbestimmend sein.

Ohnehin reicht die Kapazität des IStGH aus personellen und finanziellen Gründen zur Behandlung von mehr als den aktuellen Verfahren – gegen insgesamt 26 Personen – bereits heute kaum aus. Zusätzliche Überweisungen würden das Gericht schnell überfordern.¹² Offiziell ist es für Vorkommnisse in deutlich mehr als der Hälfte aller Staaten zuständig, seine Kapazitäten sind mit 18 Richtern und etwas mehr als 500 Angestellten jedoch eher begrenzt.

Vielmehr wird erwartet, dass die Vertragsstaaten das im Statut formulierte Völkerstrafrecht in ihre nationale Strafrechtsordnung übernehmen; eigene wie fremde Staatsangehörige, denen Verbrechen nach diesem Statut vorgeworfen werden, sollen sich dann vor den nationalen Gerichten verantworten. Bis Mai 2010 hatten 56 Staaten das Völkerstrafrecht in ihre nationale Rechtsordnung integriert und 48 weitere hatten Entwürfe dazu vorgelegt.¹³ Allerdings ist zu erwarten, dass diese Idealvorstellung in der Praxis nur eingeschränkt Anwendung finden wird; vor allem in Fällen, in denen die Anwendung des Völkerstrafrechts mit politischen Interessen kollidieren würde. So führte Deutschland das Völkerstrafgesetzbuch bereits am 30. Juni 2002 ein; das erste Verfahren wurde gegen zwei Ruander Anfang Mai 2011 vor dem OLG Stuttgart eröffnet. Ein ebensolches Engagement wurde hingegen bei den Verantwortlichen des Luftschlags von Kundus oder den Vorwürfen im Zusammenhang mit Abu Ghraib vermisst.

Die „schwersten Verbrechen“

Der Gerichtshof kann seine Gerichtsbarkeit nur für Taten ausüben, die nach dem 1. Juli 2002 begangen wurden (Art. 11 Abs. 1, Art. 24 Abs. 1) und nur für folgende, abschließend aufgeführte Tatbestände, die als „schwerste Verbrechen“ bezeichnet werden: Völkermord (Art. 6), Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Art. 7), Kriegsverbrechen (Art. 8) und das Verbrechen der Aggression (Art. 5 Abs. 1d und Abs. 2). Über die Übergangsklausel kann durch eine entsprechende Erklärung eines Vertragsstaates die Zuständigkeit des IStGH für Kriegsverbrechen um sieben Jahre nach Vertragsbeitritt hinausgeschoben werden (Art. 124). Diese Klausel schränkt die Verfolgbarkeit dieses Tatbestandes enorm ein.

Für den Tatbestand der Aggression konnte in Rom keine Einigung erzielt werden, schließlich stand in dieser Frage die Machtposition der fünf ständigen UN-Sicherheitsratsmitglieder auf dem Spiel. Denn wenn der IStGH über das Recht zum Krieg urteilen kann, verlieren sie ihr Monopol, darüber zu entscheiden, ob ein Krieg rechtmäßig ist oder nicht. Erst auf der ersten Überprüfungskonferenz des Statuts in Kampala (Uganda) im Juni 2010 konnte eine Definition gefunden werden, die im Wesentlichen auf eine rechtsunverbindliche Definition einer Resolution der UN-Generalversammlung von 1974¹⁴ zurückgeht und sich durch eine nahezu vollständige Konturlosigkeit auszeichnet. Dies dürfte den Grund für die letztendliche Einigung darstellen, denn allzu scharfe rechtliche Konturen des Aggressionsbegriffs könnten die militärischen Handlungsspielräume von interventionsfreudigen UN-Sicherheitsratsmitgliedern spürbar einengen.¹⁵

Vielleicht illustriert der Erklärungsversuch des Kölner Völkerrechtlers Claus Kreß, deutsches Delegationsmitglied bei der Überprüfungskonferenz in Kampala, am besten, welche Spielräume für Interpretationen in der Definition stecken können. Nach seiner Aussage sollen nur „klar völkerrechtswidrige schwere staatliche Gewaltakte“ unter den Tatbestand der Aggression fallen. Den NATO-Krieg gegen Jugoslawien 1999 und den US-Angriff auf den Irak 2003 allerdings nimmt er von diesem Tatbestand aus.¹⁶

