Wirtschaftlicher Zwang für politische Ziele

Wirtschaftlicher Zwang für politische Ziele

Boykotte und Sanktionen als Instrumente der internationalen Politik

von Julia Grauvogel und Christian von Soest

Westliche Staaten – allen voran die USA und EU-Mitgliedsländer – haben nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine Sanktionen in ungekannter Härte gegen ein ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats verhängt. Die Zwangsmaßnahmen haben die Diskussion über die Wirkung von Sanktionen als Instrumente des Konflikt- und Kriegsmanagements neu belebt. Oft verbinden Politiker*innen und die Öffentlichkeit jedoch übersteigerte Erwartungen mit Sanktionen: Sie sind nur eines von mehreren außenpolitischen Instrumenten, das immer im Zusammenspiel mit Diplomatie sowie unter Umständen militärischer Gewalt wirkt.

Sanktionen werden von internationalen Organisationen, Regional­organisationen oder Staaten gegen andere Staaten, Terrorgruppen oder Einzelpersonen verhängt. Artikel 41 der UN-Charta sieht explizit vor, dass der UN-Sicherheitsrat nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen verhängen kann, wenn eine Gefahr für Frieden und Sicherheit in der Welt besteht. Dies macht deutlich, weshalb UN-Sanktionen im Fall des Angriffs der Vetomacht Russland von vornherein unrealistisch waren, schließlich kann das ständige Mitglied im Sicherheitsrat jede Resolution blockieren. Gemäß der UN-Charta können Regionalorganisationen ebenfalls Sanktionen aussprechen. Für die EU sind eigenständige »restriktive Maßnahmen« ein zentrales Mittel ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Äußerst aktiv bei der Sanktionsanwendung ist zudem die Afrikanische Union, die als Reaktion auf Staatsstreiche zahlreiche Sanktionen gegen betroffene Mitgliedsstaaten (und die Putschisten selbst) erlassen hat.

Bei weitem am häufigsten greifen die USA zu Sanktionen und verhängen diese regelmäßig auch ohne UN-Mandat. Jedoch wenden andere Staaten, unter anderem Russland und zunehmend auch China, ebenfalls unilaterale Sanktionen an. Da der UN-Sicherheitsrat wie im Kalten Krieg mehr und mehr blockiert ist, steht zu erwarten, dass die Nutzung von unilateralen Beschränkungen weiter anwachsen wird. Zahlreiche Staaten, vor allem im Globalen Süden, lehnen Sanktionen ohne UN-Mandat jedoch grundsätzlich ab.

Trends in der Anwendung von Sanktionen

Hinter dem Begriff der Sanktionen verbergen sich unterschiedliche Maßnahmen, die im Einzelfall spezifisch kombiniert werden. Wir können genauer die in Tabelle 1 aufgelisteten Sanktionsformen unterscheiden (siehe S. 26).

1.

Umfassende Handelsembargos,

2.

Sektoralsanktionen

a. Import- und Exportbeschränkungen,

b. Investitionsbeschränkungen,

c. Stopp von Waffenlieferungen und militärischer Zusammenarbeit,

3.

Finanzkontrollen und Unterbrechung des Zugangs zum internationalen Finanzmarkt,

4.

Aussetzen von Entwicklungshilfe,

5.

Individual-Sanktionen gegen einzelne Personen und Organisationen (»schwarze Listen«), vor allem durch Einreiseverbote und das Einfrieren von deren Vermögen,

6.

Diplomatie-Sanktionen (Ausweisung von Diplomat*innen oder Abbruch der diplomatischen Beziehungen).

Tabelle 1: Formen von Sanktionen

Die Auslöser von Sanktionen reichen von Menschenrechtsverletzungen, der Unterstützung von Terrorgruppen, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen bis hin zur Beteiligung an Kriegen wie im Fall der russischen Invasion in die Ukraine. Der von Sanktionen ausgehende Zwang soll damit zur Friedensförderung beitragen.

Von 1990 bis 2015 wurden 59 % der UN-Sanktionen in Reaktion auf einen bewaffneten Konflikt, 14 % zur Bekämpfung von Terrorismus, 11 % wegen der Weiterverbreitung von Atomwaffen und 10 % zur Förderung der Demokratie verhängt (Biersteker, Eckert und Tourinho 2016, S. 25). Verschiedene Sanktionierende, in der Forschung oft als Sanktionssender bezeichnet, setzen dabei auf unterschiedliche Mittel. Während im Fall der Vereinten Nationen nahezu jedes Sanktionsregime Waffenembargos umfasst, setzen die EU und die USA oft auf ein breiteres Spektrum an Individual- und Sektoralsanktionen.

