Die Kontinuität der Treuhandschaft

Über den Habitus von Entwicklung und Intervention

von Conrad Schetter

Wie die jüngste Rede des Bundespräsidenten Joachim Gauck auf der Münchner Sicherheitskonferenz am 31. Januar 2014 deutlich machte, werden militärische Interventionen auch in Zukunft ein wichtiges Instrument der Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik darstellen. In der Regel erscheint Entwicklungszusammenarbeit als die »weiche« Seite groß angelegter Interventionen. Auf diese Weise paart sich Entwicklung mit handfesten Sicherheitsinteressen, was einen »neuen Interventionismus« entstehen lässt. So verschwimmen immer stärker die Grenzen zwischen Entwicklungszusammenarbeit und Militär, die in der Vergangenheit durch eine große Distanz geprägt waren. Im folgenden Beitrag wird nachgezeichnet, wie Veränderungen des Entwicklungsverständnisses selbst hierzu beigetragen haben.

Der Begriff »Entwicklung« ist höchst umstritten und war zudem Kristallisationspunkt gesellschaftspolitisch häufig diametral entgegenstehender Visionen (Kößler 1998).Dennoch lässt sich konstatieren, dass seit Ende des Kalten Krieges Auseinandersetzungen über ideologisch begründete Visionen idealer Gesellschaftsordnungen nur noch eine untergeordnete Rolle spielen. So setzten sich im Verständnis der Entwicklungsinstitutionen Demokratie und Marktwirtschaft als die unumstößlichen Ziele gesellschaftlicher Entwicklung durch. Sind diese Ziele in befriedigendem Maße umgesetzt, ist – entsprechend Fukuyamas Vision – auch das Ende von Entwicklung erreicht. Damit steht mehr und mehr die praktische Umsetzung zur Erreichung vorgegebener Entwicklungsziele (z.B. Millenium Development Goals) im Vordergrund (vgl. Harriss 2001).

Entwicklung als Praktik

Die Durchsetzung dieses Primats ging mit einer sprunghaften Zunahme an Entwicklungsorganisationen seit Beginn der 1990er Jahre einher, was zur Entstehung einer regelrechten Entwicklungsindustrie führte. So sind Millionen von – gerade gut ausgebildeten – Experten, Buchhaltern und Ingenieuren in der Entwicklungsindustrie beschäftigt; die Industriestaaten der Welt verpflichteten sich darauf, 0,7% ihres Bruttoinlandproduktes für Entwicklung zur Verfügung zu stellen; und es entstand neben der eher klassischen staatlichen und super-staatlichen Entwicklungszusammenarbeit(Weltbank, IMF, UNDP etc.) ein regelrechter Entwicklungsmarkt, auf dem Nichtregierungsorganisationen (NROs) mit privaten Unternehmen, Stiftungen und Verbänden um Projektmittel konkurrieren. Entwicklung avancierte zum Selbstzweck, also zu Entwicklung als Praktik (Thomas 2000). Zudem überlagerten in der Durchführung technische und administrative Aspekte die inhaltlichen Ziele von Entwicklungsprojekten, weshalb eine Entpolitisierung von Entwicklungsprojekten bemängelt wird (Ferguson 1994).

Daher sind es weit weniger Visionen, die die gegenwärtige Dominanz von Entwicklung als Praktik bestimmen, als ein gewisser Habitus, der als Konstante auszumachen ist: nämlich die Treuhandschaft (Cowen und Shenton 1996). Mit diesem Verständnis wird Entwicklung als ein praxisorientierter Begriff aufgefasst, in dem (a) ein gesellschaftliches System von Außen als verbesserungswürdig eingestuft wird, in dem (b) die Lösung von Problemen machbar ist und in dem (c) Kompetenz hierfür von Außen benötigt wird (Ziai 2006). In dieser Vorstellung manifestieren sich paternalistische Machtstrukturen, die die Betroffenen von Entwicklungsprozessen – trotz partizipativer Ansätze –immer wieder als Objekte erscheinen lassen.

Eine zusätzliche Dimension des Entwicklungsdiskurses ist, dass ein Verständnis von Entwicklung als Gebot der Mitmenschlichkeit und der moralischen Verpflichtung seit den1990er Jahren in den Hintergrund tritt (Hirsch & Seitz 2005). Dagegen nahm die Tendenz zu, Entwicklung über Eigeninteressen der Geberländer zu definieren und zu legitimieren – etwa über Sicherheits- oder über Wohlstandsdiskurse (Messner & Scholz 2005). Dieser Wandel war in erster Linie über die Depolitisierung und Technisierung von Entwicklung infolge deren Reduktion zur Praktik möglich. Damit ergibt sich die Frage, welchem Zweck Entwicklung als Praktik dienen soll.

