Wirtschaftlicher Zwang für politische Ziele

Boykotte und Sanktionen als Instrumente der internationalen Politik

von Julia Grauvogel und Christian von Soest

Westliche Staaten – allen voran die USA und EU-Mitgliedsländer – haben nach dem Angriff Russlands auf die Ukraine Sanktionen in ungekannter Härte gegen ein ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats verhängt. Die Zwangsmaßnahmen haben die Diskussion über die Wirkung von Sanktionen als Instrumente des Konflikt- und Kriegsmanagements neu belebt. Oft verbinden Politiker*innen und die Öffentlichkeit jedoch übersteigerte Erwartungen mit Sanktionen: Sie sind nur eines von mehreren außenpolitischen Instrumenten, das immer im Zusammenspiel mit Diplomatie sowie unter Umständen militärischer Gewalt wirkt.

Sanktionen werden von internationalen Organisationen, Regional­organisationen oder Staaten gegen andere Staaten, Terrorgruppen oder Einzelpersonen verhängt. Artikel 41 der UN-Charta sieht explizit vor, dass der UN-Sicherheitsrat nichtmilitärische Zwangsmaßnahmen verhängen kann, wenn eine Gefahr für Frieden und Sicherheit in der Welt besteht. Dies macht deutlich, weshalb UN-Sanktionen im Fall des Angriffs der Vetomacht Russland von vornherein unrealistisch waren, schließlich kann das ständige Mitglied im Sicherheitsrat jede Resolution blockieren. Gemäß der UN-Charta können Regionalorganisationen ebenfalls Sanktionen aussprechen. Für die EU sind eigenständige »restriktive Maßnahmen« ein zentrales Mittel ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Äußerst aktiv bei der Sanktionsanwendung ist zudem die Afrikanische Union, die als Reaktion auf Staatsstreiche zahlreiche Sanktionen gegen betroffene Mitgliedsstaaten (und die Putschisten selbst) erlassen hat.

Bei weitem am häufigsten greifen die USA zu Sanktionen und verhängen diese regelmäßig auch ohne UN-Mandat. Jedoch wenden andere Staaten, unter anderem Russland und zunehmend auch China, ebenfalls unilaterale Sanktionen an. Da der UN-Sicherheitsrat wie im Kalten Krieg mehr und mehr blockiert ist, steht zu erwarten, dass die Nutzung von unilateralen Beschränkungen weiter anwachsen wird. Zahlreiche Staaten, vor allem im Globalen Süden, lehnen Sanktionen ohne UN-Mandat jedoch grundsätzlich ab.

Trends in der Anwendung von Sanktionen

Hinter dem Begriff der Sanktionen verbergen sich unterschiedliche Maßnahmen, die im Einzelfall spezifisch kombiniert werden. Wir können genauer die in Tabelle 1 aufgelisteten Sanktionsformen unterscheiden (siehe S. 26).

Die Auslöser von Sanktionen reichen von Menschenrechtsverletzungen, der Unterstützung von Terrorgruppen, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen bis hin zur Beteiligung an Kriegen wie im Fall der russischen Invasion in die Ukraine. Der von Sanktionen ausgehende Zwang soll damit zur Friedensförderung beitragen.

Von 1990 bis 2015 wurden 59 % der UN-Sanktionen in Reaktion auf einen bewaffneten Konflikt, 14 % zur Bekämpfung von Terrorismus, 11 % wegen der Weiterverbreitung von Atomwaffen und 10 % zur Förderung der Demokratie verhängt (Biersteker, Eckert und Tourinho 2016, S. 25). Verschiedene Sanktionierende, in der Forschung oft als Sanktionssender bezeichnet, setzen dabei auf unterschiedliche Mittel. Während im Fall der Vereinten Nationen nahezu jedes Sanktionsregime Waffenembargos umfasst, setzen die EU und die USA oft auf ein breiteres Spektrum an Individual- und Sektoralsanktionen.

