Mare Nostrum

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Die Konflikte um das Südchinesische Meer

von Uwe Hoering

Auch wenn Chinas Ansprüche auf große Teile der südostasiatischen Gewässer historisch und rechtlich auf wackligen Beinen stehen, verschärft die aktuelle US-amerika­nische Politik die nationalistische Haltung Beijings und trägt dazu bei, die Konfrontation und Militarisierung hochzuschaukeln. Insbesondere die kleineren Länder, die stets versucht haben, die Region aus Großmachtkonflikten herauszuhalten, werden gezwungen, sich für eine Seite zu entscheiden. Damit wird ein Forum für eine regionale Beilegung der Konflikte geschwächt.

Die Ankündigung einer besonderen »Sicherheitspartnerschaft« zwischen den USA, Australien und Großbritannien (AUKUS) ist der jüngste Schritt in der Internationalisierung des zunächst regionalen Konflikts im Südchinesischen Meer. Längst wurde er zum Treibsatz für die Eskalation des Streits zwischen den USA und China um die (Führungs-)Rolle in der globalen Ordnung. Die Entwicklungen schüren Warnungen vor einem Abgleiten in einen bewaffneten Konflikt. „Bündnistreue“ und eigene Interessen könnten dazu führen, dass auch weitere europäische Länder wie Deutschland in die Konfrontation hineingezogen werden.1

Stürmische See

Der Konflikt um das sogenannte Südchinesische Meer selbst ist alt. China hatte bereits 1947 historische Ansprüche auf den größten Teil der Gewässer geltend gemacht, die es sich unter anderem mit Vietnam, Indonesien, Taiwan, den Philippinen und Malaysia sowie der internationalen Seefahrt teilt. Seither kursieren unterschiedliche Versionen einer U-förmigen, recht freihändigen Demarkationslinie. So legte die Regierung in Peking 2009 eine Landkarte mit der »Nine-dash-line« (Neun-Striche-Linie) vor, die durch einen zehnten Strich östlich von Taiwan erweitert wurde. Aber auch andere Anrainerstaaten, beispielsweise Vietnam, Philippinen und (seit 1995) Taiwan, erheben mit ähnlichen Begründungen maritime Ansprüche.

Zunächst standen vor allem ökonomische Interessen im Vordergrund: Die Sorge um die wichtige Seehandelsroute, der Zugang zu reichen Bodenschätzen und Fischgründen. Bereits frühzeitig gab es darob auch immer wieder bewaffnete Konflikte, vor allem mit Vietnam und den Philippinen. Durch den Ausbau von Sandbänken und Felsriffen zu dauerhaften Stützpunkten wurden Ansprüche untermauert. „Dieses Muster der Okkupation wird von fast allen Anrainerstaaten betrieben – doch von niemandem so konsequent wie von China“ (Seifert 2012, S. 15).2

Nach einem Scharmützel zwischen philippinischen und chinesischen Schiffen um das Scarborough-Riff im Frühjahr 2012, bei dem sich die US-Regierung um Vermittlung bemühte, strengte die Regierung in Manila dann eine Klage vor dem Internationalen Schiedsgerichtshof in Den Haag an. Dessen Entscheidung vom Sommer 2016, dass Beijings Anspruch auf „unser Meer“ gegen UN-Seerecht (UNCLOS) und damit gegen internationales Recht verstößt3, weist die chinesische Regierung bislang brüsk zurück.

Henne oder Ei

Zwei politische Entwicklungen, die ungefähr zeitgleich erfolgten, brachten eine weitere Internationalisierung des Konflikts – das stärkere Engagement der USA in der Region angesichts der wachsenden wirtschaftlichen und politischen Bedeutung Chinas (bekannt als Strategie des »Pivot to Asia«) und Beijings »Belt and Road Initiative« (BRI).

Die aktuelle Politik von US-Präsident Joe Biden, die US-amerikanische Außenpolitik stärker auf den Fernen Osten zu fokussieren, ist keineswegs neu. Bereits im August 2013 schrieben die US-amerikanischen Asienexperten Kurt Campbell und Brian Andrews über den außenpolitischen Kurs der Regierung von Barack Obama: „Die Regierung der Vereinigten Staaten befindet sich in der Anfangsphase eines bedeutenden nationalen Projekts: Sie richtet wesentliche Teile ihrer Außenpolitik auf den asiatisch-pazifischen Raum aus und ermutigt viele ihrer Partner außerhalb der Region, dies ebenfalls zu tun. Dieser vor vier Jahren eingeleitete »strategische Schwenk« beruht auf der Einschätzung, dass der Löwenanteil der politischen und wirtschaftlichen Geschichte des 21. Jahrhunderts im asiatisch-pazifischen Raum geschrieben werden wird.“ (Campbell und Andrews 2013, S. 2)

Dadurch wurden in Beijing Befürchtungen vor einer Einkreisungspolitik verstärkt. Zu den Reaktionen gehörte, die »Going Global«-Politik zu beschleunigen, vor allem in der unmittelbaren Nachbarschaft in Süd- und Südostasien sowie in Eurasien. Pläne für den Ausbau von Land- und Seewegen, die Intensivierung des Handelsaustauschs und die Sicherung der Versorgung mit Rohstoffen firmieren seit 2013 unter der Bezeichnung »One Belt One Road« beziehungsweise BRI als Markenzeichen von Präsident Xi Jinping (vgl. Hoering 2018, S. 136ff). Inzwischen wurden mit weit über 100 Ländern Kooperationen vereinbart. Angekündigt wurden Investitionen in Infrastruktur in mindestens dreistelliger Milliardenhöhe (US $), verbesserte Handels- und Finanzbeziehungen und enge politische Zusammenarbeit. Insbesondere in der westlichen Diskussion wurden diese »Neuen Seidenstraßen« schnell nicht nur als aggressives geoökonomisches, sondern als geostrategisches Projekt eingestuft – und damit als ein zentraler Bestandteil der politischen Herausforderung der globalen Führungsposition der USA durch die Wirtschaftsmacht China und der »Systemkonkurrenz«.

Unsicherheitspolitik

Damit einher gehen eine zunehmende Militarisierung auch des Seekonflikts und die Spirale eines Wettrüstens. Die mächtige Pazifik-Flotte der USA ist dort schon seit längerem im Einsatz und liefert sich Revierkämpfe mit der chinesischen Marine – die schnell durch einen »Zwischenfall« in eine bewaffnete Konfrontation eskalieren könnten.4 Verstärkt sind inzwischen auch europäische Kriegsschiffe, darunter die deutsche Fregatte »Bayern«, in den umstrittenen Gewässern unterwegs, um die »Freiheit der Schifffahrt« zu verteidigen, die durch die Gebietsansprüche Chinas im Südchinesischen Meer und die Nichtanerkennung internationaler Rechtsprechung (wie dem Spruch des Schiedsgerichts von den Haag) angeblich gefährdet sei. Selbst Japan lockert seine Beschränkungen für militärische Allianzen und erhöht ebenso wie Australien, Südkorea, Taiwan und Indien seine Militärausgaben.5

Umgekehrt rüstet China auf, insbesondere seine Marine, die bislang weit unterlegen ist (vgl. Unterseher in dieser Ausgabe). Die strategische Bedeutung der Militäranlagen im Südchinesischen Meer als Vorposten gegen einen möglichen Angriff der USA und deren Verbündeten wächst. Der renommierte Publizist und Politiker Walden Bello (2021) hat dafür durchaus Verständnis: Denn die 7. US-Flotte kontrolliere die Region seit dem Ende des 2. Weltkriegs, die USA verfügten über mehr als 50 größere Militärbasen von Japan bis Diego Garcia im Indischen Ozean.

Außerdem intensivieren beide Seiten ihre Bündnispolitik: China hat beispielsweise mit der 2001 gegründeten »Shanghai Cooperation Organisation« (SCO) eine sicherheitspolitische Allianz geschaffen, die Russland, zentralasiatische Länder, aber auch Pakistan und Indien umfasst.6 Im Rahmen einer »Nachbarschaftsdiplomatie« touren Außenminister Wang Yi und andere hochrangige Politiker regelmäßig in der Region. Angebote im Werkzeugkasten von Beijings »weicher Diplomatie« sind nicht nur BRI-Investitionen, sondern auch die Unterstützung bei der Bekämpfung der Corona-Pandemie und die Aussicht auf eine digitalisierte »Seidenstraße der Gesundheit«.

Washington seinerseits sucht nach der kurzzeitigen »America First«-Unterbrechung durch Präsident Donald Trump, der vor allem den direkten Schlagabtausch zur Schwächung des wirtschaftlichen Aufstiegs Chinas suchte, unter Biden wieder seine historisch starken multilateralen Bündnisse in Ostasien und im Pazifik zu stärken. Heftig umworben werden dabei auch neue Kandidaten wie Vietnam, heftigster Kritiker von Chinas Ansprüchen, das in der ersten Jahreshälfte 2021 sowohl von US-Vizepräsidentin Kamala Harris als auch von Verteidigungsminister Lloyd Austin besucht wurde. Im Visier auch Indien7, dessen territoriale und politisch-ideologische Divergenzen mit China erst jüngst wieder zu Scharmützeln in der Himalaya-Region führten. Delhi fühlt seine regionale Vormachtrolle durch BRI bedroht, das sowohl seinen Erzfeind Pakistan fördert, als auch mit einer »Perlenkette« von Häfen im Indischen Ozean Chinas Präsenz stärken könnte.

Gefährdung einer delikaten Balance

Die von beiden Seiten als Bündnispartner umworbenen Nachbarn Chinas, insbesondere die kleineren Länder der südostasiatischen Regionalorganisation ASEAN, geraten zwischen die kämpfenden Elefanten. Die zehn Mitgliedsländer, darunter das reiche Singapur und das arme Laos, die Militärregime in Thailand und Myanmar und Demokratien wie Indonesien und Malaysia, haben in vielen wirtschaftlichen und politischen Fragen sehr unterschiedliche Interessen, was immer wieder eine Einigung erschwert hat.

Wirtschaftlich sind alle auf gute Nachbarschaft mit China angewiesen, die durch einen eskalierenden Konflikt gefährdet ist. Seit Jahren sind ihre wirtschaftlichen und politischen Beziehungen mit der Volksrepublik immer enger geworden: Sie gehören zu den wichtigsten Nutznießern der »Neuen Seidenstraßen«, der Auslagerungen arbeitsintensiver Betriebe und von Chinas steigendem Appetit auf Agrarprodukte und andere Rohstoffe. Mit dem von der ASEAN konzipierten regionalen Wirtschaftsabkommen RCEP ist es Mitte November 2020 gelungen, China in eine breitere Wirtschaftsarchitektur einzubinden, an der auch enge militärische Verbündete der USA wie Japan und Südkorea beteiligt sind.

Sicherheitspolitisch jedoch sind einige von ihnen – wie Singapur und die Philippinen – langjährige Bündnispartner der USA, auch die anderen suchen gerne eine Rückendeckung durch die USA, in der Hoffnung, dass sich die beiden Kontrahenten gegenseitig in Schach halten. Denn angesichts des wachsenden Einflusses und der gefährlichen Abhängigkeit vom Großen Nachbarn im Norden herrscht sowohl bei vielen Regierungen, als auch in der Bevölkerung verbreitetes Misstrauen gegenüber chinesischen Absichten und Beteuerungen angeblich gemeinsamer Interessen.

Re-Regionalisierung der Konfliktlösung

Grundsätzlich sind die Regierungen Südostasiens allerdings eher bestrebt, Frieden, Freiheit und Neutralität in Südostasien zu erhalten und die Kontroversen mit der Regierung in Beijing zu verhandeln. Seit Jahren versuchen sie, eine interne Lösung des Konflikts um das Südchinesische Meer zu erreichen und eine Eskalation zu verhindern. Im November 2002 hatten China und die ASEAN-Länder bereits eine Rahmenerklärung für einen Verhaltenskodex vereinbart. Darin wird unter anderem die Einhaltung der UN-Seerechtskonvention (UNCLOS) und die friedliche Beilegung von territorialen Streitigkeiten zugesagt. Seither gab es allerdings kaum substantielle Fortschritte.

Im August 2021 unternahmen sie jetzt einen neuen Anlauf, die Verhandlungen über einen Verhaltenskodex voranzutreiben. Doch die Positionen in zentralen Fragen sind weit auseinander. Aristyo Darmawan vom International Law Center for Sustainable Ocean Policy an der Universität von Indonesien nennt vier zentrale Streitpunkte (2021): die geographische Reichweite eines Abkommens, seine rechtliche Verbindlichkeit, die Etablierung von Verfahren zur Kontrolle der Einhaltung und die Streit­schlichtung. Nach Auffassung der meisten Beobachter*innen wäre zudem eine Anerkennung des Schiedsspruchs des UN-Seegerichtshofs durch China und damit die Anerkennung internationalen Rechts notwendig. Trotz der schleppenden Fortschritte sieht der Publizist Bill Hayton (2021) aber auch Positives: Seit einem Jahrzehnt sei es weder zu bewaffneten Zusammenstößen noch zur Besetzung weiterer Sandbänke oder Riffe gekommen.

Zudem beansprucht die ASEAN für sich die zentrale diplomatische Rolle in Südostasien und dem westlichen Pazifik, unter anderem als Dialogforum zu sicherheitspolitischen Themen für die beteiligten Staaten. Dagegen würde in einem neuen Kalten Krieg ein »Sicherheitsdialog«, der von Industrieländern und Staaten außerhalb Asiens dominiert wird, die Position und Bedeutung der ASEAN schwächen – und damit den regionalen Multilateralismus entwerten. AUKUS ist ein aktuelles Beispiel für eine solche Spaltung der ASEAN-Länder: Malaysias Premierminister Ismail Sabri Yaakob und Indonesiens Außenministerium zeigten sich tief besorgt über den Beitrag zu einem Wettrüsten in der Region durch die Lieferung von atomar angetriebenen U-Booten, der Außenminister der Philippinen begrüßte den Schritt als Beitrag zur „Wiederherstellung und Erhaltung des Gleichgewichts“ (South China Morning Post vom 21. September 2021), Vietnam, Singapur und Thailand haben es weitgehend vorgezogen, dazu zu schweigen.

Walden Bello (2021) schlägt vor, angesichts der Eskalation, die die Einigungsbemühungen gefährdet, solle ­ASEAN die Initiative ergreifen, um zu erreichen, dass sich sowohl die USA als auch China militärisch zurückziehen. Dann könnten sich die unmittelbar Beteiligten untereinander zusammenraufen. Eine derartige Demilitarisierung würde, so die Hoffnung, die Möglichkeit für positivere Beziehungen zwischen China, den einzelnen Ländern und ­ASEAN eröffnen, um „gemeinsam die Ressourcen des Südchinesischen Meeres zu nutzen und das einmalige Ökosystem zu schützen.“

Anmerkungen

1) Verteidigungsministerin Annegret Kramp-­Karrenbauer wird in der South China Morning Post vom 15. September 2021 zitiert, die Europäische Union sollte eine „dauerhafte Präsenz“ in der Region etablieren.

2) Der hier zitierte Text von 2012 gibt immer noch einen guten Überblick über die Lage der Konflikte allgemein.

3) Übrigens haben die USA, die sich zur Verteidigung des internationalen Rechts berufen fühlen, anders als China UNCLOS bislang nicht ratifiziert.

4) Beruhigend allerdings die Einschätzungen von Militärexperten in einem kürzlich erschienenen Bericht in der South China Morning Post vom 29. September 2021. Demnach bemühen sich die Einsatzkräfte vor Ort, den versehentlichen Ausbruch eines Konflikts zu vermeiden. Collin Koh von der S. Rajaratnam School of International Studies in Singapur meint, dass die Zusammenarbeit zwischen den Militärs beider Seiten „sicherheitsbewusst und professionell“ sei, so wie es im Verhaltenskodex für ungeplante Zusammenstöße auf See (Code for Unplanned Encounters at Sea), der 2014 vereinbart wurde, vorgesehen sei.

5) Siehe South China Morning Post vom 29.09.2021: As China strengthens military, Asia-Pacific governments go defence shopping.

6) Beteiligte Länder sind neben der Volksrepublik China, Indien, Kasachstan, Kirgisistan, Pakistan, Russland, Tadschikistan und Usbekistan, neuerdings ist eine Aufnahme von Iran im Gespräch.

7) Indien ist unter anderem Mitglied von QUAD (»Quadrilateral Security Dialogue«), gemeinsam mit Australien, Japan und den USA.

Literatur

Seifert, A. (2012): Territorialkonflikte unter Palmen. Der Konflikt um die Spratley- und Paracel-Inseln. In: Wissenschaft und Frieden 2/2012-2, S. 15-18.

Campbell, K.; Andrews, B. (2013): Explaining the US ‚Pivot to Asia‘. In: Americas 2013/01, August 2013, Chatham House.

Hoering, U. (2018): Der Lange Marsch 2.0. ­Chinas Neue Seidenstraßen als Entwicklungsmodell. Hamburg: VSA Verlag.

Bello, W. (2021): West Philippine Sea and beyond: China, US must both stop destabilization. Philippine Daily Inquirer, 12.06.2021.

Darmawan, A. R. (2021): Towards a rigorous Code of Conduct for the South China Sea. East Asia Forum, 30.07.2021.

Hayton, B. (2021): After 25 Years, there’s still no South China Sea Code of Conduct. China’s reluctance has stifled diplomatic efforts – but they haven’t been futile. Foreign Policy, 21.07.2021.

Uwe Hoering publiziert zu den Auswirkungen der Globalisierung vor allem in Asien und Afrika (www.globe-spotting.de) und kommentiert die Belt and Road Initiative auf seinem Blog www.beltandroad.blog.

Globales Unrecht, lokal ahnden?

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Globales Unrecht, lokal ahnden?

