Kommunale Konfliktberatung


Kommunale Konfliktberatung

Herausforderungen gesellschaftlicher Veränderungen friedenslogisch bearbeiten

von Hagen Berndt und Ornella Gessler

Krisen und gesellschaftliche Veränderungen schaffen Verunsicherung und Konflikte. Ein wesentlicher Teil davon wird auf kommunaler Ebene erlebt und ausgehandelt. Akteur*innen in Zivilgesellschaft, Politik und Verwaltung von Städten, Gemeinden und Landkreisen sind damit befasst. »Kommunale Konfliktberatung«, die im Folgenden dargestellt wird, kann Akteur*innen dabei unterstützen und friedenslogisches Vorgehen gegenüber sicherheitslogischen Lösungsansätzen stärken.

Gesellschaft ist immer im Wandel. In Städten, Gemeinden und Landkreisen werden größere gesellschaftliche Veränderungen und Umbrüche für die Bürger*innen alltäglich und direkt spürbar, beispielsweise in strukturellen Veränderungen wie Gebietsreformen, Digitalisierung oder Rückbau oder Sanierung von Stadtteilen. Kommunale Akteure aus Verwaltung, Politik oder Zivilgesellschaft gehen mit diesen (neuen) gesellschaftlichen Herausforderungen tagtäglich um, sie setzen politische Vorgaben um, sie gestalten diese oft mit und reagieren auf konkrete Herausforderungen (Bogumil und Holtkamp 2013). Allerdings gibt es häufig auch in gut funktionierenden kommunalen Strukturen für den Umgang mit Konflikten und Krisen keine erprobten Lösungswege, insbesondere wenn dabei politische, soziale und kulturelle Teilhabe unterschiedlicher Gruppen gewährleistet und unterschiedliche Interessen und Bedürfnisse mit einbezogen werden sollen.

Konfliktbearbeitung in Kommunen

Wie mit Konflikten umgegangen wird und nicht ob Konflikte überhaupt ausgetragen werden, ist wesentlich. Gewöhnlich funktionieren gesellschaftliche Institutionen der Konfliktbearbeitung gut (Stadt- und Gemeinderäte, Gerichte, Vereine, Schlichtungsmechanismen etc.). Häufig gibt es bereits kompetente Personen oder glaubwürdige Einrichtungen, die dabei unterstützen, dass das »Konfliktmanagement«1 in konstruktiven Bahnen verläuft. Wenn jedoch die Beantwortung neuer Herausforderungen auf Schnittstellen definierter Verantwortlichkeiten stößt, zeigen sich häufig die Grenzen dieser Institutionen.

Der Konfliktforscher Friedrich Glasl beschreibt in seinem Modell über Konfliktdynamiken (1998), dass sich unbearbeitete Konflikte in eine zunehmend gewaltträchtigere Eskalationsspirale begeben können. Bei fortgeschrittener Eskalation ist Glasl pessimistisch, ob die Deeskalation ohne eine Intervention von außen noch gelingen kann. Er schlägt eine Intervention beispielsweise durch unterstützende Mediation, bei höheren Eskalationsstufen auch die gewaltförmige Intervention vor.

Diese Differenzierung von Interventionen findet im kommunalen Raum jedoch selten statt. Konflikte werden häufig früh durch sicherheitslogische Interventionen angegangen, z.B. durch Einsatz von Polizei, Repression und staatlicher Überwachung. Methoden und Ansätze, die einem friedenslogischen Vorgehen (vgl. Birckenbach 2012) entsprechen, nutzen eher die Entwicklungschancen von Konflikten. Beispiele sind hierfür z.B. Community Communication (Stiftung SPI 2017) oder Kommunale Konfliktberatung.

Systemische Beratung für die Konfliktbearbeitung

Der systemische Ansatz der Kommunalen Konfliktberatung ist aus der Beratungspraxis zu kommunalen Konflikten entwickelt worden (vgl. Berndt und Lustig 2014).2 Kommunale Konfliktberatung setzt dort an, wo bestehende Problemlösungsfähigkeiten, Institutionen und Strukturen an ihre Grenzen stoßen. Akteur*innen aus Politik, Zivilgesellschaft und Verwaltung werden dabei begleitet, die komplexen lokalen Herausforderungen und Konflikte zu entwirren, Bedürfnisse verschiedener Interessengruppen herauszuarbeiten, die Wirkung (oder fehlende Wirkung) von Lösungsansätzen zu verstehen und neue Optionen zu entwickeln.

Kommunale Konfliktberatung betrachtet Konfliktdynamiken vor Ort systemisch. Die Verantwortung für den Umgang mit den Herausforderungen verbleibt im gesamten Prozess bei den Akteur*innen in der Kommune, sie sind selbst für die Auswahl und Umsetzung von Strategien und Lösungen zuständig. Die Autonomie der Akteur*innen bei der Entscheidung über ihre Handlungen, die den Konfliktverlauf beeinflussen (könnten), wird von der Beratung unterstützt. Während des Beratungsprozess werden funktionierende Ressourcen und Ansätze genutzt und gestärkt. Die Beratung findet in Form einer mandatierten, allparteilich verstandenen Intervention durch ein externes Beratungsteam in einem begrenzten Zeitraum statt (Berndt und Lustig 2016; Berndt und Dörner 2021).

Der Beratungsprozess der Kommunalen Konfliktberatung ist idealtypisch in sieben Schritte gegliedert, die sich in ihren Grundsätzen an konstruktive Erfahrungen mit Konfliktbearbeitung anlehnen. Aufgrund der Komplexität gesellschaftlicher Strukturen und Interdependenzen werden jedoch in jedem Beratungsprozess Anpassungen vorgenommen, daher verläuft die Beratung oftmals nicht strikt chronologisch. Im gesamten Beratungsprozess bedarf es stets einer kritischen Reflexion gesellschaftlicher Machtverhältnisse: werden alle Stimmen gehört, »erleben« die Konfliktakteur*innen sich zusätzlich auch als gehört und werden ihre berechtigten Anliegen für Entscheidungen wirksam?

Kommunale Konfliktberatung versteht sich als allparteiliches Vorgehen. Aufgrund gesellschaftlicher Machtverhältnisse, die Menschen systematisch ausschließen, die von Klassismus, Rassismus, Antisemitismus, Sexismus, Trans- und Homofeindlichkeit oder anderen Formen der Diskriminierung betroffen sind, bezieht Kommunale Konfliktberatung im Sinne einer Allparteilichkeit deren Perspektiven bewusst in den Beratungsprozess ein. Dies bedeutet auch, in der Beratungspraxis Widersprüche sichtbar zu machen, auszuhalten und neue Lösungswege zu entdecken.

Im Folgenden wird der idealtypische Aufbau einer Beratung skizziert.

Vertrauen aufbauen und Beratungsmandat klären

Zu Beginn werden Gespräche mit kommunalen Entscheidungsträger*innen geführt. Es geht darum, Vertrauen aufzubauen und das Einverständnis der Akteur*innen für die Beratung einzuholen. Der Beratungsprozess wird durch eine Kooperationsvereinbarung mandatiert. Die Konfliktberater*innen agieren jedoch während der Beratung als unabhängige, externe Intervenierende (s. a. Blunck 2021).

Perspektiven hören und Konfliktdynamiken verstehen

Im nächsten Schritt des Beratungsprozesses führen die Konfliktberater*innen vor Ort Hintergrundgespräche mit Akteur*innen, um die verschiedenen Perspektiven, Erfahrungen, Wahrnehmungen, Interessen und Bedürfnisse zu hören. Es ist wichtig einen Rahmen zu schaffen, in dem Akteur*innen sprechen und erleben, dass ihnen zugehört wird, damit sich die Bereitschaft entwickeln kann, sich mit eigenen Rollen im Konflikt und den Anliegen der anderen Akteur*innen auseinanderzusetzen. Die Berater*innen schaffen Raum für empathisches Zuhören, in dem Vertrauliches diskret behandelt wird. Dies bedeutet jedoch nicht, dass Berater*innen die Positionen und Standpunkte übernehmen.

Zur Erhellung des Konfliktgeschehens wird im folgenden Prozessschritt eine umfassende Situations- und Konfliktanalyse durch systemische Analysemethoden erstellt. Dabei werden Faktoren, die das Konfliktgeschehen beeinflussen, erfasst und Dynamiken dargestellt. Die kommunalen Akteur*innen entwickeln so ein tieferes Verständnis für das Konfliktgeschehen und für ihre eigenen Rollen in Bezug auf Konfliktdynamiken und Handlungen anderer Akteur*innen.

Aus der Praxis: In einer Einheitsgemeinde in Sachsen-Anhalt wurden mehr als 30 eigenständige Dörfer mit einer Kernstadt administrativ zu einem neuen Gebilde zusammengefasst. Die Bewohner*innen waren in unterschiedlicher Weise in die Entscheidungen der Kernstadt eingebunden, abhängig davon, ob sie auch weiterhin über gewählte Ortschaftsräte verfügten, über Heimatvereine organisiert waren oder keine eigenen Strukturen hatten. Sie erlebten zunehmend Einbußen in Bezug auf ihre Selbstwirksamkeit innerhalb der neuen Gemeinde, was sich teilweise in Ablehnung politischer Strukturen niederschlug. Zugleich tat sich in den Augen von Verwaltung und politischen Gremien eine Kluft zu Zivilgesellschaft und Bürger*innenschaft auf, die trotz vieler Bemühungen nicht überbrückbar erschien. Die systemische Situations- und Konfliktanalyse machte den Beteiligten deutlich, dass scheinbar eindeutige Schuldzuschreibungen als Erklärungsmuster für das Geschehen nicht ausreichen. Die Analyse legte offen, dass historische und gegenwärtige Verletzungen (z.B. Nachwendeerfahrungen von Kontrollverlust und Abwertung, Gemeindegebietsreformen), aber auch begrenzte Ressourcen, schwache Strukturen und unzureichende Kommunikation zur Konfliktdynamik beigetragen hatten.

Handlungsoptionen entwickeln

Auf Grundlage der Situations- und Konfliktanalyse werden Handlungsoptionen identifiziert. Die am Konflikt Beteiligten entwickeln selbstverantwortlich neue Handlungsweisen oder passen bestehende Maßnahmen an, um die Konflikte konstruktiv zu bearbeiten. Die Stärke dieser Phase liegt darin, dass Akteur*innen sich als Handelnde begreifen, die einer Opferhaltung innewohnende Ohnmacht durchbrechen, und gleichzeitig auf ihre eigenen Interessen achten. Berater*innen begleiten und unterstützen dabei, Vertrauen in die Handlungsbereitschaft anderer Akteur*innen zu entwickeln oder Maßnahmen auf intendierte oder nicht intendierte (Neben-)Wirkungen zu untersuchen.

Handlungsoptionen auswählen und Synergien schaffen

In diesem Beratungsschritt stellen Akteur*innen Verbindlichkeiten her und erleben sich als Teil einer konstruktiven Dynamik, an der sie gemeinsam mit anderen wirken. Das zu Beginn des Prozesses den Berater*innen erteilte Vertrauen wird zunehmend auf den Konfliktbearbeitungsprozess und die anderen Konfliktakteur*innen übertragen. Konfliktberater*innen schaffen in dieser Phase primär einen allparteilichen Rahmen für die Entwicklungen eines gemeinsam getragenen Handlungskonzepts und schlagen geeignete Formate für dessen Darstellung vor.

Aus der Praxis: In der oben beschriebenen Gemeinde wurden erfolgreich neue Formen der Bürger*innenkommunikation entwickelt: sogenannte »Zukunftsgespräche«, an denen auch Kommunalpolitiker*innen teilnahmen. Vor Ort ausgewählte Personen wurden zu Moderator*innen fortgebildet. Diese sorgten für eine Atmosphäre gegenseitigen Zuhörens, besonders wenn widerstreitende Ansichten geteilt wurden. Auf Seiten der Bürger*innen konnten auch diejenigen ihre Sichtweisen einbringen, die bislang noch nicht von der Kommunalpolitik gehört worden waren. Die entwickelten Ideen und Vorschläge wurden veröffentlicht und die Bürgermeisterin und die Stadtverwaltung reagierten mit konkreten Antworten und Umsetzungsschritten darauf (VFB Salzwedel e.V. 2019).

Maßnahmen umsetzen und Exit-Strategien

Die letzten beiden Beratungsschritte bestehen in der Begleitung der Maßnahmen und den Exit-Strategien. Die vereinbarten Maßnahmen können z.B. in Aktionsplänen festgehalten, mit Indikatoren belegt und umgesetzt werden. Zum Schluss eines Beratungsprozesses verlassen die Berater*innen diesen. Die Konfliktbearbeitung soll dann durch Akteur*innen in der Kommune selbständig und nachhaltig verlaufen. Zukünftig übertragen sie ihre Erfahrungen auf neue Herausforderungen, mobilisieren und entwickeln Strukturen zur Konfliktbearbeitung.

Ausblick für Kommunale Konfliktbearbeitung

Gesellschaftliche Krisen sind Kennzeichen der Gegenwart. Konfliktbearbeitung wird damit zu einer Zukunftsaufgabe. Kommunen benötigen Strukturen, Konflikte konstruktiv zu bearbeiten. Ausschließlich sicherheitslogische Maßnahmen reichen nicht mehr aus: friedenslogische Konfliktbearbeitung muss gestärkt werden. „Ein zentraler Schritt für den zukunftsfähigen Umgang mit Konflikten ist (…) die Anerkennung, dass es sie gibt, dass sie als Zeichen von Entwicklung und Wandel (…) gelesen werden können, und dass sie Chancen bieten, wenn alle (…) auch Beteiligte der Lösung sind.“ (Gatzemeier und Berndt 2021).

Unsere Erfahrung zeigt: Häufig sind es relativ einfache und die kommunalen Haushalte nur wenig belastende Veränderungen, die Wirkungen im Konfliktgeschehen entfalten. Wir verbinden mit der Kommunalen Konfliktberatung zweierlei: die unabhängige Beratung ist mandatiert und vertrauensvoll angebunden an diejenigen, die Entscheidungen auch umsetzen (Hebelwirkung); die Beratung ermöglicht jedoch auch gesellschaftliche Teilhabe von denjenigen, die auf gewaltfreie Weise bislang wenig Aussicht darauf hatten, ihre Interessen und Bedürfnisse einzubringen (Präven­tionswirkung). Damit kann Kommunale Konfliktberatung zu einer erfolgreichen und nachhaltigen Konflikttransformation auf kommunaler Ebene beitragen. Dies zu gewährleisten, ist Aufgabe zivilgesellschaftlich-staatlicher Zusammenarbeit.3

Anmerkungen

1) Vergleiche für das Verständnis von Konfliktmanagement auch: Bundesregierung 2020.

2) In diesem Artikel werden Erfahrungen aus Beratungsprozessen beschrieben, die im Kompetenzzentrum Kommunale Konfliktberatung des Vereins zur Förderung der Bildung – VFB Salzwedel e.V. im Rahmen des Projekts »Kommunale Integrationsstrategien für Vielfalt und Teilhabe« ausgewertet wurden. Dieses Projekt wird aus Mitteln der EU aus dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), der Bundesländer Sachsen-Anhalt und Brandenburg sowie der Stiftungen Dialoge und Begegnungen, Demokratie von unten bauen und Heidehof Stiftung kofinanziert.

3) Ein Beispiel hierfür ist die Kooperationsvereinbarung zwischen dem Land Sachsen-Anhalt, der Freudenbergstiftung und dem Verein zur Förderung der Bildung – VFB Salzwedel e.V. über die Gründung des Kompetenzzentrums Kommunale Konfliktberatung, welches Kommunen in verschiedenen Bundesländern bei lokalen Herausforderungen berät.

Literatur

Berndt, H.; Lustig, S. (2014): Kommunale Konfliktberatung. Konzeption zur Beratung von Kommunen im Wandel. Köln: forumZFD.

Berndt, H.; Lustig, S. (2016): Kommunale Konfliktberatung – ein Beitrag zum Umgang mit Fragen des Zuzugs und der Integration. In: Warndorf, P. K. (Hrsg.): Integration – zwischen Konflikt und Prävention. Münster: MV Wissenschaft.

Berndt, H.; Dörner, W. (2021): Kommunale Konfliktberatung. Wenn Konflikt sich nicht von selbst lösen lassen. In: Arajärvi, O. /Schweitzer, C. (Hrsg.): Konfliktbearbeitung in der Nachbarschaft. Praxisbeispiele für ein friedliches Miteinander aus Deutschland, der Slowakei, Indien, den USA und Bosnien-Herzegowina. Bonn: Verlag Stiftung Mitarbeit, S. 83-100.

Berndt, H.; Gatzemeier, U. (2021, i.E.): Integration und Teilhabe: Kommunale Konflikte als Aufgabe und Chance. In: Hohnstein, S., Langner, J., Zschach, M. (Hrsg.): Lokale Konflikte in der Migrationsgesellschaft – Konflikterscheinungen und Konfliktbearbeitung. Deutsches Jugendinstitut Halle.

Birckenbach, H.-M. (2012): Friedenslogik statt Sicherheitslogik. Gegenentwürfe aus der Zivilgesellschaft. In: Wissenschaft und Frieden, 2/2012, S.42-47.

Blunck, M. (2021): Eine besondere Beziehung: Die „Insider-Outsider“- Dynamik in der Kommunalen Konfliktberatung. In: Großmann, K. et al. (Hrsg.): An Konflikten wachsen oder scheitern? Beiträge zur Reflexion eines komplexen Phänomens. Erfurt, S. 159-172.

Bogumil, J.; Holtkamp, L. (2013): Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine praxisorientierte Einführung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.

Bundesregierung (2020): Abschlussbericht des Kabinettausschusses zur Bekämpfung von Rechtsextremismus und Rassismus. Berlin: Bundes­ministerium des Inneren.

Glasl, F. (1998): Selbsthilfe in Konflikten. Stuttgart: Verlag Freies Geistesleben.

Stiftung SPI (2017): Community Communication. Diskursive Beteiligung im Gemeinwesen.

Verein zur Förderung der Bildung – VFB Salzwedel e.V. (2019): Wir für uns. Ohne Bürgerinnen und Bürger keine Stadt. Kommunale Konfliktberatung in Gardelegen. Selbstverlag.

Hagen Berndt ist Leiter des Kompetenzzentrum Kommunale Konfliktberatung des Vereins zur Förderung der Bildung – VFB Salzwedel e.V.
Ornella Gessler ist Projektreferentin im Vorhaben „Kommunale Integrationsstrategien für Vielfalt und Teilhabe“ durchgeführt im Kompetenzzentrum Kommunale Konfliktberatung.

Symbol und Modell Chongqing


Symbol und Modell Chongqing

Entwicklung und soziale Konflikte im chinesischen Hinterland

von Florian Thünken

Die innergesellschaftlichen Konsequenzen der rasanten urbanen Entwicklungen Chinas stehen im Fokus dieses Beitrags. So klaffen große Lücken zwischen den Metropolen und dem eher vernachlässigten Hinterland: es herrscht ein klares Einkommens-, Wohlstands- und Bildungs­gefälle, ebenso unterscheiden sich im direkten Vergleich Lebensweise und Familienstrukturen zum Teil stark. Kaum eine Stadt bündelt diese Herausforderungen so deutlich wie Chongqing, die »größte Stadt der Welt«.

Die Volksrepublik China wird medial allzu oft durch eine wirtschaftliche Linse betrachtet, bei der stetiges und vermeintlich ungebremstes Wachstum im Fokus steht, meist begleitet von beeindruckenden Bildern chinesischer Megastädte, wie z.B. Beijing, Shanghai oder Shenzhen. Diese Bilder der gigantischen, dicht bevölkerten und im ständigen Wandel befindlichen Metropolen, mit ihren riesigen Hochhauslandschaften und einer hochmodernen Infrastruktur, unterstreichen das Bild einer im Aufbruch befindlichen Nation. Bei genauerer Betrachtung ergibt sich allerdings ein vielschichtiges Bild, gerade mit Blick auf die kleinen und mittelgroßen Städte jenseits der entwickelten Megastädte. Dabei offenbaren sich große Lücken zwischen den Metropolen und den weniger entwickelten kleinen Städten: ein klares Einkommens-, Wohlstands- und Bildungsgefälle, ebenso unterscheiden sich im direkten Vergleich Lebensweise und Familienstrukturen zum Teil stark. Der Zugang zu den großen Städten, und damit zu wichtigen Ressourcen wie Bildung, Arbeit, sozialen Sicherungssystemen und sozialem Wohnungsbau, wird durch systemische Hürden, wie z.B. dem System der Haushaltsregistrierung, dem »Hukou«, erschwert.