An dieser Stelle verschwimmen in der gegenwärtigen Diskussion recht häufig die Grenzen. So wird in der aktuellen Diskussion vermehrt Entwicklung als ein Modell verstanden, das die Entwickelten und die zu Entwickelnden gleichsam integriert. Frei nach dem Motto »Alles Gute kommt zusammen« wird argumentiert, dass es »uns« – also der westlichen Welt – besser geht, wenn es »den Anderen« auch besser geht (vgl. Müller 2005). Dies bedeutet letztlich eine gravierende Verschiebung der Perspektive, da das Wohlbefinden »der Anderen« nur solange für die Geber von Belang ist, wie es der Durchsetzung der eigenen Interessen dient; Entwicklung steht damit zunehmend in einer einseitigen Dependenz zur Definition der Eigeninteressen.

Somit befindet sich Entwicklung als Praktik in einem Spannungsfeld zwischen der Verfolgung normativer Ziele einerseits, die die Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen entsprechend liberaler Vorstellungen anstreben, und der Verfolgung klarer Eigeninteressen andererseits. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, weshalb seit den 1990er Jahren Sicherheitsdiskurse um gewaltsame Konflikte, mangelnde Staatlichkeit oder Terrorismus, die zunehmend globale Sicherheit und Handelsströme zu gefährden scheinen, mit aller Vehemenz Einzug in die Entwicklungsthematik halten (Schetter 2010).

Intervention als Treuhandschaft

Die Verschiebungen im Entwicklungsverständnis sind vor allem im Zusammenhang mit der Zunahme und Intensivierung militärischer Interventionen zu sehen. So war Anfang der 1990er Jahre die Entwicklungspolitik noch davon geprägt, sich vor allem auf die hoffnungsvollen Länder zu konzentrieren und die Länder der »Bottom Billion« (Collier 2007) aus der Entwicklungszusammenarbeit auszuschließen. Letztere galten als hoffnungslose Fälle, in denen der institutionelle Rahmen für erfolgreiche Projektdurchführung fehlte, sodass Entwicklungsmittel versickerten, ohne positive Veränderungen zu bewirken.

Erst nach dem 11. September 2001 fand aufgrund der nun von Sicherheitsfragen dominierten Entwicklungsdiskurse ein Umdenken statt: So lautet die Formel, dass Terrorismus, Fanatismus und Staatsversagen am besten mit Entwicklungsmaßnahmen begegnet werden kann. Dieser Kurswechsel in der Entwicklungspolitik führte zu einem Paradigmenwechsel, der nun »Problemländer« in den Fokus der Diskussion rückte. So engagierte sich die Entwicklungsindustrie zunehmend in Krisenregionen und wurde Teil groß angelegter internationaler Interventionen, in denen gleichzeitig militärische und zivile Mittel zum Einsatz kamen. Damit geriet die Entwicklungszusammenarbeit in das Fahrwasser einer neuen Ausrichtung der Weltpolitik, die davon geprägt ist, über breit angelegte Interventionen Bedrohungen zu beheben, die als global definiert werden (Menzel 2005, S.54).

Die außenpolitischen Konzeptionen der USA, vieler europäischer Staaten wie auch inter- und supernationaler Organisationen erblickten bereits Anfang der 1990er Jahre – also weit bevor sich dieser Paradigmenwechsel in der Entwicklungspolitik vollzog – in militärischen Interventionen ein probates Mittel, um gewaltsamen Konflikten Einhalt zu gebieten. Die Wahrung eigener Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen waren primärer Auslöser für militärische Interventionen. So sah die westliche Welt durch die Gewalteskalation und hierdurch ausgelöste Flüchtlingsströme in Jugoslawien, Ruanda, Sierra Leone oder Haiti die Sicherheit und den Wohlstand an den eigenen territorialen Grenzen gefährdet. Interventionen erfuhren zudem über die Berufung auf humanitäre Notstände eine Legitimation, wenngleich in humanitären Krisen in der Regel deutlich wurde, dass weniger das Militär als Hilfs- und Entwicklungsorganisationen in der Lage sind, humanitäre Missstände zu verbessern.

Mit der Dauer von Interventionen änderte sich zudem deren Ausrichtung. So sind Friedensmissionen zunehmend durch ein breit ausgelegtes militärisches Mandat sowie durch die Integration gesellschaftlicher und staatlicher Aufgaben gekennzeichnet, um „Staaten zu bauen“ (Fukuyama 2006). Auf diese Weise gewannen Entwicklungsmaßnahmen in Interventionen kontinuierlich an Bedeutung.