Analyse und Kritik der Verfahren unter dem Völkerstrafgesetzbuch

von Alexander Benz

Gegen Ende des letzten Jahrtausends erreichte die Staatengemeinschaft mit der Einrichtung der Sondergerichtshöfe für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda wichtige Meilensteine auf dem Weg zur weltweiten Ahndung von Völkerrechtsverbrechen. Dieser Weg gipfelte im Römischen Statut (Rom-Statut) und der Errichtung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH). Seitdem hat sich das Stimmungsbild in der Staatengemeinschaft merklich geändert. Vielen scheint die Errichtung eines solchen Gerichtshofes heute nicht mehr möglich. Im Folgenden soll daher anhand der Analyse deutscher Verfahren unter dem Völkerstrafgesetzbuch (VStGB) der Frage nachgegangen werden, ob nationale Strafverfahren in Zukunft internationale Tribunale entlasten können.

Die grundlegende Idee einer Völkerstrafrechtsordnung ist, schwerste Menschenrechtsverletzungen nicht ungesühnt bleiben zu lassen. Damit auch Verbrechen mächtiger Regimemitglieder geahndet werden, die sich häufig mit politischen Mitteln der Strafverfolgung entziehen können, bedarf es eines Systems trans- und internationaler Strafrechtspflege (vgl. ECCHR 2016, S. 9f.). Dabei ist die Grundannahme, dass die juristische Aufarbeitung in den Staaten der Tatbegehung prinzipiell am besten dazu beitragen kann, dieses Ziel zu erreichen. Daran hat sich auch mit Schaffung des IStGH in Den Haag nichts geändert (vgl. ECCHR 2016, S. 17f.). Zwar hat er Gerichtsbarkeit über die „schwersten Verbrechen, welche die internationale Gemeinschaft als Ganzes berühren“ (vgl. Abs. 4 Präambel Rom-Statut). Diese sind: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und das Verbrechen der Aggression. Dabei wird aber der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit grundsätzlich der Vorrang eingeräumt (Art. 17 Rom-Statut). Dem Grundsatz der Komplementarität folgend dient Strafverfolgung durch den IStGH lediglich ihrer Ergänzung, wenn nationale Rechtssysteme nicht fähig oder willens sind, ein faires Strafverfahren durchzuführen. Neben internationalen Tribunalen sind also zunächst die Nationalstaaten dazu angehalten, die oben genannten Verbrechen zu ahnden, sofern ihnen dies möglich ist.

Die deutsche Strafgerichtsbarkeit ist eines der nationalen Gerichtssysteme weltweit, welches nicht nur willens, sondern auch tatsächlich dazu in der Lage ist, solche Prozesse zu führen. Es ist somit ein wichtiger Bestandteil des eben beschriebenen Systems. Flankierend zum Rom-Statut wurde 2002 das deutsche VStGB geschaffen. Diesem kommt dabei eine Bedeutung zu, die weit über die Bundesrepublik hinausreicht: Auf seiner Basis können besonders schwere Menschenrechtsverletzungen weltweit, welche die Schwelle zu Völkerrechtsverbrechen überschreiten, von deutschen Behörden verfolgt werden (vgl. § 1 VStGB) und in Deutschland zur Anklage kommen.

2011: Der »FDLR-Prozess«

Das erste Verfahren auf Basis des VStGB fand ab dem 11. Mai 2011 vor dem Oberlandesgericht (OLG) Stuttgart statt. Hier erging am 28. September 2015 das erstinstanzliche Urteil. Der Prozess gegen zwei ruandische Anführer der im Osten der Demokratischen Republik Kongo aktiven Rebellengruppe »Forces démocratiques de libération du Rwanda« (FDLR) wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Rädelsführerschaft in einer terroristischen Vereinigung war mit 320 Verhandlungstagen der längste Prozess, der bis dahin jemals vor dem OLG Stuttgart stattgefunden hatte (vgl. ECCHR 2016, S. 9). Im Urteilsspruch wurde der Angeklagte Ignace Murwanashyaka unter anderem wegen Beihilfe zu fünf Kriegsverbrechen gemäß § 8 VStGB i.V.m. § 27 StGB in Tateinheit mit Rädelsführerschaft in einer ausländischen terroristischen Vereinigung (§ 129b Abs. 1 StGB i.V.m. § 129a Abs. 1, 4 StGB) zu einer Freiheitsstrafe von 13 Jahren verurteilt. Der zweite Angeklagte Straton Musoni wurde am Ende nur wegen Rädelsführerschaft in einer ausländischen terroristischen Vereinigung zu einer Freiheitsstrafe von acht Jahren verurteilt.

Probleme des Verfahrens

Die Durchführung dieses Prozesses bereitete dem OLG Stuttgart durchaus Probleme: So wurde dem Gericht vorgeworfen, die Öffentlichkeit nur unzureichend informiert zu haben, insbesondere da keine Informationen in den für das Verfahren relevanten Sprachen zur Verfügung gestellt wurden (vgl. ECCHR 2016, S. 129f.). Kritisiert wurden daneben der teilweise unzureichende Zeug*innenschutz im Verfahren (ECCHR 2016, S. 135) sowie die fehlende bzw. erschwerte Opferbeteiligung (ECCHR 2016, S. 134ff.). In den nachfolgenden Jahren kam es aufgrund dieser Erfahrungen immer wieder zu Reformforderungen im Hinblick auf Völkerstrafprozesse in Deutschland.1

2020: Das »Al-Khatib-Verfahren«

Auf diesen Prozess folgten mehrere Verfahren nach dem VStGB in Deutschland (bspw. Aria Ladjedvardi, § 8 Abs. 1 Nr. 9 VStGB, OLG Frankfurt, Urteil vom 12.07.2016 und aktuell Jennifer W., § 8 Abs. 1 Nr. 1 VStGB u.a., OLG München seit dem 09.04.2019). Ob bei deren Durchführung Lösungsansätze zu den in Stuttgart aufgetretenen Problemen entwickelt werden konnten, ist fraglich. Beispielhaft kann dies ein aktuelles Verfahren zeigen: Jüngst sorgte das sogenannte »Al-Khatib-Verfahren« vor dem OLG Koblenz für grenzüberschreitendes Interesse. Dieser Prozess begann am 23. April 2020 und ist weltweit der erste Prozess gegen ehemalige Mitarbeiter*innen des syrischen Geheimdienstes (vgl. OLG Koblenz 2020). Im Laufe des vergangenen Jahres gewährte er Einblicke in die staatlich organisierte Folter Syriens. Die Anklage gegen die zwei Geheimdienstmitarbeiter lautet im Fall von Anwar R. auf Kriegsverbrechen nach §§ 7 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 5, Nr. 9 VStGB, 25 StGB, bzw. im Fall von Eyad A. auf Teilnahme an diesen Verbrechen (§§ 7 Abs. 1 Nr. 5, Nr. 9 VStGB, 27 StGB). Daneben stehen für Anwar R. Vorwürfe von Mord, Vergewaltigung und schwerer sexueller Nötigung im Raum.

Der Fall »Branch 251«

Die Verbrechen sollen hauptsächlich in und um »Branch 251« begangen worden sein, ein Gefängnis unter direkter Kontrolle des syrischen Geheimdienstes. Hierin liegt ein großer Unterschied zu anderen Verfahren nach dem VStGB: Statt Angehörigen nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen den Prozess zu machen, stehen nun ehemalige Angestellte der syrischen Regierung vor Gericht. Eine Vorlage syrischer Fälle von Völkerrechtsverbrechen beim IStGH auf Basis einer Überweisung durch den UN-Sicherheitsrat ist aufgrund der Blockade durch die Vetostimmen von Russland und China nicht möglich.2 Ein internationales Sondertribunal für Syrien existiert daneben (noch) nicht.

Vor diesem Hintergrund kommt dem Verfahren in Koblenz eine wichtige Bedeutung zu: Ein solcher Prozess bietet die Möglichkeit, schon in einem sehr frühen Stadium Beweise zu sichern und so als Teil von »Transitional Justice« das Geschehen vor Ort noch während der Fortsetzung des zugrundeliegenden Gewaltkonfliktes einer ersten Aufarbeitung zu unterziehen – wenngleich diese zwangsläufig auf den Verfahrensgegenstand beschränkt bleibt. Darüber hinaus sendet das Verfahren bereits in der Gegenwart eine wichtige Botschaft an alle noch aktiv am Konflikt beteiligten Parteien: Die Verpflichtungen des humanitären Völkerrechts sind weder reine Symbolik noch bloße Empfehlungen; ihre Verletzung wird tatsächlich geahndet (vgl. Bock und Wagner 2020, S. 3148). Das »Al-­Khatib-Verfahren« bietet dabei neben dem individuellen Nachweis einzelner Taten der Angeklagten zudem die Chance, erstmals die systematische staatliche Folter in einer Gefängniseinrichtung wie »Branch 251« und die dahinterstehenden organisatorischen Strukturen aufzuzeigen. Wichtiges Beweismittel sind in diesem Kontext die sogenannten »Caesar Files«. Diese Dateien beinhalten Fotos von Toten, die in Krankenhäusern in Damaskus aufgenommen wurden. Ohne sie wäre es in Koblenz wohl nicht zu einer Anklage gekommen (vgl. Ritscher 2018, S. 543f.). Begleitet von detaillierten forensischen und technischen Analysen, beleuchten sie das Ausmaß der staatlich koordinierten Folter und systematischer Tötung in Syrien (vgl. Ritscher 2019, S. 600). Der Umgang mit dem Material kann dabei zugleich aufzeigen, wie solche digitalen Beweise in zukünftigen Prozessen um internationale Verbrechen eingesetzt werden können.

Wiederkehrende Probleme

Trotz des oben beschriebenen Unterschieds, vor allem im Hinblick auf die Angeklagten, ergeben sich im Prozess vor dem OLG Koblenz ähnliche Schwierigkeiten wie im Prozess vor dem OLG Stuttgart und anderen Prozessen nach dem VStGB in Deutschland. Immer wieder ist die Distanz zum Tatort ein zentrales Problem, welches sich auf die Möglichkeiten der Beweiserhebung auswirkt. Die »Caesar Files« können hier keine vollständige Abhilfe schaffen. Ähnlich wie im Stuttgarter Verfahren treffen in Koblenz erneut ein zuvor mit solchen Verfahren nicht befasster Senat und die Vertreter­*innen des mittlerweile deutlich besser ausgestatteten Generalbundesanwalts aufeinander. Letzterer wurde in Deutschland in den vergangenen Jahren personell und finanziell verstärkt (vgl. Ritscher 2018, S. 543). Zusammen mit weniger erprobten Anwält*innen kann dies zu einem deutlichen Ungleichgewicht zwischen den Prozessparteien führen. Daneben entstehen aufgrund kultureller und sprachlicher Unterschiede weitere Spannungsfelder. So gibt es im Verfahren vor dem OLG Koblenz immer wieder Probleme mit der Übersetzung, welche sich nachteilig auf den Verlauf des Prozesses auswirken und Verständnisprobleme festigen können (vgl. SJAC und ICWC 2021, Abschnitt 6 »Evidentiary Challenges«).

Immer wieder äußern Zeug*innen zudem erhebliche Bedenken hinsichtlich ihrer Sicherheit und der ihrer Angehörigen. Letztere leben oftmals noch in Syrien, für ihre Sicherheit kann vonseiten der deutschen Behörden keinerlei Garantie übernommen werden. Da (ehemalige) Unterstützer*innen der beiden Angeklagten nach wie vor in Machtpositionen sind, wird hier eine besondere Gefährdungslage deutlich. Der Senat des OLG Koblenz nutzt die beschränkten Mittel des Zeug*innenschutzes soweit möglich aus. Nichtsdestotrotz kann den Zeug*innen kein vollständiges Gefühl von Sicherheit vermittelt werden, was im Prozess immer wieder deutlich wird. Zeug*innen berichteten während ihrer Vernehmungen mehrfach davon, dass sie sich trotz einer Anonymisierung und weiterer Maßnahmen nicht sicher fühlten (vgl. SJAC 2020a). Teilweise werden Aussagen, die sie vor dem Prozess bei den Ermittlungsbehörden getroffen haben, nicht mehr bestätigt oder widerrufen (vgl. SJAC 2020a). In einigen Fällen kam es (versehentlich) zur Offenlegung ihrer Identität (vgl. SJAC 2020b). Diese Probleme sind dabei in Prozessen nach dem VStGB keine neue Entwicklung (s.o.).

Bedingt durch die Covid-19 Pandemie stand der Senat daneben vor ganz neuen Herausforderungen: Das bereits eröffnete Hauptverfahren, welches von Anfang an große mediale Aufmerksamkeit erregte, musste kurzfristig so ausgestaltet werden, dass alle Beteiligten und auch die Zuschauer*innen vor einer Infektion mit Covid-19 geschützt wurden. Das Gericht wechselte zur Wahrung des Mindestabstandes die Räumlichkeiten und beschränkte die Zahl der zugelassenen Zuschauer*innen. Diese und weitere Hygienemaßnahmen waren notwendig und sinnvoll, führten auf der anderen Seite aber zu einer Zugangserschwernis für die allgemeine Öffentlichkeit und insbesondere für die syrische Gemeinschaft.

So bildeten sich täglich Warteschlangen vor dem Gericht und teilweise war es etwa für Betroffene bzw. Angehörige von Opfern unmöglich, dem Verfahren beizuwohnen. Daneben führten die Regelungen im Zuschauerraum dazu, dass Vertreter*innen arabischer Medien zunächst keine (sonst übliche) Flüsterdolmetscher*in hinzuziehen konnten. Ohne Zugriff auf die offizielle Übersetzungstonspur des Verfahrens verwehrte ihnen dies de facto die Möglichkeit, dem Verfahren effektiv folgen zu können. Um dem entgegenzuwirken beantragten die Betroffenen Zugang zum Signal der Übersetzungsanlage. Dieser Antrag wurde durch die Vorsitzende Richterin abgelehnt. Sie verwies dabei auf die fehlende technische Ausstattung, den erhöhten Aufwand der dann täglich notwendigen Desinfektion sowie die fehlende Möglichkeit, unerlaubte Aufnahmen bei einem solchen System gänzlich auszuschließen (BVerfG 2020, S. 3166). Hiergegen erhoben die Betroffenen eine Verfassungsbeschwerde.

Über diese ist zwar zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Artikels noch nicht entschieden, in einer einstweiligen Anordnung des Bundesverfassungsgerichts wurde dem Senat aber schon vorab aufgegeben, „geeignete Regelungen zu treffen, die es akkreditierten Medienvertretern mit besonderem Bezug zum syrischen Konflikt ermöglicht, das deutschsprachige Prozessgeschehen mithilfe eigener Vorkehrungen oder unter kostenpflichtiger Nutzung des gerichtlich für die Verfahrensbeteiligten bereitgestellten Übersetzungssystems oder auf andere Weise in arabischer Sprache zu verfolgen“ (BVerfG 2020, S. 3166). Das Bundesverfassungsgericht bejahte zur Begründung dieser Sichtweise das hohe grenzüberschreitende Interesse am Verfahren und berief sich explizit auf das »Universalitätsprinzip«, welches dem „besonderen, die internationale Gemeinschaft als Ganze berührenden Charakter der infrage stehenden Straftaten“ geschuldet sei (BVerfG 2020, S. 3166). Diese vorläufige Entscheidung ist zu begrüßen, lässt aber außer Acht, dass auch weitere Gruppen Interesse am Zugang zur Übersetzung haben (NGOs, Betroffene, u.a.) (Bock und Wagner 2020, S. 3148).

Zudem wird den Medienvertreter*innen hiermit eine Kostenpflicht auferlegt, welche diese zusätzlich zu den Kosten ihrer Anreise und ihres Aufenthaltes in Deutschland zu tragen haben. Wenn einerseits das Universalitätsprinzip betont wird, sollte gleichzeitig auch anerkannt werden, dass die internationale Kommunikation über das Verfahren von entscheidender Bedeutung ist. Jede Erschwernis dieser Kommunikation kann die internationale Signalwirkung eines solchen Verfahrens herabsetzen. Die oben genannte Rolle als Element des »Transitional Justice«-Prozesses wird ein solches Verfahren nur erfüllen können, wenn es der betroffenen Gesellschaft möglichst umfassend zugänglich ist. Dies gilt insbesondere dann, wenn es keine offizielle Gerichtsberichterstattung oder etwa Livestreams gibt, wie es bei internationalen Tribunalen der Fall ist. Weder das Gericht in Koblenz noch der Generalbundesanwalt haben während der Verhandlung Informationen in englischer oder arabischer Sprache zur Verfügung gestellt. Hier scheint die oben ausgeführte Kritik am »FDLR-Prozess« kaum für ein Umdenken gesorgt zu haben.

Nach etwas weniger als einem Jahr der Hauptverhandlung erging im Verfahren vor dem OLG Koblenz im Februar 2021 das erstinstanzliche Urteil gegen einen der beiden Angeklagten, nachdem sein Verfahren zuvor abgetrennt worden war. Das Gericht bestätigte die Vorwürfe gegen Eyad A. und verurteilte ihn zu einer Freiheitsstrafe von vier Jahren und sechs Monaten (OLG Koblenz 2021). Ob die Anklage gegen den weiter vor Gericht stehenden Anwar R. Bestand hat, wird sich zeigen müssen.

Ergebnis

Die vorrangig nationalstaatliche Durchführung von Verfahren wegen Völkerrechtsverbrechen ist seitens der Staatengemeinschaft zunächst vorgesehen (vgl. Art. 17 Rom-Statut). Finden sich Staaten, die dies übernehmen, so gibt deren nationales Recht den Verfahrensablauf vor. Die in Deutschland gegebenen Rahmenbedingungen scheinen hier grundsätzlich dazu geeignet zu sein, Täter*innen auf Basis des Weltrechtsprinzips einer ihrer Taten entsprechenden Bestrafung zuzuführen.

Allerdings kommt es zu wiederkehrenden Problemen innerhalb der Verfahren: nicht gewährter Zugang, fehlende Übersetzung und Mehrsprachigkeit, unzureichender Zeug*innenschutz, problematische Zeug*innenvernehmungen und Beweiserhebung auf Distanz. Diese scheinen zu großen Teilen im nationalen Recht bzw. dessen Umsetzung angelegt zu sein. Die nationale Durchführung von Strafprozessen mit internationalen Bezügen ist vor diesem Hintergrund weiterhin nur eine Ergänzung internationaler Strafgerichte (etwa des IStGH). Diese Prozesse müssen sich dabei an internationalen Maßstäben messen lassen können. Sie können – wie im Fall von Syrien – gerade dann gewinnbringend sein, wenn inter­nationale Prozesse nicht möglich sind.