In der Vergangenheit sollten Sanktionen ganze Volkswirtschaften oder Gesellschaften wie das Apartheidregime in Südafrika isolieren. Heutzutage zielen die Maßnahmen in der Regel nicht darauf, die gesamte Bevölkerung zu treffen. Zunehmend verhängen die USA, die EU und die Vereinten Nationen Beschränkungen direkt gegen verantwortliche Personen, Terrorgruppen oder Unternehmen (von Soest 2019). So umfasst die »Specially Designated Nationals and Blocked Persons«-Liste des amerikanischen Finanzministeriums über 1900 engbedruckte Seiten mit sanktionierten Personen und Organisationen. Zudem ist die Unterbrechung von Finanzströmen und des Zugangs zum internationalen Finanzmarkt in der globalisierten Weltwirtschaft immer bedeutender geworden. Finanzsanktionen, wie der Ausschluss aus dem internationalen Banken-Kommunikationssystem SWIFT, wirken heute als schnellstes und schärfstes Sanktionsschwert.

Aus zwei Gründen sind die aktuellen Wirtschaftssanktionen gegen Russland damit außergewöhnlich: Erstens nehmen Sanktionierende in der Regel kleinere und weniger mächtige Staaten in den Blick. Dadurch halten sie die eigenen wirtschaftlichen und politischen Kosten niedrig und erhöhen die Wahrscheinlichkeit, dass die Gegenseite einlenkt (von Soest und Wahman 2015). Zweitens sind die gegen Russland verhängten Wirtschafts-, Finanz-, Technologie- und Individualsanktionen äußerst umfassend. So setzen sie sogar die Devisenreserven der russischen Zentralbank im westlichen Ausland fest und unterbinden Technologie-Exporte ins Land fast vollständig. Die Wirtschaftssanktionen gegen Russland nähern sich damit traditionellen Embargos und Boykotten an; jedoch gibt es bedeutende Ausnahmen, zum Beispiel für landwirtschaftliche und medizinische Güter.

Erfolgsbedingungen von Sanktionen

Die Wirksamkeit von internationalen Sanktionen ist in der Forschung bis heute umstritten. Eine wegweisende Studie stellte fest, dass auferlegte Wirtschaftssanktionen in ungefähr einem Drittel der Fälle zu einer Politikänderung beitragen (Hufbauer et al. 2007). Das heißt umgekehrt, dass die Zwangsmaßnahmen in mindestens zwei von drei Fällen scheitern. Zudem verbergen sich hinter diesen Durchschnittswerten große Unterschiede. Wie wir später zeigen, sind die Erfolgsaussichten, ein Einlenken der russischen Führung zu erzwingen, bedeutend geringer.

Als Mittel der Friedensförderung wirken Sanktionen nur bedingt, sie tragen nicht automatisch zur friedlichen Beilegung innerstaatlicher Gewaltkonflikte bei: Die Androhung von Wirtschaftssanktionen kann die Intensität eines Konfliktes sogar erhöhen, da die beteiligten Parteien oft versuchen, ihre Position zu verbessern, bevor Sanktionen die Kampfhandlungen erschweren. Auch wenn Sanktionen die Kräfteverhältnisse einseitig zugunsten einer Bürgerkriegspartei verschieben, erhöhen sie die Wahrscheinlichkeit, dass sich die bewaffnete Auseinandersetzung verschärft (Hultman und Peksen 2017). Andererseits können Sanktionen die Konfliktdauer verringern, wenn sie den Nachschub mit Waffen und finanziellen Mitteln effektiv unterbinden. Dies gilt vor allem für Sanktionen von multilateralen Organisationen wie der UN. Außerdem sind Sanktionen ungeeignet, Kriege sofort zu stoppen, da sie weniger schnell wirken als militärische Gewalt.

Jedoch sollten bei der Bewertung von Sanktionen neben dem »coercing« (also dem Erzwingen einer Verhaltensänderung) noch zwei weitere wichtige Funktionen in den Blick genommen werden: Sie schränken auch den Handlungsspielraum des Gegenübers ein (»constraining«). So unterbinden die westlichen Technologiesanktionen den Nachschub mit Mikrochips, die dringend in der russischen Wirtschaft und auch in der Rüstungsindustrie gebraucht werden. Und schließlich senden Sanktionen kostspielige Signale an Sanktionsziele wie die russische Regierung, an mögliche Nachahmer*innen sowie an die eigene Bevölkerung (»signaling«). Sanktionen wirken damit nicht nur als direkte Zwangsinstrumente, sondern bekräftigen auch fundamentale Normen des Völkerrechts wie die nationalstaatliche Souveränität und die Unverletzbarkeit der Grenzen. Selbst wenn die Aussichten auf einen Politikwechsel gering sind, können Sanktionen damit eine wichtige Funktion erfüllen. Interessanterweise lässt sich feststellen, dass Sanktionen mittlerweile als Instrument derart fest etabliert sind, dass ihre Nicht-Anwendung einen eklatanten Bruch des Völkerrechts fast schon legitimieren würde.