Das daraus entstehende soziale Konfliktpotential, welches sich aus der sich öffnenden Schere zwischen arm und reich sowie zwischen städtischem und ländlichem Raum ergibt und das langfristig die Alleinherrschaft der kommunistischen Partei bedrohen könnte, wird von der Zentralregierung seit Ende der 2000er Jahre mit gezielten Maßnahmen angegangen. Das Programm zur „neuartigen Urbanisierung“, welches mit einer „menschliche[n] Urbanisierung“ von 2014 bis 2020 unter anderem für eine schnellere Entwicklung kleiner und mittelgroßer Städte sorgen sollte, ist eine solche Maßnahme (Meyer-Clement 2015, S. 5-8). Dabei wird der eingeschlagene Weg einer weiteren und stetigen Urbanisierung des Großteils der Landbevölkerung nicht in Frage gestellt. Denn die drohende Überalterung der chinesischen Gesellschaft, noch bevor ein zufriedenstellendes Wohlstandsniveau für große Teile der Bevölkerung realisiert wurde, erhöht den Druck auf die chinesische Regierung, das Land möglichst schnell von der »Werkbank der Welt« hin zu einer Innovationswirtschaft mit höherer Wertschöpfung zu entwickeln.

Im Folgenden sollen die oben beschriebenen Konflikte um Wohlstandsverteilung, Zugang zu Stadt, (Bildungs-)Gerechtigkeit und Differenzen zwischen Stadt und Land am Beispiel der Metropole Chongqing erörtert werden.

Chongqing: geographische und administrative Verortung

Chongqing liegt im Südwesten Chinas am Yangzi und ist die jüngste von fünf sogenannten regierungsunmittelbaren Städten – und die einzige, die nicht an der weiter entwickelten Ostküste liegt. Die Entwicklung des Hinterlands, die Umsiedlung von mehr als einer Million Menschen aufgrund des Baus des Drei-Schluchten-Staudamms in der Nachbarprovinz Hubei, und die Vorgabe, als wirtschaftlicher Motor für große Teile des Südwestens zu wirken, führten dazu, dass Chongqing im Jahr 1997 von der Provinz Sichuan abgespalten wurde. Regierungsunmittelbare Städte unterstehen direkt der Zentralregierung in Beijing und stehen somit auf dem gleichen administrativen Rang wie Provinzen. Zwar handelt es sich administrativ um Städte, doch umfasst das Verwaltungsgebiet oft ein riesiges, wenig urbanisiertes Hinterland. Somit ist es rein formalrechtlich zwar korrekt von Chongqing als größter Stadt der Welt zu sprechen, in Wirklichkeit finden sich neben dem eigentlichen Stadtkern aber viele größere und kleinere Städte sowie kleine und teils sehr arme Gemeinden und Dörfer, die über eine Fläche verstreut sind, die ungefähr der Größe Österreichs entspricht (siehe Karte). Über 65 Prozent der 32 Mio. Einwohner*innen leben bereits heute in Städten und Gemeinden.

In den Fokus des wissenschaftlichen und medialen Interesses rückte die Stadt von 2007 bis 2013, als unter Bo Xilai nicht nur eine radikale Kampagne gegen mafiöse Strukturen geführt wurde, sondern die Verwaltung auch massiv in den sozialen Wohnungsbau investierte, das Hukou-System durchlässiger gemacht und alte sozialistische und maoistische Ideale erneut beschworen wurden. Ähnlich wie in der Nachbarstadt Chengdu in der Provinz Sichuan konzentrierte sich die politische Führung in Chongqing in der Folge auf eine bessere Integration von Stadt und Land, z.B. durch Angleichung der sozialen Sicherungssysteme und Ausbau der Infrastruktur. Damit diente Chongqing auch als Modell: viele der lokalen Experimente spiegeln sich mittlerweile, wenn auch in abgeschwächter Form, in politischen Plänen auf der Zentralebene wider – wie dem »Plan zur neuartigen Urbanisierung«.

Städtischer Wandel und gesellschaftlicher Umbruch im Zentrum

Besucht man die am Berg gebaute Kernstadt Chongqings, so zeigt sich der dramatische Wandel: das historische Stadtzentrum im Bezirk Yuzhong wurde radikal umgestaltet, traditionelle Bauwerke finden sich kaum noch. Viel mehr prägen neue architektonische Landmarken aus Glas und Stahl mittlerweile die städtische Landschaft. Auch die angrenzenden Stadtbezirke vermitteln das Bild einer pulsierenden Metropole, die anscheinend niemals zur Ruhe kommt. Gesellschaftlich ist die Stadt ebenfalls im Wandel begriffen. War das Stadtbild, insbesondere im Zentrum, vor rund zehn Jahren noch von einfachen Lastenträger*innen geprägt, den sogenannten »Bangbang«, so trifft man diese heute nur noch selten an (Qin 2015). Längst haben Expresslieferdienste das traditionelle Gewerbe verdrängt. Wanderarbeiter*innen, die früher oft als »Bangbang« tätig waren, verdingen sich in anderen Branchen und ziehen, auch aufgrund stetig steigender Immobilienpreise, zunehmend in die Peripherie der Großstadt oder kehren gar ganz in ihre Heimatorte zurück, die sich in den letzten Jahren oft teils zu mittelgroßen Städten entwickelt haben. Damit folgen sie vermeintlich der Logik des Urbanisierungsplans der Zentralregierung, der die großen Städte Chinas als wirtschaftliche Motoren versteht, die indirekt umliegende Städte und Gemeinden mit entwickeln sollen.

Die Folgen für die Peripherie

In Chongqing wurden dementsprechend Teile der alten industriellen Basis in Vororte und Satellitenstädte verlegt, in denen sich auch neue Industrien bevorzugt ansiedeln sollen. Zusammen mit der Verschiebung von Arbeitsplätzen wird auch die industrielle Verschmutzung aus den großen urbanen Zentren in die Peripherie verlagert.

Verschlechtert wird die ökologische Situation, gerade in der Peripherie, zusätzlich durch längere Dürreperioden und geringe Niederschlagsmengen. Es wird kontrovers diskutiert, ob dies negative Auswirkungen der Konstruktion des Drei-Schluchten-Staudamms auf das lokale Mikroklima sind, oder, wie die meisten Expert*innen vermuten, es sich eher um Effekte der globalen Erwärmung handelt (Jiao 2013, S. 52f.). Während in der Kernstadt in den letzten Jahren die Luftqualität verbessert wurde, nahm diese in einigen Satellitenstädten rapide ab. Laut Urbanisierungsplan sollen sich Wanderarbeiter*innen und Landbewohner*innen vermehrt in diesen kleinen und mittelgroßen Städten ansiedeln und zur Entwicklung beitragen. Dabei gelten kaum Voraussetzungen für die Ansiedlung, die Haushaltsregistrierung kann in den meisten Fällen problemlos verlegt werden. Die großen Metropolen hingegen sollen den Zuzug stärker reglementieren und dürfen eigene Kriterien für die Niederlassung erlassen. Gängige Kriterien, die oft in Punktesystemen ausgedrückt werden, reichen von einer gesicherten Beschäftigung, einem Dach über dem Kopf oder einer Mindestauf­enthaltsdauer in der Stadt, bis hin zur Verpunktung der eigenen Bildungsbiographie oder der Einzahlung in diverse soziale Sicherungssysteme (Wang 2021, S. 283f.).

Urbanisierung von unten gesehen

Bei Gesprächen mit Menschen, die in kleinen und mittelgroßen Städten in der Peripherie und deren angeschlossenen Gemeinden und Dörfern leben, zeigt sich schnell, dass allerdings nicht nur die politische Lenkung der Migration eine wichtige Rolle bei der Wohnortswahl spielt. Die weitaus größten Faktoren – und oftmals Hindernisse – sind wirtschaftlicher Natur (Zhan 2011, S. 278f.). Dabei üben die großen Metropolen immer noch eine ungebrochene Anziehungskraft aus, insbesondere aufgrund der weitaus besseren Schulen, besser ausgebauter sozialer Sicherungssysteme und eines höheren Lebensstandards.

Die oft unzureichend ausgebildeten Landbewohner*innen können allerdings meist nur um schlecht bezahlte Arbeitsplätze in den Metropolen konkurrieren. Parallel wird das Leben in den großen Städten immer kostspieliger. Somit bleibt vielen Wanderarbeiter*innen letztlich nur die Ansiedlung in weniger beliebten und weniger prosperierenden Städten.

Ein entscheidender Grund dafür, überhaupt in eine kleine Stadt zu ziehen, ist die große Differenz in den Bildungsangeboten zwischen Stadt und Land. Auch wenn die Schulen in kleinen Städten oft immer noch weitaus schlechter ausgestattet sind als jene in den Metropolen, so können durch den Umzug doch die Bildungschancen der eigenen Kinder verbessert werden. Eine bessere Arbeit, berufliche oder gar persönliche Selbstverwirklichung hingegen werden nur selten als Gründe für die Niederlassung in kleineren Städten genannt. Das Verständnis der meisten ist: Nur durch Bildung können die nachfolgenden Generationen einen sozialen Aufstieg erreichen.

Interessanterweise wird das städtische Leben von vielen Landbewohner*innen nicht per se als etwas Erstrebenswertes angesehen, anders als von Partei und Regierung, die Urbanisierung als einzigen Weg zur Modernisierung verstehen. Das Landleben wird generell als ruhiger, selbstbestimmter und gesünder angesehen. Viele neue Stadtbewohner*innen sehen den Aufenthalt in den Städten daher auch als eine Phase, nach deren Ende sie ihren Ruhestand auf dem Land verbringen wollen. Einzig die nachkommenden Generationen sollen langfristig in den Städten Fuß fassen, so das Narrativ.

Konflikte um Boden
und Wohnraum

Bei einem permanenten Umzug in eine Stadt sollte langfristig auch der Hukou in diese Stadt verlegt werden, nur so erhält eine Bewohner*in vollen Zugang zum städtischen System. Um allerdings nicht das Bodennutzungsrecht zu verlieren, das an den Besitz eines ländlichen Hukou geknüpft ist, verlegen Landbewohner*innen oftmals nur den Hukou einer Ehepartner*in in die Stadt. Dieses strategische Kalkül kann zu weiteren Konflikten zwischen ländlicher Bevölkerung und der Regierung führen. Land ist eine knappe Ressource in China, die für die weitere Expansion der Städte, aber auch für die Herstellung der Versorgungssicherheit mit Lebensmitteln, dringend benötigt wird. Haushalte, die ihre Bodennutzungsrechte nicht aufgeben wollen, stellen aus Sicht der Regierung eine doppelte Belastung dar. Sie nehmen sowohl städtische Leistungen in Anspruch, führen ihren Boden aber nicht einer weiteren wirtschaftlichen Verwertung durch die Lokalregierung zu, sei es als Agrar- oder Bauland.

Aufgrund ihrer oft prekären Lage sind neue Stadtbewohner*innen aber häufig nicht gewillt, den eigenen Boden aufzugeben, gilt er doch als letzte Sicherheit im Falle von Arbeitslosigkeit oder Krankheit. Die neuen Wohnverhältnisse spielen hierbei ebenfalls eine Rolle. Selbst wenn Landbewohner*innen über verschiedene Programme, bei denen z.B. Agrarland gegen Wohnraum getauscht wird, vergünstigten Zugang zu städtischen Wohnungen erhalten, sind diese oft nicht auf ihre Bedürfnisse zugeschnitten – trotz »menschlicher Urbanisierung«. Bemängelt werden unter anderem Größe, Qualität und Lage der Wohnungen. Familien vom Land leben oft mit mehreren Generationen unter einem Dach und haben häufig mehrere Kinder. Ersatzwohnungen sind aber meist nur auf die Kernfamilie zugeschnitten, liegen meist in der Peripherie der Städte und es wird nicht selten am Baumaterial gespart.

Selbst in Chongqing, wo überdurchschnittlich viele Ressourcen in den sozialen Wohnungsbau investiert wurden, genießt dieser keinen guten Ruf und wird allenfalls als Sprungbrett in die Stadt gesehen. In kleineren Gemeinden trifft man auf Familien, die lieber illegal eigene Häuser errichten, die es ihnen erlauben einer eher traditionellen Lebensweise nachzugehen, als städtischen Wohnraum in Anspruch zu nehmen. Hier zeigt sich, dass gerade auf der untersten administrativen Ebene die Umsetzbarkeit politischer Vorgaben aus Beijing problematisch ist und die Entwicklung vor Ort gänzlich vom Plan abweichen kann, auch wenn sich dies nicht unbedingt in den Statistiken niederschlägt. Zwar steigt die Urbanisierungsrate Jahr um Jahr – wie sich der Prozess der Urbanisierung konkret gestaltet, wird aber nicht reflektiert.

Fazit

Am Beispiel der regierungsunmittelbaren Stadt Chongqing können eine Vielzahl aktueller sozialer Konflikte im urbanen Raum veranschaulicht werden, die auch in anderen Teilen der Volksrepublik zutage treten. Konflikte um den Zugang zu Städten und sozialen Sicherungssystemen, Verteilung von Ressourcen, in Form von Boden oder Bildung, sind weiterhin ungelöst und werfen die Frage auf, wer zukünftig wo und wie in China leben kann.

Während Migration in kleine und mittelgroße Städte erleichtert wird, können sich die Megastädte weiter abschotten und ihre Bürger*innen nach einem zunehmend engeren Kriterienkatalog zulassen. Zusammen mit der Verlegung von umweltschädlichen Industrien in administrativ niederrangige Orte und der Schaffung eines Systems von Satellitenstädten, die in Abhängigkeit der Megastädte stehen, ergibt sich ein eher düsteres Bild der urbanen Entwicklung. Zwar wird die große Lücke zwischen Stadt und Land perspektivisch in nicht allzu ferner Zukunft überbrückt werden, da ein Großteil der Landbewohner*innen zu Städter*innen wird, allerdings werden sich die Gräben zwischen Städten unterschiedlicher Größe nur langsam verkleinern. Im Extremfall kann dies dazu führen, dass ein sozialer Aufstieg stark erschwert wird und sich die soziale Schichtenbildung erhärtet, da die großen Städten vornehmlich den gebildeten Eliten offen stehen, während schlechter ausgebildeten Arbeiter*innen der Zutritt verweigert wird. Dies könnte langfristig, anders als von der Regierung und Partei angestrebt, sogar das soziale Konfliktpotential weiter erhöhen und destabilisierend auf die Alleinherrschaft der kommunistischen Partei wirken.

Literatur

Jiao, M. et al. (2013): Addressing the Potential Climate Effects of China’s Three Gorges Project. Bulletin – World Meteorological Organization, 2013 Vol. 62 No. Special Issue, S. 49-53.

Meyer-Clement, E. (2015): Was ist neu an ­Chinas Programm für „neuartige Urbanisierung“? Kompetenznetz Regieren in China, Background Paper No. 1/2015, S. 1-10.

Qin, J. (2015): Chongqing „Bangbang“: Dushi ganzhi yu xiangtu xing. Beijing: SDX Joint Publishing.

Wang, X. (2021): Permits, Points, and Permanent Household Registration: Recalibrating Hukou Policy under „Top-Level Design“. Journal of Current Chinese Affairs, Vol. 49 (3), S. 269-290.

Zhan, S. (2011): What Determines Migrant Workers’ Life Chances in Contemporary China? Hukou, Social Exclusion, and the Market. Modern China, Vol. 37 (3), S. 243-285.

Florian Thünken ist promovierter ­Sinologe am Institut für Kulturwissenschaften Ost- und Südasiens – Sinologie der Julius-­Maximilians-Universität Würzburg. Er hat zur Peripherie Chongqings geforscht.

Mare Nostrum


Mare Nostrum

Die Konflikte um das Südchinesische Meer

von Uwe Hoering

Auch wenn Chinas Ansprüche auf große Teile der südostasiatischen Gewässer historisch und rechtlich auf wackligen Beinen stehen, verschärft die aktuelle US-amerika­nische Politik die nationalistische Haltung Beijings und trägt dazu bei, die Konfrontation und Militarisierung hochzuschaukeln. Insbesondere die kleineren Länder, die stets versucht haben, die Region aus Großmachtkonflikten herauszuhalten, werden gezwungen, sich für eine Seite zu entscheiden. Damit wird ein Forum für eine regionale Beilegung der Konflikte geschwächt.

Die Ankündigung einer besonderen »Sicherheitspartnerschaft« zwischen den USA, Australien und Großbritannien (AUKUS) ist der jüngste Schritt in der Internationalisierung des zunächst regionalen Konflikts im Südchinesischen Meer. Längst wurde er zum Treibsatz für die Eskalation des Streits zwischen den USA und China um die (Führungs-)Rolle in der globalen Ordnung. Die Entwicklungen schüren Warnungen vor einem Abgleiten in einen bewaffneten Konflikt. „Bündnistreue“ und eigene Interessen könnten dazu führen, dass auch weitere europäische Länder wie Deutschland in die Konfrontation hineingezogen werden.1

Stürmische See

Der Konflikt um das sogenannte Südchinesische Meer selbst ist alt. China hatte bereits 1947 historische Ansprüche auf den größten Teil der Gewässer geltend gemacht, die es sich unter anderem mit Vietnam, Indonesien, Taiwan, den Philippinen und Malaysia sowie der internationalen Seefahrt teilt. Seither kursieren unterschiedliche Versionen einer U-förmigen, recht freihändigen Demarkationslinie. So legte die Regierung in Peking 2009 eine Landkarte mit der »Nine-dash-line« (Neun-Striche-Linie) vor, die durch einen zehnten Strich östlich von Taiwan erweitert wurde. Aber auch andere Anrainerstaaten, beispielsweise Vietnam, Philippinen und (seit 1995) Taiwan, erheben mit ähnlichen Begründungen maritime Ansprüche.

Zunächst standen vor allem ökonomische Interessen im Vordergrund: Die Sorge um die wichtige Seehandelsroute, der Zugang zu reichen Bodenschätzen und Fischgründen. Bereits frühzeitig gab es darob auch immer wieder bewaffnete Konflikte, vor allem mit Vietnam und den Philippinen. Durch den Ausbau von Sandbänken und Felsriffen zu dauerhaften Stützpunkten wurden Ansprüche untermauert. Dieses Muster der Okkupation wird von fast allen Anrainerstaaten betrieben – doch von niemandem so konsequent wie von China“ (Seifert 2012, S. 15).2

Nach einem Scharmützel zwischen philippinischen und chinesischen Schiffen um das Scarborough-Riff im Frühjahr 2012, bei dem sich die US-Regierung um Vermittlung bemühte, strengte die Regierung in Manila dann eine Klage vor dem Internationalen Schiedsgerichtshof in Den Haag an. Dessen Entscheidung vom Sommer 2016, dass Beijings Anspruch auf „unser Meer“ gegen UN-Seerecht (UNCLOS) und damit gegen internationales Recht verstößt3, weist die chinesische Regierung bislang brüsk zurück.

Henne oder Ei

Zwei politische Entwicklungen, die ungefähr zeitgleich erfolgten, brachten eine weitere Internationalisierung des Konflikts – das stärkere Engagement der USA in der Region angesichts der wachsenden wirtschaftlichen und politischen Bedeutung Chinas (bekannt als Strategie des »Pivot to Asia«) und Beijings »Belt and Road Initiative« (BRI).

Die aktuelle Politik von US-Präsident Joe Biden, die US-amerikanische Außenpolitik stärker auf den Fernen Osten zu fokussieren, ist keineswegs neu. Bereits im August 2013 schrieben die US-amerikanischen Asienexperten Kurt Campbell und Brian Andrews über den außenpolitischen Kurs der Regierung von Barack Obama: „Die Regierung der Vereinigten Staaten befindet sich in der Anfangsphase eines bedeutenden nationalen Projekts: Sie richtet wesentliche Teile ihrer Außenpolitik auf den asiatisch-pazifischen Raum aus und ermutigt viele ihrer Partner außerhalb der Region, dies ebenfalls zu tun. Dieser vor vier Jahren eingeleitete »strategische Schwenk« beruht auf der Einschätzung, dass der Löwenanteil der politischen und wirtschaftlichen Geschichte des 21. Jahrhunderts im asiatisch-pazifischen Raum geschrieben werden wird.“ (Campbell und Andrews 2013, S. 2)

Dadurch wurden in Beijing Befürchtungen vor einer Einkreisungspolitik verstärkt. Zu den Reaktionen gehörte, die »Going Global«-Politik zu beschleunigen, vor allem in der unmittelbaren Nachbarschaft in Süd- und Südostasien sowie in Eurasien. Pläne für den Ausbau von Land- und Seewegen, die Intensivierung des Handelsaustauschs und die Sicherung der Versorgung mit Rohstoffen firmieren seit 2013 unter der Bezeichnung »One Belt One Road« beziehungsweise BRI als Markenzeichen von Präsident Xi Jinping (vgl. Hoering 2018, S. 136ff). Inzwischen wurden mit weit über 100 Ländern Kooperationen vereinbart. Angekündigt wurden Investitionen in Infrastruktur in mindestens dreistelliger Milliardenhöhe (US $), verbesserte Handels- und Finanzbeziehungen und enge politische Zusammenarbeit. Insbesondere in der westlichen Diskussion wurden diese »Neuen Seidenstraßen« schnell nicht nur als aggressives geoökonomisches, sondern als geostrategisches Projekt eingestuft – und damit als ein zentraler Bestandteil der politischen Herausforderung der globalen Führungsposition der USA durch die Wirtschaftsmacht China und der »Systemkonkurrenz«.