Anmerkungen

1) Siehe etwa den Antrag der Bundestagsfraktion der Bündnis 90 / Die Grünen: „Keine Straflosigkeit bei Kriegsverbrechen – Völkerstrafprozesse in Deutschland voranbringen“, BT-Drucksache 18/6341 vom 14.10.2015.

2) Eine entsprechende Resolution (Security Council Draft Resolution S/2014/348) scheiterte am 22.05.2014 vor dem UN-Sicherheitsrat.

Literatur

Bock, S.; Wagner, M. (2020): Nationale Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen – in kleinen Schritten weitergedacht. Neue Juristische Wochenschrift, 2020, S. 3146-3148.

Bundesverfassungsgericht (2020): Beschluss vom 18.8.2020 – 1 BvR 1918/20, Eilantrag auf Zulassung von Übersetzungshilfsmitteln im „Syrien-Folterprozess“. Neue Juristische Wochenschrift, 2020, S. 3166-3168.

European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR, 2016): Weltrecht in Deutschland? Der Kongo-Kriegsverbrecherprozess: Erstes Verfahren nach dem Völkerstrafgesetzbuch.

Oberlandesgericht Koblenz (2020): Anklage gegen zwei mutmaßliche Mitarbeiter des syrischen Geheimdienstes wegen der Begehung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit u.a. zugelassen. Pressemitteilung, 10.03.2020.

Oberlandesgericht Koblenz (2021): Urteil gegen einen mutmaßlichen Mitarbeiter des syrischen Geheimdienstes wegen Beihilfe zu einem Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Pressemitteilung, 24.02.2021.

Ritscher, C. (2018): Aktuelle Entwicklungen in der Strafverfolgung des Generalbundesanwalts auf dem Gebiet des Völkerstrafrechts. Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 2018, 12, S. 543-545.

Ritscher C. (2019): Aktuelle Entwicklungen in der Strafverfolgung des Generalbundesanwalts auf dem Gebiet des Völkerstrafrechts. Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik, 2019, 12, S. 599-601.

Syria Justice and Accountability Center (SJAC, 2020a): Trial of Anwar Raslan and Eyad Al Gharib – Trial Monitoring Report 5, June 24 & 25, 2020.

Syria Justice and Accountability Center (SJAC, 2020b): Trial of Anwar Raslan and Eyad Al Gharib – Trial Monitoring Report 15, October 6, 7 & 8, 2020.

Syria Justice and Accountability Center; International Research and Documentation Centre for War Crimes Trials (SJAC und ICWC, 2021): Scratching the Surface: One Year into the Koblenz Trial, 22.04.2021.

Dipl. jur. Alexander Benz ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Internationalen Forschungs– und Dokumentationszentrum Kriegsverbrecherprozesse (ICWC) in Marburg. Aktuell promoviert er zur Frage der Reformbedürftigkeit der deutschen Strafprozessordnung im Hinblick auf völkerstrafrechtliche Verfahren. Das ICWC kooperiert mit dem Syria Justice and Accountability Center (SJAC) bei der Verfahrensbeobachtung vor dem OLG Koblenz.

Antidiskriminierung umfassend denken

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Antidiskriminierung umfassend denken

Eine globale Bewegung für Diversität, Inklusion und Gleichberechtigung

von Claude Cahn

Eine wachsende Zahl von Menschenrechtsorganen der Vereinten Nationen empfiehlt die Verabschiedung eines umfassenden Antidiskriminierungsgesetzes, um den Schutz der Menschenrechte auf nationaler Ebene zu verbessern. Viele Staaten haben in der Tat umfassende Antidiskriminierungsgesetze erlassen, andere befinden sich in verschiedenen Stadien der Vorbereitung solcher Gesetze. Es besteht jedoch Bedarf an einer globalen Bewegung für den umfassenden Schutz der Rechte von Minderheiten und anderen stigmatisierten oder marginalisierten Gruppen vor allen Formen der Diskriminierung. Der Artikel veranschaulicht die Entwicklungen der letzten Jahre und gibt einen Ausblick auf die Zukunft.

Um die Jahrtausendwende hatte nur eine handvoll Staaten auf der ganzen Welt umfassende Antidiskriminierungsgesetze verabschiedet. Mittlerweile sind es einige mehr. Das hat mit der Arbeit einer Reihe von Menschenrechtsmechanismen der UN zu tun. Hier formiert sich seit einigen Jahren eine Bewegung zur Schaffung globaler Maßstäbe zum umfassenden Schutz vor Diskriminierung.

Das »Verbot der Diskriminierung« ist das einzige Recht, das sich in allen neun zentralen internationalen Menschenrechtsabkommen findet. Artikel 2 sowohl des »Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte« als auch des »Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte« verpflichtet jeden Vertragsstaat, die dort anerkannten Rechte für alle Personen in seinem Hoheitsgebiet und unter seiner Gerichtsbarkeit zu achten und zu gewährleisten. Dies soll geschehen, ohne einen Unterschied, etwa nach rassistischen Kriterien1, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Weltanschauung, nationaler oder sozialer Herkunft, Vermögen, Geburt oder sonstigem Status zu ziehen. Das Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen hat zudem spezifische Verträge in Bezug auf rassistische Diskriminierung, der Diskriminierung von Frauen und von Menschen mit Behinderungen geschaffen. Zudem hat es die oben erwähnte Bedeutung des »sonstigen Status« noch detaillierter ausgearbeitet, um einen umfassenden Schutz vor Diskriminierung basierend auf Gründen wie beispielsweise sexueller Orientierung und der Geschlechtsidentität zu gewährleisten.

Hierauf berufen sich die Akteure der Bewegung für ein umfassendes Antidiskriminierungsrecht2, die derzeit eine zügige und dynamische Verbreitung findet. Dabei hilft: Grundsätzlich haben alle Staaten der Welt international gültige, rechtliche Voraussetzungen akzeptiert, die sie auf die Notwendigkeit der Schaffung umfassender Antidiskriminierungsgesetze zur Unterstützung eines wirksamen Rechtsschutzes von Betroffenen hinweisen. Alle relevanten UN-Vertragsorgane3 haben zudem die Verabschiedung eines umfassenden Antidiskriminierungsrechts empfohlen. Staaten aus allen Regionen der Welt empfehlen mittlerweile regelmäßig und systematisch die Verabschiedung und Umsetzung umfassender Antidiskriminierungsgesetze an weitere Staaten, sowohl an Staaten aus ihrer eigenen Region als auch an Staaten aus anderen Regionen.

In den abschließenden Beobachtungen ihrer Überprüfungen von Staaten haben die UN-Vertragsorgane mehrfach anerkannt und betont, dass die Einhaltung der Nichtdiskriminierungsverpflichtungen der Staaten unter anderem die Etablierung spezifischer, umfassender Antidiskriminierungsgesetze erfordert.4

Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierung zu empfehlen hat und hatte zudem eine hohe Priorität im »Universal Periodic Review« (UPR, »Allgemeiner regelmäßiger Überprüfungsprozess«), einem Prozess des UN-Menschenrechtsrats, bei dem Staaten anderen Staaten Menschenrechtsempfehlungen geben. Länder aus allen Regionen der Welt haben Empfehlungen erhalten, Antidiskriminierungsgesetze zu erlassen. Einige Beispiele seien an dieser Stelle zu nennen: Bei der Überprüfung der Republik Moldau im Jahr 2011 forderten Algerien, Brasilien, Kanada, Estland, Frankreich, Israel, Nepal, Norwegen, die Russische Föderation, die Slowakei, Spanien, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierung und/oder zur Stärkung der Toleranz, während Argentinien, Mexiko, Polen, Rumänien und Schweden ausdrücklich ein umfassendes Antidiskriminierungsgesetz forderten. Bei der jüngsten UPR-Überprüfung von Burkina Faso empfahlen Chile, Honduras und Serbien, dass Burkina Faso ein umfassendes Antidiskriminierungsgesetz verabschieden solle. Im Rahmen der 35. Sitzung der allgemeinen regelmäßigen Überprüfung des UPR erhielt Kirgisistan Empfehlungen von sieben Staaten, während Armenien Empfehlungen von zehn Staaten erhielt, umfassende Gleichstellungsgesetze zu verabschieden. Im Ergebnisdokument der jüngsten UPR-Überprüfung Japans taucht der Begriff »Diskriminierung« nicht weniger als 75 Mal auf. In ähnlicher Weise enthält die jüngste UPR-Überprüfung der Republik Korea 80 Verweise auf den Begriff »Diskriminierung«.5 Es scheint also eine gewisse »Kultur« der Anerkennung umfassender Antidiskriminierung zu geben.

Nationale Entwicklungen 2000-2021

In den vergangenen zwei Jahrzehnten gab es jedoch in Bezug auf die Entwicklung nationaler Antidiskriminierungsgesetze erhebliche Fortschritte. Im Jahr 2009 war Tschechien der letzte EU-Mitgliedstaat, der ein spezifisches Antidiskriminierungsgesetz verabschiedete (vgl. ERT 2009). Deutschland hat ein solches natio­nales Gesetz (vgl. Antidiskriminierungsstelle o.J.), auch wenn es bei einer Reihe von Diskriminierungsgründen, wie etwa der Bildung, nur begrenzt anwendbar ist. Zudem ist Deutschland eine von zwei EU-Regierungen, gemeinsam mit Polen, die im letzten Jahrzehnt weitere Entwicklungen in diesem Bereich auf europäischer Ebene blockiert haben.

Zusätzlich zu allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben zwischen 2009 und 2013 acht Staaten auf dem europäischen Kontinent (zuerst Kroatien, danach Bosnien und Herzegowina, Serbien, Albanien, Montenegro, Nordmazedonien, die Ukraine und Moldau) umfassende (oder nahezu umfassende) Antidiskriminierungsgesetze erlassen. In Ländern wie dem Vereinigten Königreich, Kanada, Neuseeland und Australien wurde ein umfassender Rahmen von Antidiskriminierungsgesetzen geschaffen, der eine Reihe spezifischer oder umfassender Rechtsvorschriften beinhaltet.6

In der Zwischenzeit hat sich das Tempo der Veränderungen außerhalb Europas stetig erhöht, angetrieben durch die Zivilgesellschaft sowie durch besser aufeinander abgestimmte Maßnahmen der Vereinten Nationen. Das hat zum Entwurf und der Verabschiedung von entsprechenden Gesetzen auf jedem Kontinent geführt, die – obwohl noch unvollkommen – vordergründig darauf abzielen, ein umfassendes Schutzniveau zu schaffen. Beispielsweise wurde im Jahr 2010 in Kenia eine neue Verfassung verabschiedet, die direkte und indirekte Diskriminierung aus einer offenen Liste von Gründen verbietet, die Chancengleichheit von Männern und Frauen vorsieht und schädliche Ausnahmen vom Recht auf Nichtdiskriminierung beseitigte, die in der vorherigen Verfassung enthalten waren. Letztere hatten unter anderem dazu geführt, dass Ungleichheiten gegenüber Frauen in Bezug auf ihre Rechte auf Heirat, Scheidung und Erbschaft verfestigt wurden.7

In Lateinamerika haben Argentinien, Mexiko, Chile, Bolivien und Guyana kürzlich solche Gesetze verabschiedet. Am 2. Mai 2014 hat Georgien das Gesetz zur Beseitigung aller Formen von Diskriminierung verabschiedet.

In einigen Ländern befinden sich umfassende Gleichstellungsgesetze in der Entwicklung. Auf den Philippinen, in Armenien, Kirgisistan und Tadschikistan gibt es laufende Diskussionen über die Entwicklung umfassender Antidiskriminierungsgesetze.

In einigen Staaten wurde eine Reihe spezifischer Rechtsvorschriften erlassen, die in der Gesamtschau einen nahezu umfassenden Schutz für Überlebende von Diskriminierung bieten. In Hongkong beispielsweise wurde eine Reihe von Antidiskriminierungsverordnungen verabschiedet, darunter die Verordnung gegen die Diskriminierung aufgrund des Geschlechts (SDO) und die Verordnung gegen die Diskriminierung von Behinderten (DDO) im Jahr 1995, die Verordnung gegen die Diskriminierung aufgrund des Familienstands (FSDO) im Jahr 1997 und die Verordnung gegen rassistische Diskriminierung (RDO) im Jahr 2008.

Erfahrungen und Erfolge

Die Erfahrungen der Länder, die bereits umfassende Antidiskriminierungsgesetze verabschiedet haben, bestätigen den Ansatz: Gesellschaften erleben eine bereicherte Diskussion über die Komplexität und Diversität der Menschheit und damit neue Grundlagen für Toleranz und gegenseitiges Verständnis; Regierungsbeamt*innen fällt es leichter, bisher »schwierige« oder »sensible« Themen anzugehen. Antidiskriminierungsgesetze unterstützen also den gesellschaftlichen Fortschritt und den positiven sozialen Wandel.

Der zentrale Grund für ein umfassendes Antidiskriminierungsgesetz ist jedoch, den Opfern einen wirksamen Schutz zu bieten. Die Staaten sind demnach verpflichtet, echten Schutz vor Diskriminierung zu bieten und praktikable, zugängliche und sichere Rechtsmittel zu schaffen, wenn Menschen diskriminiert wurden. In allen Gesellschaften der Welt wird es jährlich viele solcher Menschen geben. Ohne wirksamen rechtlichen Schutz vor Diskriminierung lassen Regierungen die Menschen im Stich, denen sie dienen.

Menschen aus extrem ausgegrenzten Gruppen – oft unzufrieden und entfremdet von der breiteren Gesellschaft – können so plötzlich erfahren, dass auch sie Rechte haben. Um ein Beispiel zu nennen: Der erste Fall, der Anfang der 2000er Jahre unter dem umfassenden bulgarischen Antidiskriminierungsgesetz verhandelt wurde, betraf eine Roma-Frau, der in einem Kurzwarenladen die Bedienung verweigert worden war. Die bulgarische Antidiskriminierungsbehörde erkannte an, dass die Handlung diskriminierend war und ordnete an, dass sich das Geschäft entschuldigen und Schadenersatz zahlen muss. Die Summe des Schadenersatzes war nicht groß, aber die Auswirkungen der Entscheidung waren in sozialer Hinsicht weltverändernd. „Die Menschenrechte werden in den unbedeutenden Orten [»small places«] ausgehandelt“, wie Eleanor Roosevelt es ausdrückte (1958).

Wie weiter?

In den Jahren 2020 und 2021 entwickelten die Abteilung für Indigene Menschen und Minderheiten des Menschenrechtsbüros der Vereinten Nationen (IPMS, OHCHR) und der im Vereinigten Königreich ansässige Equal Rights Trust (ERT) ein Handbuch mit dem Titel »Die Rechte der Minderheiten schützen: Ein Handbuch für die Schaffung umfassender Antidiskriminierungsgesetze«. Die Publikation füllt eine Lücke, da es Bedarf für ein solches Handbuch für OHCHR-Mitarbeitende, Regierungen, Parlamente, nationale Menschenrechtsinstitutionen (NHRIs), Vertreter*innen der Zivilgesellschaft und Menschenrechtsaktivist*innen gab. In diesem Handbuch werden die wichtigsten konzeptionellen und inhaltlichen Elemente des Antidiskriminierungsrechts dargestellt, so wie sie in den internationalen Menschenrechtsverträgen und in der Rechtsprechung festgelegt sind. Zusätzlich zur Zusammenfassung der normativen Inhalte wird die Publikation konkrete länderbezogene Praktiken und praktische Anleitungen bieten.8

Die Covid-19-Pandemie und insbesondere die drastischen Ungleichheiten hinsichtlich der Auswirkungen auf Minderheiten, über die weltweit berichtet wird, haben die Dringlichkeit zur Erstellung eines solchen Leitfadens nochmal verdeutlicht. Denn es ist wahrscheinlich, dass es in der Zeit nach der Pandemie zu einer dramatischen Verschärfung der Ausgrenzung sowie zu langfristigen sozio­ökonomischen Auswirkungen kommt, da vielen Menschen der Verlust der Lebensgrundlage, der Krankenversicherung und anderer Dimensionen sozialer Schutzsysteme droht. Es bleibt zu hoffen, dass der Beitrag der Antidiskriminierungsgesetzgebungen dazu führt, dass Gesellschaften auf einer starken Menschenrechtsbasis zukünftig noch stärker ihre Resilienz entwickeln.

Anmerkungen

1) Anm. d. Übersetzung: Im englischen Original »race«. Forscher*innen fordern, diese Kategorie im deutschen Fachgebrauch durch die alternative Formulierung »rassistische Diskriminierung« oder »rassistische Kriterien« zu ersetzen.

2) Englisches Äquivalent: »Comprehensive Anti-Diskrimination Law«. Anmerkung d. Übersetzung: Ein wissenschaftlicher Diskurs zu einem umfassenden Antidiskriminierungsrecht hat sich in Deutschland bis dato nicht etabliert. Im Rahmen der Übersetzung steht der Begriff »umfassendes Antidiskriminierungsrecht« als Pendant zum englischen Begriff, der einen holistischen Ansatz verfolgt.

3) Anmerkung d. Übersetzung: Spezifisch in diesem Sinne gemeint, die »UN Treaty Bodies« des Hochkommissariats für Menschenrechte (OHCHR).

4) Beispielsweise: Human Rights Committee, ­Concluding Observations: Korea, UN Doc. CCPR/C/KOR/CO/4, 3 December 2015, Paras 12-13. Anmerkung d. Übersetzung: Das aufgeführte Dokument ist über die OHCHR Datenbank Online abrufbar und frei zugänglich.

5) vgl. unter anderem A/HRC/WG.6/12/L.16, A/HRC/39/4 sowie /HRC/37/11.

6) vgl. hierzu Equality Act (2010), Canadian Human Rights Act (1985) und New Zealand Human Rights Act (1993).

7) vgl. Constitution of Kenya (2010, Article 27 (3) und (4)), sowie Fitzgerald (2010, S. 60).

8) Der Leitfaden erscheint im Jahr 2022, pünktlich zum 30. Jahrestag der »Erklärung über die Rechte von Personen, die nationalen oder ethnischen, religiösen und sprachlichen Minderheiten angehören« (1992).