Doch wann tragen diese verschiedenen wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen dazu bei, politische Ziele zu erreichen? Die Forschung zu internationalen Sanktionen hat in den vergangenen Jahrzehnten eine Reihe von Erfolgsbedingungen identifiziert (vgl. zusammenfassend Peksen 2019). Allerdings können die Sanktionssender viele dieser Faktoren nicht aktiv beeinflussen. So zeigen Studien, dass Sanktionen eher wirken, wenn sie gegen ein demokratisches Land verhängt werden. Dort funktioniert die Übersetzung von ökonomischem Druck in politische Verhaltensänderung besser, da die Bevölkerung ihre Regierung für die wirtschaftlichen Folgen der Sanktionierung zur Rechenschaft ziehen kann, zum Beispiel indem sie die Machthabenden abwählt. Außerdem sind Sanktionen erfolgreicher, wenn sie begrenzte Ziele verfolgen – also beispielsweise die internationale Untersuchung einer bestimmten Menschenrechtsverletzung statt eines umfassenden Regimewandels – und wenn sie sich gegen wichtige Handelspartner und/oder politische Verbündete richten. Mit Russland sanktioniert die EU einen wichtigen Handelspartner. Schätzungen zufolge kosten die Maßnahmen ihre Mitgliedsstaaten mehrere Milliarden Euro jährlich.

Zahlreichen Studien haben einen generellen statistischen Zusammenhang zwischen der Härte der Sanktionen und deren Erfolg bestätigt – es gibt aber auch Ausnahmen. So zeigen wir in unserer Forschung zu regimekritischen Protesten in sanktionierten Staaten, dass bereits die Androh­ung von Sanktionen die Bereitschaft der Bevölkerung, gegen autoritäre Herrscher auf die Straße zu gehen, signifikant erhöht (Grauvogel, Licht und von Soest 2017). Es geht den Menschen also nicht nur um die möglichen ökonomischen Kosten der Sanktionen. Vielmehr empfinden sie diese – vor allem wenn sie auf Demokratisierung und den Schutz von Menschenrechten abzielen – als Zeichen der Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft. Bezogen auf die jüngsten Sanktionen gegen Russland ist also nicht nur wichtig, ob die Zwangsmaßnahmen, aber auch der freiwillige Rückzug zahlreicher internationaler Unternehmen wie McDonalds oder IKEA, die wirtschaftliche Situation der Bevölkerung verschlechtert und so letztlich ihre Unzufriedenheit mit der Regierung verstärkt. Vielmehr ist zentral, wie glaubwürdig das Signal der Unterstützung von Regimekritiker*innen ist, was nicht zuletzt von der Bereitschaft der Sanktionssender abhängt, eigene wirtschaftliche Einbußen in Kauf zu nehmen.

Der Westen sanktioniert also oftmals Staaten, bei denen die Annahme, mehr wirtschaftlicher Druck müsse zwangsläufig zu besseren politischen Ergebnissen führen, durch die autoritäre Natur der sanktionierten Regime ausgehebelt wird. Der Friedensforscher Johan Galtung hatte diese Annahme schon 1967 als „naive Theorie“ bezeichnet (Galtung 1967). Vielmehr können Sanktionen in Autokratien sogar eine Wagenburgmentalität befeuern (Grauvogel und von Soest 2014). So versucht Putin, die westlichen Sanktionen als Angriff auf das gesamte Volk zu diskreditieren und damit den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Russland zu stärken. Allerdings sind offizielle Umfragen über die Zustimmung zu Putin mit Blick auf mangelnde Meinungs- und Pressefreiheit im Land mit Vorsicht zu genießen. Zu den nicht-intendierten Konsequenzen umfassender Sanktionen gehören neben der eben beschriebenen möglichen Legitimierung autoritärer Herrschender auch ihre humanitären Folgen.

Einem umfassenden Verständnis folgend können Sanktionen somit auch als eine Gewaltform betrachtet werden, die mit ökonomischen Mitteln wirkt (Gordon 1999). Seit Ende der 1990er Jahre wurden Sanktionen zunehmend zielgerichteter gegen verantwortliche Personen, Organisationen und bestimmte Wirtschaftsbereiche verhängt. Neuerdings ist hingegen wieder, wie im Fall der westlichen Sanktionen gegen Russland, eine Ausweitung der Maßnahmen festzustellen (siehe oben). Diese gehen trotz humanitärer Ausnahmen eher zulasten breiter Bevölkerungsgruppen. Die bestehenden Sanktionen gegen Afghanistan unterstreichen, welche gravierenden Schäden umfassende Finanzbeschränkungen anrichten können: Neben mangelndem politischem Willen der Taliban behindern dort derzeit auch Sanktionen Nothilfe gegen den Hunger, weil Hilfsorganisationen nicht unbeschränkt Güter einführen und Gelder transferieren können. Angesichts dieses und anderer Fälle wie Iran, Syrien und Venezuela, wo Sanktionen mit den sozioökonomischen Folgen der Covid-19-Pandemie zusammentrafen, ist die politische und wissenschaftliche Diskussion (Moret 2021) über die humanitären Auswirkungen von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen (und mögliche Auswege) wieder intensiver geworden. Dies zeigte sich nicht zuletzt am Aufruf des UN-Generalsekretärs António Guterres, humanitäre Ausnahmen bestehender Sanktionsregime in der Pandemie deutlich auszuweiten.