Unsicherheitspolitik

Damit einher gehen eine zunehmende Militarisierung auch des Seekonflikts und die Spirale eines Wettrüstens. Die mächtige Pazifik-Flotte der USA ist dort schon seit längerem im Einsatz und liefert sich Revierkämpfe mit der chinesischen Marine – die schnell durch einen »Zwischenfall« in eine bewaffnete Konfrontation eskalieren könnten.4 Verstärkt sind inzwischen auch europäische Kriegsschiffe, darunter die deutsche Fregatte »Bayern«, in den umstrittenen Gewässern unterwegs, um die »Freiheit der Schifffahrt« zu verteidigen, die durch die Gebietsansprüche Chinas im Südchinesischen Meer und die Nichtanerkennung internationaler Rechtsprechung (wie dem Spruch des Schiedsgerichts von den Haag) angeblich gefährdet sei. Selbst Japan lockert seine Beschränkungen für militärische Allianzen und erhöht ebenso wie Australien, Südkorea, Taiwan und Indien seine Militärausgaben.5

Umgekehrt rüstet China auf, insbesondere seine Marine, die bislang weit unterlegen ist (vgl. Unterseher in dieser Ausgabe). Die strategische Bedeutung der Militäranlagen im Südchinesischen Meer als Vorposten gegen einen möglichen Angriff der USA und deren Verbündeten wächst. Der renommierte Publizist und Politiker Walden Bello (2021) hat dafür durchaus Verständnis: Denn die 7. US-Flotte kontrolliere die Region seit dem Ende des 2. Weltkriegs, die USA verfügten über mehr als 50 größere Militärbasen von Japan bis Diego Garcia im Indischen Ozean.

Außerdem intensivieren beide Seiten ihre Bündnispolitik: China hat beispielsweise mit der 2001 gegründeten »Shanghai Cooperation Organisation« (SCO) eine sicherheitspolitische Allianz geschaffen, die Russland, zentralasiatische Länder, aber auch Pakistan und Indien umfasst.6 Im Rahmen einer »Nachbarschaftsdiplomatie« touren Außenminister Wang Yi und andere hochrangige Politiker regelmäßig in der Region. Angebote im Werkzeugkasten von Beijings »weicher Diplomatie« sind nicht nur BRI-Investitionen, sondern auch die Unterstützung bei der Bekämpfung der Corona-Pandemie und die Aussicht auf eine digitalisierte »Seidenstraße der Gesundheit«.

Washington seinerseits sucht nach der kurzzeitigen »America First«-Unterbrechung durch Präsident Donald Trump, der vor allem den direkten Schlagabtausch zur Schwächung des wirtschaftlichen Aufstiegs Chinas suchte, unter Biden wieder seine historisch starken multilateralen Bündnisse in Ostasien und im Pazifik zu stärken. Heftig umworben werden dabei auch neue Kandidaten wie Vietnam, heftigster Kritiker von Chinas Ansprüchen, das in der ersten Jahreshälfte 2021 sowohl von US-Vizepräsidentin Kamala Harris als auch von Verteidigungsminister Lloyd Austin besucht wurde. Im Visier auch Indien7, dessen territoriale und politisch-ideologische Divergenzen mit China erst jüngst wieder zu Scharmützeln in der Himalaya-Region führten. Delhi fühlt seine regionale Vormachtrolle durch BRI bedroht, das sowohl seinen Erzfeind Pakistan fördert, als auch mit einer »Perlenkette« von Häfen im Indischen Ozean Chinas Präsenz stärken könnte.

Gefährdung einer delikaten Balance

Die von beiden Seiten als Bündnispartner umworbenen Nachbarn Chinas, insbesondere die kleineren Länder der südostasiatischen Regionalorganisation ASEAN, geraten zwischen die kämpfenden Elefanten. Die zehn Mitgliedsländer, darunter das reiche Singapur und das arme Laos, die Militärregime in Thailand und Myanmar und Demokratien wie Indonesien und Malaysia, haben in vielen wirtschaftlichen und politischen Fragen sehr unterschiedliche Interessen, was immer wieder eine Einigung erschwert hat.

Wirtschaftlich sind alle auf gute Nachbarschaft mit China angewiesen, die durch einen eskalierenden Konflikt gefährdet ist. Seit Jahren sind ihre wirtschaftlichen und politischen Beziehungen mit der Volksrepublik immer enger geworden: Sie gehören zu den wichtigsten Nutznießern der »Neuen Seidenstraßen«, der Auslagerungen arbeitsintensiver Betriebe und von Chinas steigendem Appetit auf Agrarprodukte und andere Rohstoffe. Mit dem von der ASEAN konzipierten regionalen Wirtschaftsabkommen RCEP ist es Mitte November 2020 gelungen, China in eine breitere Wirtschaftsarchitektur einzubinden, an der auch enge militärische Verbündete der USA wie Japan und Südkorea beteiligt sind.

Sicherheitspolitisch jedoch sind einige von ihnen – wie Singapur und die Philippinen – langjährige Bündnispartner der USA, auch die anderen suchen gerne eine Rückendeckung durch die USA, in der Hoffnung, dass sich die beiden Kontrahenten gegenseitig in Schach halten. Denn angesichts des wachsenden Einflusses und der gefährlichen Abhängigkeit vom Großen Nachbarn im Norden herrscht sowohl bei vielen Regierungen, als auch in der Bevölkerung verbreitetes Misstrauen gegenüber chinesischen Absichten und Beteuerungen angeblich gemeinsamer Interessen.

Re-Regionalisierung der Konfliktlösung

Grundsätzlich sind die Regierungen Südostasiens allerdings eher bestrebt, Frieden, Freiheit und Neutralität in Südostasien zu erhalten und die Kontroversen mit der Regierung in Beijing zu verhandeln. Seit Jahren versuchen sie, eine interne Lösung des Konflikts um das Südchinesische Meer zu erreichen und eine Eskalation zu verhindern. Im November 2002 hatten China und die ASEAN-Länder bereits eine Rahmenerklärung für einen Verhaltenskodex vereinbart. Darin wird unter anderem die Einhaltung der UN-Seerechtskonvention (UNCLOS) und die friedliche Beilegung von territorialen Streitigkeiten zugesagt. Seither gab es allerdings kaum substantielle Fortschritte.

Im August 2021 unternahmen sie jetzt einen neuen Anlauf, die Verhandlungen über einen Verhaltenskodex voranzutreiben. Doch die Positionen in zentralen Fragen sind weit auseinander. Aristyo Darmawan vom International Law Center for Sustainable Ocean Policy an der Universität von Indonesien nennt vier zentrale Streitpunkte (2021): die geographische Reichweite eines Abkommens, seine rechtliche Verbindlichkeit, die Etablierung von Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung und die Streit­schlichtung. Nach Auffassung der meisten Beobachter*innen wäre zudem eine Anerkennung des Schiedsspruchs des UN-Seegerichtshofs durch China und damit die Anerkennung internationalen Rechts notwendig. Trotz der schleppenden Fortschritte sieht der Publizist Bill Hayton (2021) aber auch Positives: Seit einem Jahrzehnt sei es weder zu bewaffneten Zusammenstößen noch zur Besetzung weiterer Sandbänke oder Riffe gekommen.

Zudem beansprucht die ASEAN für sich die zentrale diplomatische Rolle in Südostasien und dem westlichen Pazifik, unter anderem als Dialogforum zu sicherheitspolitischen Themen für die beteiligten Staaten. Dagegen würde in einem neuen Kalten Krieg ein »Sicherheitsdialog«, der von Industrieländern und Staaten außerhalb Asiens dominiert wird, die Position und Bedeutung der ASEAN schwächen – und damit den regionalen Multilateralismus entwerten. AUKUS ist ein aktuelles Beispiel für eine solche Spaltung der ASEAN-Länder: Malaysias Premierminister Ismail Sabri Yaakob und Indonesiens Außenministerium zeigten sich tief besorgt über den Beitrag zu einem Wettrüsten in der Region durch die Lieferung von atomar angetriebenen U-Booten, der Außenminister der Philippinen begrüßte den Schritt als Beitrag zur „Wiederherstellung und Erhaltung des Gleichgewichts“ (South China Morning Post vom 21. September 2021), Vietnam, Singapur und Thailand haben es weitgehend vorgezogen, dazu zu schweigen.

Walden Bello (2021) schlägt vor, angesichts der Eskalation, die die Einigungsbemühungen gefährdet, solle ­ASEAN die Initiative ergreifen, um zu erreichen, dass sich sowohl die USA als auch China militärisch zurückziehen. Dann könnten sich die unmittelbar Beteiligten untereinander zusammenraufen. Eine derartige Demilitarisierung würde, so die Hoffnung, die Möglichkeit für positivere Beziehungen zwischen China, den einzelnen Ländern und ­ASEAN eröffnen, um „gemeinsam die Ressourcen des Südchinesischen Meeres zu nutzen und das einmalige Ökosystem zu schützen.

Anmerkungen

1) Verteidigungsministerin Annegret Kramp-­Karrenbauer wird in der South China Morning Post vom 15. September 2021 zitiert, die Europäische Union sollte eine „dauerhafte Präsenz“ in der Region etablieren.

2) Der hier zitierte Text von 2012 gibt immer noch einen guten Überblick über die Lage der Konflikte allgemein.

3) Übrigens haben die USA, die sich zur Verteidigung des internationalen Rechts berufen fühlen, anders als China UNCLOS bislang nicht ratifiziert.

4) Beruhigend allerdings die Einschätzungen von Militärexperten in einem kürzlich erschienenen Bericht in der South China Morning Post vom 29. September 2021. Demnach bemühen sich die Einsatzkräfte vor Ort, den versehentlichen Ausbruch eines Konflikts zu vermeiden. Collin Koh von der S. Rajaratnam School of International Studies in Singapur meint, dass die Zusammenarbeit zwischen den Militärs beider Seiten „sicherheitsbewusst und professionell“ sei, so wie es im Verhaltenskodex für ungeplante Zusammenstöße auf See (Code for Unplanned Encounters at Sea), der 2014 vereinbart wurde, vorgesehen sei.

5) Siehe South China Morning Post vom 29.09.2021: As China strengthens military, Asia-Pacific governments go defence shopping.

6) Beteiligte Länder sind neben der Volksrepublik China, Indien, Kasachstan, Kirgisistan, Pakistan, Russland, Tadschikistan und Usbekistan, neuerdings ist eine Aufnahme von Iran im Gespräch.

7) Indien ist unter anderem Mitglied von QUAD (»Quadrilateral Security Dialogue«), gemeinsam mit Australien, Japan und den USA.

Literatur

Seifert, A. (2012): Territorialkonflikte unter Palmen. Der Konflikt um die Spratley- und Paracel-Inseln. In: Wissenschaft und Frieden 2/2012-2, S. 15-18.

Campbell, K.; Andrews, B. (2013): Explaining the US ‚Pivot to Asia‘. In: Americas 2013/01, August 2013, Chatham House.

Hoering, U. (2018): Der Lange Marsch 2.0. ­Chinas Neue Seidenstraßen als Entwicklungsmodell. Hamburg: VSA Verlag.

Bello, W. (2021): West Philippine Sea and beyond: China, US must both stop destabilization. Philippine Daily Inquirer, 12.06.2021.

Darmawan, A. R. (2021): Towards a rigorous Code of Conduct for the South China Sea. East Asia Forum, 30.07.2021.

Hayton, B. (2021): After 25 Years, there’s still no South China Sea Code of Conduct. China’s reluctance has stifled diplomatic efforts – but they haven’t been futile. Foreign Policy, 21.07.2021.

Uwe Hoering publiziert zu den Auswirkungen der Globalisierung vor allem in Asien und Afrika (www.globe-spotting.de) und kommentiert die Belt and Road Initiative auf seinem Blog www.beltandroad.blog.

Aufstand in Kolumbien

Aufstand in Kolumbien

Krisen, Proteste und der Friedensprozess

von Stefan Peters

Kolumbien ist in Aufruhr. Ende April begann ein wilder Generalstreik, der bereits jetzt seinen Platz in den Geschichtsbüchern des Landes sicher hat. Überraschend war nicht nur die Breite der Proteste, die praktisch das ganze Land erfassten, sondern auch der lange Atem der Protestierenden. Erschreckend ist die Gewalt gegen die Protestierenden: Die kolumbianischen Sicherheitskräfte gingen mit Brutalität gegen die teils militanten Proteste vor. Doch die Ursachen für die Proteste liegen in den vielen Krisen des Landes. Der Beitrag zeigt diese auf und eröffnet Perspektiven für eine friedlichere Zukunft.

Kolumbien ist in Aufruhr. Die Bilder von vermummten Protestierenden, die sich nur mit Schutzschilden aus Benzinfässern ausgerüstet den kolumbianischen Sicherheitskräften und der berüchtigten Demopolizei des ESMAD entgegenstellten, gingen um die Welt und lassen keinen Zweifel: Kolumbien erlebt die heftigste Protestwelle seit Jahrzehnten. Millionen von Kolumbianer*innen gehen mittlerweile seit Monaten auf die Straße, um gegen die Regierungspolitik zu protestieren. Die Proteste wurden wesentlich von Jugendlichen getragen, die aus den urbanen Marginalvierteln der Großstädte stammen und wenig politische Erfahrung, aber eine tief verankerte Skepsis gegenüber der aktuellen Politik und dem Politikbetrieb mit sich bringen. In der Konsequenz versagten die politischen Seismographen und die Regierung wurde von den heftigen Protesten ebenso überrascht wie die streikerfahrenen Gewerkschaften und sämtliche Beobachter*innen. Die Fehleinschätzungen betrafen nicht nur die quantitativen Mobilisierungserfolge, sondern auch die Radikalität eines Teils der Proteste.

Die Militanz der Protestformen (u.a. wochenlange Straßensperren, Sturz von Statuen, Angriffe auf öffentliche Verkehrsmittel und Polizist*innen) steht dabei in einem erstaunlichen Kontrast zu den meist moderaten inhaltlichen Forderungen. In erster Linie geht es den Protestierenden um die Einhaltung ohnehin verbriefter sozialer Rechte in den Bereichen Arbeit, Bildung, Gesundheit und in Teilen um die Implementierung des Friedensvertrags. Die Regierung reagierte auf diese Selbstverständlichkeiten mit einem Amalgam aus Repression, Unverständnis und kleineren Zugeständnissen für Teilgruppen. Gerade die Polizeigewalt wurde bald zum allgegenwärtigen Zeichen des Versagens der Politik. Kriminalisierung und Stigmatisierung der Proteste heizte diese zusätzlich an und beförderte die weitere Erosion des Vertrauens der kolumbianischen Bevölkerung in die staatlichen Institutionen.

Das dilettantische ­Krisenmanagement der Regierung könnte als anekdotische Randnotiz abgeheftet werden, wären nicht der enorme Blutzoll und die schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen durch die unverhältnismäßige Reaktion der Sicherheitskräfte. Je nach Angaben kamen bis Ende Juni 2021 mindestens 20 Menschen durch Gewaltanwendung der Sicherheitskräfte (Polizei, Spezialeinheiten und Militär) um. Wahrscheinlich liegt die Zahl jedoch höher und es ist zu befürchten, dass bis zu 60 Menschen im Kontext der Proteste ums Leben gekommen sind (vgl. JEP-UIA 2021, Temblores, Indepaz und ­PAIIS 2021, DW 2021). Hinzu kommen Verschwundene, viele Schwerverletzte und unzählige Berichte über Polizeigewalt. Hierzu gehört auch der Gebrauch scharfer Munition sowie Fälle sexualisierter Gewalt.

Seit Mitte Juni büßten die Proteste deutlich an Intensität ein: Bei vielen der Protestierenden hat sich Erschöpfung breit gemacht. Gerade die Blockaden, die weite Teile des Landes lahmlegten, verloren bald an Unterstützung. Die Konflikt­ursachen bestehen jedoch fort und ein Wiederaufflammen der Proteste in den kommenden Monaten ist wahrscheinlich – nicht zuletzt aufgrund der Politisierung vieler Demonstrant*innen während der Proteste. Doch was führte zu den Protesten und wie kann diesen Herausforderungen begegnet werden?

Der unmittelbare Anlass für die heftigen Proteste war die Ankündigung einer Steuerreform, die die leeren Staatskassen füllen sollte und hierfür vor allem die (untere) Mittelschicht belastet hätte. Doch schnell wurde deutlich, dass sich die Proteste nicht alleine gegen dieses Reformprojekt richteten, denn die Rücknahme der Reform konnte die Proteste ebenso wenig eindämmen wie der Rücktritt des Finanzministers. Dies lag auch an den vielfältigen Protesten und ihrer heterogenen Trägerschaft.

Es reicht! Heterogene Proteste

Verschiedene internationale Beobachter*innen fokussierten sich auf die Jugend als Trägerin der Proteste. So schrieb beispielsweise die FAZ (2021) im Mai: »Wütende Jugend trifft auf repressive Polizei«. Auch der kolumbianische Präsident Iván Duque wollte die Proteste mit einem »Pakt für die Jugend« einhegen. Zweifellos beteiligten sich vor allem Jugendliche und junge Erwachsene an den Protesten. Dies war allerdings auch in der Vergangenheit der Fall und kann angesichts der Bevölkerungsstruktur des Landes kaum verwundern.

Ein genauerer Blick zeigt jedoch, dass die Gruppe der Protestierenden sehr heterogen ist: Viele der Protestierenden kommen aus den urbanen Armenvierteln und sind in der Vergangenheit meist nicht in politischen Prozessen oder sozialen Bewegungen aktiv gewesen. Neben ihnen sind Studierende und junge Berufstätige (auch bis weit in die Mittelschicht) aktiv. Nicht zuletzt beteiligen sich Gewerkschaften, indigene und afrokolumbianische Gemeinschaften, Kleinbauern, Feminist*innen und Queers an den Protesten (vgl. Cortés und Cárdenas 2021)

Diese Breite der Proteste ebenso wie die Entschlossenheit der Protestierenden überraschten die Regierung, die politischen Parteien, soziale Bewegungen und politische Analyst*innen. Die erfahrenen Mitglieder des Streikkommittee (»Comité de Paro«) wollten angesichts der Pandemie den Streik bereits zum 1. Mai in den virtuellen Raum verlagern und wurden von der Straße schlicht ignoriert. Einige Vertreter*innen oppositioneller Parteien boten sich als Vermittler*innen an und erlitten Schiffbruch. Schon an diesem Punkt wurde klar: Die Protestdynamik unterscheidet sich von früheren Mobilisierungen. Die Proteste haben oft keine klaren Hierarchien und allenfalls ein kleiner Teil der Protestierenden ist durch etablierte Protestführer*innen beeinflussbar bzw. kontrollierbar.

In der Heterogenität der Formen und Träger der Proteste wird auch das breite Panorama der Forderungen sichtbar: die Einforderung grundlegender sozialer Rechte (Bildung, Gesundheit, Arbeit) und der Zukunftsperspektiven für ein Leben in Würde, die Ablehnung der etablierten Politiker*innen sowie die Anklage von Korruption, Klientelismus und der fortwährenden Gewalt gegen soziale Aktvist*innen. Die repressive Beantwortung der Proteste durch die Sicherheitskräfte wirkt zudem als Brandbeschleuniger der Proteste, verlieh dies doch Forderungen nach einer grundlegenden Reform des Sicherheitssektors zusätzlichen Auftrieb. Schließlich fällt auch die schleppende Implementierung des 2016 geschlossenen Friedensvertrags mit der ehemaligen Guerrilla der FARC-EP unter die Kritik der Protestierenden. Gemeinsam ist den Forderungen der Aufschrei: Es reicht!

Denn keinesfalls kommt die ­soziale Eruption aus dem Nichts. Zentrale Konfliktursachen sind die strukturellen Entwicklungsprobleme des Landes. Bereits unter dem letzten Präsident Santos (2010-2018) gab es vermehrt Proteste für mehr soziale Gerechtigkeit. Noch kurz vor Beginn der Covid-19-Pandemie wurde die Regierung von Ivan Duque Ende 2019 von massiven Protesten in die Enge getrieben und reagierte mit Ausgangssperren. Die Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie waren ein willkommenes Mittel, um den Protest zu beenden. Diese trugen jedoch auch zur weiteren Zuspitzung der Protestursachen bei. Sozial benachteiligte Gruppen wurden von den Auswirkungen der Pandemie überproportional hart getroffen und die Politiken zur Abfederung der Krise waren und sind bei weitem nicht ausreichend (Peters 2020). In der Konsequenz nahmen Armut, Arbeitslosigkeit und soziale Ungleichheit im Jahr 2020 in Kolumbien deutlich zu (vgl. CEPAL 2021).

