Deutsche Afrikapolitik

Von Frieden keine Spur

von Katrin Dörrie

Die deutsche Afrikapolitik ist bestimmt von der eigenen Sicherheitslogik, fehlender Vision und mangelndem Verständnis für den Kontinent. Der beste Beleg dafür sind die im Mai 2014 verabschiedeten »Afrikapolitischen Leitlinien der Bundesregierung«.

In den letzten Jahren sah sich die deutsche Politik immer häufiger veranlasst, sich mit dem afrikanischen Kontinent auseinanderzusetzen. Deutsche Soldaten werden zunehmend dorthin entsandt, um sich an internationalen Einsätzen zu beteiligen – sei es in der Demokratischen Republik Kongo, in Mali oder in der Zentralafrikanischen Republik. Auch in anderen Politikfeldern kommt man an Afrika immer weniger vorbei, etwa im wirtschaftlichen Bereich bei der Rohstoffsicherung (z.B. besitzt das westafrikanische Guinea mehr als 20% der weltweiten Reserven von Bauxit, das für die Aluminiumherstellung benötigt wird) oder innenpolitisch beim Thema Migration. Um die Politik der einzelnen Ressorts abzustimmen, verordnete sich die Bundesregierung eine Afrika-Strategie, deren erste Fassung aus dem Jahr 2011 im vergangenen Jahr durch die Afrikapolitischen Leitlinien 2014 abgelöst wurde.

Schlaglichtartig wird im Folgenden die tatsächliche deutsche Afrikapolitik den neuen Afrikapolitischen Leitlinien gegenübergestellt. Das Hauptaugenmerk liegt dabei auf friedenspolitischen Aspekten und Fragen.

Die Afrikapolitischen Leitlinien der Bundesregierung

Die neuen Afrikapolitischen Leitlinien wurden Anfang 2014 erarbeitet, wohl in aller Eile und ohne Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Organisationen aus Deutschland oder der betroffenen Region, und im Mai des Jahres von der Bundesregierung verabschiedet. Das Dokument, das unter Federführung des Auswärtigen Amtes erstellt wurde, unterscheidet sich inhaltlich nur unwesentlich vom Afrika-Konzept aus dem Jahr 2011. So sind die Schwerpunkte in etwa die selben geblieben; die Version 2014 betont lediglich wirtschaftliche Aspekte noch stärker. Das Konzept 2011 kontextualisierte die einzelnen Schwerpunkte und gab konkrete Handlungsfelder vor, was in den Leitlinien 2014 gänzlich fehlt.

In den neuen Leitlinen beschreibt die Bundesregierung Afrika als Kontinent der Chancen, auf dem jedoch wirtschaftliche und politische Fragilität und Risiken fortbestünden, die Europa immer unmittelbarer beträfen. Der eigene Anspruch, früh, schnell, entschieden und substanziell zu handeln, wird unterstrichen. Ebenso wird das Ziel betont, die Afrikapolitik umfassend, ganzheitlich und vernetzt gestalten zu wollen. Dennoch wirken die Leitlinien, auch im Vergleich zum Vorgängerkonzept, eher unbegründet und inkohärent. Das mag an der schon von anderen Regierungsdokumenten bekannten Berücksichtigung von Statements aus verschiedenen Ressorts und Arbeitsbereichen liegen: Zuständigkeiten, nicht Analyse und Kernthemen, bestimmen dieses Politikpapier. Inkohärenz und Widersprüchlichkeiten sind offensichtlich, und es gelingt nicht, die verschiedenen Politikbereiche kohärent miteinander zu verknüpfen.

Die Bundesregierung sieht den afrikanischen Kontintent zwar von Fortschritt gezeichnet, zugleich aber von Instabilität und Fragilität bedroht (siehe Textauszug im Kasten) und identifiziert auf dieser Basis 18 Handlungsschwerpunkte. Folgende Prioritäten stechen hervor:

• wirtschaftliches Wachstum fördern und afrikanische Märkte für deutsche Unternehmen erschließbar machen,
• die regionale Friedens- und Sicherheitsarchitektur fördern, Fragilität abbauen und Konflikte vermindern,
• präventive Migrationspolitik, Fluchtursachen reduzieren und
• verstärkte Kooperation in den Bereichen Bildung, Wissenschaft und Forschung.

Deutlich stehen die wirtschaftspolitischen Interessen im Vordergrund. Andere Bereiche sind eher nebensächlich oder dienen nur als Unterbau für wirtschaftliches Engagement.