In der Vergangenheit sollten Sanktionen ganze Volkswirtschaften oder Gesellschaften wie das Apartheidregime in Südafrika isolieren. Heutzutage zielen die Maßnahmen in der Regel nicht darauf, die gesamte Bevölkerung zu treffen. Zunehmend verhängen die USA, die EU und die Vereinten Nationen Beschränkungen direkt gegen verantwortliche Personen, Terrorgruppen oder Unternehmen (von Soest 2019). So umfasst die »Specially Designated Nationals and Blocked Persons«-Liste des amerikanischen Finanzministeriums über 1900 engbedruckte Seiten mit sanktionierten Personen und Organisationen. Zudem ist die Unterbrechung von Finanzströmen und des Zugangs zum internationalen Finanzmarkt in der globalisierten Weltwirtschaft immer bedeutender geworden. Finanzsanktionen, wie der Ausschluss aus dem internationalen Banken-Kommunikationssystem SWIFT, wirken heute als schnellstes und schärfstes Sanktionsschwert.

Aus zwei Gründen sind die aktuellen Wirtschaftssanktionen gegen Russland damit außergewöhnlich: Erstens nehmen Sanktionierende in der Regel kleinere und weniger mächtige Staaten in den Blick. Dadurch halten sie die eigenen wirtschaftlichen und politischen Kosten niedrig und erhöhen die Wahrscheinlichkeit, dass die Gegenseite einlenkt (von Soest und Wahman 2015). Zweitens sind die gegen Russland verhängten Wirtschafts-, Finanz-, Technologie- und Individualsanktionen äußerst umfassend. So setzen sie sogar die Devisenreserven der russischen Zentralbank im westlichen Ausland fest und unterbinden Technologie-Exporte ins Land fast vollständig. Die Wirtschaftssanktionen gegen Russland nähern sich damit traditionellen Embargos und Boykotten an; jedoch gibt es bedeutende Ausnahmen, zum Beispiel für landwirtschaftliche und medizinische Güter.

Erfolgsbedingungen von Sanktionen

Die Wirksamkeit von internationalen Sanktionen ist in der Forschung bis heute umstritten. Eine wegweisende Studie stellte fest, dass auferlegte Wirtschaftssanktionen in ungefähr einem Drittel der Fälle zu einer Politikänderung beitragen (Hufbauer et al. 2007). Das heißt umgekehrt, dass die Zwangsmaßnahmen in mindestens zwei von drei Fällen scheitern. Zudem verbergen sich hinter diesen Durchschnittswerten große Unterschiede. Wie wir später zeigen, sind die Erfolgsaussichten, ein Einlenken der russischen Führung zu erzwingen, bedeutend geringer.

Als Mittel der Friedensförderung wirken Sanktionen nur bedingt, sie tragen nicht automatisch zur friedlichen Beilegung innerstaatlicher Gewaltkonflikte bei: Die Androhung von Wirtschaftssanktionen kann die Intensität eines Konfliktes sogar erhöhen, da die beteiligten Parteien oft versuchen, ihre Position zu verbessern, bevor Sanktionen die Kampfhandlungen erschweren. Auch wenn Sanktionen die Kräfteverhältnisse einseitig zugunsten einer Bürgerkriegspartei verschieben, erhöhen sie die Wahrscheinlichkeit, dass sich die bewaffnete Auseinandersetzung verschärft (Hultman und Peksen 2017). Andererseits können Sanktionen die Konfliktdauer verringern, wenn sie den Nachschub mit Waffen und finanziellen Mitteln effektiv unterbinden. Dies gilt vor allem für Sanktionen von multilateralen Organisationen wie der UN. Außerdem sind Sanktionen ungeeignet, Kriege sofort zu stoppen, da sie weniger schnell wirken als militärische Gewalt.

Jedoch sollten bei der Bewertung von Sanktionen neben dem »coercing« (also dem Erzwingen einer Verhaltensänderung) noch zwei weitere wichtige Funktionen in den Blick genommen werden: Sie schränken auch den Handlungsspielraum des Gegenübers ein (»constraining«). So unterbinden die westlichen Technologiesanktionen den Nachschub mit Mikrochips, die dringend in der russischen Wirtschaft und auch in der Rüstungsindustrie gebraucht werden. Und schließlich senden Sanktionen kostspielige Signale an Sanktionsziele wie die russische Regierung, an mögliche Nachahmer*innen sowie an die eigene Bevölkerung (»signaling«). Sanktionen wirken damit nicht nur als direkte Zwangsinstrumente, sondern bekräftigen auch fundamentale Normen des Völkerrechts wie die nationalstaatliche Souveränität und die Unverletzbarkeit der Grenzen. Selbst wenn die Aussichten auf einen Politikwechsel gering sind, können Sanktionen damit eine wichtige Funktion erfüllen. Interessanterweise lässt sich feststellen, dass Sanktionen mittlerweile als Instrument derart fest etabliert sind, dass ihre Nicht-Anwendung einen eklatanten Bruch des Völkerrechts fast schon legitimieren würde.