Friede den Palästen, Krieg den Hütten?

Im Zentrum der Proteste stehen daher soziale Forderungen. Der Friedensprozess ist auf den ersten Blick allenfalls ein untergeordnetes Thema der Mobilisierungen. Erst auf den zweiten Blick zeigt sich, dass die Proteste auf zwei Weisen eng mit den ebenso offensichtlichen, wie wenig diskutierten Problemen des kolumbianischen Friedensprozesses zusammenhängen.

  • Erstens begegnet der Friedensprozess weder den extremen sozialen Ungleichheiten noch den Ungleichheiten im Landbesitz oder dem Mangel an sozialer Mobilität in adäquater Form (vgl. OECD 2018, S. 27; World Economic Forum 2020, S. 7). Diese strukturellen Konfliktursachen wurden entweder nicht ausreichend adressiert oder – wie im Falle der Reform der ländlichen Entwicklung – bestenfalls im Schneckentempo bearbeitet (vgl. Instituto Kroc 2021).
  • Zweitens hat der Friedensprozess zwar nicht das Land, wohl aber die großen Städte jenseits der Marginalviertel und die wohlhabenden Orte der Fincas befriedet. Pointiert ausgedrückt liest sich die vorläufige Bilanz des Friedensprozess wie eine Umkehrung von Georg Büchners Forderung aus dem Vormärz: Friede den Palästen, Krieg den Hütten. Denn gerade Teile der privilegierten sozialen Gruppen profitieren vom Friedensprozess, etwa durch neue Entwicklungspotenziale. Eine Infragestellung ihrer Privilegien brauchen die Eliten des Landes ebenso wenig zu befürchten, wie direkte Konsequenzen für ihre Privilegien aus der hervorragenden Arbeit der Transitional-­Justice-Institutionen des Landes.

Ein großer Teil der historisch marginalisierten Bevölkerung wartet hingegen bisher vergeblich auf die Materialisierung einer Friedensdividende. Insbesondere in den durch historische Marginalisierung geprägten Regionen der kolumbianischen Peripherie – etwa an der Pazifikküste, im Norden des Landes, an der Grenze zu Venezuela oder in Teilen des Amazonasgebietes – aber auch in vielen Armenvierteln der großen Städte ist der Frieden in weiter Ferne.

Nach dem Ende des bewaffneten Konfliktes mit der FARC-EP 2016 stießen andere alte und neue Gewaltakteure in das Machtvakuum. Heute liefern sich verschiedene bewaffnete Gruppen Machtkämpfe in der kolumbianischen Peripherie. Dabei geht es auch um die Kontrolle des florierenden Drogengeschäfts, einschließlich der Transportwege in Kolumbien. Die vielen Morde an sozialen Aktivist*innen, Umweltschützer*innen und ehemaligen FARC-Kämpfer*innen zeigen, dass in weiten Teilen des peripheren und marginalisierten Kolumbiens kaum von Frieden gesprochen werden kann. Gleichzeitig kann die Aussicht auf symbolische Reparationen der wachsenden materiellen Not von vielen der über 9 Millionen Opfer des bewaffneten Konfliktes nicht adäquat begegnen.

Perspektiven für eine kon­struk­tive Bearbeitung der Krisen

Eine konstruktive Bearbeitung dieser Multikrise erfordert einen Paradigmenwechsel. Kriminalisierung und Repression müssen durch Dialog und konstruktive Lösungsvorschläge ersetzt werden. Der Schlüssel liegt in der Implementierung des Friedensvertrags sowie in der Bearbeitung der sozialen Frage.

  • Ersteres betrifft vor allem die Umsetzung der Reform der ländlichen Entwicklung, einschließlich der Verbesserung der Lebensbedingungen im ländlichen Kolumbien, den effektiven Schutz sozialer Aktivist*innen sowie vermehrte Anstrengungen zur Substitution des Anbaus illegaler Drogen durch legale Alternativen.
  • Dennoch muss klar sein, dass der Friedensvertrag alleine ein allzu stumpfes Schwert für die Bearbeitung der immensen Herausforderungen Kolumbiens ist. Die zunehmende Gewalt im Land kann nur durch eine Kombination aus Gesprächen mit verhandlungsbereiten bewaffneten Gruppen und einem Paradigmenwechsel in der internationalen Drogenpolitik mit dem Ziel der Reduzierung der unermesslichen Gewinnmargen bekämpft werden.
  • Ergänzend ist eine Reform des kolumbianischen Sicherheitsapparats mit dem Ziel der Professionalisierung und der Stärkung von Deeskalationsstrategien der Polizei unabdingbar.
  • Doch vor allem braucht es einen Wandel der Perspektive: Gerade das Führungspersonal scheint die Protestierenden bisweilen nicht als engagierte Bürger*innen, sondern als inneren Feind wahrzunehmen.

Gleichzeitig gilt es auch und insbesondere die soziale Frage vermehrt ins Zentrum zu rücken. Die sozialen Ungleichheiten in Kolumbien sind bei der Verteilung von Einkommen, Vermögen und Landbesitz jeweils extrem. Hinzu kommt, dass es kaum Möglichkeiten der sozialen Aufwärtsmobilität gibt. Die sozialen Ungerechtigkeiten haben sich in der Pandemie noch weiter verschärft. Die sozialen Härten trafen die Armen und die untere Mittelschicht. Dem gilt es entgegenzusteuern, beispielsweise indem die Belastungen auf die »starken Schultern« der Gesellschaft konzentriert werden: Lateinamerikanische Eliten werden traditionell kaum über Steuern in die gesellschaftliche Pflicht genommen. Kolumbien ist hier keine Ausnahme. Diese Tatsache wird mittlerweile auch von internationalen Finanzinstitutionen wie dem IWF als Problem erkannt (vgl. Financial Times 2021). Die massiven Proteste haben der Regierung gezeigt, dass es nunmehr an der Zeit ist, die berechtigten Forderungen nach der Einhaltung sozialer Rechte und damit die Finanzierung von Perspektiven, durch eine Steuerreform, die endlich die privilegierten Teile der Bevölkerung in die Pflicht nimmt, zu finanzieren.

Die Menschen auf der Straße fordern lautstark drängende Reformen für eine nachhaltige und friedliche Entwicklung in Kolumbien ein. Es bleibt abzuwarten, ob die kolumbianische Politik diese Stimmen hört und die Weichen in Richtung auf eine bessere Zukunft stellt.

Literatur

CEPAL (2021): Panorama Social de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile.

Cortés, G.; Cárdenas, M. (2021): Die Zivilbevölkerung in Kolumbien darf uns nicht egal sein. Aktueller Beitrag, Wissenschaft und Frieden online, 18.05.2021.

Deutsche Welle/DW (2021): Colombia cumple dos meses de estallido social entre protestas y vandalismo. 29.06.2021.

FAZ (2021): Konflikt in Kolumbien: Wütende Jugend trifft auf repressive Polizei. 12.05.2021.

Financial Times (2021): Richest Latin Americans should pay ‘much more’ tax, says IMF. 21.06.2021.

Instituto Kroc (2021): El Acuerdo Final de Colombia en tiempos del Covid-19: Apropiación institucional y ciudadana como clave de la implementación.

JEP-UIA (2021): Gravedad de la situación de derechos humanos en Colombia. El caso del paro nacional y sus repercusiones sobre el Sistema Integral para la Paz (28 de abril al 30 de mayo de 2021).

OECD (2018): A broken social elevator? How to promote social mobility? Paris.

Peters, Stefan (2020): Ungleichheit tötet. Internationale Politik und Gesellschaft, 26.03.2020.

Temblores, Indepaz und PAIIS (2021): Resumen Ejecutivo Informe de Temblores ONG, Indepaz y PAIIS a la CIDH sobre la violación sistemática de la Convención Americana y los alcances jurisprudenciales de la Corte IDH con respecto al uso de la fuerza pública contra la sociedad civil en Colombia, en el marco de las protestas acontecidas entre el 28 de abril y el 26 de junio de 2021. URL: indepaz.org.co.

World Economic Forum (2020): The global social mobility report 2020: Equality, opportunity and a new economic imperative. Genf.

Stefan Peters ist Professor für Friedensforschung an der Justus-Liebig-Universität Gießen und leitet das Deutsch-Kolumbianische Friedensinstitut CAPAZ.

Europas Dilemma


Europas Dilemma

Die EU und der russisch-ukrainische Konflikt

von Hanna Shelest

Die Frage danach, wie sich die EU im Lösungsprozess des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine einbringen soll, steht seit 2014 auf der Agenda und noch immer gibt es keine eindeutige Antwort. Ist es die EU als Ganzes oder sind es Frankreich und Deutschland, die die Rolle des Mediators einnehmen? Sollte die EU eine Peacekeeping-Mission in die Ukraine schicken? Was kann die EU außer Sanktionen noch tun? Im Folgenden einige Überlegungen zur derzeitigen und zur möglichen zukünftigen Rolle der EU und ihres Engagements im russisch-ukrainischen Konflikt.

Obwohl sich das EU-Engagement in der Ukraine seit 2014 insgesamt bedeutend vertieft hat, lässt sich das Gleiche nicht über die Rolle der EU im Friedensprozess sagen. Viele EU-Beamte betonen, dass die Organisation durch Frankreich und Deutschland im Normandie-Format vertreten sei. Dies wird allerdings weiterhin eher als französische und deutsche Mediationsbemühungen wahrgenommen, denn als Bemühungen der EU, so sehr Frankreich und Deutschland auch kontinuierlich die anderen Mitgliedsstaaten über die Fortschritte informieren und sich in ihren Positionen abstimmen.

Im ersten Mediationsversuch im Konflikt um die Ukraine im April 2014 – dem sogenannten Genfer-Format – waren die Ukraine, Russland, die USA und die Europäische Union Verhandlungspartner*innen. Die EU war hier als Organisation anwesend. Die geringe Bereitschaft der USA, in diesem Konflikt eine aktive Rolle als Mediator*in einzunehmen, hat dieses Format torpediert und so dazu geführt, dass das neue Normandie-Format aufgesetzt wurde. Hier ist die EU jedoch nicht als Organisation präsent, sondern wird von Deutschland und Frankreich vertreten, die jeweils als Akteure in sich und als Stimme der EU auftreten.

Die letzten sechs Jahre des Konfliktes und seiner Fortentwicklung haben zwei Probleme des Formats für die EU offenbart: zum einen die Entscheidung, nur entweder staatlicher oder institutioneller Mediator sein zu können. Denn wann präsentieren Deutschland und Frankreich ihre je eigene Vision für die Konfliktbeendigung und wann vertreten sie eine gemeinsame Linie der EU? Trotz aller Beteuerungen der Beamt*innen, dass das Gegenteil der Fall sei, hat es Brüssel immer noch nicht geschafft, für eine öffentliche Wahrnehmung seines Engagements zu sorgen und das Engagement von Deutschland und Frankreich wird als individuelle Mediation zweier Staaten gesehen.

Zum anderen verhandeln die Ukraine und Russland Fragen rund um konkrete Konfliktthemen direkt mit Paris und Berlin. Wenn die Ukraine und Russland also beispielsweise über die Modalitäten eines Friedensplans, eines Waffenstillstands, den Umgang mit ausländischen Kämpfern oder Sicherheitsgarantien sprechen wollen, so diskutieren sie dies mit Frankreich und Deutschland. Die EU kommt dabei üblicherweise nur ins Bild, wenn es um Sanktionsmechanismen und den Wiederaufbau nach Konfliktende geht.

Politische Instrumente

Verschiedene Mitgliedsstaaten der Europäischen Union haben einen reichen Erfahrungsschatz, wenn es um Konflikt­lösung und Mediation geht, die EU als Ganzes allerdings hat nur beschränkte Erfahrungen in dieser Hinsicht. Die Stärke der EU liegt eher in ihrer Rolle als »Peacebuilder«, wenn es um Fragen des Wiederaufbaus und der Versöhnungsprozesse, Reformbestrebungen oder den Umgang mit umstrittenen Territorien geht. Erst kürzlich wurden Konfliktpräventionsmechanismen überhaupt zu den außenpolitischen Prioritäten der EU hinzugefügt. Die EU-Globalstrategie für Außen- und Sicherheitspolitik von 2016 stellt Mediation auf eine Linie mit präventiver Diplomatie und betrachtet sie als ein Instrument der vorsorglichen Friedenssicherung und für frühzeitiges Handeln: „Vorwarnung ist nur von geringem Nutzen, wenn sie nicht von frühzeitigem Handeln begleitet wird. Das beinhaltet regelmäßige Berichterstattung und Vorschläge an den Rat der EU, sich durch die EU-Delegationen und EU-Sondergesandten in präventiver Diplomatie und Mediation zu üben“ (EEAS 2016, S. 30). Der Politische Dialog ist eines der Hauptinstrumente der EU-Außenpolitik für Konfliktmanagement, das darauf abzielt das Verhalten der Konfliktparteien zu verändern. Aber im Fall der Ukraine fällt es der EU nicht leicht, sich zu entscheiden, wessen Positionen sie verändern möchte. Zudem ist unklar, ob die EU nicht auch selbst als Konfliktpartei betrachtet werden sollte.

Genau aus dieser Unklarheit speist sich die strategische Schwäche der EU an dieser Stelle: Sie ist weder anerkannte Konfliktpartei noch eine unparteiische Mediatorin. Da die Revolution von 2013-2014 auf einen Weg der Ukraine in die EU abzielte und die Unterzeichnung des Assoziationsabkommens mit der EU einer der Trigger für die russische Aggression war, entzogen die anderen Konfliktparteien (allen voran die russische Föderation, aber ebenso die separatistischen Regionen Donezk und Lugansk) der EU ihre »Neutralität« in diesem Konflikt. Die EU wird von der russischen Föderation und den separatistischen Gebieten nicht als Mediatorin akzeptiert, da sie Sanktionen gegen Russland eingesetzt hat und weiterhin einen Annäherungskurs mit der Ukraine fährt.

Gleichzeitig sollte die EU den »ukrainischen Fall« weitgehender betrachten, als nur durch die Linse der russisch-­ukrainischen Beziehungen. Für Russland ist diese Konfrontation eine über europäische Ordnungsmacht, ein Wettstreben mit den USA und eine Möglichkeit, den eigenen Einflussbereich gegen Europa in Stellung zu bringen. Für die EU hingegen sollte es hier um eine schwere Verletzung der Souveräntität und territorialen Integrität eines Staates, um Menschenrechte und Millionen Menschenleben, das Völkerrecht und die Unterstützung anderer unabhängiger Staaten gehen.

Seit 2014 hat es die EU nicht geschafft, einen Sondergesandten für die Ukraine zu benennen. Während die EU als Ganzes zwar umfassend im Dialog mit der Ukraine war, hatte die außenpolitische Komponente die geringste Bedeutung. Die Nachbarschaftspolitik, Energiefragen, Justiz-, Wirtschaft- und Handelsreformen, Visaerleichterungen – all diese Fragen führten schlussendlich zur Unterzeichnung des Assoziationsabkommens und des Freihandelsabkommens, zu verstärktem politischen Dialog und Handelsbeziehungen. Während der gleichen Zeit reiste die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini nur zweimal in die Ukraine und priorisierte beide Male Reformen und den Anti-Korruptions-Prozess gegenüber dem Friedensprozess. Sie war stark in den Verhandlungen zu Kosovo und zur iranischen Atomfrage eingebunden, dem Donbas allerdings schenkte sie wenig Beachtung und reiste auch nie dorthin, trotz ausgesprochener Einladungen. Der Wechsel der EU-Kommission 2019 hat an dieser Situation und den EU-Prioritäten gegenüber der Ukraine nichts verändert.

Unentschlossene Peacekeeping-Versuche

2015 hatte der damalige ukrainische Präsident offiziell eine EU- oder UN-geführte Peacekeeping-Mission in der Ukraine angefordert. Die EU-Version einer solchen Mission wurde schnell abgelehnt, nachdem sich alle Expert*innen über die geringen Erfolgsaussichten einer solchen Peacekeeping-Mission einig zu sein schienen. Der wichtigste Grund dafür war wohl der drohende Verlust der Neutralität in diesem Konflikt; aber viel grundlegender galt es zu berücksichtigen, dass die EU keine relevante Erfahrung mit der Durchführung von ­Peacekeeping-Missionen hat.

Vielmehr konzentriert sich die EU normalerweise auf zivile Aufgaben, den Prozess des »Peacebuilding«, vertrauensfördernde Maßnahmen, Wiederaufbauprojekte und Konfliktprävention. So sind auch beide derzeitigen Missionen in der Ukraine zivile Missionen – die EU »Grenzunterstützungsmission (Border Assistance Mission)« in Moldawien und der Ukraine (EUBAM, seit 2005) und die »EU Beratermission zur Reform des zivilen Sicherheitssektors in der Ukraine« (EUAM Ukraine, seit März 2014. EU-Militärmissionen sind typischerweise kurze Einsätze und als Unterstützung der Aktivitäten anderer internationaler Organisationen angelegt. Obwohl ein EU-interner Beschluss für ihren Einsatz genügt, hat die EU in der Vergangenheit nur dort Einsätze gestartet, wo schon andere internationale Organisationen vor Ort waren. Peacekeeping überlässt die EU immer noch gerne vor allem anderen Organisationen.

Im postsowjetischen Raum verlassen sich die EU und ihre Mitgliedstaaten bei Konflikten traditionell auf die OSZE. Die direkten Einladungen für einen Einsatz in der Ukraine 2015 und 2018 wurden mit dem Hinweis abgelehnt, dass die EU-Mitgliedstaaten bereitstünden durch die UN und die OSZE am Konflikt zu arbeiten. Die Sonderbeobachtungsmission der OSZE in der Ukraine ist keine Peacekeeping-Mission im eigentlichen Sinne des Wortes, aber sie ist die einzige derartige Mission, die derzeit vor Ort ist. Indem sie die Mission politisch, diplomatisch und finanziell unterstützt, kann die EU eine halbwegs neutrale Rolle beibehalten und dennoch den Peacekeeping-Prozess beeinflussen, muss aber nicht tiefergehender involviert sein.

Was folgt nun?

Während die nächste Waffenstillstandsverlängerung so gut wie sicher ist, kann sich die EU in die Friedensverhandlungen aktiver einbringen, die aufgrund der Pandemie und russischem Widerstand zum Erliegen gekommen sind. Die »Krim-Plattform«, wie sie kürzlich vom ukrainischen Außenministerium angekündigt wurde, könnte ein neues Format sein, in dem sich die EU als Organisation mehr einbringt (MFA 2020).

Mittlerweile lassen sich Rufe danach, den Konflikt einzufrieren und die Sanktionen gegen Russland aufzuheben, häufiger vernehmen – obwohl ihre Urheber*innen den Kreml offen für die Annexion der Krim und den Krieg im Donbas anklagen. Viele europäische Think-Tanks haben schon vorgeschlagen, Russland in einen Dialog über die neue EU-Sicherheitsordnung einzubinden, in der Hoffnung, dass dies zur Konfliktbeilegung im Donbas beiträgt (vgl. ICG 2020, EASLG 2020). Viele von ihnen lassen dabei die Frage der Krim außen vor. De facto ist ein Szenario eines eingefrorenen Konfliktes aber die schlechteste Option, da es der internationalen Staatengemeinschaft erlauben würde, den Vorgängen in der Ukraine und den konstant erneuerten Forderungen aus Moskau noch weniger Beachtung zu schenken. Dialogbereitschaft und ein Einfrieren des Konfliktes fühlen sich daher mehr nach einem Beschwichtigungsversuch, als nach einer Konfliktlösung an.

An den Ausgangsbedingungen hat sich seit 2014 nichts verändert. Jeder Ruf nach Dialog sollte mit einem klaren Verständnis davon einhergehen, wie weit die europäischen Staaten bereit sind, Kompromisse bei ihren Prinzipien und Werten einzugehen. Wenn die EU eine normative Kraft hat und keine militärische, und wenn sie weichere Methoden und Sanktionen über militärische Optionen bevorzugt, dann kann es immer einen Weg für eine Position der »Offenen Karten« geben, nämlich mit der EU-Mitgliedschaftsperspektive für die Ukraine weiter voranzugehen. Das würde ein klares Signal an die russische Föderation senden, dass all ihre militärischen Manöver, hybride Kriegsführung oder politische Einmischung die EU nicht davon abhalten wird, neue Mitglieder einzuladen und den Einflussbereich ihrer Werte und Normen auszuweiten.

Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass sich die EU als Organisation mehr einbringen wird. Die gegenwärtige Situation, in der die zwei einflussreichsten Mitgliedsstaaten im Normandie-Format präsent sind, scheint alle anderen Mitgliedstaaten zu befriedigen und dennoch der EU-Kommission genug Spielraum für ihre eigenen Manöver zu lassen. Mit den anstehenden Wahlen in Deutschland und Frankreich kann sich diese Situation aber in absehbarer Zeit ändern – eine mögliche neue Chance für die EU, sich als einheitliche Stimme und mögliche Mediatorin im russisch-ukrainischen Konflikt zu präsentieren.

Literatur

European External Action Service (EEAS) (2016): Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union‘s Foreign and Security Policy. June 2016.

Euro-Atlantic Security Leadership Group (EASLG) (2020): Twelve Steps toward Greater Security in Ukraine and the Euro-Atlantic Region. February 2020.

International Crisis Group (2020): Peace in Ukraine I: A European War. Report 256. 27.04.2020.

Ministry of Foreign Affairs of Ukraine (MFA) (2020): Crimean Platform to Keep Occupation of Crimea in Focus of Constant International Attention – Emine Dzhaparova. 05 October 2020.

Dr. Hanna Shelest ist Direktorin der Programme für Sicherheitsfragen beim außenpolitischen Think-Tank »Ukrainska Prisma« und Chefredakteurin der Zeitschrift »UA: Ukraine Analytica«.

Aus dem Englischen übersetzt von David Scheuing

Zivile Potentiale der EU ausbauen

Zivile Potentiale der EU ausbauen

Krisenprävention und Friedensförderung stärken

von Martina Fischer

Der Bedeutungszuwachs der militärischen Dimension in der industrie- und außenpolitischen Orientierung der EU wurde von friedens- und entwicklungspolitisch engagierten NGOs mit Recht kritisiert. Darüber sollte aber nicht vergessen werden, dass die EU insgesamt deutlich mehr Geld für Entwicklungszusammenarbeit und zivile Ansätze der Außenpolitik als für Militärkooperation ausgibt. Einigen friedensfördernden Instrumenten der EU wurde in den vergangenen Jahren durch Evaluierungen erfolgreiche Arbeit bescheinigt. Diese stehen im Fokus des Beitrags.

Mit der »Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich« (PESCO), dem EU-Verteidigungsfonds und der sogenannten »Friedensfazilität«, die neben afrikanischen Friedensmissionen auch Militärhilfe für Armeen in Drittstaaten finanzieren soll, hat die militärische Dimension in der EU eine neue Dynamik bekommen. Diese verlangt ein sorgfältiges Monitoring. Gleichzeitig sollte die gesamte Ausgabenpolitik intensiv beobachtet werden, um sicherzustellen, dass die in der Krisenprävention, Friedensförderung und Menschenrechtspolitik bewährten Instrumente erhalten bleiben und weiter entwickelt werden können.

Für die kommenden sieben Jahre sind 98 Mrd. € für Nachbarschafts- und Entwicklungspolitik, humanitäre Hilfe, Menschenrechte, internationale Kooperation sowie Stabilität im EU-Finanzrahmen vorgesehen.

Bisherige EU-Förderung für Frieden, Stabilität, Demokratie und Menschenrechte

Eine Reihe von Instrumenten der EU kommen in der Früherkennung und Vorbeugung von Gewaltkonflikten zum Einsatz, darunter die »Abteilung für Konfliktprävention, Friedensförderung und Mediation« (PRISM) im Europäischen Auswärtigen Dienst (EEAS) und die »Fragility and Crisis Management Unit« in der Generaldirektion für Entwicklungspolitik (DG DEVCO). Darüber hinaus gibt es finanzielle Fördertöpfe, die sich auf Stabilisierung in der Nachbarschaft der EU und auf Entwicklung im globalen Süden richten. Besondere friedenspolitische Verdienste kommen dem »Instrument für Stabilität und Frieden« (IcSP) und dem »Instrument für Demokratie und Menschenrechte« (EIDHR) zu, die beide im Finanzplan 2021-2027 in einem neuen »Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und Internationale Kooperation« (NDICI) mit den Budgetlinien für Entwicklung und Nachbarschaft verschmolzen werden.

Das »Instrument für Stabilität und Frieden« wurde durch die Verordnung 230/2014 des Europäischen Parlaments (EP) und des Rats der EU für die Unterstützung von Maßnahmen der Krisenprävention, zivilen Konfliktbearbeitung und Friedensförderung geschaffen (vgl. Aufgaben in Tab.1).

Das IcSP war im Finanzrahmen 2014-2020 mit 2,3 Mrd. € ausgestattet. So konnten in diesem Zeitraum 276 Projekte in mehr als 70 Ländern gefördert werden (vgl. European Commission 2019). Viele davon kamen zivilgesellschaftlichen Gruppen und Organisationen zugute. Darunter waren auch längerfristige Dialog- und Mediationsaktivitäten (z.B. in Georgien, Jemen und Mali). Doch 2017 wurde das IcSP auf Betreiben der EU-Kommission und einiger Mitgliedstaaten (u.a. Deutschland) für militärische Aufgaben – die Ausbildung und Ausstattung von Armeen in Drittstaaten – geöffnet, was von entwicklungspolitischen NGOs und kirchlichen Hilfswerken nachdrücklich kritisiert wurde (vgl. Fischer 2019).

Das »Instrument für Demokratie und Menschenrechte« (EIDHR) wurde explizit zur Demokratieförderung und zum Schutz von Menschenrechten jenseits der EU-Grenzen etabliert, mit einem deutlichen Schwerpunkt auf Förderung der Zivilgesellschaft (vgl. Aufgaben in Tab.1). Im Zeitraum 2014-2020 war es mit 1,3 Mrd. € ausgestattet. Die EU-Institutionen kooperierten direkt mit NGOs und Menschenrechtsaktivist*innen im globalen Süden, ohne Einbeziehung staatlicher Stellen. So war es möglich, auch sensible Themen (z.B. Todesstrafe, Folter, Einschränkung von Freiheitsrechten und Diskriminierung verletzlicher Gruppen) zu adressieren. Das Instrument kam in Entwicklungs-, Schwellen- und Industrie­ländern gleichermaßen zum Einsatz und finanzierte Aktivitäten in einzelnen Ländern, auf regionaler und internationaler Ebene. Das Spektrum der geförderten Projekte reichte von der Unterstützung gefährdeter Menschenrechtsaktivist*innen, über Wahlbeobachtungsmissionen bis hin zum Ausbau von regionalen Instrumenten des Menschenrechtsschutzes.

Das »Instrument für Sicherheit und Frieden« (Aufgaben) Das »Instrument für Demokratie und Menschenrechte« (Aufgaben)
Maßnahmen für Krisenprävention, Frühwarnung, Friedensförderung, Mediation, Krisenmanagement, Wiederaufbau, Dialog- und Versöhnungsaktivitäten, Justiz und Rechtsstaatlichkeit, den Aufbau von Interim-Verwaltungen und demokratischen Institutionen; Fördermittel für lokale zivilgesellschaftliche Akteure und Menschenrechtsverteidiger*innen, die von den EU-Delegationen in den jeweiligen Ländern vergeben wurden;
Unterstützung von Frauen und Kindern in Konflikten, Maßnahmen gegen gender-basierte Gewalt, Rehabilitierung der Opfer, Unterstützung von Zivilgesellschaft und deren Partizipation im politischen Prozess; Unterstützung von Menschenrechtsaktivist*innen über jährliche, weltweite »calls for proposals«, finanziert von der DG DEVCO in Brüssel;
Förderung von »good governance« und Akzeptanz des Völkerrechts, Beratung bei Gesetzgebung und Justizmaßnahmen gegen Terrorismus, Unterstützung für internationale Tribunale, Wahrheits- und Versöhnungskommissionen; Ein Notfallfonds für unter Druck geratene Menschenrechtsaktivist*­innen, um über kleine Fördersummen rasch und unbürokratisch zu helfen;
Initiativen gegen Raubbau an natürlichen Ressourcen und deren Nutzung für die Finanzierung von Gewaltkonflikten, Förderung von Rüstungskonversion und ziviler Forschung, effektive Kontrolle der Ausfuhr von Waffen und »dual-use« Gütern in Drittstaaten, und Maßnahmen gegen unerlaubten Waffenbesitz; Vertrauliche Zahlungen im Rahmen der »Human Rights Crisis ­Facility« an NGOs und Aktivist*innen in Krisensituationen;
Demobilisierung und gesellschaftliche Wiedereingliederung ehemaliger Kämpfer*innen, Maßnahmen gegen gewaltbereiten Extremismus, orga­nisiertes Verbrechen und Korruption, und Stärkung von zivilen Elementen in Stabilisierungsmissionen; Gezielte Förderung von Projekten über sogenannte »Annual Action Programmes«.
Stärkung ziviler Kontrolle und Reform von Sicherheitsapparaten, Maßnahmen zur Bewältigung der Folgen von Landminen und für zivilen Katastrophenschutz

Tabelle 1: Aufgabenbereiche des IcSP und EIDHR

Insbesondere der »Notfallfonds für Menschenrechtsverteidiger*innen« im Rahmen des EIDHR erwies sich für viele Aktivist*innen als hilfreich. Allein im Zeitraum 2010-2017 reagierte die EU auf rund 330 Anfragen und zahlte 3 Mio. € an 500 Personen und Organisationen in mehr als 50 Ländern aus. Die Mittel wurden u.a. für Prozesse und Rechtsbeistand verwandt sowie für medizinische Versorgung und die Rehabilitierung von Menschen, die Folter oder menschenverachtende Behandlung erfahren hatten. Auch Sicherheitsmaßnahmen für lokale NGOs sowie die Unterbringung von Aktivist*innen an sicheren Orten und die Versorgung der Familien von Gefangenen wurden daraus finanziert.

Daneben wurden auch mittel- und langfristige Unterstützungsmaßnahmen für Einzelpersonen und Organisationen gefördert. So wurden beispielsweise Menschenrechtsaktivist*innen in Guatemala bei der Wahlbeobachtung, marginalisierte Gruppen in Myanmar, Umweltaktivist*innen in diversen asiatischen Ländern sowie Menschenrechtsanwält*innen in Ostafrika unterstützt. Zusätzlich wurde aus Mitteln des EIDHR zum einen ein »Human Rights Defenders Mechanism« (protectdefenders.eu) eingerichtet, der von einem internationalen NGO-Konsortium getragen wird, und zum anderen die »Human Rights Crises Facility«, die besonders gefährdeten Akteuren, die nicht auf offiziellem Wege Mittel beantragen können, absolute Vertraulichkeit zusicherte. Insgesamt hat sich das EU-Instrument für Demokratie und Menschenrechte für viele NGOs im globalen Süden als wichtiges Instrument erwiesen, weil es ihren Handlungsspielraum in Zeiten zunehmender Bedrohung und »shrinking spaces« erweitert. Jedoch wurde die mangelnde Kohärenz der EU-Politik moniert, da aus anderen Finanztöpfen zugleich Programme für die militärische »Ertüchtigung« von Armeen (Ausbildungs- und Ausrüstungshilfe) in Partnerländern unterstützt werden, ohne dass nach deren Menschenrechtspraxis und Friedensverträglichkeit oder der demokratischen Kontrolle der Streitkräfte gefragt wird.

Ein problematischer Umbau steht an

Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten haben in den vergangenen Jahrzehnten nicht nur regelmäßig entwicklungspolitische Mittel bereitgestellt, sondern durch die oben beschriebenen Instrumente und Maßnahmen auch Krisenprävention und Konfliktbearbeitung, Demokratieförderung sowie den Schutz von Menschenrechtsverteidiger*innen ermöglicht. So wurde die EU für viele Menschen, die sich im globalen Süden für Frieden, Menschenrechte und Entwicklung engagieren, zu einem wichtigen Referenzrahmen. Sehr bedauerlich ist, dass die EU-Kommission diese bewährten Instrumente nun als eigenständige Förderbereiche auflösen und deren Aufgaben in ein neues Außeninstrument, das »Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument« (NDICI) überführen will. Mit der Annahme des neuen Finanzrahmens im Dezember 2020 durch die Mitgliedstaaten und das EP wurde die neue Finanzarchitektur in ihren Eckdaten auch bestätigt. Das NDICI wird demnach in den kommenden sieben Jahren mit 70,8 Mrd. € ausgestattet. Es soll einen starken Fokus auf Migration(sabwehr) erhalten und auch Ausrüstung und Ausbildung von Partnerarmeen finanzieren. Die Mittel und der Aufgabenkatalog des IcSP hingegen sollen nach dem Wunsch der Kommission um mehr als die Hälfte gekürzt und das NDICI und die Ausgaben insgesamt flexibilisiert werden. So wird der »Versicherheitlichung« von Entwicklungsfinanzierung Tür und Tor geöffnet (vgl. Fischer 2019). Die genaue Ausgestaltung des neuen NDICI befindet sich allerdings noch in der Abstimmung zwischen den EU-Institutionen; in dem vom EP gebilligten Verordnungsentwurf wurde der Aufgabenkatalog des NDICI zuletzt vollständig übernommen.

Ausbau der Kapazitäten für Mediation und präventive Diplomatie

Über diese Instrumente hinaus entwickelte die EU in den vergangenen Jahren eine Reihe von Aktivitäten im Bereich der präventiven Diplomatie. In Folge des »Concept on Strengthening EU-Mediation and Dialogue Capabilities«, 2009 verabschiedet von den Mitgliedstaaten, wurde vom EEAS zum einen ein »Mediation Support Team« aufgebaut. Dieses bietet Trainings für Diplomat*innen, EU-Sonderbeauftragte, Delegationsleiter*innen und Missionspersonal an, stellt Faktenwissen für EU-Einsätze zur Verfügung und führt auch eigene Mediationsaktivitäten durch – in enger Abstimmung mit den Mitgliedstaaten, den Vereinten Nationen und ihren Regionalorganisationen (vor allem mit der »Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa«, OSZE), und mit NGOs. Zudem widmet sich auch das »European Institute for Peace«, das von einigen EU-Mitgliedstaaten 2015 jenseits der EU-Institutionen in Brüssel etabliert wurde, der Weiterentwicklung von Mediationskapazitäten.

Die Mediationsaktivitäten der EU erstrecken sich auf eine große Bandbreite von Konfliktregionen (u.a. den Nahen und Mittleren Osten, Nordafrika, Südkaukasus, Zentralasien, Westbalkan, südliches Afrika, Zentralamerika) und Themen (Dialogarbeit, Versöhnung, Verfassungsverhandlungen, u.a.).1 In Mali wurde z.B. der Dialog und Versöhnungsprozess mit Workshops unterstützt. Im Libanon wurde das Carter Center bei der Ausarbeitung von verfassungsrechtlichen Fragen mit Blick auf Syrien beraten; im Südsudan wurden Dialoge mit Frauenorganisationen gefördert; in der Zentralafrikanischen Republik ein Waffenstillstandsabkommen vorbereitet; in der Ukraine Initiativen für einen nationalen Dialog begleitet.

Das EU-Parlament sieht in diesem Feld offenbar wichtige Potenziale. Im März 2019 verabschiedete es mit der Resolution 2018/2159 Anregungen für den
„Ausbau der Kapazitäten der EU im Bereich der Prävention und Mediation“. Die Resolution fordert, dass die EU Prävention und Mediation in den Mittelpunkt ihrer diplomatischen Aktivität rücken und »menschliche Sicherheit«, Konfliktsensibilität und »gender-sensi­tive« Ansätze zum handlungsleitenden Paradigma machen solle. Zudem schlagen die Abgeordneten vor, das Amt einer*eines Sonderbeauftragten für Friedenspolitik, der*die für Kohärenz und bessere Abstimmung zwischen den EU-Institutionen und der Zivilgesellschaft sorgen könne, und einen verlässlichen Mediator*innen-Pool für den Einsatz in Krisensituationen zu schaffen. Auch der EEAS hat kürzlich mit dem »Concept on EU Peace Mediation« (2020) ein neues Konzept vorgelegt und mehr Geld für den Ausbau der Mediationskapazitäten und institutionelle Veränderungen gefordert. All diese Vorschläge sind friedenspolitisch wegweisend, haben aber bislang keinen bindenden Charakter. Anlass zur Hoffnung bietet vielleicht eine Ratsentschließung vom Dezember 2020 über Schlussfolgerungen zur EU-Friedensmediation. Welche wertvollen Beiträge die EU für die globale Friedenspolitik leisten könnte, wenn sie noch systematischer in dieses Feld investieren würde, sollte eigentlich schon seit Jahren u.a. durch mindestens zwei Studien bekannt sein (vgl. Göldner-Ebenthal und Dudouet 2017; Tamminen 2012).

Evaluierung des Beitrags der EU zu Krisenprävention und Friedensförderung

Allerdings braucht eine überzeugende EU-Friedenspolitik neben dem politischen Willen zum Ausbau krisenpräventiver Instrumente und Finanzierungsansätze noch etwas Anderes: Kohärenz. Eine Evaluation, die im Auftrag der EU-Kommission vom »European Center for Development Policy Management« (ECDPM) und weiteren Thinktanks durchgeführt wurde, bescheinigt der EU begrenzte Fortschritte, zeigt aber auch Defizite und Schwächen auf, die das Zusammenspiel der Instrumente und die Kohärenz der Politikansätze insgesamt betreffen (vgl. European Commission et al. 2020).2 Im »mainstreaming« von Krisenprävention und Friedensförderung seien auf der übergeordneten Ebene Fortschritte erkennbar, aber noch nicht auf der regionalen und länderbezogenen Ebene. Im praktischen Engagement würden die strategischen Festlegungen selten explizit aufgegriffen, es mangele an Übersetzungsarbeit seitens des mittleren Managements. Die Abstimmung von EU-Institutionen habe sich zwar verbessert, aber viele Entscheidungen würden noch immer »ad-hoc« und nicht strategisch begründet getroffen. Auch bei den Themen »Menschenrechte« und »Gender-Sensibilität« gebe es »Raum für Optimierung«. Als größtes Manko beschreibt die Studie die »begrenzte Verfügbarkeit« an Personal, das für Prävention und Friedenspolitik qualifiziert ist. Erhebliche Defizite werden auch im Bereich der Evaluierung und des institutionellen Lernens ausgemacht. Ein Mangel an Kohärenz wird der EU-Politik auch durch eine umfangreiche Studie der Bertels­mann-Stiftung (2020) bescheinigt, die nicht nur die EU-Außen- und Sicherheitspolitik in den Blick nimmt, sondern diese auch mit der Politik der einzelnen Mitgliedstaaten abgleicht.

Fazit und Ausblick

In diesem Beitrag wurde das enorme Potenzial der EU im Bereich der Krisenprävention und Friedensförderung verdeutlicht. Würde dieses substanziell gestärkt, könnte die EU eine wichtige Rolle als Vermittlerin und Unterstützerin von Friedensallianzen auf globaler Ebene einnehmen und die Vereinten Nationen wirkungsvoll ergänzen. Anstatt ihren Fokus zunehmend auf die Unterstützung von Militärbündnissen (z.B. Übernahme von Infrastrukturkosten für die NATO) und die Doppelung von Verteidigungsstrukturen zu richten (PESCO), sollte sich die EU auf ihre Stärken als Brückenbildnerin besinnen und diese in den Dienst von Systemen kollektiver Sicherheit (der Vereinten Nationen und ihrer Regionalorganisationen, z.B. der OSZE) stellen.

Für NGOs und EU-Parlamentarier*innen wird eine wichtige Aufgabe fortan darin bestehen, darauf zu drängen, (a) dass das 0,7 % Ziel in der Entwicklungsfinanzierung konsequent erfüllt wird, (b) dass Mittel der Entwicklungszusammenarbeit wirklich für die Bekämpfung von Hunger und Armut verwandt werden und zivile Mittelansätze (des NDICI) nicht für sicherheits- und migrationspolitische Zwecke umgewidmet werden, und (c) dass die breit gefächerten Aufgabenkataloge des bisherigen »Instruments für Stabilität und Frieden« und des »Instruments für Demokratie und Menschenrechte« im neuen EU-Finanzrahmen in vollem Umfang erhalten bleiben. Zivilgesellschaftliche Netzwerke und friedensaktive EU-Parlamentarier*innen müssen deren Ausgabepraxis sorgfältig beobachten und durch Lobbyarbeit darauf hinwirken, dass die krisenpräventiven und friedens­politischen Ansätze in der komplexen und »flexiblen« neuen Finanzarchitektur erhalten und weiterentwickelt werden (vgl. Fischer 2020).