Das Wechselspiel zwischen wirtschaftlichem Druck und politischem Erfolg von Sanktionen ist also komplexer, als der statistische Zusammenhang zwischen dem Umfang der Maßnahmen und ihrer Effektivität auf den ersten Blick vermuten lässt. Dies zeigt sich auch daran, wie Sanktionen und Boykotte im zeitlichen Verlauf wirken: Viele Maßnahmen entfalten erst mittelfristig ihre volle Wirkung. So treffen beispielsweise Exportbeschränkungen für Technologien die zivile Luftfahrt in Russland mit längerem Fortbestehen stärker, da Verschleißteile von Flugzeugen nicht ersetzt werden können. Sanktionen sind daher – anders als die öffentliche Debatte zu den Zwangsmaßnahmen gegen Russland oft nahelegt – unabhängig von ihrer Schärfe ungeeignet, Kriege oder andere Konflikte sofort zu stoppen. Gleichzeitig können sich sanktionierte Regime wirtschaftlich anpassen. In Russland haben lokale Alternativen westliche Konsumgüter wie Burger von McDonalds oder Möbel von IKEA teilweise abgelöst. Sie können aber auf die Schnelle keine Hochtechnologie ersetzen. Zudem schränken die westlichen Finanzsanktionen die international vernetzte russische Wirtschaft extrem ein.

Trotz dieser differenzierten Befunde wird der mittel- und langfristige Effekt von Sanktionen – und vor allem ihre mögliche Beendigung – zu Beginn der Sanktionierung bisher häufig nicht ausreichend mitgedacht (Attia, Grauvogel und von Soest 2020). Wenn wirtschaftliche Kosten nicht nur das sanktionierte Land, sondern auch die Sanktionssender treffen, kann die Unterstützung der dortigen Bevölkerung für die Maßnahmen nachlassen. Eine Aufhebung von wirtschaftlich kostspieligen, aber politisch wenig erfolgreichen Sanktionen kann dabei jedoch das problematische Signal senden, dass ein eklatanter Bruch des Völkerrechts nur so lange sanktioniert wird, wie es für die eigene Bevölkerung und Wirtschaft nicht zu teuer wird – und so die Glaubwürdigkeit des Instrumentes untergraben. Andererseits werden wirtschaftlich ineffektive Maßnahmen aus einer politischen Logik heraus oft beibehalten, wenn wichtige Ziele noch nicht erreicht sind. Unsere Forschung zeigt, dass klar formulierte politische Ziele – also beispielsweise die Abhaltung verfassungsgemäßer Wahlen statt vager Forderungen nach mehr Demokratie – die Erfolgswahrscheinlichkeit von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen erhöht und ihre Dauer reduziert. Außerdem tragen Überprüfungsklauseln dazu bei, die politische Zweckmäßigkeit von Sanktionen regelmäßig zu evaluieren. Die EU-Sanktionen gegen Russland müssen, wie auch andere Sanktionsregimes, regelmäßig verlängert werden, ansonsten würden sie auslaufen. In der Regel geschieht dies im halbjährlichen oder jährlichen Abstand.

Ein wichtiges Instrument – aber kein Allheilmittel

Sanktionen und Boykotte sind ein außenpolitisches Instrument neben anderen. Daher gilt es, keine unrealistischen Erwartungen damit zu verbinden – nicht zuletzt, weil Sanktionssender wichtige Erfolgsfaktoren wie die politische Verfasstheit des sanktionierten Staates und den Umfang der verfolgten Ziele kaum beeinflussen können. Die Art der Maßnahmen liegt hingegen in der Hand der Sanktionierenden. Forderungen nach weitergehenden Sanktionen gegen Russland sind dabei von der Forschung gedeckt, die zeigt, dass umfassendere Maßnahmen in der Regel erfolgreicher sind. Allerdings dürfen dabei mögliche humanitäre Folgen umfassender Sanktionen sowie die Versuche autoritärer Regime, externen Druck zu nutzen, um sich innenpolitisch zu legitimieren, nicht aus dem Blick geraten.

Literatur

Attia, H.; Grauvogel, J.; von Soest, C. (2020): The termination of international sanctions: Explaining target compliance and sender capitulation. European Economic Review, 129, Artikel 103565.

Biersteker, T. J.; Eckert, S. E.; Tourinho, M. (2016): Targeted sanctions: The impacts and effectiveness of United Nations action. Cambridge: Cambridge University Press.

Galtung, J. (1967). On the effects of international economic sanctions: With examples from the case of Rhodesia. World Politics 19(3), S. 378-416.

Gordon, J. (1999): A peaceful, silent, deadly Remedy: The ethics of economic sanctions. Ethics & International Affairs 13(1), S. 123–142.

Grauvogel, J.; Licht, A. A.; von Soest, C. (2017): Sanctions and signals: How international sanction threats trigger domestic protest in targeted regimes. International Studies Quarterly, 61(1), S. 86-97.

Grauvogel, J.; von Soest, C. (2014): Claims to legitimacy count: Why sanctions fail to instigate democratisation in authoritarian regimes. European Journal of Political Research, 53(4), S. 635-653.