Literatur

Antidiskriminierungsstelle (o.J.): Homepage. antidiskriminierungsstelle.de

Equal Rights Trust (ERT) (2009): Czech Republic becomes last EU state to adopt anti-discrimi­nation law. 25 June 2009.

Fitzgerald, J. (2010): The road to equality? The right to equality. Equal Rights Review, Vol. 5, S. 55-69.

Roosevelt, E. (1958): “The Great Question,” remarks delivered at the United Nations in New York. 27.03.1958.

Claude Cahn ist Human Rights Officer beim Menschenrechtsbüro der Vereinten Nationen (OHCHR) in der Abteilung für Indigenen- und Minderheitenrechte.

Aus dem Englischen übersetzt von Franziska Benz und David Scheuing.

Was und Wo ist Den Haag?

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Was und Wo ist Den Haag?

Die Herstellung der »Neutralität« für Frieden und Konflikte international

von Cathie Traynor

Dieser Artikel untersucht, wie Den Haag, als Organisation und weniger als Stadt betrachtet, Auswirkungen darauf hat, wie Frieden und Gerechtigkeit (weltweit) praktiziert und wahrgenommen werden. Diese Erkenntnisse sind zentral für alle Arbeiten, die Alternativen zur internationalen (Straf-)Gerichtsbarkeit erforschen und für solche, die untersuchen, welche Auswirkungen es hat, wenn Den Haag als eine »Ausnahmeörtlichkeit« und nicht als der »natürliche« Ort solcher Gerichtsbarkeit verstanden wird.

Es ist unbestreitbar, dass Den Haag berühmt ist für seine Rolle bei Frieden und Gerechtigkeit. So lautet die Vision der Stadt selbst: „Den Haag, Internationale Stadt des Friedens und der Gerechtigkeit. Wer denkt, dass dies nur ein cleverer Stadtmarketing-Slogan sei, erfunden von smarten Werbeagenturen, ist auf dem Holzweg. Sollten Sie nach Sarajevo, Nairobi oder Kabul reisen, würden Sie feststellen, dass in diesen Städten der Name der weit entfernten Stadt Den Haag für Hoffnung steht. Hoffnung […] dass die Übeltäter […] nicht ungestraft davonkommen. Heute ist Den Haag Standort von nicht weniger als 131 internationalen Instituten und Agenturen – sowohl Nichtregierungsorganisationen als auch Regierungsinstitutionen […]. Den Haag arbeitet stark daran, weiterhin ein Leuchtfeuer der Hoffnung für Millionen von Menschen auf der ganzen Welt zu sein.“ (Die Botschaft des Königreichs der Niederlande in London 2010)

Aber der Einwand der Botschaft, dass es sich nicht „nur um einen cleveren Stadtmarketing-Slogan” handele, deutet uns darauf hin, dass was auch immer »Den Haag, Internationale Stadt des Friedens und der Gerechtigkeit« (»The Hague, International City of Peace and Justice«, HICPJ) wohl genau ausmacht, von Bedeutung sein muss. Es mangelt nicht an Expert*innen, die etwas zur politischen, wirtschaftlichen oder diplomatischen Entwicklung der Stadt sagen könnten (vgl. van der Wusten 2006), aber wir müssen tiefer blicken, was »Den Haag, Internationale Stadt des Friedens und der Gerechtigkeit« darstellt und wie es sich anfühlt, wenn wir Chancen und Hindernisse für Frieden genauer ergründen wollen. Dieser Artikel basiert auf Feldforschungsdaten aus den 2010er Jahren und zeigt, wie die Nachbarschaft, die Stadt und das Land, in denen internationaler Frieden und Gerechtigkeit ihren Sitz haben, in eine mächtige, geopolitische Performance verwoben sind (vgl. Traynor 2017).

Ich behaupte, dass der Erfolg von Den Haag darauf beruht, dass es das »irgendwo anders« darstellt und verkörpert. Schon die frühe Geschichte Den Haags ist damit verbunden, dass es nicht so mächtig war wie Amsterdam oder Dordrecht. Es war ein Ort, an dem Machtkämpfe zwischen Stadtstaaten gelöst werden konnten (vgl. van Krieken und McKay 2005). Ein Gebäude aus dem 13. Jahrhundert, der Ridderzaal, war die »ursprüngliche« Versammlungshalle, und obwohl sich ihre Bauten und Strukturen verändert und weiter ausgedehnt haben, zog die Stadt weiterhin diejenigen an, die Probleme innerhalb und außerhalb der Niederlande zu bearbeiten hatten (vgl. Eyffinger 2005). Das »irgendwo-anders« zu sein, das nicht mächtig ist, sondern nur von glücklichen Zufällen und visionären, aus einer anderen Welt stammenden Gebäuden, Menschen und Praktiken geprägt ist, spielt eine Schlüsselrolle in der Erzählung, das die HICPJ aufrechterhält. Dies erfordert eine Erkundung von Den Haag nicht als Stadt an sich, sondern als Organisation mit einer gebauten Umwelt und Bedeutungen, Gefühlen und Verhaltensweisen, die über alle Maßstabsebenen hinweg miteinander interagieren.

Warum Den Haag?

Als ich 2017 Menschen fragte, weshalb Den Haag für Frieden und Gerechtigkeit stünde, war die Antwort in der Regel „aufgrund des Friedenspalastes“. Die Geschichte dazu beginnt im Jahr 1899, als die Stadt zum Tagungsort einer Friedenskonferenz auserkoren wird, die auf Initiative von Zar Nikolaus II angeregt wurde, der in finanziellen Schwierigkeiten steckte und dringend Frieden und nicht Krieg anstreben musste. Andere europäische Standorte wurden aus Gründen von Rivalitäten oder Ambivalenz abgelehnt. Den Haag funktionierte aus zwei zentralen Gründen. Erstens: „Die Niederlande wurden als ebenso neutral wie unbedeutend angesehen“ (Eyffinger 2003, S. 16). Zweitens hatte die Stadt international einen Ruf für ihr juristisches Fachwissen erworben, sowohl im Kriegsrecht als auch im Privatrecht. Den Haag war Heimatstadt zweier bedeutender Juristen, Hugo Grotius (frühes siebzehntes Jahrhundert) und Tobias Asser (spätes neunzehntes Jahrhundert). Beide wurden damals wie heute als Außenseiter und geradezu heiligengleiche Visionäre dargestellt, eingebunden in ein internationales professionelles Netzwerk, und nicht als Niederländer, die den Interessen ihres Staates dienten (vgl. van Ittersum 2010). Um die aktuelle Rolle zu erkunden, die Den Haag für die Herstellung von Frieden und Gerechtigkeit einnimmt, ist es daher notwendig, seine »Neutralität« und seine »abgehobenen Juristen« zu hinterfragen.

Die Rolle der »Neutalität«

Agius (2006) legt nahe, dass Neutralität als Konzept zu eng definiert worden sei, entweder als eine Verirrung (ein zartsinniger und unmoralischer Überlebensmechanismus) in einer kriegerischen, realistischen Welt oder als eine nicht notwendige Position im regelorientierten, liberalen Idealismus. Sie meint stattdessen, dass es sich oft um eine strategische Position handelt, die sich zwischen beiden Polen bewegt. Ein neutrales Land kann beträchtliche Anstrengungen unternehmen, eine umfassende und zwingende Autorität gegenüber Konfliktparteien zu errichten. Daher ist der liberale Idealismus seine realistische Strategie.

Neutralität bleibt dabei aber auch bestehen, beziehungsweise verändert sich, von Land zu Land, nicht nur im Verhältnis zur sich verändernden Natur globaler Konflikte, sondern auch abhängig davon, „was die Identität und die Handlungen des Nationalstaats ausmacht“ (Agius 2006, S. 5). Diese Feststellung hat wichtige Folgen. Erstens kann Neutralität nicht je nach außenpolitischen Entwicklungen ein- und ausgeschaltet werden. Zweitens stellen verschiedene, miteinander verwobene, interne und externe Elemente Neutralität über Raum hinweg her. Diese Neutralität hat eine performative Qualität, die Menschen und Orte als »neutral« bzw. »nicht neutral« definiert. Und schließlich kann ein neutrales Gemeinwesen jede Größe und jeden Maßstab annehmen, insbesondere im aktuellen politischen Klima (vgl. Agius 2011).

Wie das »neutrale« Den Haag konstruiert wird

Zur Zeit der Friedenskonferenz 1899 koexistierten und interagierten zwei Versionen der Neutralität, um dieses einzigartige und im Entstehen begriffene neutrale Gemeinwesen auf der organisatorischen Ebene zu etablieren: Die Internationale Stadt des Friedens und der Gerechtigkeit Den Haag. Die eine Art der Neutralität, die sich in der niederländischen Außenpolitik ausdrückte, war eine realistische Abweichung, die die Machtlosigkeit und das Desinteresse des Landes betonte. Den Haag mit seiner ganz eigenen Wissensgemeinschaft von externen, visionären Jurist*innen und ihren kosmopolitischen Anhänger*innen vertrat dagegen eine dynamischere, moralische und selbstlose Neutralität. Es bestand der Wille, »gute Dienste« zu leisten: ein diplomatischer Standort mit Expertise in der Mediation. Indem es einerseits seine als notwendig markierte, regelbasierte Autorität pflegte und gleichzeitig unnahbar und unbedeutend erschien, erwuchs Den Haag als eine Organisation, die als Produkt und Schöpfer von »irgendwo anders sein« gedieh; durch die Kombination von beinahe heiligengleichen Rechtsgelehrten, symbolischer Architektur, und niederländischer Außenpolitik. Paradoxerweise führte diese einzigartige Form der (un)organisierten Neutralität des HICPJs zum weiteren Bedeutungsverlust der Niederlande und stärkte aber gleichzeitig sowohl ihre Handlungsfähigkeit als auch ihre Macht.

Konferenzen verweben Menschen, Orte, ganz spezifisches Erkenntniswissen und politische Vorgaben nachhaltig miteinander. Orte und Kulturen formen Konferenzergebnisse, während Konferenzergebnisse die gebaute Umwelt, Werte und Verhaltensweisen prägen (vgl. Craggs und Mahony 2014). Die Haager Friedenskonferenz von 1899 und ihre Nachfolgekonferenzen brachten den Internationalen Gerichtshof, den Ständigen Schiedshof und, als konkretere Verkörperung, den Friedenspalast eines Philanthropen hervor. Die willkürlich und ungeplant wirkende Pflege, die Funktion und die Belegung dieses Gebäudes und der umliegenden Nachbarschaften spiegeln dabei bis heute die wechselhafte Rolle Den Haags in der globalen Ordnung wider. Auch wenn diese Organisierung einer übergreifenden Autorität zwei Weltkriege und einen Kalten Krieg nicht verhindern konnte und der Friedenspalast für eine lange Zeit lediglich als Bibliothek überlebte (vgl. van der Wusten 2006), gipfelte diese Entwicklung ein Jahrhundert später in der Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs mit seinem ganz eigenen architektonischen Wahrzeichen. Heutzutage betreibt die HICPJ den Justizzweig des gegenwärtigen, weltumspannenden Systems des liberalen Friedens (vgl. Richmond 2011), in dem internationale Organisationen hinterherhinkende Staaten beim Aufholen unterstützen wollen, indem sie Friedenssicherung (»peacekeeping«) betreiben, demokratische Normen und Gesetze installieren und eine globale freie Marktwirtschaft aufrechterhalten. Die HICPJ lässt die Niederlande weiterhin als unbedeutend und neutral erscheinen (aber verwoben mit ihrer eigenen dynamischeren, strategischen Art der Neutralität), im Gegensatz zu anderen enthusiastischen Mitgliedern der NATO oder Befürworter*innen von Peacekeeping-Missionen, denen es nichts ausmachen würde, wenn die internationalen Justizorgane versagen würden.

Doch neben den endogenen Faktoren erhalten auch „ihre Identität und ihre Handlungen“ die einzigartige Form der Neutralität eines Systems aufrecht und werden in das Selbst und die Subjektivität von Menschen eingebettet (vgl. Agius 2006, S. 5). Diejenigen, die in der »World Forum Area« und der internationalen Zone von Den Haag, dem physischen Gegenstück zur HICPJ, leben und arbeiten, tragen zusammen mit ihren Nachbar*innen in anderen Teilen Den Haags und der Welt zu seiner Darstellung und Verkörperung als einem von Außenseitern bevölkerten »Irgendwo anders« bei, das wider Erwarten eine über allem stehende Autorität bewahrt. Wie Grotius und Asser erlangen zahlreiche Jurist*innen, die sich auf ihr Handwerk verstehen, diesen Außenseiterstatus durch ihre explizite Loslösung vom nationalen und politischen Hintergrund. Viele von ihnen, die wie mit dem Fallschirm eingeflogen kamen, um das internationale Strafrecht zu entwickeln und in die Praxis umzusetzen, zeigen sich überrascht, dass sie sich gegen die Ambivalenz der mächtigen Nationalstaaten durchsetzen. Auch sie sind von der Stadt und dem Land abgeschnitten, indem sie als »Internationale« (»expats«) gelten, die vom „städtischen Gefüge abgetrennt“ in einer „Blase“ leben.

Eine Anwältin, die ich 2017 interviewte, war nach ihrer Ankunft schockiert, als sie feststellte, dass Den Haag überhaupt eine Stadt ist, da sie sich den Friedenspalast zuvor in einem ummauerten Gebiet mitten im Nirgendwo vorgestellt hatte. Doch diese »expats« müssen sich eine Stadt teilen und viele kommentierten, dass das Fortbewegen mit dem Fahrrad zum »herumschnüffeln« einlade, als ob sie unbekannte Regeln brechen würden. Diese zwischenmenschlichen Begegnungen in der Nachbarschaft spiegeln die Durchsetzung der Prinzipien der HICPJ innerhalb ihrer Friedens- und Gerechtigkeitsinstitutionen wider. Sie praktizieren passive Aggression im Gegensatz zu physischer Gewalt (wie der Anwendung von militärischer Gewalt in Konfliktregionen) und sind greifbare Beispiele für die in ihnen eingebetteten Kulturen der Neutralität Den Haags, der Niederlande und des Rechts an sich.

Wenn Den Haag eine mächtige geopolitische Darbietung der Neutralität ist, dann benötigt diese in gewissem Maße immer auch eine »Marketingstrategie«, die es vor Kritik an den Ergebnissen von Prozessen und deren Durchführung abschirmt. Die »Andersartigkeit« von Den Haag ist grundlegend für die Darbietung der internationalen Gemeinschaft, dass diese Gerechtigkeit gerecht sei, da neutrale Menschen und Orte als Bekräftigung der Gerechtigkeit zu agieren scheinen und nicht umgekehrt. Neutralität als ein kulturspezifischer Wert oder ein Artefakt, das durch pazifizierende juristische Schiedsgerichtsbarkeit oder Strafprozesse erzeugt wird, ist in dieser Funktion ernsthaft problematisch. Doch täuscht sie jemanden? Ob diese einen »Leuchtturm der Hoffnung« darstellt, hängt davon ab, wo man positioniert ist in einer Welt, die nach dem je spezifischen Erfolg in Demokratie und Kapitalismus stratifiziert ist.

Ein positiver Moment in all dem ist, dass die HICPJ ein kontinuierlicher Organisierungsprozess ist, mit Prinzipien und Praktiken, die aus dem Nichts heraus entstanden sind. Das bedeutet auch, dass alternative emanzipatorische, post-liberale Gerechtigkeitsprojekte überall entwickelt werden können und dass auch diese über Zeit, Raum und Skalen hinweg ihre ganz eigene Macht und Schwung gewinnen können (vgl. Richmond 2011).

Literatur

Agius, C. (2006): The social construction of ­swedish identity. Manchester: Manchester University Press.

Agius, C. (2011): Transformed beyond recognition? The politics of post-neutrality. Cooperation and Conflict, 46(3), S. 370-395.

Craggs, R.; Mahony, M. (2014): The geographies of the conference: Knowledge, performance and protest. Geography Compass 8(6), S. 414-430.

Eyffinger, A. (2003): The Hague International Centre of Justice and Peace. The Hague: Jongbloed Law Booksellers.

Eyffinger, A. (2005): Living up to a tradition. In van Krieken, P.J.; Mackay, D. (Hrsg.): The Hague Legal Capital of the World. The Hague: TMC Asser Press, S. 29-45.

Richmond, O.P. (2011): Critical agency, resistance and a post-colonial civil society. Cooperation and Conflict, 46(4), S. 419-440.

The Embassy of The Kingdom of The Netherlands to the United Kingdom (2010): The Hague. Webpage.

Traynor, C. (2017): Mapping neutralities: Critical geographies of The Hague. Dissertation.

van der Wusten, H. (2006): Legal capital of the world: Political centre-formation in The Hague. Tijdschrift voor Economische en Social Geografie, 97(3), S. 253-266.

van Ittersum, M. (2010): The wise man is never merely a private citizen: the Roman Stoa in Hugo Grotius De Jure Praedae (1604-1608). History of European Ideas, 36, S. 1-18.

van Krieken, P.J.; Mackay, D. (2005): Introduction. In: dies. (Hrsg.): The Hague Legal Capital of the World. The Hague: TMC Asser Press, S. 2-28.

Cathie Traynor arbeitet am Institut für Soziologie und Sozialpolitik der Universität Nottingham und forscht zur Mehrebenenregulation von Gefängnissen für sicherere Gesellschaften. Das steht im Einklang mit ihrem Wunsch nach post-liberalen Gerechtigkeit(en).

Aus dem Englischen übersetzt von Franziska Benz und David Scheuing

Zivilgesellschaft im Völkerrecht

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Zivilgesellschaft im Völkerrecht

Wenn die Anklage von »unten« kommt

von Andreas Schüller

Soziale Bewegungen haben sich immer wieder das Recht zu eigen gemacht und dafür genutzt, Veränderungen zu erkämpfen. Zwar spiegelt das Recht allzu häufig vergangene oder bestenfalls bereits erkämpfte gesellschaftliche Verhältnisse wider. Dennoch liegt in der Schaffung neuen Rechts sowie in der Auslegung und Anwendung des bestehenden Rechts auf im Wandel begriffene gesellschaftliche Verhältnisse ein Potential, das gesellschaftliche Akteur*innen für ihre Anliegen nutzbar machen können. Dies gilt auch oder gerade für das Völkerrecht, in dem es an einer alleinigen höchstrichterlichen Instanz mangelt und das durch eine Vielfalt von gerichtlichen Entscheidungen, staatlicher Praxis und wissenschaftlichen Ausführungen stetiger Veränderung unterliegt.