Eine weitere Herausforderung liegt darin, die zivilen Friedensmissionen der EU mit mehr Geld und mit geschultem Personal auszustatten. 2018 haben sich die Mitgliedstaaten der EU in einer Ratsentschließung zur Stärkung der zivilen Dimension der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik verpflichtet (»Civilian CSDP Compact«, vgl. Rat der EU 2018). Die Umsetzung erfolgt bisher jedoch sehr schleppend. Weiterhin fehlt es an einem verlässlichen Expert*innenpool für zivile Missionen. Gut ausgebildete Menschen, die sich in der Wahlbeobachtung, Überwachung von Friedensvereinbarungen und im Aufbau von Polizei, Justiz und demokratischen Institutionen in Nachkriegsregionen engagieren, werden dringend benötigt. Die deutsche Bundesregierung hatte angekündigt, den Ausbau der zivilen Säule der GSVP zu einem Schwerpunkt ihrer EU-Ratspräsidentschaft 2020 zu machen. Dafür hat sie im September 2020 ein »Europäisches Kompetenzzentrum für ziviles Krisenmanagement« eröffnet, das die EU bei der Bearbeitung von Konflikten in angrenzenden Regionen unterstützen soll. Weitere Impulse blieben jedoch aus, zumal die Präsidentschaft weitgehend von der Bewältigung der Corona-Folgen, dem Brexit und der Verabschiedung des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 vereinnahmt wurde. Immerhin haben die EU-Mitgliedstaaten die Absicht, die zivile GSVP zu stärken, im Dezember 2020 nochmals in einer Ratsentschließung (Rat der EU 2020b) bekräftigt. Daran sollte man sie fortlaufend erinnern.

Mit den vorhandenen Instrumenten verfügt die Union über ein ausbaufähiges Potenzial, um auf internationaler Ebene als Vermittlerin und Friedensfördererin tätig zu werden. Um einen wirksamen Beitrag für Krisenprävention und Friedensförderung zu leisten, müssten die EU und ihre Mitgliedstaaten jedoch ihre Außenpolitik konsequent auf die Bewältigung der Ursachen von Gewaltkonflikten statt auf die Bekämpfung von Symptomen ausrichten und auch eigene Anteile am Unfrieden reflektieren. Das erfordert neben konfliktsensibler Entwicklungszusammenarbeit auch eine faire Agrar-, Handels-, Umwelt- und Klimapolitik gegenüber angrenzenden Regionen, insbesondere den afrikanischen Ländern. Mit der Fixierung auf militärische Missionen und Rüstungstransfer wird man Staatszerfall und zunehmenden Gewaltpotenzialen z.B. in der Sahelregion kaum entgegenwirken können. Erst wenn die EU und ihre Mitgliedstaaten die Außenwirtschaftspolitik an den restriktiven Bestimmungen zu Rüstungsexporten (Gemeinsamer Standpunkt von 2008, vgl. Rat der EU 2008) orientieren, können sie auch Glaubwürdigkeit beanspruchen.

Anmerkungen

1) Diverse Evaluierungen dazu finden sich unter http://eeas.europa.eu/cfsp/conflict_prevention/index_en.htm

2) Die Studie untersuchte Aktivitäten und Kooperationen im Zeitraum 2011-2018, die sich explizit auf Prävention und Friedensförderung richteten. Knapp die Hälfte wurden aus dem »European Development Fund« (EDF) finanziert, ein Fünftel von DCI, 18 % aus dem IcSP, 13 % aus dem »Neighbourhood Instrument« und ein kleinerer Teil (0,1 %) aus dem EIDHR.

Literatur

Bertelsmann Stiftung (Hrsg.) (2020): Europe’s Coherence Gap in External Crisis and Conflict Management. Political Rhetoric and Institutional Practices in the EU and its Member States. Gütersloh: Bertelsmann.

European Commission et al. (2020): External Evaluation of EU’s Support to Conflict Prevention and Peacebuilding (CPPB) 2013-2018, Vol 1. Brüssel: Verlag Bertelsmann Stiftung.

European Commission (2019):Programmes‘ performance overview. Extract from Programme Statements of operational expenditure. COM(2019) 400. Brüssel, Juni 2019.

European External Action Service (EEAS) (2020): Concept on EU Mediation. 1336/20, Brüssel, 2.12.2020.

Fischer, M. (2020): EU-Parlament billigt neuen Finanzrahmen, Blogbeitrag, Brot für die Welt, 17.12.2020.

Fischer, M. (2019): EU-Politik: Nachbarschaft, Entwicklung und Globales, Blogbeitrag, Brot für die Welt, 28.3.2019.

Rat der EU (2020): Schlussfolgerungen des Rates zur Friedensvermittlung durch die EU, 13440/20. Brüssel, 7.12.2020.

Rat der EU (2020b): Schlussfolgerungen des Rates zum Pakt für die zivile GSVP, 13571/20. Brüssel, 07.12.2020.

Rat der EU (2018): Schlussfolgerungen des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zur Schaffung eines Pakts für die zivile GSVP , 14305/18. Brüssel, 19.11.2018.

Rat der EU (2008): Council common position, 2008/944/CFSP of 8 December 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment. Official Journal of the European Union, L335/99, 13.12.2008.

Dr. Martina Fischer ist Politikwissenschaftlerin und war knapp 20 Jahre bei der Berghof Foundation in Berlin tätig. Seit 2016 arbeitet sie bei »Brot für die Welt« als Referentin für Frieden und Konfliktbearbeitung.

»Shrinking Space«


»Shrinking Space«

Einschränkungen der Arbeit in und an Konflikten

von Christine Meissler

Stellen Sie sich vor, das Konto ihrer Einrichtung wird gesperrt und Sie können Ihren Angestellten keinen Lohn mehr zahlen. Die bisherige Genehmigung für ihren Verein wird Ihnen entzogen oder die jährlich erforderliche Verlängerung verweigert. Sie und ihre Familie werden bedroht, Ihr Büro und die dort Mitarbeitenden werden überfallen und ausgeraubt, Ihre Website gesperrt. Sie werden ohne erkennbaren Grund verhaftet und ohne Anklage monatelang festgehalten. Was für uns wie ein Alptraum klingt, ist für immer mehr Nichtregierungsorganisationen seit Jahren Realität.

Repression und Einschränkungen zivilgesellschaftlichen Handelns werden in immer mehr Ländern sichtbar, eindrücklich belegt im jährlich erscheinenden »Atlas der Zivilgesellschaft« anhand von Daten, die CIVICUS, die World Alliance for Citizen Participation, zusammentrug: Zwei Milliarden Menschen leben derzeit in Staaten, in denen zivilgesellschaftliches bzw. bürgerschaftliches Engagement durch staatliche Gewalt vollständig unterbunden wird. Nur vier Prozent der Menschen weltweit genießen uneingeschränkte Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und können ihre Anliegen frei äußern, an Demonstrationen teilnehmen oder eine zivilgesellschaftliche Organisation gründen. CIVICUS teilt die Staaten in fünf Gruppen ein: Länder, in denen der Raum für zivilgesellschaftliches Handeln »offen« ist (45 Staaten, vier Prozent der Weltbevölkerung), »beeinträchtigt« (40 Staaten, 14 Prozent der Weltbevölkerung), »beschränkt« (53 Staaten, 36 Prozent der Weltbevölkerung), »unterdrückt« (35 Staaten, 19 Prozent der Weltbevölkerung) oder »geschlossen« (23 Staaten, 27 Prozent der Weltbevölkerung) (Brot für die Welt 2019).

Einschränkungen erfolgen in vielen Ländern sehr systematisch durch die jeweilige Regierung. Repressive Gesetzgebung und Regulierungen beschränken die Mittel, die Nichtregierungsorganisationen aus dem Ausland empfangen dürfen. Partnerorganisationen von »Brot für die Welt« berichten von Bürokratisierung, Überregulierung und willkürlicher oder missbräuchlicher Auslegung von Verordnungen. Registrierungen werden suspendiert, entzogen oder verweigert. Die Finanzierung aus dem Ausland durch Organisationen wie »Brot für die Welt« wird verzögert oder ganz blockiert. Oft werden zusätzliche Steuern erhoben. Antiterrorismus-, Internet-, und Mediengesetze, aber auch das Strafrecht, beschneiden direkt und indirekt die bürgerlichen und politischen Menschenrechte. Repressive Änderungen des Versammlungs- und Demonstrationsrechts schränken soziale Bewegungen ein.

Gerade in Konfliktgebieten und fragilen Staaten gehen Repression und Einschüchterung auch von nicht-staatlichen Akteuren oder von para-staatlichen Gruppen, die vom Staat geduldet werden, aus. Gezielte Schmierkampagnen in sozialen Medien werden angefacht und verstärkt. Aber auch Printmedien, Radio und Fernsehen bereiten den Weg für Hetze und Hassreden, zeichnen Feindbilder und senken so mitunter die Schwelle zur tätlichen Gewalt, von der meist benachteiligte Minderheiten und Menschenrechtsverteidiger*innen besonders betroffen sind. Sie werden bedroht, verhaftet und ermordet.

Auch in Europa kommt der Trend zum »Shrinking Space«, zum enger werdenden Handlungsspielraum der Zivilgesellschaft, immer mehr an. Gerade im letzten Jahr zeigten sich auch in Ländern der Europäischen Union und sogar in Deutschland Parallelen und Bezüge zur Situation unserer Partnerorganisationen, die unter »Shrinking Space« leiden. Vor allem in Ungarn, Österreich und Italien hat sich die Lage der Zivilgesellschaft verschlechtert. Besonders das Engagement für Flüchtlinge wird nun auch in der EU einschränkt, kriminalisiert und stigmatisiert. Beleidigende Rhetorik gegen Frauen, Menschen mit Behinderung, Flüchtlinge und Juden spaltet auch unsere Gesellschaft. Wenn beispielsweise das bürgerschaftliche Engagement für Flüchtlinge von Politiker*innen mit Begriffen wie „Anti-Abschiebe-Industrie“ verunglimpft wird, wenn das Recht auf Asyl angegriffen und die Arbeit der zivilen Seenotretter*innen massiv eingeschränkt wird und wenn Vereine, die sich politisch engagieren, ihre Gemeinnützigkeit verlieren und ihre Existenz damit gefährdet wird, dann erinnert das an beginnende Schmähkampagnen gegen Partnerorganisationen im Globalen Süden.

Was ist Zivilgesellschaft?

Als Zivilgesellschaft wird jedes soziale Handeln verstanden, das jenseits von Staat, Wirtschaft und Privatem liegt. Es ist der öffentliche politische Raum, in dem Vereine, Initiativen und gemeinnützige Organisationen aktiv sind. Sie können eine formelle Struktur haben, wie Nichtregierungsorganisationen oder Stiftungen. Sie können aber auch informell konstituiert sein, wie viele soziale Bewegungen. Die Zivilgesellschaft operiert zwar jenseits des Staates, doch kann sie nur existieren, wenn individuelle und kollektive Freiheiten gewahrt sind.

Zivilgesellschaftliche Organisationen können viele konstruktive Rollen in einer Gesellschaft spielen. Demokratische Staaten sind in Bezug auf eine lebendige Demokratie und den Interessensausgleich zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Kräften auf das Engagement zivilgesellschaftlicher Akteure angewiesen. Sie schaffen Räume für Engagement, Zusammenarbeit und Beteiligung, ermöglichen Dialog und Austausch in der Gesellschaft, klären auf und informieren, haben einen Bildungsauftrag, engagieren sich in der Kinder- und Jugendarbeit oder bieten soziale Dienstleistungen an. Zivilgesellschaftliche Akteure setzen häufig soziale, umweltpolitische und menschenrechtliche Agenden in Gang.

Gerade da, wo Staaten ihre Verantwortung für soziale Belange nicht angemessen wahrnehmen und wo systematische Korruption herrscht, kommt der Zivilgesellschaft eine zentrale Kontrollfunktion zu. Zivilgesellschaftliche Akteure und Organisationen dokumentieren Menschenrechtsverletzungen, klagen Transparenz und Rechenschaftspflichten ein und bringen Reformen voran. Ihre unabhängigen Analysen sind häufig nicht nur an die eigene Regierung gerichtet, sondern auch an Gremien der Vereinten Nationen. »Schattenberichte« helfen z.B. einen authentischeren Eindruck von der Situation eines Landes zu gewinnen und Prozesse voranzubringen. Besonders in Ländern des Globalen Südens stellen zivilgesellschaftliche Akteure für Menschen, die benachteiligt sind – Frauen, Kinder, Indigene, sexuelle oder religiöse Minderheiten, Menschen mit Behinderungen und Migrant*innen – ein wichtiges Sprachrohr und einen Schutzfaktor dar. Hierzu brauchen sie staatlich garantierte Rahmenbedingungen, wie Versammlungs-, Vereinigungs- und Meinungsfreiheit, aber auch Partizipationsmöglichkeiten, wie die Anhörung in Gesetzesverfahren, die Beteiligung von Bürgerinitiativen an Planungsverfahren oder weitgehende Rechte zur Informationsfreiheit.

Was sind die Gründe für »Shrinking Space«?

Von Repression sind in besonderem Maße die Gruppen betroffen, die sich kritisch gegen ungerechte Strukturen, Korruption, den uneingeschränkten Machtausbau und die Selbstbereicherung der Machtinhaber engagieren. Wo Regierungen den Verlust politischer und wirtschaftlicher Macht durch Oppositionsbewegungen befürchten, gehen sie besonders hart gegen die Zivilgesellschaft vor.

Proteste und die Einleitung rechtlicher Schritte durch Nichtregierungsorganisationen gegen Menschenrechtsverletzungen und Umweltverschmutzung – zum Beispiel im Zusammenhang mit großflächigem »Landgrabbing« und Projekten im Energiesektor, an denen auch europäische Unternehmen mitverdienen – werden in Zeiten der ökonomischen Aufholjagd von Schwellenländern als Störung wahrgenommen. Der Wettlauf um begehrte Bodenschätze und fossile Energievorräte verschärft die Lage. Der Verletzung der nationalen Gesetze sowie von Umwelt- und Sozialstandards durch Investoren und Unternehmen folgt die Kriminalisierung oder Diffamierung von Aktivist*innen, die sich gegen die Verstöße engagieren.

Auch der politische Machterhalt spielt eine wichtige Rolle. So beobachten zivilgesellschaftliche Gruppen in autokratischen Systemen, vor allem vor und nach Wahlen, eine Zunahme von Repressionen und systematischen Einschränkungen in Form neuer oder geänderter Gesetze. Beispiele hierfür sind die Reaktionen auf den »Arabischen Frühling« oder auf die Großdemonstrationen gegen Wahlbetrug in Äthiopien 2005 und Russland 2011.

Behinderungen der Arbeit in und mit Konflikten

Die Einschränkungen treffen nicht nur zivilgesellschaftliche Organisationen und ihre Zielgruppen. Sie schaden massiv der sozialen und nachhaltigen Entwicklung in einem Land und somit der gesamten Bevölkerung.

Die Rolle einer Zivilgesellschaft, die sich an Werten wie Menschenwürde, Minderheitenschutz und Rechtsstaatlichkeit orientiert, für Friedensentwicklung ist unumstritten. Sie wirkt deeskalierend, beugt Gewaltausbrüchen vor und initiiert Versöhnungsprozesse. In Transformationsprozessen, zerfallender Staatlichkeit oder Konfliktsituationen kann sie dazu beitragen, gesellschaftliche Strukturen aufrechtzuerhalten. Wo bewaffnete Akteure das Sagen haben und eine Kultur der Straflosigkeit herrscht, ist es für Aktivist*innen besonders gefährlich, unabhängig zu handeln: 312 Morde in 27 Ländern zählte die Organisation »Frontline Defenders« allein im Jahr 2017. Zwei Drittel der getöteten Aktivist*innen verteidigten die Rechte von Land, Umwelt und indigenen Völkern, fast ausschließlich in Konflikten um Megaprojekte, etwa der Bergbau-, Energie- oder Agrarindustrie. Nur in zwölf Prozent der erfassten Fälle wurden Verdächtige verhaftet (Frontline Defenders 2018).

Auch von den so genannten Antiterrormaßnahmen sind zivilgesellschaftliche Akteure betroffen, die in Konfliktgebieten arbeiten. Dazu trägt ein US-amerikanisches Gesetz bei: Unabhängig von ihrer Nationalität droht Personen in den USA bis zu 15 Jahren Haftstrafe, wenn sie einer Organisation, die als »ausländische Terrororganisation« gelistet ist, »materielle Unterstützung« gewähren. Dieses Gesetz beeinflusste weltweit die nationalen Gesetzgebungen und führte auf der ganzen Welt zu Beschränkungen der humanitären, Friedens- und Menschenrechtsorganisationen. Zu den strafbaren Handlungen zählen explizit nicht nur das Bereitstellen von finanziellen Mitteln oder Eigentum, sondern auch Beratung und Schulungen sowie die Möglichkeit, Treffen zu organisieren oder als Mediator zu fungieren. Damit werden Schwerpunkte der Zivilen Konfliktbearbeitung vor Ort kriminalisiert.

Auch humanitäre Hilfsorganisationen stellen derartige Kontaktverbote vor enorme Herausforderungen. Um Zugang zu einer im Konfliktgebiet notleidenden Bevölkerung zu erhalten, müssen sie mit den unterschiedlichen am Konflikt beteiligten Akteuren verhandeln. Außerdem ist es meist unmöglich zu garantieren, dass prinzipiell kein noch so kleiner Anteil der Hilfe Extremisten erreicht. Den Preis dafür zahlen unzählige Menschen in Not mit ihrem Leben. Es wird z.B. angenommen, dass die Beschränkung durch Antiterrorismusgesetze in den USA und Großbritannien dazu beigetragen hat, dass Menschen während der großen Hungersnot in von der islamistischen Miliz al-Shabaab kontrollierten Regionen in Somalia 2011 nicht versorgt werden konnten. Die Hungersnot führte damals zum Tod von 250.000 Menschen (Burke 2017).

Geber fördern immer weniger Projekte in Gebieten, die von Gruppen kontrolliert werden, die als Terroristen gelistet sind. Organisationen, die in solchen Regionen arbeiten, haben damit immer weniger Zugang zu finanzieller Förderung. Hinzu kommt die Verweigerung von Finanzdienstleistungen für zivilgesellschaftliche Organisationen im Zuge des so genannten »Derisking«: Wegen möglicher hoher Strafen wenden Banken die Regel, ihre Kunden auf Verbindungen zu Terrorismus zu untersuchen, sehr rigide an, lehnen die Bearbeitung »verdächtiger« grenzüberschreitender Überweisungen ab oder weisen einzelne zivilgesellschaftliche Organisationen als Kunden ganz ab. Dieser Mangel an Finanzierungsmöglichkeiten wirkt sich vor allem auf die Nachhaltigkeit zivilgesellschaftlicher Friedensförderung aus (Duke Law und WPP 2017, S. 46 f). Frauenbasisorganisationen sind davon besonders oft betroffen. In einer Umfrage unter Frauenorganisationen, die in Konflikt- oder Postkonfliktgebieten arbeiten, gaben 90 Prozent an, dass Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung negative Auswirkungen auf ihre Friedensarbeit, die Rechte der Frauen und die Gleichstellung der Geschlechter im Allgemeinen haben (Duke Law und WPP 2017, S. 15).

»Do no harm«-Prüfung als erster Schritt

Diese wohl nicht intendierten Auswirkungen haben eine tragische Ironie: Eine Beteiligung an Friedens-, Wiederaufbau- oder Versöhnungsprozessen, die zur Verhinderung von Extremismus und Gewalteskalation beitragen kann, wird nahezu unmöglich gemacht.

Es bedarf einer Überprüfung, wie sich Antiterrorgesetze, die Reduktion von finanzieller Förderung und die Verweigerung von Finanzdienstleistungen auf zivilgesellschaftliches Engagement auswirken und was die Folgen für Frieden und Entwicklung sind. Erforderlich sind sorgfältige Risikoanalysen und Prüfverfahren und eine klare Orientierung am »Do no harm«-Prinzip. Darüber hinaus müssen Geber dafür sorgen, dass ihre eigenen Verfahren zur Rechenschaftslegung so ausgestaltet werden, dass sie Partner nicht in Gefahr bringen. Und sie müssen alle erdenklichen Spielräume in ihren Regelwerken ausnutzen, um sicherzustellen, dass zivilgesellschaftliche Initiativen die dringend benötigten Finanzmittel auch erhalten.

Literatur

Brot für die Welt (2019): Atlas der Zivilgesellschaft 2019 – Report zur weltweiten Lage. Berlin.

Brot für die Welt (2017): The impact of inter­national counter-terrorism on civil society organizations – Understanding the role of the Financial Action Task Force. Berlin.

CIVICUS (2018): People Power under Attack – A Global Analysis of Threats to Fundamental Freedoms. Johannesburg, South Africa.

Duke Law International Human Rights Clinic; Women Peacemakers Program (2017): Tight­ening the Purse Strings – What Countering Terrorism Financing Costs Gender Equality and Security. Durham, North Carolina/USA.