Doch wann tragen diese verschiedenen wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen dazu bei, politische Ziele zu erreichen? Die Forschung zu internationalen Sanktionen hat in den vergangenen Jahrzehnten eine Reihe von Erfolgsbedingungen identifiziert (vgl. zusammenfassend Peksen 2019). Allerdings können die Sanktionssender viele dieser Faktoren nicht aktiv beeinflussen. So zeigen Studien, dass Sanktionen eher wirken, wenn sie gegen ein demokratisches Land verhängt werden. Dort funktioniert die Übersetzung von ökonomischem Druck in politische Verhaltensänderung besser, da die Bevölkerung ihre Regierung für die wirtschaftlichen Folgen der Sanktionierung zur Rechenschaft ziehen kann, zum Beispiel indem sie die Machthabenden abwählt. Außerdem sind Sanktionen erfolgreicher, wenn sie begrenzte Ziele verfolgen – also beispielsweise die internationale Untersuchung einer bestimmten Menschenrechtsverletzung statt eines umfassenden Regimewandels – und wenn sie sich gegen wichtige Handelspartner und/oder politische Verbündete richten. Mit Russland sanktioniert die EU einen wichtigen Handelspartner. Schätzungen zufolge kosten die Maßnahmen ihre Mitgliedsstaaten mehrere Milliarden Euro jährlich.

Zahlreichen Studien haben einen generellen statistischen Zusammenhang zwischen der Härte der Sanktionen und deren Erfolg bestätigt – es gibt aber auch Ausnahmen. So zeigen wir in unserer Forschung zu regimekritischen Protesten in sanktionierten Staaten, dass bereits die Androh­ung von Sanktionen die Bereitschaft der Bevölkerung, gegen autoritäre Herrscher auf die Straße zu gehen, signifikant erhöht (Grauvogel, Licht und von Soest 2017). Es geht den Menschen also nicht nur um die möglichen ökonomischen Kosten der Sanktionen. Vielmehr empfinden sie diese – vor allem wenn sie auf Demokratisierung und den Schutz von Menschenrechten abzielen – als Zeichen der Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft. Bezogen auf die jüngsten Sanktionen gegen Russland ist also nicht nur wichtig, ob die Zwangsmaßnahmen, aber auch der freiwillige Rückzug zahlreicher internationaler Unternehmen wie McDonalds oder IKEA, die wirtschaftliche Situation der Bevölkerung verschlechtert und so letztlich ihre Unzufriedenheit mit der Regierung verstärkt. Vielmehr ist zentral, wie glaubwürdig das Signal der Unterstützung von Regimekritiker*innen ist, was nicht zuletzt von der Bereitschaft der Sanktionssender abhängt, eigene wirtschaftliche Einbußen in Kauf zu nehmen.

Der Westen sanktioniert also oftmals Staaten, bei denen die Annahme, mehr wirtschaftlicher Druck müsse zwangsläufig zu besseren politischen Ergebnissen führen, durch die autoritäre Natur der sanktionierten Regime ausgehebelt wird. Der Friedensforscher Johan Galtung hatte diese Annahme schon 1967 als „naive Theorie“ bezeichnet (Galtung 1967). Vielmehr können Sanktionen in Autokratien sogar eine Wagenburgmentalität befeuern (Grauvogel und von Soest 2014). So versucht Putin, die westlichen Sanktionen als Angriff auf das gesamte Volk zu diskreditieren und damit den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Russland zu stärken. Allerdings sind offizielle Umfragen über die Zustimmung zu Putin mit Blick auf mangelnde Meinungs- und Pressefreiheit im Land mit Vorsicht zu genießen. Zu den nicht-intendierten Konsequenzen umfassender Sanktionen gehören neben der eben beschriebenen möglichen Legitimierung autoritärer Herrschender auch ihre humanitären Folgen.