Die Sonderrolle des UN-Sicherheitsrats

Die Zuständigkeit des IStGH kann nur in vier Fällen begründet werden: Ein Vertragsstaat kann für sein eigenes Gebiet eine Situation an das Gericht überweisen (Art. 13(a) in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1; Art. 12 Abs. 1). Dies geschah in drei von sieben Fällen, in denen der IStGH bislang förmlich Untersuchungen aufgenommen hat (DR Kongo, Uganda, Republik Zentralafrika). Weiterhin kann ein Nicht-Vertragsstaat ad hoc die Zuständigkeit des Gerichts anerkennen (Art. 12 Abs. 3). Schließlich kann die Anklagebehörde nach Art. 13(c) in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 selbst tätig werden (Kenia, Elfenbeinküste). Diese Möglichkeit wurde geschaffen, um Untersuchungen nicht allein den Interessen der Vertragsstaaten oder des UN-Sicherheitsrats zu überlassen. Allerdings wird die Anklagebehörde immer nur dann tätig werden, wenn der Tatortstaat seine (selten zu erwartende) Kooperationswilligkeit signalisiert, denn „ohne die Kooperation des Tatortstaates [ist] das Statut nicht einmal das Papier wert, auf dem es geschrieben steht“.¹⁷

Schließlich kann der UN-Sicherheitsrat nach Art. 13(b) auf Grundlage von Kapitel VII der UN-Charta eine Situation an den IStGH überweisen (Sudan/Darfur, Libyen). Ob die betreffenden Staaten den Vertrag unterzeichnet haben, ist dann nicht von Belang. Allerdings besitzt der UN-Sicherheitsrat die Möglichkeit, die Strafverfolgung nach eigenem Ermessen für einen Zeitraum von zwölf Monaten auszusetzen und diese Aussetzung unbegrenzt oft zu erneuern (Art. 16). Dadurch wird es möglich, die Überweisung bzw. Aussetzung der Strafverfolgung als politisches Druckmittel einzusetzen. Diese Sonderrolle des UN-Sicherheitsrats stellt einen Eingriff in die inneren Angelegenheiten und damit in das Souveränitätsrecht der Nicht-Vertragsstaaten dar.

Auffällig ist, dass sämtliche Überweisungen für afrikanische Länder vorgenommen wurden. Insbesondere wird es als kontrovers angesehen, dass in diesen konfliktgeladenen Regionen Haftbefehle für die amtierenden Staatsführer Libyens und des Sudans erwirkt wurden. Als Reaktion beschloss die Afrikanische Union, die Haftbefehle nicht zu befolgen. Speziell die widersprüchliche Rolle des UN-Sicherheitsrats in Libyen lässt erkennen, dass die Überweisung an den IStGH getätigt wurde, um den Krieg der NATO mit zu legitimieren. Folgende Aussage des Göttinger Strafrechtsprofessors Kai Ambos legt die Einflussnahme politischer Interessen auf die internationale Strafgerichtsbarkeit offen: „Wir sind derzeit Zeugen eines einzigartigen Schauspiels diplomatischer Doppelzüngigkeit aus völkerstrafrechtlichen Zeiten. Die gleichen ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats, die […] die Situation in Libyen an den […] IStGH überwiesen, führen nun […] offenbar Geheimverhandlungen mit dem Diktator. Ihm sollen ein gesichtswahrender Abgang und Immunität vor Strafverfolgung ermöglicht werden. Allein die Tatsache solcher Verhandlungen untergräbt die Autorität des IStGH – ja die der ganzen internationalen Strafjustiz – und macht den Gerichtshof zum Spielball von (westlichen) Großmachtinteressen. So scheinen all diejenigen Recht zu behalten, welche die normativ klare Trennung von Recht (IStGH) und Politik (UN-Sicherheitsrat) schon immer nur für eine Schimäre gehalten haben.“ ¹⁸

Abschließend ist zur Klarstellung hervorzuheben, dass das Römische Statut keinesfalls eine quasi polizeiliche Ermächtigung für gewaltsames Eingreifen in fremde Hoheitsgebiete bietet, um dort per Haftbefehl Gesuchte festzunehmen oder gar um unter dem Stichwort der »responsibility to protect« eine Militärintervention zu legitimieren. Die Präambel des Statuts ist in dieser Frage unmissverständlich: „in Bekräftigung […] des Grundsatzes, dass alle Staaten jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Charta der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt zu unterlassen haben, in diesem Zusammenhang nachdrücklich darauf hinweisend, dass dieses Statut nicht so auszulegen ist, als ermächtige es einen Vertragsstaat, in einen bewaffneten Konflikt oder in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einzugreifen […]“.