Hufbauer, G. C.; Schott, J. J.; Elliott, K. A.; Oegg, B. (2007): Economic sanctions reconsidered. Washington, DC: Peterson Institute of International Economics.

Hultman, L.; Peksen, D. (2017): Successful or counterproductive coercion? The effect of international sanctions on conflict intensity. Journal of Conflict Resolution, 61(6), S. 1315–1339.

Moret, E. (2021): The role of sanctions in Afghanistan’s humanitarian crisis. IPI Global Observatory. 9.11.2021.

Peksen, D. (2019): When do imposed economic sanctions work? A critical review of the sanctions effectiveness literature. Defence and Peace Economics, 30(6), S. 635-647.

von Soest, C. (2019): Individual sanctions: Toward a new research agenda. CESifo Forum, 20(4), S. 28-31.

von Soest, C.; Wahman, M. (2015): Not all dictators are equal: Coups, fraudulent elections, and the selective targeting of democratic sanctions. Journal of Peace Research, 52(1), S. 17-31.

Dr. Julia Grauvogel ist Senior Research Fellow am German Institute for Global and Area Studies (GIGA) und Sprecherin des Forschungsteams »Interventionen und Sicherheit«. Sie leitet das Forschungsprojekt »Die Beendigung von Sanktionen in Krisenzeiten: die Rolle externer Schocks«, das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefördert wird.
Dr. Christian von Soest ist Lead Research Fellow am German Institute for Global and Area Studies (GIGA) und Leiter des Forschungsschwerpunkts »Frieden und Sicherheit«. Er arbeitet zu Legitimationsstrategien und zur Wirkung von internationalen Sanktionen in autoritären Regimen.

Das Sanktionsregime gegen Russland

Das Sanktionsregime gegen Russland

Friedenspolitische Reflexionen angesichts des Krieges gegen die Ukraine

von Sascha Werthes und Melanie Hussak

Der Krieg der Atommacht Russland gegen die Ukraine hat zu einer Verhängung weitreichender Sanktionsmaßnahmen einer Vielzahl von Staaten geführt. Der friedenspolitische Nutzen von Sanktionen ist jedoch umstritten, da die Einschätzung der Möglichkeiten einer Erreichung intendierter Ziele eher pessimistisch stimmt, die Erwartung nicht-intendierter Folgen problematisch ist und die Gefahr einer durch die Sanktionen stimulierten eskalierenden Dynamik nicht von der Hand zu weisen ist. Wie können wir also die multilateralen Sanktionen gegen Russland friedenspolitisch einordnen?

Sanktionen sind ein beliebtes und viel genutztes Mittel uni-, pluri- und multilateraler Politik – so auch im Fall des russischen Krieges gegen die Ukraine. Nicht nur als Mittel der Interessendurchsetzung einzelner oder weniger Staaten, sondern ebenso in ihrer multilateralen und transnationalen Form werfen Sanktionen jedoch einige frie­dens­politische und friedensethische Fragen auf (siehe hierzu auch die Beiträge von Schweitzer 2019 und Lohrer 2019 in W&F). Die zum Teil hitzig geführten friedenspolitischen Debatten entstehen hierbei nicht nur aufgrund von Überlegungen zu ihrer umstrittenen politischen Wirksamkeit (s. u.a. Peksen 2019). Vielmehr ist mittlerweile gut dokumentiert, dass umfassende wie auch gezielte Sanktionsregime negative sozioökonomische, politische sowie humanitäre Folgen für die Bevölkerung im jeweils adressierten Zielstaat, im Sendestaat als auch in Drittstaaten haben können (anstelle vieler Meissner und Mello 2022; Early und Peksen 2022).

Wir unternehmen daher einige friedenspolitische Reflexionen zu Missverständnissen, Erwartungen sowie den friedensethischen Dilemmata mit Blick auf das multilaterale Sanktionsregime gegen Russland.

Zwangsbewehrung statt Machtmittel

Aus unserer Sicht gilt es zwei miteinander verwobene Diskursstränge über »Sanktionen« als friedenspolitisches Instrument klar zu unterscheiden. Zum einen, die argumentative Fokussierung auf (zumeist uni- oder plurilaterale) »Sanktionen« als Mittel einer interessengeleiteten Machtpolitik, um (die eigenen) Interessen gegen das Widerstreben anderer durchzusetzen. Zum anderen, ein Verständnis von Sanktionen als Mittel zur Zwangsbewehrung von Normen, um diese zu erhalten oder auch durchzusetzen.