Einem umfassenden Verständnis folgend können Sanktionen somit auch als eine Gewaltform betrachtet werden, die mit ökonomischen Mitteln wirkt (Gordon 1999). Seit Ende der 1990er Jahre wurden Sanktionen zunehmend zielgerichteter gegen verantwortliche Personen, Organisationen und bestimmte Wirtschaftsbereiche verhängt. Neuerdings ist hingegen wieder, wie im Fall der westlichen Sanktionen gegen Russland, eine Ausweitung der Maßnahmen festzustellen (siehe oben). Diese gehen trotz humanitärer Ausnahmen eher zulasten breiter Bevölkerungsgruppen. Die bestehenden Sanktionen gegen Afghanistan unterstreichen, welche gravierenden Schäden umfassende Finanzbeschränkungen anrichten können: Neben mangelndem politischem Willen der Taliban behindern dort derzeit auch Sanktionen Nothilfe gegen den Hunger, weil Hilfsorganisationen nicht unbeschränkt Güter einführen und Gelder transferieren können. Angesichts dieses und anderer Fälle wie Iran, Syrien und Venezuela, wo Sanktionen mit den sozioökonomischen Folgen der Covid-19-Pandemie zusammentrafen, ist die politische und wissenschaftliche Diskussion (Moret 2021) über die humanitären Auswirkungen von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen (und mögliche Auswege) wieder intensiver geworden. Dies zeigte sich nicht zuletzt am Aufruf des UN-Generalsekretärs António Guterres, humanitäre Ausnahmen bestehender Sanktionsregime in der Pandemie deutlich auszuweiten.

Das Wechselspiel zwischen wirtschaftlichem Druck und politischem Erfolg von Sanktionen ist also komplexer, als der statistische Zusammenhang zwischen dem Umfang der Maßnahmen und ihrer Effektivität auf den ersten Blick vermuten lässt. Dies zeigt sich auch daran, wie Sanktionen und Boykotte im zeitlichen Verlauf wirken: Viele Maßnahmen entfalten erst mittelfristig ihre volle Wirkung. So treffen beispielsweise Exportbeschränkungen für Technologien die zivile Luftfahrt in Russland mit längerem Fortbestehen stärker, da Verschleißteile von Flugzeugen nicht ersetzt werden können. Sanktionen sind daher – anders als die öffentliche Debatte zu den Zwangsmaßnahmen gegen Russland oft nahelegt – unabhängig von ihrer Schärfe ungeeignet, Kriege oder andere Konflikte sofort zu stoppen. Gleichzeitig können sich sanktionierte Regime wirtschaftlich anpassen. In Russland haben lokale Alternativen westliche Konsumgüter wie Burger von McDonalds oder Möbel von IKEA teilweise abgelöst. Sie können aber auf die Schnelle keine Hochtechnologie ersetzen. Zudem schränken die westlichen Finanzsanktionen die international vernetzte russische Wirtschaft extrem ein.

Trotz dieser differenzierten Befunde wird der mittel- und langfristige Effekt von Sanktionen – und vor allem ihre mögliche Beendigung – zu Beginn der Sanktionierung bisher häufig nicht ausreichend mitgedacht (Attia, Grauvogel und von Soest 2020). Wenn wirtschaftliche Kosten nicht nur das sanktionierte Land, sondern auch die Sanktionssender treffen, kann die Unterstützung der dortigen Bevölkerung für die Maßnahmen nachlassen. Eine Aufhebung von wirtschaftlich kostspieligen, aber politisch wenig erfolgreichen Sanktionen kann dabei jedoch das problematische Signal senden, dass ein eklatanter Bruch des Völkerrechts nur so lange sanktioniert wird, wie es für die eigene Bevölkerung und Wirtschaft nicht zu teuer wird – und so die Glaubwürdigkeit des Instrumentes untergraben. Andererseits werden wirtschaftlich ineffektive Maßnahmen aus einer politischen Logik heraus oft beibehalten, wenn wichtige Ziele noch nicht erreicht sind. Unsere Forschung zeigt, dass klar formulierte politische Ziele – also beispielsweise die Abhaltung verfassungsgemäßer Wahlen statt vager Forderungen nach mehr Demokratie – die Erfolgswahrscheinlichkeit von wirtschaftlichen Zwangsmaßnahmen erhöht und ihre Dauer reduziert. Außerdem tragen Überprüfungsklauseln dazu bei, die politische Zweckmäßigkeit von Sanktionen regelmäßig zu evaluieren. Die EU-Sanktionen gegen Russland müssen, wie auch andere Sanktionsregimes, regelmäßig verlängert werden, ansonsten würden sie auslaufen. In der Regel geschieht dies im halbjährlichen oder jährlichen Abstand.