Anmerkungen

¹⁾ Alle in diesem Betrag genannten Artikel beziehen sich auf das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs; un.org/depts/german/internatrecht/roemstat1.html.

²⁾ Vgl. z.B. Gerd Seidel und Carsten Stahn: Das Statut des Weltstrafgerichtshofs. Ein Überblick über Entstehung, Inhalt und Bedeutung. JURA, 21. Jahrgang (1999) Heft 1, S.14 ff.

³⁾ »Wir müssen Justiz und Politik trennen«. Kriegsverbrechen vor Gericht: Carla Del Ponte zieht Bilanz. Interview in: Internationale Politik, März/April 2011, S.84 f.

⁴⁾ Kirsten Janssen-Holldiek: Verhaften oder verhandeln. Der Internationale Strafgerichtshof und seine Auswirkungen auf die politischen Handlungsoptionen am Beispiel Libyen. Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V., DGAPanalyse Nr. 4, Oktober 2011, S.1.

⁵⁾ Bardo Fassbender: Der Internationale Strafgerichtshof: Auf dem Weg zu einem »Weltinnenrecht«? Aus Politik und Zeitgeschichte (ApuZ), B 27-28, Juli 2002.

⁶⁾ Ulrich Fastenrath: Der internationale Strafgerichtshof. JuS – Juristische Schulung, 39. Jahrgang (1999), Heft 7, S.632.

⁷⁾ Ulrich Fastenrath, a.a.O., S.634.

⁸⁾ en.wikipedia.org/wiki/International_Criminal _Court.

⁹⁾ Chefankläger Luis Moreno Ocampo im Interview: »Wir verändern gerade die Welt«. FR Online, 17. Februar 2011.

¹⁰⁾ Abschreckungswirkung von Den Haag für Despoten gering. Detlev Mehlis im Gespräch mit Dirk-Oliver Heckmann. Deutschlandradio, 24. August 2011.

¹¹⁾ David Kaye: Who’s Afraid of the International Criminal Court? Foreign Affairs, May/June 2011.

¹²⁾ Ruanda-Verbrechen vor deutschen Richtern – Prozessauftakt in Stuttgart gegen Ignace Murwanashyaka. Gespräch mit Kai Ambos. Deutschlandradio, 4. Mai 2011.

¹³⁾ Kai Ambos: Internationales Strafrecht. München: CH Beck, 3. Aufl., 2011, §6 Rn. 36.

¹⁴⁾ Definition of Aggression. Resolution der UN-Generalversammlung 3314 (XXIX), 14. Dezember 1974.

¹⁵⁾ Kirsten Schmalenbach: Das Verbrechen der Aggression vor dem Internationalen Strafgerichtshof: Ein politischer Erfolg mit rechtlichen Untiefen. JuristenZeitung, 65. Jg., 2010, S.745.

¹⁶⁾ Thomas Darnstädt: Eine andere Welt. Interview mit Claus Kreß. Der Spiegel, 25/2010, S.110.

¹⁷⁾ Kai Ambos: Weltgericht mit Schwächen. AI-Journal, Juli 2005.

¹⁸⁾ Kai Ambos: Geben und Nehmen. FAZ Online, 10. August 2011. Ein weiteres Problem, auf das an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden kann, ist der Konflikt zwischen einer Opfervermeidung einerseits und einer Strafverfolgung andererseits. So habe die Ausstellung des Haftbefehls in Libyen bei Gaddafi, mangels einer abnehmenden Chance, frei vor Strafverfolgung ins Exil gehen zu können, seine Bereitschaft gestärkt, den Krieg mit der NATO unter Inkaufnahme weiterer (vermeidbarer) Opfer fortzuführen. George Friedman: Libya and the Problem with The Hague. Stratfor Geopolitical Weekly, July 11, 2011. Vgl. auch Kirsten Janssen-Holdiek, a.a.O.

Michael Haid ist Politikwissenschaftler und studiert z.Z. an der Universität Tübingen Jura.