Zivilgesellschaftliche Akteur*innen sind sehr vielfältig und verfolgen in ihrer Diversität ihre Ziele mit den unterschiedlichsten Methoden und Herangehensweisen. Dies gilt ebenso für die Art, in der sie Recht mobilisieren. Soziale Bewegungen, die ihre Veränderungskraft vor allem durch die Mobilisierung von Mitstreiter*innen in Protesten im öffentlichen Raum erlangen, nutzen das Recht oftmals, um einzelnen Forderungen durch gerichtliche Entscheidungen Nachdruck zu verleihen (so beispielsweise die Eilentscheidungen zur Rodung des Hambacher Forsts zugunsten der dort aktiven Protestierenden).

Nichtregierungsorganisationen dagegen setzen zum einen auf rechtliche Interventionen, um Denkmuster aufzubrechen und mit voller Wucht Ungerechtigkeiten sichtbar zu machen (wie etwa die Strafanzeige des ECCHR beim Internationalen Strafgerichtshof gegen mehrere europäische Rüstungskonzerne wegen Kriegsverbrechen im Jemen). Zum anderen führen sie strategische Prozesse, um einzelne Veränderungen in der Rechtsprechung herbeizuführen, die dann wiederum zu politischen und gesellschaftlichen Veränderungen beitragen sollen.

Gesellschaftliche Akteur*innen arbeiten also ebenso mit am Recht und mit dem Recht, sei es durch ihre Kampagnenarbeit, um neue völkerrechtliche Verträge zu schaffen (z.B. die Schaffung des Atomwaffenverbotsvertrages durch ICAN), sei es durch Klagen, Beschwerden und Strafanzeigen. Mit letzteren sollen staatliche und internationale Gerichte, Ausschüsse und Staatsanwaltschaften dazu angehalten werden, sich mit bestimmten Sachverhalten zu befassen, diese aufzuarbeiten und Entscheidungen herbeizuführen. Über diese konkreten juristischen Mittel hinaus dienen zudem Veranstaltungen (wie wissenschaftliche Symposien) dazu, konkrete Rechtsfragen diskutieren und weiterentwickeln zu lassen.

Mobilisierungsmöglichkeiten des Völkerrechts

Das Völkerrecht diente im 16./17. Jahrhundert als Recht zwischen Staaten, um etwa Handelsbeziehungen zu regeln oder um in den Folgejahrhunderten ganze Völker zu Zeiten des Kolonialismus vom Recht auszuschließen und auszubeuten. Nach den zwei Weltkriegen kam dann die Aufgabe hinzu, Frieden und Sicherheit zwischen Staaten zu gewährleisten. In den letzten Jahrzehnten hat das Völkerrecht jedoch Öffnungen erfahren, die gesellschaftliche Akteur*innen gezielt nutzen können. Dazu haben Nichtregierungsorganisationen beigetragen, die durch Kampagnen auf die Schaffung neuer völkerrechtlicher Abkommen hingewirkt haben.

Vor etwa 150 Jahren begann die Rotkreuzbewegung, Staaten dazu zu bewegen, sich Regeln auf dem Schlachtfeld zum Schutz Verwundeter zu geben. Ergebnis dieser Arbeit war die erste Genfer Konvention (1864). Das darin ausgedrückte Bestreben wurde von erfolggekrönten zivilgesellschaftlichen Initiativen zum Verbot der Folter oder bestimmter Waffen (wie Landminen) fortgesetzt, bis hin zum Einsatz für einen ständigen internationalen Strafgerichtshof (IStGH) in den 1990er Jahren. Zuletzt lässt sich diese Arbeit der gezielten Schaffung internationalen Rechts bei Initiativen zu menschenrechtlichen Verpflichtungen transnationaler Unternehmen sowie Initiativen zur Kriminalisierung des Ökozids beobachten. Es sind also immer wieder gesellschaftliche Akteur*innen, die neue Themen auf die Agenda bringen und im besten Falle Staaten dazu bewegen, neue völkerrechtliche Regeln zu verhandeln und zu schaffen.

Dabei findet sich das Völkerrecht mittlerweile nicht nur in zwischenstaatlichen Abkommen wieder, sondern häufig auch in staatlichen Umsetzungsgesetzen. So ist das deutsche Völkerstrafgesetzbuch, durch das nach dem Weltrechts­prinzip Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit von der deutschen Justiz strafrechtlich verfolgt werden können, ein nationales Gesetz. Die völkerrechtlichen Bezüge, insbesondere zum »Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs« sind jedoch unübersehbar. Auch die dem deutschen Grundgesetz immanente Völkerrechtsfreundlichkeit in den Artikeln 25 und 59 GG (vgl. BVerfG 2004, Rn. 93) bindet deutsche Gerichte jeder Instanz an das Völkerrecht und eröffnet Möglichkeiten, Völkerrechtsverletzungen einzuklagen, sofern ein Bezug zu Deutschland besteht.

Es gibt daher eine Vielzahl von Foren, vor die völkerrechtliche Streitigkeiten gebracht werden können. Von nationalen zu internationalen Gerichten, von Verwaltungs- zu Strafgerichten und Staatsanwaltschaften bis hin zu UN-Ausschüssen, Sonderberichterstatter*innen und anderen internationalen Mechanismen.

All dieser völkerrechtlichen Rechtsetzung und nationalen Implementierung bedarf es jedoch auch, um Völkerrecht zivilgesellschaftlich überhaupt nutzbar und gerichtlich durchsetzbar zu machen. Denn nur dann können gesellschaftliche Akteur*innen das Recht für sich beanspruchen und in ihre Arbeit aufnehmen, um gesellschaftlichen Wandel zu erreichen. In einer globalisierten Welt gibt es kaum mehr Bereiche, in denen es keine internationalen, grenzüberschreitenden Bezüge gibt. Doch das Recht ist nicht immer für die Regelung wirklich transnationaler Sachverhalte gemacht. Lücken, die den transnationalen Zugang zum Recht erschweren, sind oftmals von Staaten in den Vertragsverhandlungsprozessen bewusst offengelassen worden (wie weiter unten zum Römischen Statut näher ausgeführt). Einzelne Zusatzprotokolle, die den Zugang zu Rechtsdurchsetzungsmechanismen vorsehen, ratifizieren Staaten nicht (wie Zusatzprotokolle zum UN-Zivilpakt und zum UN-Sozialpakt) oder sie erklären Vorbehalte gemäß Art. 2 Abs. 1 lit. d des Wiener Vertragsrechtsübereinkommens zu völkerrechtlichen Verträgen, der die Rechtswirksamkeit einzelner Vorschriften aussetzt.

Dennoch gibt es Möglichkeiten für zivilgesellschaftliche Akteur*innen, über eine internationale Vernetzung und Zusammenarbeit, das Recht transnational nutzbar zu machen. So konnten etwa pakistanische Textilarbeiter*innen Zugang zu Gerichten am Hauptstandort eines Unternehmens in Deutschland bekommen, wie im »KiK-Fall« des ECCHR vor dem Landgericht Dortmund, um dort auf Entschädigung für den Tod ihrer Angehörigen durch den Fabrikbrand an einer der Produktionsstätten zu klagen (vgl. ECCHR Fallbeschreibung 2020).

Fälle von Rechtsmobilisierung von unten

Der KiK-Fall ist ein gutes Beispiel dafür, wie Betroffene in einer globalisierten Welt ihre Stimme erheben und durch eine Klage am Hauptstandort des Unternehmens – oft weit entfernt von den eigentlichen Produktionsstätten – die Geschäftspraktiken sichtbar machen können. Diese Klage im spezifischen hat der Politik zudem drastisch vor Augen geführt, wie schutzlos diejenigen am Anfang der Lieferkette sind und dass die Unternehmensverantwortung rechtlich verbindlich geregelt werden muss, um fairere Bedingungen in der gesamten Lieferkette zu schaffen. Die momentan stattfindende Beratung eines entsprechenden Gesetzes in Deutschland, nach dem Unternehmen rechtlich verbindlich ihre Tätigkeiten und die ihrer Zulieferer auf die Einhaltung von Menschenrechten hin überprüfen müssten, verdeutlicht die teils konträren Positionen von Zivilgesellschaft und Wirtschaft. Vor allem macht sie den Widerstand sichtbar, den Teile der Wirtschaft und wirtschaftsnahe Verbände gegen rechtlich verbindliche Regelungen zu Haftung und Klagemöglichkeiten hegen.

Ein anderes Beispiel betrifft den globalen Einsatz bewaffneter Drohnen durch die USA, der ohne ein weitgespanntes Netz von Datenströmen, Analysezentren und Drohnenstartplätzen nicht möglich wäre. Von Drohnenangriffen Betroffene wie Familie Bin Ali Jaber aus Hadramaut im Jemen klagten nicht nur in den USA, sondern auch in Deutschland (aktuell vor dem Bundesverfassungsgericht, vgl. ECCHR 2021), da ohne Fernmeldepräsenzpunkte sowie das Analysezentrum der US-Streitkräfte in Ramstein Drohneneinsätze im Jemen nicht möglich wären (vgl. BVerwG 2020). Dadurch, dass deutsche Behörden über das Grundgesetz an das Völkerrecht gebunden sind, kann gegen völkerrechtswidrige Handlungen vor deutschen Verwaltungsgerichten geklagt werden. Diese Klagemöglichkeit können auch Kläger*innen aus dem Ausland beanspruchen, die primär einer rechtswidrigen Handlung eines dritten Staates, hier der USA, ausgesetzt sind, aber eben unter Mitwirkung deutscher Behörden. Letztere müssen sich vorhalten lassen, völkerrechtswidrige Praktiken Verbündeter mitzutragen und es nicht zu schaffen, innerhalb des Bündnisses für die Respektierung und Stärkung des Völkerrechts wirksam einzutreten. Die USA wiederum schaffen es zwar, solche Fälle aus dem eigenen Rechtssystem herauszuhalten (mit der Begründung, dies gefährde die nationale Sicherheit), sehen sich aber mit Gerichtsentscheidungen aus anderen Ländern konfrontiert, die ihre Handlungen als völkerrechtswidrig einstufen.

Solche Entscheidungen können es Staaten erleichtern, auf zwischenstaatlicher Ebene eine rechtliche Position gegen einen mächtigen Staat zu beziehen, da gerade in den zwischenstaatlichen Beziehungen und den UN-Gremien um die Einhaltung des Völkerrechts gerungen wird. Aus einem strategischen Blickwinkel gesehen geht es in diesen Fällen aber auch um die Klärung, ob und inwiefern Gerichte exekutives Handeln überprüfen müssen. In außenpolitischen Entscheidungen können Gerichte insgesamt nur sehr zurückhaltend prüfen. Wenn es aber um Eingriffe in höchste Rechtsgüter wie Leib und Leben geht, muss eine Überprüfbarkeit gewährleistet sein und der außenpolitische Entscheidungsspielraum der Exekutive entsprechend gerichtlich eingeengt werden.

Ähnliches, wenn auch gänzlich anders gelagert, betrifft die Strafanzeigen nach dem Weltrechtsprinzip, wonach die deutsche Justiz Völkerstraftaten wie Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit weltweit verfolgen kann. Hintergrund für dieses Prinzip ist die Feststellung, dass diese Taten die Weltgemeinschaft als Ganzes betreffen, wie in völkerrechtlichen Abkommen wie dem Römischen Statut festgehalten. Die deutsche Justiz führt hier stellvertretend für eine internationale Justiz die Verfahren. Dies ist nur bei einem sehr eingeschränkten Kreis von Straftaten möglich; nicht jede Menschenrechts- oder Völkerrechtsverletzung kann so vor deutschen Gerichten strafrechtlich verfolgt werden.

Was aber möglich ist, zeigen die Verfahren zu Folter und sexualisierter Gewalt in Syrien, wie etwa das »Al-Khatib Verfahren« vor dem OLG Koblenz (vgl. ibid. 2021). Überlebende von Folter und sexualisierter Gewalt haben Anzeigen erstattet und ihre Zeugenaussagen beim Bundeskriminalamt getätigt sowie später im Prozess ausgesagt. Zusammen mit weiteren Beweismitteln, wie etwa den Fotos eines ehemaligen syrischen Militärfotografen, der unter dem Pseudo­nym »Caesar« bekannt ist, hat dies im Februar 2021 zu einer ersten Verurteilung eines ehemaligen Mitarbeiters des syrischen Regimes geführt. Vor allem aber hat es auch viel Licht auf die Verbrechen des Assad-Regimes geworfen. Weitere Urteile und Verfahren sind zu erwarten, nicht nur in Deutschland, da sich syrische Überlebende zusammen mit syrischen Nichtregierungsorganisationen, Rechtsanwält*innen und europäischen Partnern (wie dem ECCHR) an Strafverfolgungsbehörden in vielen Ländern gewandt haben, um Verfahren nach dem Weltrechtsprinzip zu initiieren. Diese Strafverfahren sind von höchster Bedeutung für die mittel- und langfristige Zukunft Syriens, da auch jetzt schon staatliche Verbrechen aufgearbeitet werden. Diese Aufarbeitung kann dann in der Zukunft eine wichtige Rolle für die innergesellschaftliche Aushandlung in Syrien spielen, in der Bestimmung von schwerstem Unrecht und dem Umgang damit.

Herausforderungen und Begrenzungen der Völkerrechtsmobilisierung

Gesellschaftliche Akteur*innen handeln in dem rechtlichen Rahmen, der ihnen vorgegeben ist. Wie oben beschrieben, gibt es zwar Möglichkeiten, die Schaffung von völkerrechtlichen Abkommen zu beeinflussen, letztlich verhandeln, verabschieden und ratifizieren jedoch Staaten diese Abkommen. Darin arbeiten Staaten immer wieder Klauseln ein, die es ihnen ermöglichen, sich der Bindung völkerrechtlicher Abkommen zu entziehen – wie im Folgenden anhand des Römischen Statuts ausgeführt werden wird. Hierin zeigt sich der Kompromiss­charakter, der jeder multilateralen Entscheidung zu Grunde liegt und es häufig erschwert, das Recht gegen Staaten zu erkämpfen und durchzusetzen.

Als Beispiel hierfür kann das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs dienen. An mehreren Stellen ist die Handschrift von Staaten sichtbar, die in der Absicht handelten, die Wirkung des Statuts und die Handlungsmöglichkeiten des IStGH einzuschränken. Der Gerichtshof ist in Folge dessen nicht dem Weltrechtsprinzip unterworfen, obwohl gerade für die Straftaten des Statuts (Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit) die Staatengemeinschaft unabhängig von Tatort und Herkunft der Täter*innen zu Gericht sitzen sollte. Die Zuständigkeit des IStGH beschränkt sich auf das Staatsgebiet der Mitgliedsstaaten sowie deren Staatsangehörige. Dem UN-Sicherheitsrat ist es zudem erlaubt, bestimmte Situationen gesondert zu überweisen. Letzterer steht bekanntlich unter Vetovorbehalt der fünf Ständigen Mitglieder. Art. 16 des Römischen Statuts ermöglicht es dem Sicherheitsrat darüber hinaus, Ermittlungen des Strafgerichtshofs für ein Jahr auszusetzen. Diese Resolution kann beliebig oft erneuert werden.

Als drittes Einfallstor in das Statut dient das sogenannte »Komplementaritätsprinzip«, nach dem der IStGH nur zuständig ist, wenn Staaten nicht in der Lage oder willens sind, die Ermittlungen selbst zu führen. Was es dabei heißt »nicht willens zu sein« hat Ende 2020 eine Entscheidung der Anklagebehörde des IStGH in Bezug auf Kriegsverbrechen britischer Streitkräfte im Irak gezeigt (IStGH 2020). Obwohl es in Großbritannien keine einzige strafrechtliche Verurteilung einer Täter*in oder einer*eines Vorgesetzten gegeben hat, befand die Anklagebehörde des IStGH, dass Großbritannien seine Soldat*innen nicht absichtlich vor internationaler Strafverfolgung schütze und stellte das Vorverfahren ein. An dieser Stelle scheiterte die Zivilgesellschaft, die zwar über Jahre Druck auf britische Behörden und die IStGH-Anklagebehörde aufbauen konnte, letztlich aber diese internationale Behörde nicht dazu bewegen konnte, einen couragierten und rechtlich durchaus möglichen Schritt nach vorne zu machen.

Dieses Beispiel verdeutlicht die Begrenzungen der zivilgesellschaftlichen Mobilisierung des Völkerrechts. Zum einen ist es von großer Bedeutung, rechtliche Verfahren anzustoßen und Fälle vor Gerichte und Behörden zu bringen, um diese zur Beschäftigung mit den Sachverhalten zu zwingen. Auf der anderen Seite müssen dem aber auch Richter*innen und Staatsanwält*innen gegenüberstehen, die das Völkerrecht entsprechend auszulegen und anzuwenden bereit sind. Da viele solcher transnationalen Verfahren neue Rechtsfragen betreffen, die höchstrichterlich bislang nicht entschieden sind, sind meistens mehrere juristische Argumentationen vertretbar, so dass es durchaus Spielräume gibt, die gesellschaftliche Akteur*innen ausschöpfen können.

Globales Netz

Letztlich spielen der Zeitgeist und gesellschaftliche Veränderungen auch in rechtliche Entscheidungen hinein. Neue Entwicklungen technischer oder gesellschaftlicher Natur können über die Zeit durch rechtliche Spielräume bei der Auslegung einzelner Normen unter bestehendes Recht subsumiert werden. Für eben diese Veränderungen ist die (strategische) Mobilisierung des Rechts durch gesellschaftliche Akteur*innen unabdingbar. Diese sollten das Recht als Vehikel in ihrem Aktivismus mitdenken und nutzen, allerdings nicht als einziges Mittel und nicht losgelöst von anderweitiger Arbeit an Kampagnen, Protest oder Kunst. In einer zu starken Fokussierung auf die Mobilisierung des Rechts liegt auch immer die Gefahr, dass Ressourcen zu einseitig eingesetzt werden. Da juristische Verfahren immer auch Verzögerungen und Rückschläge erfahren können, müssen sie parallel durch andere (Aktions-)Formate begleitet werden. Nur so kann eine Kontextualisierung der dem Rechtsstreit immanenten gesellschaft­lichen und sozialen Probleme gelingen.