Ein wichtiges Instrument – aber kein Allheilmittel

Sanktionen und Boykotte sind ein außenpolitisches Instrument neben anderen. Daher gilt es, keine unrealistischen Erwartungen damit zu verbinden – nicht zuletzt, weil Sanktionssender wichtige Erfolgsfaktoren wie die politische Verfasstheit des sanktionierten Staates und den Umfang der verfolgten Ziele kaum beeinflussen können. Die Art der Maßnahmen liegt hingegen in der Hand der Sanktionierenden. Forderungen nach weitergehenden Sanktionen gegen Russland sind dabei von der Forschung gedeckt, die zeigt, dass umfassendere Maßnahmen in der Regel erfolgreicher sind. Allerdings dürfen dabei mögliche humanitäre Folgen umfassender Sanktionen sowie die Versuche autoritärer Regime, externen Druck zu nutzen, um sich innenpolitisch zu legitimieren, nicht aus dem Blick geraten.

Literatur

Attia, H.; Grauvogel, J.; von Soest, C. (2020): The termination of international sanctions: Explaining target compliance and sender capitulation. European Economic Review, 129, Artikel 103565.

Biersteker, T. J.; Eckert, S. E.; Tourinho, M. (2016): Targeted sanctions: The impacts and effectiveness of United Nations action. Cambridge: Cambridge University Press.

Galtung, J. (1967). On the effects of international economic sanctions: With examples from the case of Rhodesia. World Politics 19(3), S. 378-416.

Gordon, J. (1999): A peaceful, silent, deadly Remedy: The ethics of economic sanctions. Ethics & International Affairs 13(1), S. 123–142.

Grauvogel, J.; Licht, A. A.; von Soest, C. (2017): Sanctions and signals: How international sanction threats trigger domestic protest in targeted regimes. International Studies Quarterly, 61(1), S. 86-97.

Grauvogel, J.; von Soest, C. (2014): Claims to legitimacy count: Why sanctions fail to instigate democratisation in authoritarian regimes. European Journal of Political Research, 53(4), S. 635-653.

Hufbauer, G. C.; Schott, J. J.; Elliott, K. A.; Oegg, B. (2007): Economic sanctions reconsidered. Washington, DC: Peterson Institute of International Economics.

Hultman, L.; Peksen, D. (2017): Successful or counterproductive coercion? The effect of international sanctions on conflict intensity. Journal of Conflict Resolution, 61(6), S. 1315–1339.

Moret, E. (2021): The role of sanctions in Afghanistan’s humanitarian crisis. IPI Global Observatory. 9.11.2021.

Peksen, D. (2019): When do imposed economic sanctions work? A critical review of the sanctions effectiveness literature. Defence and Peace Economics, 30(6), S. 635-647.

von Soest, C. (2019): Individual sanctions: Toward a new research agenda. CESifo Forum, 20(4), S. 28-31.

von Soest, C.; Wahman, M. (2015): Not all dictators are equal: Coups, fraudulent elections, and the selective targeting of democratic sanctions. Journal of Peace Research, 52(1), S. 17-31.

Dr. Julia Grauvogel ist Senior Research Fellow am German Institute for Global and Area Studies (GIGA) und Sprecherin des Forschungsteams »Interventionen und Sicherheit«. Sie leitet das Forschungsprojekt »Die Beendigung von Sanktionen in Krisenzeiten: die Rolle externer Schocks«, das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefördert wird.
Dr. Christian von Soest ist Lead Research Fellow am German Institute for Global and Area Studies (GIGA) und Leiter des Forschungsschwerpunkts »Frieden und Sicherheit«. Er arbeitet zu Legitimationsstrategien und zur Wirkung von internationalen Sanktionen in autoritären Regimen.