Leitlinien folgen Sicherheitslogik

Die Afrikapolitischen Leitlinien folgen einem sicherheitslogischen Ansatz. „Wir können in einer vernetzten und globalisierten Welt, in einem Europa ohne Grenzen, Sicherheit in Deutschland nur dann gewährleisten, wenn wir auch in anderen Regionen dazu beitragen, rechtsstaatliche Strukturen und funktionierende Sicherheitsbehörden aufzubauen“, heißt es in dem Papier. Die „Versicherheitlichung“, die in den vergangenen Jahren „zur allgemeinen Handlungsmaxime“ der Politik geworden ist (Frey und Lammers 2014), macht auch vor der Afrikapolitik der Bundesregierung keinen Halt. Friedenslogisch erarbeitete Analysen und genaue Vorstellungen darüber, wie die Friedensfähigkeit staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure in Afrika gestärkt werden könnte, sucht man in den Leitlinien vergeblich.

Stattdessen greift die Bundesregierung in den Leitlinien auf möglichst bequeme Erklärungen für die Krisen und Konflikte auf dem afrikanischen Kontinent zurück. Ethnische Loyalitäten, das hohe Bevölkerungswachstum sowie schwache Staatlichkeit und mangelhafte Regierungsführung werden als Hauptursachen genannt. Eine kritische Analyse der historischen oder der lokalen, nationalen und internationalen politischen Dynamiken, die für die Krisen und Konflikte verantwortlich sind bzw. diese anheizen, und die Rolle Deutschlands dabei findet nicht statt. Lediglich die in den Leitlinien 2014 gegenüber der Strategie 2011 neu hinzugekommene Absicht, die Fähigkeit der Bundesregierung zur Früherkennung von Krisen zu stärken, kann als kleiner Hinweis auf eine mögliche Berücksichtigung friedenslogischer Aspekte gewertet werden. Die Verantwortung hierfür ausgerechnet an den politisch bisher nicht wirksamen Ressortkreis Zivile Krisenprävention zu übertragen, macht diesen positiven Aspekt allerdings gleich wieder zunichte.

Für Robert Kappel, Afrika-Experte beim German Institute on Global and Area Studies (GIGA), entsteht außerdem der Eindruck, dass „die Bundesregierung […] in Afrika die deutschen wirtschaftlichen Interessen zur Geltung bringen [will], wofür Gefährungspotenziale minimiert werden müssen“ (Kappel 2014, S.3). Die Sicherheit der afrikanischen Bevölkerung scheint zweitrangig. Deutsche Waffenlieferungen an afrikanische Staaten machen diese fehlende Kohärenz der deutschen Politik besonders deutlich.

In einem der umstrittensten Fälle genehmigte die Bundesregierung beispielsweise sowohl die Ausfuhr von zur Aufstandsbekämpfung geeigneten Fuchs-Panzern als auch den Bau einer Produktionsstätte für Panzer desselben Typs in Algerien (BICC 2014). Dabei handelt es sich in Algerien um ein von Korruption geprägtes Militärregime, das in den letzten Jahren mehrfach gewaltsam gegen Demonstranten und Reformbewegungen vorgegangen ist. Auch die angespannten Beziehungen Algeriens zum Nachbarland Marokko scheinen für die Bundesregierung kein Grund zur Sorge zu sein. Im Gegenteil: Gleichzeitig wird auch Marokko mit deutschen Rüstungsgütern versorgt (GKKE 2014, S.34). Die Regierung folgt dabei klar der Logik der Afrikapolitischen Leitlinien, welche die wirtschaftliche Zusammenarbeit zur allerersten Priorität machen und alle anderen Erwägungen als zweitrangig behandeln. Aus friedenspolitischer Sicht untergraben solche Rüstungsexporte aber das Ziel, Afrika zu einem friedlicheren Kontinent zu machen.

Die Bundesregierung betont in ihren Leitlinien die Einbettung der deutschen Afrikapolitik in einen EU-Rahmen sowie die Kohärenz mit dem Handeln der Vereinten Nationen. Dieses Streben nach geschlossenem Handeln mit anderen Akteuren verstärkt den Eindruck, die deutsche Regierung habe eigentlich keine eigene Vorstellung davon, wie ihre Politik in Afrika aussehen soll, weshalb sie sich lieber hinter größeren Institutionen versteckt.

In der Praxis führt dies dazu, dass Deutschland sich zu einem großen Teil den Interessen etablierterer Regionalmächte, wie etwa Frankreich im frankophonen Westafrika, unterordnet. Da Deutschland kaum relevante historisch begründete Eigeninteressen in der Region hat und auch keine klaren politischen Ziele entwickelt, werden im Krisenfall Initiativen Dritter, wie etwa Frankreichs, unreflektiert unterstützt. Beispiel Mali: Während in Deutschland noch über eine mögliche Beteiligung an einem internationalen Einsatz in Mali diskutiert wurde, intervenierte Frankreich schon militärisch und schuf damit Tatsachen. Die Bundeswehr unterstützte Frankreich anschließend u.a. logistisch und bei der Ausbildung malischer Truppen (Junk 2013). Eine eigene Position und eine Debatte über Sinn oder Unsinn einer solchen Militärmission fehlten gänzlich. Von der »Gestaltungsmacht« Deutschland, von der in Sonntagsreden über die deutsche Außenpolitik immer wieder die Rede ist, war hier nichts zu erkennen.