Frontline Defenders (2018): Annual Report on Human Rights Defenders at Risk in 2017. Blackrock, Ireland.

Burke, J. (2017): Anti-terrorism laws have ‘chilling effect’ on vital aid deliveries to Somalia. Guard­ian, 26. April 2017.

Müller, K.; Schwarz, C. (2018): Fanning the Flames of Hate – Social Media and Hate Crime. Veröffentlicht am 30. November 2018; ssrn.com/abstract=3082972.

Zentrum für zivilgesellschaftliche Entwicklung (ZZE) (2011): Dimensionen von Zivilgesellschaft, 2011, zze-freiburg.de/themen/­zivilgesellschaft.

Christine Meissler ist seit 2013 als Referentin für den Schutz der Zivilgesellschaft bei »Brot für die Welt«. Zuvor beschäftigte sie sich von 2007 bis 2013 als Referentin und Projektleiterin bei FriEnt und InWEnt vor allem mit Friedensentwicklung. Als Mitarbeiterin und Delegierte des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz war sie von 2003 bis 2006 in Genf, Manila und Addis Abeba tätig. Sie ist Diplom-Politologin und hat einen Master in International Human Rights Law.

„Nicht ohne uns!“


„Nicht ohne uns!“

Der partizipative Friedensprozess in Kolumbien

von María Cárdenas

Am 4. September 2012 begannen in Kolumbien die Friedensverhandlungen zwischen der Regierung unter Juan Manuel Santos und der Guerilla FARC-EP, die 2016 abgeschlossen wurden. In diesen Jahren und bis heute beteiligt(e) sich die Zivilgesellschaft auf vielfältige Weise an der Aushandlung und Umsetzung des Abkommens. Der Artikel zeigt die Etappen der zivilgesellschaftlichen Partizipation auf und beschreibt die Hindernisse, denen die friedensorientierte Zivilgesellschaft dabei begegnet(e), aber auch ihre Erfolge. Eine stärkere Partizipation bietet leider nicht nur das Potential für einen inklusiveren Frieden, sondern öffnet auch denen die Tür, die das verhindern möchten.

Der bewaffnete Konflikt in Kolumbien kann im Rahmen dieses Artikels nicht näher beleuchtet werden.1 Seine Geschichte reicht bis in die dreißiger Jahre des letzten Jahrhunderts zurück, und er wandelte sich von einem Parteien- und Landkonflikt zu einem komplexen Konflikt mit zahlreichen bewaffneten Akteuren. Wenngleich der Konflikt vor allem auf dem Land ausgetragen wurde, sind viele der Ursachen im Zentrum des Landes zu verorten: im institutionellen und infrastrukturellen Zentralismus, in der wirtschaftlichen und politischen Kontrolle durch traditionelle Eliten und internationale Interessen sowie in der Abwesenheit des Rechtsstaats und den fehlenden Partizipationsmöglichkeiten für einen Großteil der Bevölkerung – vor allem (aber nicht nur) auf dem Land.

Die Gründung der FARC-EP und der vielen anderen Guerilla in den 1960er und 1970er Jahren sowie der Paramilitärs muss also in diesem Kontext gesehen werden; verschärfend kam der lukrative Drogenanbau und -export hinzu. Die Persistenz der militärischen Gewalt, das Stadt-Land-Gefälle und die politische Polarisierung führten zu einer Spaltung der Gesellschaft in die, die eine militärische Lösung befürworten, und die, die ein Ende der Gewalt nur für möglich hielten, wenn es aus Verhandlungen zwischen den Konfliktparteien resultiert.

Beide Optionen sind in den letzten siebzig Jahren gescheitert. Ex-Präsident Alvaro Uribe Vélez (2002-2010) setzte die militärische Option gegen die FARC-EP radikal durch, u.a. mit der Konsequenz der 2.248 »Falschen Positiven« – Zivilpersonen, die von der Armee ermordetet wurden, um als Gueriller*s der FARC verkleidet die Statistik über die Aufstandsbekämpfung aufzubessern (Pacheco Jiménez 2018). Aber auch die Friedensverhandlungen und -abkommen der 1980er und 1990er Jahre blieben im Ergebnis hinter den Ansprüchen zurück: So gab es als Resultat eines Friedensprozesses 1991 zwar eine neue Verfassung mit weitreichenden Minderheitenrechten, gleichzeitig wurden viele friedensrelevante Teile dieser neuen Verfassung nie umgesetzt. Ebenso führten die Friedensabkommen weder zu Frieden auf dem Land noch verhinderten sie die kontinuierliche und gezielte Ermordung linker Politiker*innen. So wurde die damals vielversprechende linke Partei Unión Patriótica (UP) in den 1980er und 1990er Jahren durch die Ermordung von zwei Präsidentschaftskandidaten, 13 Parlamentarier*innen, 70 Kongressabgeordneten, elf Bürgermeister*innen und 5.000 Partei-Mitgliedern buchstäblich begraben.

Das Friedensabkommen von 2016

Das 2016 von der FARC-EP und der Regierung unterzeichnete Friedensabkommen umfasste sechs Kapitel, die das Land und das politische System so verändern soll(t)en, dass die Ursachen der bewaffneten und organisierten Gewalt nachhaltig bekämpft werden: 1. integrale Landreform, 2. politische Partizipation, 3. Beendigung des bewaffneten Konflikts, 4. Bekämpfung des illegalen Drogenanbaus, 5. Anerkennung und Rechte der Opfer des Konflikts sowie Aufbau des »Integralen Systems für Wahrheit, Vergangenheitsaufarbeitung, Gerechtigkeit, Wiedergutmachung und Nicht-Wiederholung« (SIVJRNR)2 und 6. Umsetzung, Verifizierung und Abstimmung. Hiermit ist das Friedensabkommen gleichzeitig eine Revolution und auch wieder nicht: ja, weil es strukturverändernde und umverteilende Maßnahmen vorsieht; nein, da es sich in vielen Punkten lediglich um die Umsetzung der Verfassung von 1991 und die Anwendung bereits erlassener Gesetze handelt bzw. sich an diesen orientiert (wie dem »Gesetz für die Opfer des bewaffneten Konflikts« 1448 von 2011). Darüber hinaus muss das Friedensabkommen auch als Strategie verstanden werden, Investitionssicherheit zu schaffen und einem Verfahren durch den Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) mit seinen deutlich höheren Strafen zuvorzukommen.3

Partizipation im Friedensprozess

Der Rahmen für die Partizipation im kolumbianischen Friedensprozess wird durch die Verfassung von 1991 und verschiedene nationale Gesetze und internationale Abkommen vorgegeben (Brett 2017). Die Partizipation sollte drei Zielen dienen: Erstens ging es einem Großteil der Zivilgesellschaft darum, dass Regierung und FARC-EP ihre historische Schuld ihr gegenüber begleichen und sie als historisch relevante Säule der Friedensförderung anerkennen. Diesem Diskurs stimmten beide Parteien zu, wenngleich es Differenzen hinsichtlich der Frage gab, wer aus dieser Zivilgesellschaft wie beteiligt werden sollte. Zweitens ging es der FARC darum, sich als alternative politische Kraft, die die Interessen der Zivilgesellschaft verteidigt, neu zu etablieren bzw. zu inszenieren. Drittens sollte eine breite Beteiligung die Legitimität des Friedensabkommens in der stark polarisierten Gesellschaft erhöhen und damit seine Umsetzung erleichtern.

Vor diesem Hintergrund gab es während der Friedensverhandlungen folgende Partizipationsmechanismen: Zunächst gab es eine Internetplattform, über die 9.306 Vorschläge zu den sechs Kapiteln der Verhandlungsagenda eingereicht wurden (Brett 2017, S. 12). Außerdem fanden verschiedene nationale und regionale Foren zu vier spezifischen Punkten statt: integrale Agrarreform, politische Partizipation, illegale Drogenökonomie und Anerkennung und Rechte der Opfer des Konflikts (ibid.). Zuletzt bekamen Vertreter*innen spezifischer Opfergruppen die Möglichkeit, in Havanna bei den beiden Parteien vorzusprechen und so das fünfte Kapitel (s.o.) zu beeinflussen.

Hierdurch wurde die vielerorts kritisierte passive Interpretation der »Opferrolle« in eine aktive, gestaltende Rolle umgedeutet und umgewandelt. Die bislang durch die Perspektive der bewaffneten Akteure geprägte Interpretation des Konflikts wurde in Frage gestellt, korrigiert, herausgefordert und angepasst. Die beiden Parteien mussten sich der Diskrepanz zwischen ihren politischen Ambitionen und den realen Auswirkungen ihrer Handlungen stellen. Auf nationaler Ebene war vor allem Letzteres für viele Betroffene ein symbolisch wichtiger Moment der Anerkennung, und auch international erfuhr dieser Schritt großen Zuspruch. Kritik kam hingegen sowohl von der dem Friedensabkommen ablehnend gegenüberstehenden Seite (ibid., S. 13), die vor allem die Einbeziehung des Militärs als Konfliktakteur ablehnte,4 als auch aus der dem Friedensabkommen eigentlich positiv gegenüberstehenden Zivilbevölkerung. Beispielsweise gab es Kritik hinsichtlich der Individualisierung und Entpolitisierung der Opfer und des Unterschlagens struktureller Diskriminierung als Einflussfaktoren auf die Konfliktbetroffenheit, unter der die ethnischen Bevölkerungsgruppen überproportional leiden.5

So kritisierten ethnische Organisationen, dass sie nicht nur als individuelle Opfer (Zwangsrekrutierte, Opfer sexueller Gewalt, Angehörige von Verschwundenen, Minenopfer) angehört werden müssten, sondern auch als Gemeinden, deren kulturelle, soziale, wirtschaftliche, politische und physische Rechte durch den Konflikt eingeschränkt oder untergraben wurden. Neben individuellen Traumata, die sich auf das Gemeindegefüge auswirken, oder den Landminen, die sich auf die Arbeitsleistung und die Handlungsfähigkeit von Gemeinden auswirken, gibt es auch kulturspezifische, kollektive Betroffenheiten durch den bewaffneten Konflikt, zum Beispiel, wenn nomadische Völker ihre traditionellen Wanderrouten aufgrund bewaffneter Auseinandersetzungen einschränken müssen, was sich negativ auf Gesundheit, kulturelle Traditionen, Geburtsraten und Kindersterblichkeit auswirkt (Interview vom 17.3.2018). Oder wenn durch die Ermordung von spirituellen Führungspersonen und kulturell-politischen Autoritäten das kollektive Gedächtnis der Gemeinde vernichtet wird, was sich neben der kollektiven Identität auch auf die medizinische Versorgung und die politische Organisation der Gemeinden auswirkt. Dies spiegelt sich darin wider, dass durch den bewaffneten Konflikt 39 indigene Völker vom Aussterben bedroht sind (CEJIDI 2018).

Aber nicht nur ihre kollektive Betroffenheit müsse anerkannt werden, sondern auch ihr Recht auf eine ethnisch sensible Gestaltung und Umsetzung des Friedensabkommens gemäß ihren Praktiken und Bräuchen (nach ILO-Konvention 169, siehe Comisión Étnica 2016). Zudem befürchteten sie, dass der Friedensvertrag auf dem Rücken der ethnischen Bevölkerung ausgetragen würde (beispielweise durch die integrale Landreform6 oder die Zonen zur Demobilisierung und Wiedereingliederung der FARC-EP).7 Kurz gesagt: Die ethnischen Organisationen forderten, als kollektive Opfer und als Friedenskonstrukteur*innen anerkannt und aktiv am Friedensprozess und seiner Umsetzung beteiligt zu werden.

Dies machte einen Konflikt hinsichtlich der Spielregeln der Partizipation sichtbar, die die staatlichen Verhandlungspartner vorgaben: Sie hatten eine individualistische und liberale Partizipation im Sinn, keine strukturelle. Partizipation ist aber nicht von einer Einladung abhängig, sondern kann auch eingefordert werden. Nach entsprechendem Lobbying bei Schlüsselakteuren (im US-Kongress, bei den Vereinten Nationen und bei der kubanischen Regierung) und inoffiziellen Gesprächen mit den Verhandlungspartner*innen erreichten die Vertreter*innen ethnischer Organisationen kurz vor Unterzeichnung des Friedensabkommens die Aufnahme des ethnischen Kapitels (Kapitel 6.2) (Comisión Étnica 2016).

Als letztes Element der Partizipation an den Friedenverhandlungen muss auch die Abstimmung über das Friedensabkommen genannt werden. Entgegen der FARC-Präferenz einer Kongressabstimmung ließ die Regierung die Gesamtbevölkerung am 2.10.2016 über das Friedensabkommen entscheiden: 37,43 % der Bevölkerung nahmen am Plebiszit teil, 50,21 % stimmten gegen und 49,78 % für die Umsetzung. Nach einigen Anpassungen wurde das Friedenabkommen schließlich doch vom Kongress abgesegnet, und die Implementierungsphase konnte beginnen (Londoño 2018).

Das ethnische Kapitel

Kapitel 6.2 schreibt eine transversale Berücksichtigung ethnischer Belange bei der Umsetzung aller sechs Kapitel des Friedensabkommens vor, vergleichbar mit dem im Friedensabkommen festgehaltenen gendersensiblen Fokus (mehr dazu in Londoño 2018). Darüber hinaus sieht es Schutzmaßnahmen für spezifische Gemeinden vor, beispielsweise die Rückführung vertriebener und vom Aussterben bedrohter Gemeinden, aber auch die staatliche Anerkennung, Legalisierung und Förderung gemeindebasierter Schutzmaßnahmen, wie die »Guardias«. Ebenso wurde in Kapitel 6.2 der Aufbau einer »Hohen Sonderinstanz für ethnische Völker« (IEANPE) vereinbart, die aus Vertreter*innen der ethnischen Organisationen besteht. Diese soll die Kommission zur Überprüfung des Abkommens (CSIVI) beraten und die Implementierung überprüfen. Hiermit existiert auch in der Umsetzung ein Element der kollektiven zivilgesellschaftlichen Partizipation.

Mit Beginn der Implementierung wurden jedoch unterschiedliche Interpretationsrahmen deutlich: Während für die Regierung und die FARC die aktive Partizipation der ethnischen Gemeinden mit der formalen Einbeziehung des ethnischen Kapitels und der Gründung der IEANPE abgeschlossen war, beharrte die IEANPE auf ihrem Mitspracherecht auch bei der ethnisch sensiblen Gestaltung des zentralen Implementierungsplans.8 Schließlich wurden 37 Ziel- und 98 Monitoringindikatoren für das ethnische Kapitel in den Implementierungsplan aufgenommen – ohne jedoch ein Budget hierfür festzulegen. In den verschiedenen Instanzen des SIVJRNR wurde die ethnische Partizipation zunächst durch die Einbindung von ethnischem Personal gesichert und Ende 2018 nach Konsultationen mit indigenen und afrokolumbianischen Organisationen auf nationaler Ebene abgeschlossen (Comisión Étnica 2018, S. 57-58). Hierauf aufbauend werden nun ethnisch sensible und gemeindebasierte Implementierungsstrategien entwickelt.

Nach dem Friedensabkommen

Parallel zu den Erfolgen bei der ethnischen Partizipation in den Postkonfliktinstitutionen dürfen die Rückschritte nicht verschwiegen werden, durch die das Risiko entsteht, ebendiese Inklusion und Teilhabe ad absurdum zu führen. So wurden zwischen 2016 und 2018 bzw. seit der Unterzeichnung des Friedensabkommens 533 soziale Aktivist*innen ermordet (Cumbre Agraria et al. 2018, S. 7). Im Schatten des internationalen Lobs für das Abkommen scheint sich das Phänomen aus den 1980er Jahren zu wiederholen: die Auslöschung oppositioneller Politiker*innen und Aktivist*innen – viele von ihnen Repräsentant*innen ethnischer Gemeinden.9 Die Morde müssen im Kontext von vier Aspekten des Friedensabkommens gesehen werden: 1. der Landreform, die u.a. die Formalisierung von Landtiteln vorsieht, 2. dem Recht auf Rückkehr und Wiedergutmachung für Vertriebene, 3. der historischen Aufklärung, die nur mit Zeug*innen geschehen kann, und 4. den »Entwicklungsprogrammen mit territorialer Perspektive« (PDET), die in Zusammenarbeit mit den Gemeinden geplant werden. Ein weiterer Grund für die Morde sind die Regionalwahlen in diesem Jahr, bei denen viele Aktivist*innen antreten und sich für die Umsetzung des Abkommens und einen realen sozialen, politischen und wirtschaftlichen Wandel einsetzen werden, der auch finanzielle und strafrechtliche Folgen für die nationalen Eliten und internationalen Akteure haben könnte, die bislang von der Gewalt und Straflosigkeit profitiert haben.

Mit der Kongress- und Präsidentschaftswahl fand 2018 ein Kurswechsel im Friedensprozess statt: Zwar zogen – bedingt durch Kapitel 2 des Friedensabkommens (politische Partizipation) – nun fünf FARC-Abgeordnete in den Senat ein, allerdings erhielt der Block, der das Friedensabkommen ablehnt, im Senat und Repräsentantenhaus die absolute Mehrheit. Der Wahlsieger, der rechtskonservative Präsident Ivan Duque,10 begann, die Umsetzung des Friedensabkommens durch eine konfrontative Rhetorik und Praxis abzulösen: Das »Ministerium für den Postkonflikt« wurde in »Ministerium für die Stabilisierung« umbenannt und die Übergangsjustiz, die bereits vom Verfassungsgericht geprüft und abgesegnet worden war, wird mit allen Mitteln blockiert. Damit wird das ohnehin labile Friedensabkommen weiter geschwächt.

Hoffnung durch mehr Partizipation?

Es bleibt abzuwarten, welche Auswirkungen das Friedensabkommen und seine partizipativen Maßnahmen langfristig auf die Struktur und das politische Klima des Landes haben werden. Die Partizipationsmaßnahmen sind zwar zahlreich und vielseitig, sie bergen aber auch Risiken. So fand durch die Volksabstimmung auch eine Partizipation der Zivilbevölkerung statt, deren moralische Legitimation durchaus fragwürdig ist: Wenn Partizipation als eine (direkte) Demokratisierung politischer Entscheidungsprozesse verstanden wird, wie demokratisch ist es, über Frieden (Leben) und Fortsetzung des Krieges (Tod) abstimmen zu lassen? Die Debatten um ethnische Partizipation und ihre (nur mangelhafte und widerspenstige) Umsetzung machen überdies die Kolonialität sichtbar, die der kolumbianischen Politik und Wirtschaft im Ganzen – und damit auch dem Friedensabkommen, der Geschichtsschreibung und Vergangenheitsaufarbeitung – noch immer innewohnt.11

Auf der anderen Seite haben die Partizipationsmaßnahmen und strukturellen Veränderungen den ethnischen Gemeinden, linken Oppositionellen, Friedensbefürworter*innen sowie Cis-Frauen und LGBTQI*-Personen Wege in die Institutionen und politischen Debatten geöffnet, die sie nun einfordern und wahrnehmen, in denen sie auf Augenhöhe debattieren und sich hör- und sichtbar machen. Dies stellt nicht nur den hegemonialen Diskurs in Frage, sondern auch das nationale Selbstbild, das gerne die Existenz der nicht-weißen, nicht-urbanen und nicht-heteronormativen Sektoren verdrängt.

Dies sind manchmal schwierige, konfliktive Wege, bei denen auch anerkannte, weiße, männliche, akademische, friedenspolitische Intellektuelle damit konfrontiert werden, dass ihre gut gemeinte Wahrheit nicht die einzige ist, sondern sich einfinden muss in einen breiteren Kanon. Es sind aber auch Wege, in denen sich friedenspolitische Sektoren über gruppenspezifische, politische, und räumliche Grenzen hinweg zusammentun und Brücken bauen. Dies zeigt sich in der breiten Mobilisierung in der Minga,12 dem Nationalstreik und der Aktion »Humanitäre Flucht«, die ihre Forderungen nach Einhaltung des Friedensabkommens und dem Ende der Gewalt in die Hauptstadt tragen.

Anmerkungen

1) Für eine Einführung in den bewaffneten Konflikt ab den 1960er Jahren und den Friedensvertrag siehe Schwarz und Huck 2018.

2) Das SIVJRNR besteht aus der Übergangsjustiz (JEP), der Wahrheitskommission für Vergangenheitsaufarbeitung (CEV) und der Einheit für die Suche nach Verschwundenen (UBPD) sowie Mechanismen für die individuelle und kollektive Wiedergutmachung.

3) Kolumbien unterzeichnete 2002 das Rom-Statut des IStGH. Aktuell liegen dem IStGH fünf Fälle zu Kolumbien vor, die angesichts des Inkrafttretens der Übergangsjustiz vorerst suspendiert sind.