Die globale Vernetzung heutiger Gesellschaften kann dazu wirkungsvoll genutzt werden: Gerade das Völkerrecht kann rechtliche Entwicklungen beeinflussen, durch Entscheidungen auf internationaler Ebene oder in einem Drittstaat mit entsprechender rechtlicher Zuständigkeit, die zivil­gesellschaftliche Akteur*innen in ihrem jeweiligen Umfeld oder Land bislang nicht erreichen konnten. Um dieses Potential zu nutzen, ist eine globale Vernetzung von zivilgesellschaftlichen Akteur*innen enorm wichtig, damit rechtliche Interventionen an einem Ort Wirkungen an einem ganz anderen Ort erzielen und entfalten können. Darin liegt die große Chance der Mobilisierung des (Völker-)Rechts von unten.

Literatur

Bundesverfassungsgericht (BVerfG) (26. Oktober 2004), Beschluss Zweiter Senat, Aktenzeichen 2 BvR 955/00 und 2 BvR 1038/01.

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) (2020): Urteil zu US-Drohneneinsätzen. Aktenzeichen 6 C 7.19. Pressemitteilung 68/2020.

European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR) (2020): Fallbeschreibung Fabrikbrand in Pakistan: Billige Textilproduktion, lebensgefährliche Arbeit. ECCHR.eu

ECCHR (2021): Ramstein vor Gericht: Deutschlands Rolle bei US-Drohnenangriffen im Jemen. ECCHR.eu

Oberlandesgericht Koblenz (2021). Verfahren zu syrischer Staatsfolter. Aktenzeichen 1 StE 3/21.

Internationaler Strafgerichtshof (IStGH) (2020). Abschlussbericht zu Vorermittlungen in der Situation UK/Irak.

Andreas Schüller ist Rechtsanwalt und Programmdirektor für Völkerstraftaten und rechtliche Verantwortung beim European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR) in Berlin.

Covid-19 vor dem IStGH

/von

Covid-19 vor dem IStGH

Zivilgesellschaftliche Ermittlungsersuchen zur brasilianischen Gesundheitspolitik

von Tobias Römer

Zivilgesellschaftliche Akteur*innen nutzen nicht selten das Mittel der strategischen Prozessführung. Dabei werden gezielt juristische Verfahren eingeleitet, deren Wirkung über den eigentlichen Prozess hinausgeht. Jüngstes Beispiel im Völkerstrafrecht ist der Versuch brasilianischer Organisationen, Ermittlungen des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) gegen den Präsidenten des Landes aufgrund seiner Covid-19 Politik zu erreichen. Der folgende Artikel bemüht sich um eine rechtliche Verortung einiger mit den Vorwürfen verbundener Problematiken. Sie offenbaren das Potential strategischer Prozessführung für die Weiterentwicklung des Völkerstrafrechts sowie das Risiko für die Initiator*innen.

Während die meisten Staaten weitreichende Maßnahmen zur Eindämmung der Covid-19 Pandemie ergreifen, spielt die brasilianische Regierung die Gefahr bis heute herunter und spricht sich öffentlich gegen Schutzmaßnahmen aus. Nachdem die nationalen Behörden die Einleitung von Strafverfahren gegen Jair Bolsonaro ablehnten, erreichten mehrere als »Klageschriften« bezeichnete Schreiben die Chefanklägerin des IStGH. Darin heißt es, sie solle eigeninitiativ Ermittlungen aufnehmen, weil die brasilianische Justiz nicht willens oder in der Lage sei, ein entsprechendes Verfahren durchzuführen. Die Gesundheitspolitik Bolsonaros habe zu einer unkontrollierten Ausbreitung des Virus sowie zu zahlreichen Todesfällen geführt und stelle ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit dar. Die bekanntesten Schreiben stammen von der »Brazilian Association of Jurists for Democracy« (ABJD 2020) sowie einem Zusammenschluss verschiedener Gewerkschaften (UNI Global Union et al. 2020).

Formale Verfahrens­voraussetzungen

Gemäß Art. 15 Abs. 1 des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGHSt) kann die Ankläger*in eigeninitiativ, auf Grundlage von Informationen über Verbrechen, die unter die Gerichtsbarkeit des IStGH fallen, Ermittlungen einleiten. Jedermann ist zur Übermittlung der Informationen berechtigt, wodurch auch solche Verbrechen vor Gericht gelangen können, deren Aufklärung nicht im staatlichen Interesse liegt. Die Ermittlungen hängen jedoch von einer richterlichen Genehmigung ab (Art. 15 Abs. 3 IStGHSt). Hierfür muss die Ankläger*in darlegen, dass ein hinreichender Verdacht für das Vorliegen von Verbrechen innerhalb der Zuständigkeit des Gerichts besteht (IStGH 2020, Rn. 34).

Brasilien ist Mitglied des Statuts, weswegen der IStGH potentiell Gerichtsbarkeit ausüben kann. Bolsonaros Immunität als Staatsoberhaupt steht dem nicht im Weg (Art. 27 Abs. 2 IStGHSt). Allerdings übt der IStGH seine Gerichtsbarkeit gegenüber allen Verantwortlichen völkerrechtlicher Verbrechen einer Situation aus und nicht bloß gegenüber vorbezeichneten Einzelpersonen (vgl. dazu Rastan 2008, S. 442). Die Bezeichnung der Informationsübermittlung durch die Gewerkschaften und den Verband der Jurist*innen als »Klageschrift« ist daher irreführend.

Ein Verfahren ist nur zulässig, wenn die Sache ausreichend schwer ist und der zur Verfolgung zuständige Staat kein Verfahren führt oder nicht willens oder in der Lage dazu ist (vgl. Stegmiller 2011, S. 279). Will ein Staat dem Vorwurf entgehen, nicht willens oder in der Lage zur Strafverfolgung zu sein, muss er selbst tätig werden. Das Übermitteln von Informationen über mutmaßliche Verbrechen an den IStGH kann auf diese Weise internationalen und innenpolitischen Druck für die betroffene Regierung erzeugen.

Nichtergreifen von Schutz­maßnahmen als Verbrechen gegen die Menschlichkeit?

Im Fall von Brasilien stellt sich die spannende Frage, ob das Verhalten der Regierung überhaupt als mögliches Verbrechen gegen die Menschlichkeit einzuordnen ist. Andernfalls kann die Chefanklägerin mangels Zuständigkeit kein Verfahren einleiten. Art. 7 Abs. 1 IStGHSt erfordert, dass eine oder mehrere dort genannte Handlungen im Rahmen eines „ausgedehnten oder systematischen Angriffs gegen die Zivilbevölkerung“ begangen wurden. Ein solcher Angriff kann zwar außerhalb eines bewaffneten Konflikts geführt werden (vgl. JStGH 1999, Rn. 251). Er setzt aber voraus, dass mehrere der im ersten Absatz genannten Einzeltaten vorliegen (vgl. IStGH 2014, Rn. 23). In Kurzform sind dies: »vorsätzliche Tötung«, »Ausrottung«, »Versklavung«, »Vertreibung oder zwangsweise Überführung der Bevölkerung«, »Freiheitsentzug«, »Folter«, »sexuelle Gewalt von besonderer Schwere«, »Verfolgung«, »zwangsweises Verschwindenlassen«, »das Verbrechen der Apartheid« und »andere unmenschliche Handlungen«.

Die in den Schreiben gegen Bolsonaro erhobenen Vorwürfe beziehen sich auf die Tatbestände »vorsätzliche Tötungen«, »Ausrottung« und »andere unmenschliche Handlungen«. Ob das Nichtergreifen von Schutzmaßnahmen hierunter fällt, ist auf den ersten Blick nicht eindeutig. Nähere Informationen liefern die bei der Auslegung und Anwendung der Tatbestände heranzuziehenden »Verbrechenselemente« (Art. 9 IStGHSt). Demnach ist der Begriff des Tötens weit zu verstehen und meint „jedes Hervorrufen des Todes“ (Fn. 7 der Verbrechenselemente). Dabei kommt es aber darauf an, dass der Tod gerade durch das Verhalten der Täter*in hervorgerufen wurde und nicht etwa durch das Pandemieverhalten der Menschen selbst (vgl. Ackermann 2020). Ausrottung umfasst darüber hinaus das vorsätzliche Auferlegen von Lebensbedingungen, die darauf abzielen, einen Teil der Bevölkerung zu vernichten, etwa durch das Vorenthalten des Zugangs zu Medikamenten. Ob es sich tatsächlich nachweisen lässt, dass die brasilianische Gesundheitspolitik darauf abzielt, einen Teil der Bevölkerung zu vernichten, scheint zweifelhaft.

Strategische Prozessführung

  • Strategische Prozessführung ist ein Mittel zivilgesellschaftlicher Akteur*innen, um über die jeweilige gerichtliche Einzelklage hinaus nachhaltige politische, wirtschaftliche oder soziale Veränderungen anzustoßen und das Recht fortzubilden (vgl. ECCHR o.J.).
  • In Klagekollektiven organisierte Individuen kontrollieren im Idealfall mittels Gerichtsverfahren staatliches, wirtschaftliches und politisches Handeln (vgl. Hahn und v. Fromberg 2020, S. 14).
  • Unter den Begriff fallen antidiskriminierungsrechtliche Prozesse, Schadensersatzklagen gegen Unternehmen, aber auch Verfahren, die sich mit Gesetzen oder Regierungshandeln befassen (vgl. Hahn 2019, S. 8f.).
  • Besonders öffentlichkeitswirksam ist das Initiieren von Strafprozessen zur Aufklärung und Verurteilung von Menschenrechtsverletzungen (vgl. auch Schüller in dieser Ausgabe, S. 23ff.).

Die vergleichsweise unbestimmten »anderen unmenschlichen Handlungen« erfassen Handlungen ähnlicher Art, mit denen vorsätzlich große Leiden oder schwere Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit oder der geistigen oder körperlichen Gesundheit verursacht werden. Dies schließt Menschenrechtsverletzungen ein, die eine zu den übrigen Einzeltaten vergleichbare Schwere aufweisen (vgl. IStGH 2008, Rn. 269). Denkbar erscheint ein Verstoß gegen die in Art. 12 Abs. 2c des »Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte« (1975) genannte Verpflichtung zur Pandemiekontrolle (vgl. Ackermann 2020). Gleichzeitig ist der Tatbestand aufgrund seiner Unbestimmtheit jedoch eng auszulegen, um eine unkritische Ausweitung des strafbaren Bereichs zu unterbinden (IStGH 2012, Rn. 269). Mit Blick auf die genannten Einzeltaten ist eine juristische Beurteilung nicht eindeutig, sodass ein gerichtliches Verfahren zur Klärung dieser Frage durchaus zu einer Weiterentwicklung des Völkerstrafrechts beitragen könnte.

Besonders problematisch ist die Frage, ob das sogenannte »Politikelement« des Art. 7 Abs. 2a IStGHSt erfüllt ist. Demnach muss der Angriff gegen die Zivilbevölkerung „in Ausführung oder zur Unterstützung der Politik eines Staats oder einer Organisation [erfolgen], die einen solchen Angriff zum Ziel hat“. Ausnahmsweise kann das vorsätzliche Unterlassen von Maßnahmen, das bewusst darauf abzielt, einen Angriff zu fördern, eine derartige Politik darstellen (Fn. 6 der Verbrechenselemente). Solange der Angriff allerdings nicht das Ziel seiner Politik ist, hat ein Staat weite Einschätzungsprärogativen. Er ist grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Gefahr, die er nicht als solche erkennt, mit Mitteln zu bekämpfen, von deren Wirkung er nicht überzeugt ist.

Ähnlich gestaltet sich die Frage des Vorsatzes. Art. 30 Abs. 2 IStGHSt verlangt, dass die Täter*in ihr Verhalten setzen und die Folgen des Verhaltens herbeiführen will, oder ihr zumindest bewusst ist, dass die Folgen „im gewöhnlichen Verlauf der Ereignisse“ eintreten werden. Das Ergebnis eines unkontrollierten Verlaufs einer erst seit wenigen Monaten bekannten Pandemie lässt sich erahnen. Erahnen stellt aber noch kein Bewusstsein über den gewöhnlichen Verlauf der Ereignisse dar. Daher ist zu bezweifeln, ob der Bolsonaro unterstellte Vorsatz überhaupt ernsthaft in Betracht kommt.

Ergebnis

Bei einigen Merkmalen des Art. 7 Abs. 1 IStGHSt ist bislang unklar, ob das Nichtergreifen von Schutzmaßnahmen gegen eine Pandemie hierunter fallen kann. Dass sich die Chefanklägerin ohne Informationen aus der Zivilgesellschaft vermutlich nicht mit dieser Konstellation befassen würde, zeugt von der potentiellen Relevanz strategischer Prozessführung für die Weiterentwicklung des Völkerstrafrechts. Die Situation in Brasilien offenbart jedoch enge Grenzen. Sind die Voraussetzungen eines für alle Begehungsvarianten erforderlichen Merkmals, wie beispielsweise das Politikelement, ersichtlich nicht erfüllt, kann die Chefanklägerin auch dann keinen hinreichenden Verdacht bilden, wenn die Rechtslage an anderen Punkten unklar ist.1 Es ist auch immer zu beachten: Bleibt strategische Prozessführung erfolglos, kann sie das Gegenteil der gewünschten Wirkung entfalten. So könnte Bolsonaros Position gestärkt werden, indem er die Ablehnung der Ermittlungen als rechtliche Legitimation seiner Politik heranzieht. Dass dem nicht unbedingt so ist, zeigen andere Versuche aus der brasilianischen Zivilgesellschaft zur Einleitung eines Strafverfahrens, bei denen es vor allem um Umweltpolitik und die Behandlung indigener Gruppen geht (vgl. Grisafi 2020, S. 46ff.).

Anmerkung

1) Ermittlungen auf Grundlage der Informationen von ABJD wurden laut Medienberichten bereits abgelehnt (vgl. UOL 2020).

Literatur

Ackermann, T. (2020): Covid-19 at the International Criminal Court – Brazil’s health policy as a crime against humanity? Völkerrechtsblog, 14.08.2020.

Brazilian Association of Jurists for Democracy (ABJD) (2020): Bolsonaro denounced for a crime against humanity before the International Criminal Court. 03.04.2020.

European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR) (o.J.): Glossar: Strategische Prozessführung. ecchr.eu.

Grisafi, L. (2020): Prosecuting international environmental crimes committed against ­indigenous peoples in Brazil. Columbia Human Rights Law Review Online, 5, S. 26-59.

Hahn, L. (2019): Strategische Prozessführung – Ein Beitrag zur Begriffserklärung. Zeitschrift für Rechtssoziologie, 39(1), S. 5-32.

Hahn L.; von Fromberg, M. (2020): Kollektive als „Watchdogs“: Zu Chancen strategischer Prozessführung für den Rechtsstaat. Zeitschrift für Politikwissenschaft, 16.11.2020.

Internationaler Strafgerichtshof, Prosecutor v. Katanga and Chui, ICC-01/04/01/07, Confirmation of Charges, 30.09.2008.

Internationaler Strafgerichtshof, Prosecutor v. Muthara et al., ICC-01/09-02/11, Confirmation of Charges, 23.01.2012.

Internationaler Strafgerichtshof, Prosecutor v. Ntaganda, ICC-01/04-02/06, Confirmation of Charges, 09.06.2014.

Internationaler Strafgerichtshof, Situation in the Islamic Republic of Afghanistan, ICC-02/17 OA4, Judgement on the Authorization of an Investigation, 05.03.2020.

Internationaler Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (JIStGH), Prosecutor v. Tadic, IT-94-1-A, Judgement, 15.07.1999.

Rastan, R. (2008): What is a ‘case’ for the purpose of the Rome Statute? Criminal Law Forum, 19(3-4), S. 435-448.

Stegmiller, I. (2011): The pre-investigation stage of the ICC – criteria for situation selection. Berlin: Duncker & Humblot.

UNI Global Union et al. (2020): Criminal complaint against Jair Messias Bolsonaro. 27.07.2020.

UOL (2020): Denúncias contra Bolsonaro são suspensas no Tribunal Penal Internacional. uol.com.br, 15.09.2020.

Tobias Römer promoviert am Institut für Kriminalwissenschaften in Marburg zu den Rechtsgrundlagen einer »Completion Strategy for Situations« am IStGH (Prof. Dr. Bock). Er ist MA Student der Friedens- und Konfliktforschung.

Hunger, Folter, Apartheid

/von

Hunger, Folter, Apartheid

Die völkerstrafrechtliche Herausforderung struktureller Gewalt

von Felix Boor

Das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs enthält mit den vier Straftatbeständen des Kriegsverbrechens, des Völkermords, des Verbrechens gegen die Menschlichkeit und des Angriffskriegs gleich mehrere Begehungsformen, die systematisch verübte staatliche Gewalt erfassen können. Dabei reicht das Spektrum vom Apartheid-Regime über systematische Folterungen, dem Aushungern ganzer Städte bis hin zur Vernichtung ganzer Gruppen im Rahmen eines Völkermords. Der Artikel erkundet die Möglichkeiten der Ahndung dieser schwersten Verbrechen.