Anspruch und Wirklichkeit

Die Wirklichkeit der deutschen Afrikapolitik bleibt oft weit hinter den Ansprüchen zurück. Dies zeigt das deutsche Engagement in der Zentralafrikanischen Republik: Obwohl Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen vollmundig erklärt hatte, Deutschland könne nicht zulassen, dass der Konflikt in diesem Land die ganze Region in Flammen setze, war das darauf folgende deutsche Engagement eher mager. Gerade einmal vier Stabsoffiziere sowie ein Lazarettflugzeug, welches freilich nur für die Versorgung ausländischer Truppen eingesetzt wird, steuerte die Bundesregierung für die europäische Mission bei (Wiegold 2014). Auch der Ebola-Ausbruch in Westafrika kann als Beispiel angeführt werden. Anstatt früh, schnell, entschieden und substanziell zu reagieren, wurde nach dem Ausbruch der hochansteckenden Krankheit monatelang erst einmal gar nicht gehandelt. Die Hilfe im Kampf gegen Ebola ist inzwischen tatsächlich angelaufen, der deutsche Beitrag fiel aber erneut erheblich kleiner aus, als es die Ankündigungen der Regierung vermuten ließen (Munzinger 2014).

Zur Bewältigung der von der Bundesregierung identifizierten friedens- und sicherheitspolitischen Probleme legen die Leitlinien besonderen Wert auf die Befähigung afrikanischer Regionalorganisationen, Konflikte eigenständig zu regeln. »Ertüchtigung« ist seit 2011 die erklärte außenpolitische Strategie der Kanzlerin (siehe dazu »Politik der Ertüchtigung« von Thomas Mickan in dieser Ausgabe von W&F). Nicht thematisiert wird, dass, wenn man diesem Gedanken folgt, die Regionalorganisationen noch Jahre brauchen werden, um Konflikte eigenständig zu lösen, und dass dies der Sicherheitslogik folgend dann vorwiegend militärisch passiert. Wie Deutschland sich bis dahin in Krisen und Konflikten auf dem afrikanischen Kontinent positionieren will, bleibt ungeklärt. Des Weiteren erstaunt, dass zwar der Zuschnitt der Afrikastrategie auf die doch sehr unterschiedlichen Regionen und Länder gefordert, eine konsequente Differenzierung z.B. zwischen den afrikanischen Regionalorganisationen aber nicht umgesetzt wird. So müsste die Zusammenarbeit mit der Südafrikanischen Entwicklungsgemeinschaft, die von einem sicherheitspolitisch ambitionierten und wirtschaftlich starken Südafrika dominiert wird, vollkommen anders aussehen als etwa mit der Ostafrikanischen Gemeinschaft (Elischer und Erdmann 2012).

Ebenso stellt sich die Frage, warum auf fragile Staatlichkeit pauschal mit den Allheilrezepten Sicherheitssektorreform, Aufbau von Rechtstaatlichkeit und Schaffung von Zukunftsperspektiven für die junge Bevölkerung reagiert werden soll. Die Leitlinien erwähnen, dass Deutschland die Zivilgesellschaft und die Wirtschaft Afrikas ebenso als Partner im Blick haben sollte wie die Regierungen und die regionalen Organisationen, es wird sogar betont, dass die unzureichende Partizipation zivilgesellschaftlicher Organisationen (z.B. besonders benachteiligter Bevölkerungsgruppen) ein wesentlicher Konfliktfaktor sei. Hieraus folgt aber nicht, dass dieser Anspruch auch bei der Entwicklung und Umsetzung eigener politischer Leitlinien Geltung hat. Stattdessen verweist das Papier recht vage auf die Notwendigkeit eines abgestimmten Handelns mit deutschen (nicht etwa afrikanischen!) zivilgesellschaftlichen Organisationen.