Im ersteren Falle birgt die vermeintliche »Sanktionspolitik« augenscheinlich ein hohes Risiko der Konflikteskalation. Maßnahmen einer interessengeleiteten Machtausübung werden eventuell mit Gegenmaßnahmen beantwortet, welche wiederum in Reaktion hierauf zu weiteren oder verschärften Maßnahmen führen können. Zudem sind Machtausübungen dieser Art auch nur erfolgversprechend, wenn man aus der Position des vermeintlich Stärkeren eine asymmetrische Kräftekonstellation für sich nutzen kann. Allerdings dokumentiert die »Global Sanctions Data Base« in der Auswertung der zwischen 1950 bis 2019 erfassten Sanktionsepisoden nur rund ein Drittel der Fälle als erfolgreich (vgl. Christen und Felbermayr 2022, S. 70). Entlang dieser Betrachtungen bringt Lohrer (2019) in einem früheren Heft von W&F Sanktionen mit reiner Machtpolitik in einen Zusammenhang und lehnt sie als Instrument einer Friedenspolitik zu Recht ab. Denn „nicht jede Machtausübung ist eine Sanktion, sondern nur die, die mit dem Anspruch auftritt, eine allgemeine Norm [sic] zur Geltung zu verhelfen“ (Daase 2019, S. 28f.). Entscheidend für eine friedensethische Bewertung, so kann man im Anschluss an Daase argumentieren, ist daher die argumentativ überzeugende und nicht nur deklaratorische Berufung auf und die Rechtfertigung von allgemeinen Normen, zu deren Erhalt politische oder wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen verhängt werden.

Dies bringt uns zum zweiten Diskursstrang. Hier sollen Sanktionen „als eine Maßnahme der sozialen Kontrolle verstanden werden, also als Reaktionen anderer auf normgemäßes oder von der Norm abweichendes Verhalten eines Sanktionsadressaten“ (Werthes 2019, S. 122f.). Auch wenn hier ebenfalls grundsätzlich die Gefahr besteht, dass Sanktionen zu einer Konflikteskalation beitragen können, so ist die zugrundeliegende Handlungslogik eine fundamental andere. Eine normativ erwünschte Ordnung soll durch die Zwangsbewehrung der entsprechend formulierten Prinzipien und Normen stabilisiert werden. Genau auf dieser Idee beruht auch das System der kollektiven Sicherheit, wie es in der VN-Charta verankert ist und welches das in der Charta verankerte Gewaltverbot (Art. 2.4) im Sinne einer internationalen Friedensordnung absichern soll. Durch ihre Mitgliedschaft bei den Vereinten Nationen haben Staaten grundsätzlich ihre Akzeptanz zu den in der Charta verankerten Prinzipien und Normen erklärt. Das damit verbundene System kollektiver Sicherheit basiert auf der Vorstellung, dass Akteure von Angriffshandlungen sowie von einer friedensbedrohenden oder friedensbrechenden Politik (Art. 39) abgehalten werden, wenn ihnen sonst kollektive nichtmilitärische (Art. 41) oder gar militärische Zwangsmaßnahmen (Art. 42) drohen.

Folgt man den Ausführungen Daases (2019, S. 15-18), so wird hier eine rechtspazifistische Position sichtbar. Die Chance zur Überwindung von Krieg (und Gewalt) wird hier in der rechtlich gestützten Monopolisierung von Zwangsgewalt bei einer internationalen Organisation gesucht. Die friedensethische Legitimität hängt somit von ihrer Normfundierung sowie ihrer regelbasierten Verhängung ab. Eine solche rechtspazifistische Position akzeptiert also das »traurige Notmittel« Sanktionen als friedenspolitische Option „unter bestimmten Voraussetzungen“ (s. auch Schweitzer 2019).

Friedenspolitische Erfolgsparameter von Sanktionsregimen

Hiermit einher geht eine weitere für eine kritische friedenspolitische Debatte über Sanktionen wichtige Überlegung. Die in einer solchen rechtspazifistischen Argumentation verankerte normative Rechtfertigungsnotwendigkeit von Sanktionen verändert die Erfolgsparameter von Sanktionen (hierzu Daase 2019, S. 28). Denn der Aspekt einer machtpolitischen Instrumentalisierung von Sanktionen verliert an Bedeutung. Insofern die Bekräftigung einer allgemeinen Norm die Hauptfunktion von Sanktionen ist und nicht unbedingt die Erzwingung eines bestimmten Handelns, können auch macht- und gewaltlose Sanktionen erfolgreich sein. Entsprechend argumentiert dann auch Daase (ebd.): „Sanktionen scheitern nicht dadurch, dass sie eine beabsichtige Verhaltensänderung nicht erreichen, sondern allenfalls dann, wenn die Berufung auf die zugrundeliegende Norm nicht gelingt und die Sanktion zu Recht als illegitimer Zwang angesehen wird.

Aus rechtspazifistischen Überlegungen heraus, stellt damit die Annahme der Resolution zur Verurteilung der russischen Aggression gegen die Ukraine am 2. März 2022 durch 141 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen eine beeindruckende Missbilligung unter Verweis auf allgemeine Normen (u.a. das allgemeine Gewaltverbot, Recht auf territoriale Integrität, Prinzipien des humanitären Völkerrechts) dar (VN-GA 2022). Auf Grundlage dieser Resolution lässt sich die Zwangsbewehrung dieser Normen mittels Sanktionen friedenspolitisch rechtfertigen.

Aus friedenspolitischen Überlegungen heraus sollte jedoch eine rechtspazifistische Rechtfertigungsmöglichkeit von Zwangsmaßnamen nicht als voraussetzungslose Legitimierung aller beliebigen Zwangsmaßnahmen missverstanden werden. Weitere friedenspolitische Überlegungen sind notwendig.