Strukturelle Gewalt, im Sinne einer systematisch und von einer Vielzahl von Täter*innen durchgeführten Gewalt, ist im Rahmen des Völkerstrafrechts am ehesten innerhalb des Tatbestandes des »Verbrechens gegen die Menschlichkeit« (Art. 7 Römisches Statut) zu verorten. Die Strafrechtswissenschaft hat dabei Schwierigkeiten, Formen der abstrakteren Gewalt zu erfassen, da das Strafrecht stets darauf ausgerichtet ist, die individuelle Schuld natürlicher Personen zu ermitteln, die mit ihrer Einzeltat einen Tatbeitrag zu einem der vier »Kernverbrechen« geleistet haben. Aus strafrechtlicher Sicht steht also die Ermittlung des individuellen Tatbeitrags und der Vorwerfbarkeit im Vordergrund, obschon es gerade im US-amerikanischen Raum Ansätze gibt, beispielsweise Unternehmen und damit juristische Personen selbst strafrechtlich zu verfolgen.1

Dabei zielt das Völkerstrafrecht, wie es insbesondere durch den Internationalen Strafgerichtshof betrieben wird, grundsätzlich zunächst darauf ab, die Haupttäter*innen einer notwendigerweise großen Täter*innengruppe einer Strafe zuzuführen. Die sogenannten völkerrechtlichen Kernverbrechen des »Völkermords« (Genozid), des »Verbrechens gegen die Menschlichkeit« oder des »Angriffskriegs« sind letztlich nur im Zusammenwirken mit einer Vielzahl anderer Täter*innen begehbar, die aber von einem gemeinsamen Vorsatz getragen werden. Nur die Verwirklichung des vierten völkerrechtlichen Tatbestands des »Kriegsverbrechens« ist auch in Allein­täter*innenschaft möglich.

Indem es sich bei den Angeklagten vor den internationalen Strafgerichten regelmäßig um Staats- und Regierungschef*innen, hohe Regierungsmitglieder oder oft auch um Armee- und Milizenführer*innen handelt, lässt sich gemäß aktueller Auslegung völkerrechtlicher Straftheorien auch systematisch begangene und in diesem Sinne »strukturelle Gewalt« im Rahmen individueller Verantwortlichkeit verorten.

Systematischer Rassismus: Apartheid und ihre Ahndung

Apartheid-Regime werden häufig als typisches Beispiel für strukturelle Gewalt herangezogen. Bereits seit den 1960er Jahren haben sowohl der Sicherheitsrat als auch die Generalversammlung der Vereinten Nationen die Apartheid-Regime in Südafrika und dem damaligen Süd-Rhodesien (heutiges Simbabwe) verurteilt. Der UN-Sicherheitsrat verurteilte 1965 in seinen Resolutionen 216 und 217 die Fortsetzung des „illegalen rassistischen Minderheitsregimes“ ausdrücklich als eine „Bedrohung des Weltfriedens“, die er zunächst mit einem Waffenembargo sanktionierte. 1970 kam ein vollständiges Handels­embargo hinzu. Das Ergebnis dieser Bemühungen war nicht nur die internationale Ächtung dieser schwersten Form rassistischer Diskriminierung, sondern vor allem auch das »Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung«, das 1965 verabschiedet wurde.

Wenig überraschend ist daher auch der Tatbestand des »Verbrechens der Apartheid« in Art. 7 Abs. 1 lit. j) Römisches Statut eingeflossen und zwar als mögliche Begehungsart eines »Verbrechens gegen die Menschlichkeit«, das dort wiederum als „ausgedehnter oder systematischer Angriff gegen die Zivilbevölkerung“ legaldefiniert wird. Belangt werden können für solche Verbrechen grundsätzlich alle natürlichen Personen, die einen Tatbeitrag geleistet haben, also die (vermeintlichen) Organisator*innen wie auch grundsätzlich alle weiteren tatrelevanten Personen.

Da vom Römischen Statut nur Straftaten erfasst werden können, die nach dem 1. Juli 2002 begangen worden sind, sind bisher keine Fälle zur Apartheid vor den internationalen Strafgerichten verhandelt worden. Daher kann nur vermutet werden, dass für die Begehung einer Straftat als Tathandlung ein aktiver Beitrag zur Errichtung oder Aufrechterhaltung eines solchen Systems der diskriminierenden Rassentrennung, also beispielsweise ein erheblicher politischer Anstoß, gesetzt werden müsste. Dabei wird man für ein vorwerfbares Verhalten eine entsprechende bedeutsame politische Position im System feststellen müssen, da zumindest eine gewisse Tatherrschaft vorhanden sein muss. Problematisch ist insbesondere eine Strafbarkeit der sogenannten »Mitläufer*innen«. Da ein solches staatliches System regelmäßig die ganze Gesellschaft erfasst, ist der Tatbeitrag anderer Einzelpersonen nur sehr schwer und regelmäßig nicht zweifelsfrei auszumachen. Die Einzeltat verblasst angesichts des gesamtstaatlichen Unrechtssystems.

Das Aushungern ganzer Städte als Waffe

Im syrischen Bürgerkrieg wurden im Oktober 2016 zeitweise 17 Städte gleichzeitig von unterschiedlichen Konfliktparteien belagert. Die eingeschlossenen Zivilpersonen dienten dabei oftmals als politisches Druckmittel, um die Interessen der Belagernden durchzusetzen. Betroffen waren zwischen 750.000 und 1,2 Mio. Menschen.2 Viele der Eingeschlossenen litten nicht nur an Unterernährung, sondern starben aufgrund fehlender medizinischer Behandlung oder der Stromunterbrechungen, die lebenserhaltende Geräte, Wärme u.a. ausfallen ließen. Die Sterblichkeitsrate von Säuglingen war besonders hoch, da die Mütter aufgrund ihrer eigenen Unterernährung nicht ausreichend stillen konnten. Die Lage der Betroffenen wurde weltweit publik durch Videotagebücher, die sich über das Internet verbreiteten und in denen vom verzweifelten Verzehr von Haustieren, aber auch von nicht nahrhaften Objekten wie Baumwurzeln, Gräsern und Erde berichtet wurde (»siege meals«).

Auch wenn das geltende humanitäre Völkerrecht kein generelles Belagerungsverbot kennt und sogar explizit die Seeblockade als zulässig erachtet, muss dennoch seitens der Parteien sichergestellt werden, dass solche kriegerischen Maßnahmen nicht gegen die Zivilbevölkerung gerichtet sind. Aus Art. 49 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 54 Abs. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zu den Genfer Konventionen (ZP I) von 1977 ergibt sich unmittelbar, dass mittels einer Seeblockade die Zivilbevölkerung weder ausgehungert, noch von lebenswichtigen Gütern ausgeschlossen werden darf. Die Blockade darf nur dazu dienen, die feindlichen Streitkräfte von kriegswichtigem Nachschub zu trennen. Nach Art. 14 Genfer Konvention IV (1949) sind in solchen Fällen die Belagernden verpflichtet, den Eingeschlossenen Zugang zu humanitärer Hilfe zu gewähren. Art. 54 ZP I schließlich enthält ein umfassendes Verbot des Aushungerns von Zivilist*innen als Mittel der Kriegsführung.

Das beinhaltet auch das Verbot, Lebensmittelquellen bzw. -lager zu entziehen. Geschützt werden auch landwirtschaftliche Flächen, Ernte- und Viehbestände, Trinkwasserversorgungsanlagen und -vorräte sowie Bewässerungsanlagen, sofern diese Versorgungseinrichtungen nicht ausdrücklich militärischen Zwecken gewidmet sind. Eine weitere Ausnahme betrifft die weiterhin zulässige »Politik der verbrannten Erde«, im Zuge derer eigenes Territorium verwüstet wird, um den vorrückenden feindlichen Streitkräften den Nachschub zu erschweren (vgl. Art. 54 Abs. 5 ZP I).

Wie so häufig wird eine Bürgerkriegssituation, wie sie beispielsweise in Syrien 2016 gegeben war, von den genannten Vorschriften nicht erfasst. Die Regelungen des gemeinsamen Art. 3 der Genfer Konventionen (sog. »Mini-Konvention«) und des Zweiten Zusatzprotokolls (ZP II) für die nicht-­internationalen bewaffneten Konflikte bleiben weit hinter dem Schutzstandard der Genfer Konventionen zurück. Dem Tadic-Urteil des ICTY3 folgend, gibt es jedoch inzwischen eine starke Strömung in der Rechtswissenschaft, Regelungen aus dem Recht der zwischenstaatlichen Konflikte aufgrund ihrer völkergewohnheitsrechtlichen Geltung auf die nicht-internationalen Konflikte anzuwenden.4 Insbesondere das »Internationale Komitee des Roten Kreuzes« hat dazu eine – von staatlicher Seite oftmals abgelehnte – Völkergewohnheitsrechtsstudie veröffentlicht, die viele Regelungen des ZP I als Völkergewohnheitsrecht identifiziert hat (vgl. Henckarts und Doswald-Beck 2005, zur Ablehnung: Fleck 2009, Heintschel v. Heinegg 2018, § 61 Rn. 32). Die Regelungslücken im Bereich des nicht-internationalen bewaffneten Konflikts sollen dabei über den Nachweis der von einer Rechtsüberzeugung getragenen Staatenpraxis mit Völkergewohnheitsrecht aufgefüllt werden.

Im Römischen Statut konnten daher auch nur Straftatbestände gegen das Aushungern kodifiziert werden, die zumindest den Bereich der Kriegsverbrechen für den zwischenstaatlichen bewaffneten Konflikt (Art. 8 Abs. 2 lit. b) xxv) Römisches Statut) erfassen. Nicht ganz von der Hand zu weisen wäre allerdings die Möglichkeit, sofern der Vorsatz nachweisbar wäre, dass eine spezifische Gruppe zerstört werden sollte, das Aushungern als versuchten Völkermord anzusehen, gemäß Art. 6 lit. b) Römisches Statut (Verursachung eines körperlichen oder seelischen schweren Schadens). Ebenso kann von einem ausgedehnten und systematischen Angriff auf die Zivilbevölkerung im Sinne eines Verbrechens gegen die Menschlichkeit gemäß Art. 7 Abs. 1 lit. k) Römisches Statut ausgegangen werden, denn dieser Tatbestand erfasst „unmenschliche Handlungen ähnlicher Art, mit denen vorsätzlich große Leiden oder eine schwere Beeinträchtigung der körperlichen Unversehrtheit oder der geistigen oder körperlichen Gesundheit verursacht werden“.

Täter*innen müssen generell auch fürchten, in einem der Mitgliedstaaten des IStGH strafrechtlich zur Verantwortung gezogen zu werden. In der Präambel des Römischen Statuts ist die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorgesehen, die vier Kernverbrechen in ihren nationalen Rechtsordnungen unter Strafe zu stellen und unabhängig vom Ort der Begehung von den eigenen Strafverfolgungsbehörden verfolgen zu lassen (sogenanntes »Weltrechtsprinzip«). So sieht beispielsweise § 11 Abs. 1 Nr. 5 des deutschen Völkerstrafgesetzbuchs (VStGB) eine Strafbarkeit des Kriegsverbrechens des Aushungerns sowohl für den zwischenstaatlichen Konflikt wie auch für Bürgerkriegssituationen vor, geht also über die entsprechenden Vorschriften des Römischen Statuts sogar hinaus. Neben der internationalen Strafgerichtsbarkeit, die letztlich nur die natio­nale Strafgerichtsbarkeit des Tatstaates komplementiert, treten also im letzten Schritt die Strafgerichte in den Mitgliedstaaten des Römischen Statuts hinzu.

Systematische Folter in syrischen Gefängnissen

Auch die Folter wird vom Völkerstrafrecht erfasst. Im Bürgerkriegssituationen ist diese über den gemeinsamen Art. 3 Genfer Konventionen verboten und fällt gemäß Art. 8 Abs. 2 lit. c) i) Römisches Statut unter die verfolgbaren Kriegsverbrechen. Unabhängig von der Konflikt­situation kann unter der Voraussetzung eines ausgedehnten oder systematischen Angriffs auf die Zivilbevölkerung Folter gemäß Art. 7 Abs. 1 lit. f) Römisches Statut ebenso den Tatbestand eines »Verbrechens gegen die Menschlichkeit« erfüllen.

Das deutsche VStGB sieht eine Strafbarkeit als Kriegsverbrechen in § 8 Abs. 1 S. 3 für den internationalen wie nicht-internationalen bewaffneten Konflikt vor. Darüber hinaus erfüllt die systematische Folter von Zivilpersonen in einer Gewahrsamssituation gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 5 VStGB die Tatbestandsvoraussetzungen eines »Verbrechens gegen die Menschlichkeit«.

Ein Beispiel für die Verfolgung solcher Verbrechen durch Deutschland als Mitgliedstaat des Römischen Statuts ist die jüngst erfolgte Verurteilung eines ehemaligen Mitarbeiters des syrischen Geheimdienstes durch das Oberlandesgericht Koblenz. Nach Angaben von Amnesty International wurde in den Jahren 2011 bis 2016 in den Gefängnissen des syrischen Geheimdienstes systematisch misshandelt, gefoltert und vergewaltigt. Der Bericht spricht von mindestens 17.723 Personen, die dabei bis 2016 ums Leben gekommen sind (vgl. Amnesty International 2016). Das Oberlandesgericht Koblenz sah es als erwiesen an, dass der Beschuldigte Eyad A. 2011 an einem Transport von 30 Gefangenen beteiligt gewesen war, die bereits auf dem Weg zu einem syrischen Geheimdienstgefängnis körperlich misshandelt wurden. Das Oberlandesgericht verurteilte ihn am 24. Februar 2021 unter anderem wegen eines »Verbrechens gegen die Menschlichkeit« zu einer Freiheitsstrafe von viereinhalb Jahren. Für einen weiteren Beschuldigten, dem die Staatsanwaltschaft noch schwerwiegendere Taten vorwirft, wird ein Urteil im Laufe dieses Jahres erwartet (vgl. Benz in dieser Ausgabe, S. 33ff.).

In diesem Zusammenhang muss betont werden, dass die Einzeltat der schweren Körperverletzung im Ausland ohne weitere Anknüpfung an die deutsche Rechtsordnung nicht von den deutschen Strafverfolgungsbehörden verfolgbar gewesen wäre. Das »Weltrechtsprinzip« kommt erst dadurch zur Anwendung, dass die Tat Bestandteil eines täterübergreifenden systematisch begangenen »Verbrechens gegen die Menschlichkeit« war.

Am Anfang einer langen Entwicklung?

Die genannten Beispiele sollen vor allem vor Augen führen, dass eine Strafbarkeit immer schwieriger wird, je abstrakter sich der individuelle Tatbeitrag innerhalb der Gesamtstraftat darstellt. Am deutlichsten tritt das zutage, wenn das »Verbrechen der Apartheid« mit dem der Folter verglichen wird. Beide Straftaten sind im Rahmen eines »Verbrechens gegen die Menschlichkeit«, also struktureller Gewalt in Form eines ausgedehnten oder systematischen Angriffs gegen die Zivilbevölkerung, international verfolgbar. Während aber bei der Folter eine klare individuelle Tathandlung vorhanden ist, ist im Falle der Apartheid die Einzeltat nur schwer mit einem Gesamtvorsatz zu verbinden und oftmals nur über politische Erklärungen herauszufiltern.

Eine Strafbarkeit durch ein bestimmtes Verhalten wird dann besonders schwierig sein, wenn eine ganze Gesellschaft die rassistische Diskriminierung unterstützt oder sich mit ihr abgefunden hat. In diesem Zusammenhang ist es zwar begrüßenswert, dass der Tatbestand überhaupt Eingang in das Römische Statut gefunden hat, aber die Tatbestandsvoraussetzungen sind dabei noch nicht ausreichend herausgearbeitet worden. Der im Gefängnis folternde Polizist im Apartheid-Regime wird sicher eher und viel leichter wegen der Folter international zur Rechenschaft gezogen werden können als aufgrund des Verbrechens der Apartheid, obschon er augenscheinlich einen Teil eines solchen Systems darstellt. Andererseits könnte eine Beihilfehandlung zur Apartheid schon darin liegen, dass man eine politische Partei in diesem System unterstützt, als Lehrer*in an einer Schule mit Rassentrennung arbeitet oder einfach nur als Beamt*in ein Rad im Getriebe eines solchen System darstellt. Es fehlt daher gerade in solchen Bereichen der klassischen »strukturellen Gewalt« an der erforderlichen Tatbestandsschärfe, die den Nachweis von Schuld im Sinne einer persönlichen Vorwerfbarkeit nicht unerheblich erschwert.

Anmerkungen

1) Siehe U.S. Supreme Court, New York Central & Hudson River Railroad v. United States, 212 U.S. 481 (1909); Egan v. United States, 137 F.2d 369 (8th Cir. 1943).

2) Siehe dazu insbesondere den Bericht des stellvertretenden UN-Untergeneralsekretärs für humanitäre Angelegenheiten S. O’Brien am 29.10.2016 in der Sitzung des UN-Sicherheitsrats.

3) ICTY, Chamber of Appeals, Decision on the Defense Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, 02.10.1995, Rn. 71ff.

4) Zur rechtswissenschaftlichen Debatte siehe zusammenfassend Boor 2016.

Literatur

Amnesty International (2016): It breaks the human. Torture, disease and death in Syria‘s prisons. MDE 24/4508/201. London.

Boor, F. (2016): Menschenrechte im nicht-inter­nationalen bewaffneten Konflikt: Ist die Isayeva-Rechtsprechung des EGMR situationsgerecht? Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 29(1), S. 29-35.

Fleck, D. (2009): Die IKRK-Gewohnheitsrechtsstudie: polarisierend oder konsensbildend? Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 22(3), S. 120-124.

Henckarts, J.-M.; Doswald-Beck, L. (Hrsg.) (2005): Customary International Humanitarian Law. Cambridge: CUP.

Heintschel von Heinegg, W. (2018): § 16 Recht des bewaffneten Konflikts. In: Ipsen, K. (Hrsg.), Völkerrecht. 7. Auflage. München: C.H.Beck.

Felix Boor, Dr. iur., arbeitet als Akademischer Rat a.Z. an der Universität Hamburg, ist korrespondierendes Mitglied des Instituts für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht der Ruhr-Universität Bochum und zurzeit Vertretungsprofessor für Öffentliches Recht an der Helmut-Schmidt-Universität der Bundeswehr, Hamburg.

Blockierte Weltorganisation

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Blockierte Weltorganisation

Völkerrecht und Vereinte Nationen heute

von Hans-Joachim Heintze

Viele Hoffnungen, die mit dem Ende des Ost-West-Gegensatzes aufkamen, haben sich nicht erfüllt. Umso mehr braucht die Welt stabile Regeln, wie mit Konflikten umzugehen ist. Diese finden sich in der VN-Charta, in deren Zentrum die Friedenssicherung steht. Die Verfahren zur Durchsetzung dieses Normenkataloges bedürfen nach einem Dreivierteljahrhundert der Anpassung an die neuen Gegebenheiten. Im Zentrum steht dabei das Völkerrecht, das sich von einem Recht der Souveränität zu einem Recht der Solidarität weiterentwickeln muss.