4) In der Vergangenheit wurde die Verantwortlichkeit des Militärs für Menschenrechtsverbrechen und die von Dritten (Politiker*innen und Konzerne, wie Coca-Cola, Chiquita etc., als Auftraggeber*innen von paramilitärischer Gewalt) kategorisch ausgeschlossen.

5) Als ethnische Bevölkerung sind 102 indigene Völker (knapp 4 % der Bevölkerung), Afrokolumbianer*innen, Raizal und Palenquero (zwischen 10-20 %) sowie Roma (0,01 %) anerkannt. Die ethnische Bevölkerung, die auf dem Land die Hälfte der Bevölkerung stellt, ist stärker als die nicht-ethnische Bevölkerung vom bewaffneten Konflikt betroffen. So ist die Gefahr für indigene Kinder 674 mal höher, zwangsrekrutiert oder Opfer des Konflikts zu werden (Dulce Romero 2019).

6) Die Landreform sieht neben gemeindebasierten Entwicklungsansätzen auch einen Vormarsch der Agrarindustrie vor. Der Bergbau beeinträchtigt schon jetzt die Gesundheit der afrokolumbianischen und indigenen Bevölkerung, die von den mittlerweile kontaminierten Flüssen leben. Für ethnische Gemeinden sind Bergketten, Lagunen, Flüsse und feuchte Hochlandsteppen überdies spirituelle Orte, die Leben produzieren und daher nicht ausgebeutet werden dürfen. Dadurch gibt es grundsätzliche Interessenkonflikte mit FARC-EP/Regierung und Wirtschaftseliten, die die Natur als ein Produktionsgut sehen, dessen primäre Funktion es ist, die Wirtschaft auf dem Land anzukurbeln.

7) Die Demobilisierungs- und Wiedereingliederungszonen der FARC wurden ohne Zustimmung ethnischer Gemeinden (nach ILO-Konvention 169) auf ethnischen oder angrenzenden Terroritorien angesiedelt. Dies führt(e) vielerorts zu Konflikten, Unsicherheit und steigender Gewalt (Comisión Étnica 2018, S. 47 f.).

8) Die Regierungen sind laut Oberstem Gerichtshof dazu verpflichtet, sich für die Erstellung der nationalen Entwicklungspläne bis zum Jahr 2031 am Implementierungsplan zu orientieren.

9) Allein seit Beginn der Amtszeit des Präsidenten Duque (zwischen August 2018 und Februar 2019) wurden 53 indigene Aktivist*innen ermordet (ONIC 2019, o.S.).

10) Duque ist Zögling des Ex-Präsidenten Alvaro Uribe Vélez, gegen den 2018 28 Strafverfahren am obersten Gerichtshof anhängig waren (RCN Radio 2019).

11) So war beispielsweise nur eine der acht von den Konfliktparteien berufenen Expert*innen zu den Ursachen des Konflikts weiblich, und es gab keine*n ethnische*n Expert*in.

12) Siehe »Die Minga aus den Anden« von Tambaco Díaz und Sempértegui auf S. 17 in diesem Heft.

Literatur

Brett, R. (2017): La Voz de Las Víctimas En Una Negociació – Sistematización de Una Experiencia. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, S. 120.

Centro por la Justicia y el Derecho Internacional/CEJIDI (2018): Riesgo de extinción de pueblos indígenas de Colombia queda evidenciado ante la CIDH. 11.5.2018; cejil.org/es.

Comisión Étnica (2016): Comunicado 003. Organización Nacional Indígena de Colombia, Comunicados ONIC, 24.8.2016.

Comisión Étnica (2018): 1 Informe de cumplimiento del capítulo étnico en el marco de la implementación del acuerdo final de paz entre el gobierno y las Farc-EP.

Cumbre Agraria; Marcha Patriotica; INDEPAZ (Hrsg) (2018): Todos los nombres, todos los rostros – Informe de derechos humanos sobre la situación de líderes/as y defensores de derechos humanos en los territorios. Separata de actualización. 19.11.2018; onic.org.co.

Dulce Romero, L. (2019): Afros, indígenas y pueblo rom, en la lucha por contar la verdad invisible. El Espectador, 23.2.2019; colombia2020.elespectador.com.

Organización Nacional Indígena de Colombia/ONIC (2019): Todos somos ONIC – Frente a las amenazas, los asesinatos y despojo, la palabra y movilización por la vida. 23.2.2019; onic.org.co.

Londoño, A. (2018): »Gender-Ideologie« in Kolumbien – Oder: Wie man Ängste schürt, um den Frieden zu behindern. W&F 3-2018, S. 21-24.

López Montaño, C. (2019): Asesinatos de líderes sociales: ¿por qué? Las 2 orillas, 19.3.2019; las2orillas.co.

Pacheco Jiménez, S. (2018): La real dimensión de las ejecuciones extrajudiciales en Colombia. El Espectador, 27.7.2018; colombia2020.­elespectador.com/.

RCN Radio (2019): Corte Suprema adelanta 28 procesos contra Álvaro Uribe. 20.2.2018. rcnradio.com.

Redacción Judicial (2019): Exterminio de la UP, crimen de lesa humanidad. El Espectador, 20.10.2014; elespectador.com.

Schwarz, C.; Huck, A. (2018): Kolumbien. In: Bundeszentrale für politische Bildung: Innerstaatliche Konflikte. Dossier, 27.3.2018; bpb.de.

María Cárdenas, Redaktionsmitglied bei W&F seit 2012, promoviert seit 2017 am Graduate Center for the Study of Culture der Universität Gießen zu Fragen der inter-ethnischen Kooperation und Partizipation im kolumbianischen Friedensprozess und bei seiner Implementierung.

Weg zur Versöhnung in Bosnien?


Weg zur Versöhnung in Bosnien?

Gemeinsam der Opfer gedenken

von Werner Wintersteiner

Kriege wirken nach – lange. Wunden werden nicht nur physisch geschlagen, sondern auch psychisch. Eine schwer aufzulösende Hinterlassenschaft von Kriegen sind der Hass und das anhaltende Misstrauen zwischen den ehemaligen Kriegsparteien. Dieser Artikel schildert die Reise des Autors nach Bosnien und wie Kriegsveteranen aller drei Lager des Bosnienkrieges durch gemeinsames Opfergedenken einen Weg der Versöhnung beschreiten.

Es ist ein frühsommerlich warmer Tag, Mitte Mai, als wir uns nach Zavidovici aufmachen, ein Städtchen am Rande des stark bewaldeten Ozren-Gebirges, zwei Stunden nördlich von Sararajevo. Wir, das ist ein ganzer Reisebus von Friedens- und Konfliktexpert*innen verschiedener Länder. Was wir hier sehen und zu hören bekommen, ist bei aller Traurigkeit erstaunlich und ermutigend.

Wir steigen zum »Site 715«, dem »Hügel des Todes« hinauf, eine Bergkuppe, die – wie uns erklärt wird – eine der am meisten umkämpften Positionen in der ganzen Region war. Rund 500 Soldaten, Serben und Bosniaken, haben hier ihr Leben gelassen. Die Gegend ist bis heute noch vermint, überall warnen rote Schilder mit Totenkopf davor, die Wege zu verlassen. Auf der Anhöhe befindet sich eine schlichte polierte Granitplatte, wie ein Grabstein, flach auf dem Boden angebracht. Ihre Form bildet die Umrisse von Bosnien und Herzegowina nach. Darauf steht: „All jenen, die diesen Platz mit ihrem Blut tränkten“ – eine Formulierung, die jede Parteinahme und Bewertung vermeidet und einfach Trauer ausdrückt.

„Die einzige Hoffnung ist Versöhnung“

Hier treffen wir Kriegsveteranen aller drei Parteien, die sich im Krieg von 1992 bis 1995 bekämpften – Bosniaken, Serben und Kroaten. Sie haben sich, und das ist fast 25 Jahre nach Ende der Kämpfe immer noch außergewöhnlich, zu einer gemeinsamen Trauerfeier und Kranzniederlegung eingefunden. Mehrere von ihnen hat der Krieg zu Invaliden gemacht, sie tragen Beinprothesen. Einer nach dem anderen ergreift das Wort, erzählt seine persönliche Geschichte.

Trotz aller Unterschiede der Erzählungen gibt es einen gemeinsamen Tenor: Alle bekennen offen ein, dass nicht nur der Gegner, sondern auch ihre eigene Seite Kriegsverbrechen begangen hat. „Die einzige Hoffnung für das Land ist Versöhnung“, ist unisono die Schlussfolgerung dieser Männer. Ich habe gekämpft, um meine Familie zu verteidigen“, sagt der Kroate Mirko, „nicht für mein Land“. Und er fügt hinzu: „Wir Veteranen müssen ein Vorbild sein und zeigen, dass wir wieder in Frieden zusammenleben können.“ Und Ðoko, serbischer Veteran, fügt hinzu: „Alle Opfer verdienen Respekt, egal, auf welcher Seite sie kämpften. Wir haben diesen Krieg nicht gebraucht. Und es haben auch nur die einfachen Leute, Arbeiter und Bauern, den Preis dafür bezahlt. Deswegen müssen sich heute gerade die einfachen Leute zusammentun, damit es nie wieder zum Krieg kommt!“ Ganz ähnlich drückt es auch Edin Ramulic aus, ein Veteran der bosniakischen Armee aus Prijedor, der heute Friedensaktivist ist: „Wir sind gekommen, um alle Opfer zu ehren und die Botschaft zu verbreiten, dass sich dieser Horror nie mehr wiederholen darf!“„Ich hatte von allen, die hier anwesend sind, den höchsten militärischen Rang, also bin ich auch am meisten zur Verantwortung zu ziehen“, bekennt offen Enes Bajric, ehemaliger Berufsoffizier der Jugoslawischen Volksarmee (JNA), der in Slowenien stationiert war und sich bei Kriegsbeginn der bosniakischen Armee anschloss. Immer wieder, so Bajric, frage er sich noch heute: „Hätten wir den Krieg verhindern können?“

Die ehemaligen Soldaten kritisieren heftig, dass die Politiker solche Gedenkfeiern ausnützen, um ihre Machtspiele zu spielen und damit die Opfer missbrauchen. „Schließlich haben nicht die Politiker, sondern die Kriegsveteranen das meiste Recht, über die Vergangenheit zu sprechen“, meint Asim.

„Ein Ort der Schande“

Unsere nächste Station ist »Kilometer 13« (auf der von der k.u.k. Monarchie erbauten Bahnstrecke, gerechnet ab dem Bahnhof Zavidovici). Eine unscheinbare, idyllisch gelegene Wiese am Waldrand, daneben die Ruinen eines längst verfallenen serbischen Klosters. Hier gibt es kein Denkmal, und erst seit Kurzem, nach jahrelangen Bemühungen von Friedensaktivist*innen, hat die Gemeinde es gestattet, eine Tafel auf einem mobilen Ständer aufzustellen. Sie erinnert in kyrillischer Schrift an die »feindlichen« serbischen Soldaten, die hier von einer Mujaheddin-Einheit, die auf Seiten der bosniakischen Regierung kämpfte, bestialisch massakriert wurden. Es waren rund 50 Kriegsgefangene, die im Sommer 1994 auf ihrem Transport von den Mujaheddins den regulären bosniakischen Truppen abgenommen wurden, um sie hier grausam zu töten und zu enthaupten. Die Fakten sind seit Langem bekannt, denn die Kämpfer haben die Morde genau dokumentiert und gefilmt. „Für uns ist das ein Ort der Schande“, erklären uns die bosniakischen Veteranen.

Dritte Station: das große zentrale Denkmal in der Stadt Zavidovici für die über 1.000 „Shahids [Märtyrer], gefallenen Kämpfer und zivilen Opfer des defensiven Befreiungskrieges von ‘92-‘95“, wie die Inschrift lautet. Während wir auch hier einen Kranz niederlegen, denke ich darüber nach, was ein »defensiver Befreiungskrieg« sein könnte.

In der Forellenschenke von Kamenica, an einem kleinen Gebirgsbach, geht die Diskussion mit den Veteranen weiter. Ihre Aussagen bleiben lange im Gedächtnis, auch wenn wir schon vergessen haben, wer genau was gesagt hat: „Jeder lang anhaltende Kampf führt zu kollektivem Wahn.“„Wir können nur am Frieden bauen, wenn wir persönlich zusammenkommen.“„Wir können nicht vergessen, aber wir können verzeihen.“ Adnan, der inzwischen zum Friedensaktivisten geworden ist, wagt sich persönlich am weitesten vor. Er erzählt, wie er selbst Hassgefühle auf den serbischen Feind entwickelt hatte. „Ich entdeckte den Krieger in mir. Ich wollte nur zerstören! Doch als meine Einheit unschuldige Serben getötet hat, war das meine Katharsis.“ Da musste ich an den Satz denken, den ich bei einem anderen Veteranen, dem Dichter Faruk Šehic, gefunden hatte: Ihr, die ihr den Krieg überlebt habt, lasst alle Hoffnung fahren, daraus jemals wieder lebend herauszukommen.“

Keine Schwarz-Weiß-Malerei

Dass Kriegsveteranen aller drei Parteien gemeinsam Gedenkfeiern besuchen, ist inzwischen schon zu einer kleinen Tradition geworden. Allgemein und selbstverständlich ist es aber in einem zerrissenen Land wie Bosnien-Herzegowina noch längst nicht. Und auch dieser Schritt der Versöhnung wäre nicht möglich gewesen ohne die systematische und geduldige Arbeit des Zentrums für gewaltfreie Aktion (Centar za nenasilnu akciju, CNA), eine Organisation – und auch das ist bemerkenswert –, die ein Büro in Belgrad und eines in Sarajevo hat. Sie haben gleich nach den Kriegen im ehemaligen Jugoslawien (1991-1999) ihre Tätigkeit aufgenommen und arbeiten bereits seit über 15 Jahren mit Kriegsveteranen aller drei Lager. Das schien am Anfang eine Unmöglichkeit zu sein und ist heute immer noch schwierig. Sie nehmen gemeinsam an offiziellen Gedenkfeiern teil und knüpfen Kontakte zu Organisationen der Kriegsopferfamilien. In Workshops schaffen die Veteranen untereinander eine Vertrauensbasis, erzählen ihre Erlebnisse und verarbeiten ihre Erfahrungen. Viele von ihnen werden somit zu Botschaftern des Friedens.

Aber das darf man sich nicht allzu harmonisch und freundlich vorstellen. Wenn manche betonen, dass sie selbst ja einen „anständigen Krieg“ geführt hätten, und einer sogar sagt, er sei stolz auf seine Einheit von „ehrenhaften Kämpfern“, dann zuckt der Pazifist in mir zusammen. Das ist nicht der nette, saubere Frieden, von dem wir träumen, denke ich. Er stammt nicht von Friedensengeln, die sich unschuldig durchs Leben bewegen. Dieser Frieden kommt vielmehr von denen, die am besten wissen, was Krieg ist, die selbst blutig gekämpft und getötet haben – und die deshalb umso glaubwürdiger sind, wenn sie der Gewalt abschwören und sich mit ihren früheren Feinden zu einem gemeinsamen „Nie wieder!“ zusammenschließen. Das ist der Frieden, der möglich ist. Und dieser mögliche Frieden ist auch der beste Frieden.

Univ.-Prof. (i.R.) Dr. Werner Wintersteiner ist Gründer des Zentrums für Friedensforschung und Friedensbildung an der Alpen-Adria-Universität Klagenfurt.

Kolumbien: Frieden in Gefahr?

Kolumbien:
Frieden in Gefahr?

von Philipp Naucke und Anika Oettler

Im kolumbianischen Wahljahr 2018 ist der Friedensprozess nur eines von vielen entscheidenden Themen. In einer Atmosphäre von Politikverdrossenheit und Indifferenz, die sich in einem hohen Grad an Wahlenthaltung widerspiegelt, sind Korruption, Bildungs- und Gesundheitspolitik sowie das Gefühl einer aufziehenden wirtschaftlichen Krise die Themen, die viele bewegen. Dies geht mit einer »Genderpanik« und der Furcht vor hunderttausenden Venezolaner*innen einher, die die dortige Krise im letzten Jahr über die Grenze getrieben hat.

In dieser Gemengelage ist der Friedensprozess lediglich eines von vielen polarisierenden Themen. Während Iván Duque, der Kandidat der rechtskonservativen Partei von Ex-Präsident Uribe, im Wahlkampf angekündigt hatte, Inhalte des Friedensvertrags mit der FARC zu revidieren und den aktuellen Verhandlungsprozess mit der ELN abzubrechen, standen sowohl der moderat linke Kandidat Gustavo Petro als auch die weniger aussichtsreichen Kandidaten Sergio Fajardo, Germán Vargas und Humberto de la Calle für eine Fortsetzung des Friedensprozesses.

Eineinhalb Jahre nach dem Inkrafttreten des Friedensvertrages zwischen der Regierung und der größten Guerillabewegung FARC hat sich auch auf der internationalen Ebene die Euphorie gelegt. Zeit für Ernüchterung? Kommt darauf an. Dieser Friedensprozess, in dem 7.000 FARC-Kämpfer*innen in Übergangszonen ihre Waffen abgaben, die FARC sich als politische Partei neu konstituierte und eine umfangreiche Übergangsjustiz ausgehandelt wurde, ist auch im internationalen Vergleich bemerkenswert. Dabei hinkt der Friedensprozess seinen eigenen Ansprüchen hinterher. Zwar gibt es signifikante Fortschritte bei der Erreichung kurzfristiger Ziele, aber im Hinblick auf ambitioniertere Ziele ist der Umsetzungsprozess schleppend. Dies betrifft neben der Frage von Sicherheiten und demokratischer Partizipation auch die Reduzierung des Drogenanbaus sowie die Landreform, die Übergangsjustiz und die Opferentschädigung.

Hinzu kommen Entwicklungen, die das Vertrauen der Bevölkerung in beide Vertragsparteien trüben: In den meisten Regionen, die die FARC verlassen hat, haben nicht staatliche Kräfte die Kontrolle übernommen, sondern illegale bewaffnete Gruppen, wie die Guerilla ELN und Neo-Paramilitärs. Der Prozess der sozialen Integration der demobilisierten FARC-Kämpfer*innen verläuft stockend. Das Land hat mehr als sieben Millionen Binnenvertriebene, und die Zahl steigt seit der Unterzeichnung des Friedensvertrags deutlich. Auch hat die systematische Verfolgung sozialer Aktivist*innen dramatisch zugenommen: In den ersten drei Monaten dieses Jahres wurden bereits 46 Morde registriert. Der Fond für die Finanzierung der Friedensmaßnahmen steht unter Korruptionsverdacht. Gegen ehemalige FARC-Kommandant*innen wird wegen mutmaßlichen Drogenhandels ermittelt, und nicht zuletzt haben bewaffnete Aktionen beider Seiten den Verhandlungsprozess zwischen Regierung und ELN-Guerilla immer wieder torpediert.

Sind die Präsidentschaftswahlen ein Wendepunkt? In der jüngeren Landesgeschichte lösten Präsidentschaftswahlen immer ambivalente Entwicklungen aus. Die Wahl César Gavirias 1990 trug wesentlich zur Demobilisierung von fünf Guerillagruppen und zu einer modernen Verfassungsreform bei, aber zugleich stieg die Gewalt in einigen Landesteilen. Nach der Wahl Álvaro Uribes 2002 demobilisierten sich 36.000 paramilitärische Kämpfer*innen, ein Teil setzt aber die Aktivitäten bis heute fort. Zugleich waren es die Militäroffensiven, mit all ihren Verbrechen an der Zivilbevölkerung, die die FARC zurückdrängten und ihre Verhandlungsbereitschaft erhöhten, als mit Juan Manuel Santos 2010 ein verhandlungsbereiter Präsident gewählt wurde. Auch bei der Stichwahl am 17. Juni geht es um die Fortsetzung des Friedensprozesses.

Unabhängig vom Wahlausgang und der nationalen Friedenspolitik ist vor allem entscheidend, wie der Vertrag in den einzelnen Regionen Kolumbiens umgesetzt wird. In diesen waren die Konfliktdynamiken immer schon höchst verschieden, und die aus legalen und illegalen, alten und neuen Akteuren bestehenden regionalen Eliten sind selten bereit, auf politischen Einfluss und ökonomische Privilegien zu verzichten.

Kolumbianische Friedensbewegungen weiter zu unterstützen und sub-nationale Prozesse (auch im internationalen Vergleich) zu begreifen, ist das Gebot der Stunde, denn hier liegt der Schlüssel für den Friedenprozess.

Anika Oettler, Professorin für Soziologie, und Philipp Naucke, Mitarbeiter der Kultur- und Sozialanthropologie, vertreten hier den Kolumbien-Schwerpunkt am Zentrum für Konfliktforschung der Philipps-Universität Marburg.