Friedenspolitische Prüfung der Angemessenheit

Die Zwangsbewehrung von Normen sollte in »friedenspolitischer Absicht« erfolgen. Zwangsmaßnahmen und ihre Aufhebungsbedingungen sollten mit dem Ziel verhängt werden, die Bedingungen eines gewaltfreien Zusammenlebens zu bewahren oder (wieder) herzustellen (Werthes 2019, S. 139ff). Dies bedeutet, Sanktionsmaßnahmen zu vermeiden, die zu einer Eskalation des Konflikts beitragen und eine Transformation und Konfliktbearbeitung erschweren. Die Verhängung von Sanktionen mit dem expliziten oder impliziten Ziel, einen Regierungswechsel im Zielland herbeizuführen, sind daher friedenspolitisch problematisch, da sie die Fronten verhärten und einen diplomatischen Dialog erschweren. Entsprechend sind auch Reisebeschränkungen – zumindest vorübergehend – aufzuheben, damit Regierungsverantwortliche und ggf. weitere politische Eliten des Landes an diplomatischen Gesprächen teilnehmen können. Die Einbettung von Sanktionsmaßnahmen in eine perspektivisch über Jahrzehnte andauernde Eindämmungsstrategie gegenüber Russland – ganz gleich wie sich die Lage in der Ukraine entwickelt – wie sie Lake (2022) einfordert, mag aus sicherheitspolitischer Sicht plausibel erscheinen, eine friedenspolitische Absicht ist hier jedoch nur noch schemenhaft zu erkennen.

Die »ultima ratio« der Zwangsbewehrung von Normen muss es sein, unter allen geeigneten Mitteln die jeweils gewaltärmsten Mittel vorzuziehen. Dies beinhaltet auch die beständige Suche nach alternativen, gegebenenfalls positiven oder gewaltärmeren Sanktionen, mit denen die friedenspolitischen Ziele ebenfalls verfolgt werden können. Zwangsbewehrung sollte in diesem Sinne ein Kontinuum ausnutzen, bei dem unterschiedliche soziale, politische, ökonomische Kosten auferlegt werden, um ein bestimmtes Verhalten zu fördern (Daase 2019, S. 24). Eng verbunden ist hiermit das Kriterium der »Verhältnismäßigkeit der Mittel«: Umfang, Dauer und Intensität der Zwangsmaßnahmen sind auf dasjenige notwendige Mindestmaß zu begrenzen, welches eine Aussicht auf Erfolg offeriert. Im Sinne eines »Unterscheidungsprinzips« sind nicht direkt beteiligte beziehungsweise nicht verantwortliche Personen, Gruppen und Einrichtungen soweit es geht zu schonen. Mit Blick auf politisch-institutionelle, ökonomische, soziale, kulturelle, ökologische und insbesondere auch humanitäre Folgen von Zwangsmaßnahmen gilt es eine »Verhältnismäßigkeit der Folgen« zu beachten.

Eine friedenspolitisch akzeptable Sanktionspolitik erfordert in diesem Sinne ein hohes Maß an »Flexibilität«, da auf die Dynamiken des Konflikts schnell und angemessen reagiert werden sollte. Die Entschärfung oder vorübergehende Aufhebung der Sanktionsmaßnahmen gilt es zu überlegen, sofern sich Gelegenheitsfenster, im Sinne von „Reife-Momenten“ (Zartman 2022), für eine diplomatische Bearbeitung des Konflikts abzeichnen.

Schlussbemerkungen

Wladimir Putin hat mit seiner irredentistischen, expansionistischen Aggressionspolitik gegen die Ukraine nicht zum ersten Mal die Gültigkeit der in der VN-Charta verankerten Prinzipien und Normen missachtet und damit eben auch infrage gestellt. Die klare Missbilligung seiner Aggression gegen die Ukraine durch die Generalversammlung war ein wichtiges, überzeugendes und notwendiges Signal mit dem Anspruch, den in friedenspolitischer Absicht formulierten, allgemeinen Normen (u.a. Gewaltverbot) zur Geltung zu verhelfen, die Gültigkeit aufrechtzuerhalten und eine Beachtung einzufordern. Wäre dies nicht erfolgreich gelungen, stünde die Büchse der Pandora weit offen. In allen Regionen der Welt würde sich das Risiko erhöhen, dass andere seinem Beispiel folgen.