Entwicklung und Sicherheit

Das neue Mantra der Interventionskultur lautet„keine Entwicklung ohne Sicherheit, keine Sicherheit ohne Entwicklung“. Fraglich hierbei bleibt jedoch, um wessen Sicherheit und Entwicklung es denn überhaupt geht und wer definiert, was Sicherheit und Entwicklung bedeuten. Im Zweifelsfall behalten sich die Intervenisten die Deutungshoheit hierüber vor.

Das Zusammenspiel von Entwicklung und Sicherheit unterstreichen auch die richtungweisenden Veröffentlichungen von Europäischer Union, NATO und Vereinten Nationen. So wird unisono die Zusammenführung von Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik in integrierte Ansätze gefordert, wobei Letztere militärischen Zielsetzungen in der Regel unter- bzw. nachgeordnet wird (Schetter und Glassner 2007). Im Zentrum dieser integrierten Missionen steht, dass in Interventionen zivile und militärische Akteure zusammenarbeiten sollen, um ein kohärentes Vorgehen aus einer Hand zu gewährleisten.

Integrierte Missionen basieren auf der Annahme, dass Entwicklung und Menschenrechte untrennbar mit dem Ziel, Frieden und Sicherheit herzustellen, verbunden sind. Sie stehen ganz im Zeichen eines »neuen Humanitarismus«, der dem klassischen Denken der humanitären Hilfe eine Absage erteilt und jedes Handeln innerhalb komplexer Krisen als politisch und damit in gewisser Weise auch parteiisch begreift. Ein praxisbezogenes Beispiel für diese integrierten Missionen, das das Zusammengehen ziviler und militärischer Ansätze erprobt, stellen die Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan dar, wenngleich die Struktur und die Eigenständigkeit der zivilen Akteure ja nach nationalem Konzept unterschiedlich ausgerichtet sind. Die Grundannahme zivil-militärischer Zusammenarbeit lautet, dass Entwicklungsorganisationen und Militär sich gegenseitig durch ihre Arbeit abstützen und über die Gewinnung der »hearts and minds« der Bevölkerung zu einem Erfolg der Interventionsmission beitragen sollen. Daraus ergeben sich vielfältige Probleme.

Erstens werden Entwicklungsorganisationen nun Teil der Intervention. Die grundlegenden Prinzipien von Unparteilichkeit, Neutralität und Unabhängigkeit, denen sich etwa viele NROs verpflichtet fühlen, können nicht mehr aufrechterhalten werden, wenn sie im Tross der Interventionstruppen unterwegs sind. So stehen viele NROs in vorderster Front von Interventionen, die den Aufbau von Staatlichkeit oder Wertetransfers zum Ziel haben. Dieser Einbindung in Interventionen können sich NROs kaum noch erwehren, da ihre Finanzierung weitgehend von den Projektmitteln der großen Geber (Europäische Union, Weltbank, Asiatische Entwicklungsbank etc.) abhängig ist. Definierten sich NROs einst in erster Linie über ihren Status außerhalb des Staats, so sind sie nun zunehmend verlängerte Werkbank staatlicher Auftraggeber, womit sie sich in ein einseitiges Abhängigkeitsverhältnis begeben (Duffield 2001).

Zweitens gerät bei der zivil-militärischen Zusammenarbeit ein sozialethisches Verständnis von Entwicklung als Akt der Selbstlosigkeit ins Hintertreffen. So geht es nicht mehr darum, dass die Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerungsteile, die am stärksten Not leiden, im Vordergrund steht, sondern derjenigen, die zur Sicherheit der zivilen und militärischen Interventionskräfte von größtem Belang sind. Damit ist die »force protection« Ausgangspunkt von Projektarbeit und nicht die humanitäre oder entwicklungsbezogene Notwendigkeit. Hier blitzt der Gedanke auf, dass sowohl die Bereitsteller wie die Empfänger von Entwicklungsprojekten profitieren sollen. Entwicklungsprojekte laufen mit dieser Betonung des Eigennutzes Gefahr, zum Vehikel einer militärischen Agenda zu werden. Im Gegenzug sieht das Militär, das sich im Eigenverständnis häufig nicht als politische Partei, sondern als neutraler Akteur versteht, seine Aufgabe darin, ein sicheres Umfeld für Entwicklungsorganisationen zu schaffen.

Drittens verwischen sich die institutionellen Grenzen zwischen Entwicklungsorganisationen und Militär. Bestes Beispiel sind die ZIMIK-Einheiten, die über zivile Kleinprojekte direkt den Schutz des Militärs erreichen sollen. Aufgrund ihrer Projekte ähnelt die zivil-militärische Zusammenarbeit (ZIMIK) auf den ersten Blick einer zivilen Organisation; in ihrer Intention verfolgt ZIMIK jedoch keine Entwicklungsziele, sondern die Beeinflussung der Bevölkerung und die Informationsgewinnung und könnte demnach auch den »psychological operations« zugeordnet werden.