Fehlendes Verständnis

Ein Grund für die vielen Unzulänglichkeiten der deutschen Afrikapolitik und somit auch der Afrikapolitischen Leitlinien scheint eine mangelnde institutionelle Afrikakompetenz zu sein. Es bleibt offen, ob die Bundesregierung mit folgendem Satz in den Afrikapolitischen Leitlinien eine Ist- oder eine Soll-Feststellung meint: „Die Erfolgsaussichten unseres Handelns erhöhen sich, wenn wir aufgrund langjährigen und breiten Engagements über gute Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse, langfristig aufgebautes Vertrauen und eine gute Vernetzung im staatlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich verfügen.“ (S.16) Das bleibt, sofern es ernst gemeint ist, vorläufig Zukunftsmusik. So konnte z.B. der Afrikabeauftragte der Bundesregierung, Günther Nooke, bei seinem Amtsantritt keinerlei Regionalkenntnisse vorweisen, auch fehlt den Leitlinien eine Operationalisierung oder Hinweise auf Möglichkeiten zur Umsetzung dieses Ziels. Selbst in den großen deutschen außenpolitischen Think-Tanks mangelt es an fachlicher Kompetenz. So beschäftigt die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) keinen einzigen Experten, der zu Afrika südlich der Sahara arbeitet. Die Stiftung Wissenschaft und Politik – neben der DGAP der wichtigste außenpolitische Beratungspartner der Bundesregierung – listet zumindest einige ExpertInnen auf, fasst in ihrer Arbeit allerdings Afrika mit dem Nahen und Mittleren Osten in einer Abteilung zusammen. In der deutsche Wissenschaftslandschaft hingegen gibt es, obwohl in den letzten Jahren die regionalwissenschaftlichen Lehr- und Forschungskapazitäten stark abgebaut wurden, eine ausgewiesene Afrikaexpertise, beispielsweise bei GIGA in Hamburg. Auch haben die großen Entwicklungsorganisationen, wie Brot für die Welt – Evangelischer Entwicklungsdienst und Misereor, oder auch kleinere Friedensorganisationen, wie der Weltfriedensdienst, ausgewiesene Fachleute. Dies bedeutet leider nicht, dass ihre Kompetenz für die politische Beratung nachgefragt wird, und erst recht nicht, dass über ihre Partnerorganisationen die Betroffenen selbst, die VertreterInnen der afrikanischen Zivilgesellschaft, ein Wort bei der Gestaltung ihrer Zukunft mitzureden haben.

Fazit

Die deutsche Afrikapolitik ist wenig kohärent und wegweisend und hält selten das, was sie verspricht. Insbesondere in friedenspolitischer Hinsicht enttäuscht sie durch eine Versicherheitlichung der Debatte, wenig tatsächliches Engagement und eine Unterordnung der sicherheits- und friedenspolitischen Überlegungen unter kurzfristige wirtschaftliche Interessen. Dies spiegelt sich in den aktuellen Afrikapolitischen Leitlinien der Bundesregierung wider. Sie lassen viele grundsätzliche Fragen offen und eignen sich kaum für die Handlungsorientierung im täglichen Politikbetrieb. Mögliche »Standort«-Vorteile Deutschlands, wie die nur kurze Kolonialgeschichte oder der jahrzehntelange Status als »soft power«, werden nicht genutzt, um eigene friedenspolitische Akzente zu setzen. Es besteht also viel Raum für eine tatsächliche Ergebnisorientierung der deutschen Afrikapolitik.

Literatur

BICC (2014): Informationsdienst Sicherheit, Rüstung und Entwicklung in Empfängerländern deutscher Rüstungsexporte. Länderportrait Algerien.

Deutsche Bundesregierung (2011): Deutschland und Afrika – Konzept der Bundesregierung.

Deutsche Bundesregierung (2014): Afrikapolitische Leitlinien der Bundesregierung.

Sebastian Elischer und Gero Erdmann: Regionalorganisationen in Afrika – eine Bilanz. GIGA Fokus Afrika 3/2012.

Ulrich Frey und Christiane Lammers (2014): Einführung. In: dies. et al.: Friedenslogik statt Sicherheitslogik. Theoretische Grundlagen und friedenspolitische Realisierung. Wissenschaft und Frieden, Dossier 75, Mai 2014.

Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE) (2014): Rüstungsexportbericht 2014 der GKKE

Julian Junk: Eine »Gestaltungsmacht« stolpert hinterher – Die deutsche Bundesregierung und die Krise in Mali. sicherheitspolitik-blog.de, 7. März 2013..

Robert Kappel: Die neue Afrikastrategie: ein notwendiger Diskurs. GIGA Fokus Afrika 6/2014.

Paul Munzinger: Bundeswehr – Ebola-Hilfe der Regierung ist ein leeres Versprechen. ZEIT ONLINE, 3. Oktober 2014.

Thomas Wiegold: Abgerechnet wird später. Krautreporter, 15. Bezember 2014.

Katrin Dörrie hat Geographische Entwicklungsforschung Afrikas sowie African Peace and Conflict Studies in Bayreuth und Bradford (UK) studiert, ist als freie Autorin und Analystin für Afrikapolitik tätig und betreibt den Blog afrikapolitik.de.