Die in Verbindung hierzu stehenden regelmäßig neu zu befristenden multilateral abgestimmten Sanktionsmaßnahmen mit der Forderung nach Einstellung der Kampfhandlungen und Wiederherstellung der territorialen Integrität können somit für sich eine rechtspazifistische Normfundierung in Anspruch nehmen. Die Sanktionen gegen russische Finanzinstitute, den Energiesektor, den Verkehrssektor, den Technologiesektor, gegen die Medien sowie Sanktionen gegen Politiker*innen, Geschäftsleute und Oligarchen sind weitreichend. Ein Sanktionsregime dieser Art gegen eine G-20 Wirtschaftsnation mit einem ausgeklügelten militärisch-industriellen Komplex und einem diversifizierten Korb von Rohstoffexporten hat es bisher noch nicht gegeben (vgl. Mulder 2022). Die sozio-ökonomischen und politischen Folgen dieser Sanktionsmaßnahmen in Verbindung mit den Kosten und Folgen, die Putins Aggressionspolitik als solche produziert, sind schwer genau zu prognostizieren, werden jedoch nicht nur für die russische Bevölkerung gravierend sein. Diesbezüglich beschreibt Mulder (2022) vier Problematiken, die schon mit den bisherigen Sanktionsmaßnahmen einhergehen: Spillover-Effekte in benachbarte Länder und Märkte, Verstärkungseffekte durch Divestment des Privatsektors, Eskalationseffekte in Form russischer Antworten, und (negative) systemische Auswirkungen auf die Weltwirtschaft. Hinzuzufügen sind negative politische und humanitäre Folgen in Russland und weiteren Staaten.

Dies stellt ein friedenspolitisches Dilemma dar, welches jedoch nicht dazu führen sollte, die bisherigen gezielten und selektiven Sanktionsmaßnahmen aus friedenspolitischen Erwägungen heraus vorschnell abzulehnen. Sanktionen sind in rund einem Drittel der Fälle erfolgreich und können eben auch die militärischen Fähigkeiten zur Kriegsführung eindämmen sowie angesichts der erzeugten Kosten dazu beitragen, den Druck zur Verhandlungsbereitschaft zu erhöhen. Eine naive Sanktionspolitik jedoch, welche darauf hofft, durch immer neue Sanktionen, also mit der Erzeugung von mehr Druck und mehr Leid beim Adressaten ein Umdenken zu forcieren, ist mit Blick auf die oben genannten Prüfkriterien abzulehnen. Das heißt, bei jeder zu diskutierenden neuen Verhängung oder Verlängerung von Sanktionsmaßnahmen müssen die vorgestellten friedenspolitischen Überlegungen zur Prüfung der Angemessenheit von Sanktionsmaßnahmen berücksichtigt werden, wollen politische Entscheidungsträger*innen mit großer Vorsicht und hoffentlich auch friedenspolitischem Geschick vorgehen.

Literatur

Early, B. R.; Peksen, D. (2022): Does Misery Love Company? Analyzing the Global Suffering Inflicted by US Economic Sanctions. Global Studies Quarterly, 2(2): (Online first).

Christen, E.; Felbermayr, G. (2022): Sanktionspolitik gegen Russland. Wirtschaftsdienst (Zeitschrift für Wirtschaftspolitik), 102(2), S. 70-71.

Daase, C. (2019): Vom gerechten Krieg zum legitimen Zwang. Rechtsethische Überlegungen zu den Bedingungen politischer Ordnung im 21. Jahrhundert. In: Werkner, I.; Rudolf, P. (Hrsg.): Rechtserhaltende Gewalt – zur Kriteriologie. Wiesbaden: Springer, S. 13-32.

Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN-GA) (2022): Aggression gegen die Ukraine. UN Doc A/Res/Es-11/1, 2. März 2022. New York: Vereinte Nationen.

Lake, D. A. (2022): Containment 2.0: Sanctions For The Long Haul. Political Violence at a Glance, 9.3.2022.

Lohrer, H. (2019): Sanktionen: Ein friedenspolitisches Instrument – Kein Instrument der Friedenspolitik. W&F 4/2019, S. 37-39.

Meissner, K. L.; Mello, P. A. (2022): The unintended consequences of UN sanctions: A qualitative comparative analysis. Contemporary Security Policy: (Online first, 1-31).

Mulder, N. (2022): The Toll of Economic War. How Sanctions on Russia Will Upend the Global Order. Foreign Affairs, (Online, 22.3.2022)

Peksen, D. (2019): When Do Imposed Economic Sanctions Work? A Critical Review of the Sanctions Effectiveness Literature. Defence and Peace Economics, 30(6), S. 635-647.

Schweitzer, C. (2019): Sanktionen: Ein friedenspolitisches Instrument – Unter bestimmten Voraussetzungen eine Option. W&F 4/2019, S. 35-36.

Werthes, S. (2019): Politische Sanktionen im Lichte rechtserhaltender Gewalt. In: Werkner, I.; Rudolf, P. (Hrsg.): Rechtserhaltende Gewalt – zur Kriteriologie. Wiesbaden: Springer, S. 121-150.

Zartman, I. W. (2022): Understanding Ripeness: Making and Using Hurting Stalemates. In: Mac Ginty, R.; Wanis-St. John, A. (Hrsg.): Contemporary Peacemaking. Peace Processes, Peacebuilding and Conflict. 3. Aufl., Cham: Springer, S. 23-42.

Dr. Sascha Werthes ist Dozent für Internationale Beziehungen und Friedens- und Konfliktforschung an der Universität Trier.
Melanie Hussak ist Mitglied der Redaktion von W&F und an der Friedensakademie Rheinland-Pfalz assoziiert.