Schluss

Stellte in den 1980er Jahren Entwicklung noch in vielen regionalen Kontexten geradezu das Gegenteil zu militärischen Handlungen dar und wurde mit Frieden assoziiert, verschwammen in den letzten Jahren nicht nur die Konturen zwischen militärisch zu leistender Sicherheit und zivil zu leistender Entwicklung, sondern es wird geradezu ein kausaler Zusammenhang hergestellt. Gerade die Genese von Interventionen von rein militärischen Interventionen hin zu Friedens- und Staatsbildungsprojekten trug zu diesem Wandel bei. In diesem Zusammenhang wird Entwicklung bewusst eingesetzt, um gewisse politische Ziele zu erreichen, die von den Interessen der Gebergemeinschaft definiert werden. Damit verliert Entwicklung ihre primäre sozialethische Ausrichtung und wird zu einem interessegeleiteten Instrument der Politik. So schreibt Duffield pointiert, „[…] Entwicklung ist eine Technologie für die Sicherheit, die für die liberalen Macht- und Regierungsformen zentral ist“ (Duffield 2007, S.viii). Dass sich Entwicklung in diese Richtung überhaupt wandeln konnte, war nur dadurch möglich, dass dieser Begriff immer weniger zur Auseinandersetzung über unterschiedliche Gesellschaftsvisionen und über den entsprechenden Weg dorthin diente, da das liberale Gesellschaftsmodell nicht mehr in Frage gestellt wurde. Damit erfuhr Entwicklung eine Reduktion auf seinen Projektcharakter – eben auf Entwicklung als Praktik. Dies setzt ein treuhänderisches Verständnis von Entwicklung voraus, wie es in Interventionen explizit gemacht wird. Damit ist der treuhänderische Charakter von Interventionskulturen dem vorherrschenden Verständnis von Entwicklung als Praktik nicht unähnlich.

Literatur

Paul Collier (2007): The Bottom Billion. Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done about It. Oxford: Oxford University Press.

Michael Cowen and Robert W. Shenton (1996): Doctrines of Development. London: Routledge.

Marc Duffield (2001): Global Governance and the New Wars. The Merging of Development and Security. London: Zed Books.

Marc Duffield (2007): Development, Security and Unending War. Governing the World of People. Cambridge: Polity Press

James Ferguson (1994): The Anti-Politics Machine. »Development«, Depoliticization, and Bureaucratic Power in Lesotho. Minneapolis: University of Minnesota Press.

Francis Fukuyama (2006): Staaten bauen. Die neue Herausforderung internationaler Politik. Hamburg: Propyläen.

John Harriss (2002): Depoliticizing Development. The World Bank and Social Capital. London: Anthem.

Klaus Hirsch und Klaus Seitz (Hrsg.) (2005): Zwischen Sicherheitskalkül, Interesse und Moral. Beiträge zur Ethik der Entwicklungspolitik. Frankfurt: IKO Verlag.

Reinhart Kößler (1998): Entwicklung. Münster: Westfälisches Dampfboot.

Ulrich Menzel (2005): Die neue Politisierung der Entwicklungspolitik. In: Klaus Hirsch und Klaus Seitz (Hrsg.): op.cit, S.43-60.

Dirk Messner und Imme Scholz (2004): Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik. In: Dirk Messner und Imme Scholz (Hrsg.): Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik. Baden Baden: NOMOS, S.15-38.

Kerstin Müller (2005): Entwicklung und Sicherheit in der globalisierten Welt, in: K. Hirsch/K. Seitz (Hrsg.), op.cit., S.33-42.

Conrad Schetter (2010): Von der Entwicklungszusammenarbeit zur humanitären Intervention. Die Kontinuität einer Kultur der Treuhandschaft. In: ThorstenBonacker et al. (Hrsg.): Interventionskultur. Zur Soziologie von Interventionsgesellschaften. Wiesbaden: VS Verlag, S.31-47.

Conrad Schetter und Rainer Glassner (2007): Zivil-militärische Grauzone. Integrierte Friedensmissionen und Neuer Humanitarismus schlagen neue Allianzen. Eins – Entwicklungspolitik Information Nord-Süd 15-16/2007, S.24-28.

Alan Thomas (2000): Development as Practice in a Liberal Capitalist World. Journal of International Development 12-2000, S.773-787.

Aram Ziai (2006): Zwischen Global Governance and Post-Development. Entwicklungspolitik aus diskursanalytischer Perspektive. Münster: Westfälisches Dampfboot.

Prof. Dr. Conrad Schetter ist wissenschaftlicher Direktor des Bonn International Center for Conversion (BICC).