Die Idee und das Konzept der Weltorganisation der Vereinten Nationen (VN) entstand in den Kämpfen des Zweiten Weltkrieges. Die erklärte Zielsetzung war es, angesichts der niederschmetternden Erfahrungen, künftige Generationen von der Geißel des Krieges zu befreiten. Mit der Charta der VN wurde die Rechtsgrundlage für die Weltorganisation und die Erreichung dieses Zieles geschaffen.

Vom Ursprung der Idee der »Welt«-organisation

Bereits im 1. Weltkrieg hatte US-Präsident Wilson in seinem 14-Punkte-Vorschlag zur Beendigung des Waffengangs den Gedanken einer Weltorganisation zur Friedenssicherung aufgebracht, der in der Folge mit der Schaffung des »Völkerbundes« auch umgesetzt wurde. Allerdings hatte der Völkerbund einen Geburtsfehler, denn er wurde nie zu einer »Welt«-Organisation der »Völker«. Vielmehr vereinte der Bund niemals alle Großmächte der damaligen Zeit und konnte damit in vielen Konflikten nicht tätig werden. Selbst die USA, die die Schaffung angeregt hatten, traten nicht bei, weil Präsident Harding, der Nachfolger Wilsons, einer solchen Organisation kritisch gegenüberstand. Damit war das Scheitern vorprogrammiert, denn der Völkerbund erwies sich als machtlos.

Der Zweite Weltkrieg hatte nun aber gezeigt, dass eine solche Herausforderung wie der Kampf gegen den Faschismus nur durch den gemeinsamen Kampf unter Führung der militärisch stärksten Staaten überwunden werden konnte. Aus diesen Erfahrungen heraus wählten die Autor*innen der VN-Charta eine neue Konstruktion für diese zweite »Weltorganisation«, die sicherstellen sollte, dass die Großmächte sich der Mitgliedschaft in der Organisation unterwerfen und zugleich ihre legitimen Interessen schützen können: das Einstimmigkeitsprinzip im Sicherheitsrat. Dieses Prinzip trägt dem Umstand Rechnung, dass zwar alle Staaten juristisch, aber nicht faktisch gleich sind. Die Konstruktion des Sicherheitsrates spiegelt den Gedanken der Gemeinsamkeit wider, die aufgrund unterschiedlicher Interessen sehr verschiedener Staaten nicht leicht herzustellen ist. Daher musste den wichtigsten Staaten die Möglichkeit gegeben werden, ein Veto einlegen zu können.1 Dieses Recht wurde aber mit der Verpflichtung verbunden, gemeinsam für die Friedenssicherung verantwortlich zu zeichnen und militärische wie wirtschaftliche Kapazitäten einem System kollektiver Sicherheit zur Verfügung zu stellen. Leider haben sich die Großmächte nicht immer dieser Verpflichtung unterworfen und oft genug ihre nationalen Interessen in den Vordergrund gestellt (vgl. Ipsen 2018, S. 296). Es schien den Autor*innen der VN-Charta aber so, dass die Weltgemeinschaft diesen Preis zahlen müsse, wenn sich die »Welt«-mächte einer »Weltorganisation« überhaupt unterwerfen sollten. Die USA haben seit Gründung der VN auch mehrfach bewiesen, dass sie bereit sind, andere Weltorganisationen wie die UNESCO oder die WHO zu verlassen, wenn sie ihre eigenen Interessen beeinträchtigt sehen. Dies musste bei einer vorrangig die Aufrechterhaltung des Weltfriedens garantierenden Organisation unbedingt vermieden werden. Schließlich kann der Weltfrieden nicht gegen die USA oder China gesichert werden, und die Weltorganisation ist eine Möglichkeit, sie überhaupt auf ihre Verpflichtungen hinzuweisen und zur Rechtfertigung zu bewegen.

Stärken und Schwächen des Sicherheitsrates

Eine grundsätzliche Schwierigkeit, die das gesamte System der VN fundamental prägt, ist der Umstand, dass Völkerrecht durch die Vereinbarung der Staaten untereinander zustande kommt und sich damit grundsätzlich vom nationalen Recht unterscheidet, das durch einen Gesetzgeber – in der Regel das Parlament – gesetzt wird. Die Vereinbarung von völkerrechtlichen Verträgen oder Konventionen ist daher oft ein langwieriger Prozess und von nationalen Eigeninteressen geprägt, wie viele umfassende Beratungen und Staatenkonferenzen gezeigt haben (bspw. dauerte die Dritte VN-Seerechtskonferenz mit Unterbrechungen von 1973 bis 1982, es nahmen zeitweise fast 5.000 Expert*innen teil). Das war auch bei der Ausarbeitung der VN-Charta 1944/45 der Fall. Schlussendlich wurde aber durch diese Verhandlungen ein sehr wichtiger Kompromiss erreicht, der die Souveränität der VN-Mitgliedstaaten erheblich einschränkt. Die VN-Charta verbietet mit Art. 2 (4) nicht nur die Anwendung militärischer Gewalt in den internationalen Beziehungen, sondern schafft auch einen Mechanismus der Durchsetzung und Ausdehnung dieses Verbots (Kapitel VII der Charta).2

Nach Kapitel VII VN-Charta kommt dem Sicherheitsrat die Aufgabe zu, in Fällen der Bedrohung oder Verletzung des Friedens tätig zu werden. Der Rat muss dann nach Art. 39 der Charta entscheiden, ob ein solcher Fall vorliegt. Da es aber keine Legaldefinition der Bedrohung des Friedens gibt, entscheiden die 15 Mitgliedstaaten des Rates nach ihren politischen Überzeugungen. Damit wird ein rechtlicher Mechanismus – der mit einem völkerrechtlichen Vertrag geschaffen wurde – letztlich durch politische Entscheidungen in Gang gesetzt. Der Rat muss mit einer Stimmenmehrheit von neun Staaten entscheiden, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens vorliegt. Gemäß der neueren Praxis nach dem Ende des Kalten Krieges kann eine solche Situation nicht nur bei der schon erfolgten Anwendung von Waffengewalt vorliegen, sondern auch bei Menschenrechtsverletzungen und Katastrophen (vgl. Heintze 2019). Wichtig ist dabei, dass keines der fünf ständigen Ratsmitglieder (USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich) eine solche Einschätzung ablehnt (sog. Veto-Recht). Zu beachten ist aber auch, dass die Großmächte nicht allein zu einer Einschätzung kommen können, sondern immer zumindest die Zustimmung von vier der zehn Nichtständigen Ratsmitglieder brauchen.3

Wenn der Rat die Situation als »friedensbedrohend« einschätzt, so hat er die Pflicht, Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens und der Sicherheit zu ergreifen. Einzigartig in der Geschichte des Völkerrechts ist, dass der Rat nach Art. 41 und 42 VN-Charta Zwangsmaßnahmen gegen den Akteur ergreifen kann, der den Frieden stört. Dabei handelt es sich einerseits um nichtmilitärische Sanktionen, wie z.B. Handels- oder Kommunikationsunterbrechungen. Angesichts der Einbindung aller Staaten in die globale Wirtschaft können solche Maßnahmen durchaus Druck auf Friedensstörer ausüben. Allerdings haben die VN auch lernen müssen, dass eine totale Isolation eines Staates, wie der Boykott aller Wirtschaftskontakte mit dem Irak nach der Kuwait-Intervention 1990, auch verheerende Folgen für die gesamte Bevölkerung eines Landes haben können. Im Irak starben damals viele Kinder als Folge der Sanktionen, weil Lebensmittel und Medizin nicht mehr geliefert werden konnten. Angesichts dieser Erfahrungen wenden die VN heute oftmals gezielte Sanktionen an, wie z.B. das Einfrieren von Bankguthaben politisch Verantwortlicher, um diese zu einer Politikveränderung zu veranlassen. Führen die wirtschaftlichen Sanktionen nicht zum Erfolg, so kann der Rat auch militärische Maßnahmen ergreifen. Mit Waffengewalt soll dann der Friedensstörer zu einem rechtstreuen Verhalten veranlasst werden. So entsandte der Sicherheitsrat 1992 Truppen nach Somalia, um militärisch zu erzwingen, dass die humanitäre Hilfe auch die Opfer einer Hungerkata­strophe erreicht (Resolution 794 [1992], vgl. Wellhausen 2002, S. 115ff.). Zuvor hatten Warlords sich diese Hilfsgüter gewaltsam angeeignet. Ein zusätzliches Problem bei der militärischen Durchsetzung des Völkerrechts im Rahmen der VN besteht darin, dass die VN nicht über eigene Soldat*innen verfügt, sondern die Mitgliedstaaten bitten muss, Truppen zur Verfügung zu stellen. Dies ist zum einen kostspielig und führt zum anderen dazu, dass den VN nicht immer genügend Truppen mit entsprechender Ausbildung zur Verfügung stehen.

Gleichwohl, die VN verfügen über die Möglichkeit, das Völkerrecht mit allen Mitteln durchzusetzen. Das Völkerrecht ist nicht zahnlos. Freilich bedarf es dazu des politischen Willens, die Mechanismen zu nutzen, und gerade dieser ist im System der VN oft blockiert, wie einige Entscheidungen zum Syrien-Krieg auf traurige Art und Weise belegen. So wurden 2013 sowohl durch die Regierungs­truppen als auch durch die Aufständischen Chemiewaffen eingesetzt. Damit war eine »rote Linie« überschritten, die US-Präsident Obama als Ausgangspunkt für ein Eingreifen der USA in den syrischen Konflikt gesetzt hatte. Allerdings gestaltete sich dieses Eingreifen auf sehr vernünftige Weise, denn Obama stimmte sich direkt mit dem russischen Präsidenten Putin ab und beide veranlassten die syrische Regierung, außerhalb eines Rahmens von VN-Maßnahmen, dem Chemiewaffen-Übereinkommen beizutreten und sämtliche in seinem Besitz befindlichen Chemiewaffen unter internationaler Kontrolle abzurüsten, was auch augenscheinlich erfolgte (vgl. Meier 2018).

Gleichwohl hatte der Kompromiss gerade darin seine Schwächen, dass der VN-Friedenssicherungsmechanismus nicht angewendet wurde. Die in den Sicherheitsrat eingebrachte Resolution 2118 (2013) wurde nicht unter Kapitel VII angenommen, was widersprüchlich ist, da die Präambel die von Chemiewaffen generell ausgehende Friedensbedrohung ausdrücklich nennt. Wenn der Sicherheitsrat das syrische Verhalten als Friedensbedrohung gemäß Art. 39 charakterisiert hätte, dann hätte er Maßnahmen zur Wiederherstellung der Sicherheit nach Kapitel VII VN-Charta ergreifen müssen, z.B. Sanktionen gegen die Regierung und die Aufständischen zu erlassen. Dazu konnte sich der Sicherheitsrat aber nicht entschließen, weil viele Ratsmitglieder (in)direkt in den Konflikt involviert waren. Dies erklärt das Zustandekommen der inkonsequenten Resolution 2118, die ohne Sanktionsmöglichkeiten auch Fehlentwicklungen bei der Abrüstung beider Seiten weder verhindern, noch ahnden konnte. Dies rächte sich wenige Jahre später. Als 2016 erneut Chemiewaffen in Syrien zum Einsatz kamen, die 2013 – offensichtlich wegen der Schwierigkeit der internationalen Kontrolle in einem laufenden Bürgerkrieg – doch nicht restlos vernichtet worden waren, erfolgte auch diesmal die Reaktion auf die erneute Anwendung außerhalb des VN-Systems und war völkerrechtlich und militärstrategisch höchst fragwürdig. Die USA, Großbritannien und Frankreich bombardierten einen Tag lang Ziele in Syrien als »Vergeltung«, ohne am Boden irgendetwas für die vom Kriege betroffenen Menschen zu verbessern. Der blutige und bis heute ungelöste Konflikt in Syrien legt die Schwächen des VN-Systems schonungslos offen.

Modernisierung der VN und des Völkerrechts?

Das System der VN und das Völkerrecht allgemein rufen daher nicht erst seit dem Konflikt in Syrien nach Veränderung. Das heutige Völkerrecht geht im wesentlichen vom Konzept souveräner Staatlichkeit aus. Staaten entscheiden demnach souverän, inwieweit sie sich an neue Verträge binden. Selbst der Austritt aus bestehenden Verträgen und die Betonung des Vorrangs nationaler Interessen bleibt den Staaten überlassen, wie die Trump-Regierung eindrucksvoll vorgeführt hat. Es ist aber offensichtlich, dass die Betonung souveräner Staatlichkeit nicht die Antwort auf die Herausforderungen der Gegenwart sein kann. Einzelne Staaten, seien sie auch noch so machtvoll und hochgerüstet, können globale Probleme wie den Klimawandel nicht lösen oder verhindern. Es scheint daher ein Übergang vom »Völkerrecht der Souveränität« zum »Völkerrecht der Solidarität« notwendig. In Ansätzen ist dieses Konzept bereits erkennbar, beispielsweise indem hoheitsfreie Räume einer völkerrechtlichen Regelung im Interesse der gesamten Menschheit zugeführt wurden (vgl. Wolfrum und Kojima 2010). So legt der »Weltraumvertrag« (1967) eine solche Herangehensweise für das All fest. Der Tiefseeboden darf gemäß »Seerechtsübereinkommen« (1994) ebenfalls nur gemeinschaftlich genutzt werden, der Klimaschutz wurde im »Pariser Abkommen« (2015) unter den Vorrang einer weltweiten schrittweisen Reduzierung von Klimagasen gestellt. Der internationale Schutz der Menschenrechte hat dazu geführt, dass die Beachtung dieser Rechte Teil des Anspruchs auf Souveränität ist. Es wurde eine internationale Strafgerichtsbarkeit (IStGH/ICC 2002) geschaffen, die komplementär zur nationalen Strafverfolgung eingreift, wenn Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen national nicht geahndet werden. Immer stärker nehmen nichtstaatliche Akteure an der Schaffung und Durchsetzung völkerrechtlicher Regelungen Anteil. Das sind positive Entwicklungen, die mühsam erkämpft wurden und nicht widerspruchsfrei sind.

Ein schwerwiegender Widerspruch ist der Umstand, dass sich Großmächte wie die USA, Russland und China nicht bereitfanden, sich der Gerichtsbarkeit des ICC zu unterwerfen. ­Stattdessen beschäftigte sich der ICC bislang vor­rangig mit Fällen auf dem afrikanischen Kontinent, was zum Vorwurf der »Doppelstandards« führte. Zweifellos ist dieser Vorwurf unberechtigt, untergräbt jedoch die Glaubwürdigkeit des Völkerrechts als einer universellen Rechtsordnung. Auch deshalb sind weitere Schritte notwendig und erfordern eine rasche Umsetzung, wenn die Menschen angesichts brutaler Kriege, massiven Waffeneinsatzes gegen friedliche Demonstrant*innen, schamlosen Wahlbetruges und der Ungleichheit bei der Bekämpfung globaler Krankheiten nicht das Vertrauen in die internationale Rechtsordnung verlieren sollen. Dringend müssen endlich energische Schritte zur Beendigung von Kriegen wie dem in Syrien ergriffen werden. Auch sind Planungen für den Wiederaufbau solcher vom Kriege gebeutelten Gesellschaften erforderlich (vgl. Asseburg 2020).

Die VN müssen als moralisch-politische und rechtliche Instanz vorangehen. So ist es notwendig, die in ihr eingeschriebenen Strukturen der Nachkriegsordnung von 1945 aufzubrechen. Internationale Konflikte können heute nicht mehr überzeugend im Rahmen eines Sicherheitsrates mit einer Vorrangstellung der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges diskutiert werden. In diesem Gremium müssen mindestens alle Kontinente und großen Staaten als Ständige Mitglieder vertreten sein und Verantwortung übernehmen. Grundsätzlich scheint eine solche Reform aber nicht nur notwendig, sondern auch möglich. So gab um die Jahrtausendwende einen Ansatz zur Erweiterung des Sicherheitsrates, der allerdings nicht an einer Ablehnung durch die fünf ständigen Mitglieder scheiterte, sondern an der Uneinigkeit der fünf Regionalgruppen in den VN. Dies ist die Lehre, die aus dem bisherigen Scheitern einer Modernisierung der VN und des Völkerrechts im allgemeinen zu ziehen ist: Es bedarf immer wieder einer Überwindung nationaler Egoismen und der Einsicht eines kollektiven Vorgehens im Interesse der gesamten Menschheit.

Anmerkungen

1) Die Absprache wurde zwischen Roosevelt und Stalin in Jalta getroffen, deshalb wird sie in der Literatur als »Yalta-Formula« bezeichnet.

2) Das ist der große Unterschied zum 1928 abgeschlossenen Briand-Kellogg-Pakt, der zwar auch die Gewaltanwendung verbot, aber keinen Durchsetzungsmechanismus enthielt und so den Ausbruch des Zweiten Weltkrieges nicht verhindern konnte.

3) Diese Nichtständigen Mitglieder werden durch die VN-Generalversammlung für zwei Jahre gewählt und repräsentieren die fünf Regionalgruppen der VN.

Literatur

Asseburg, M. (2020): Wiederaufbau in Syrien. Herausforderungen und Handlungsoptionen für die EU und ihre Mitgliedstaaten. SWP Studie 2020/S07, April 2020.

Heintze, H.-J. (2019): Frieden und Völkerrecht. In: Gießmann, H.J.; Rinke, B. (Hrsg.), Handbuch Frieden, 2. Aufl. Wiesbaden: Springer, S. 753-772.

Ipsen, K. (2018): Völkerrecht, 7. Aufl. München: C.H.Beck.

Meier, O. (2018): Chemiewaffenangriffe. Das Ende der Namenlosigkeit. SWP-Aktuell 2018/A39, Juli 2018.

Wellhausen, M. (2002): Humanitäre Intervention. Probleme der Anerkennung des Rechtsinstituts unter besonderer Berücksichtigung des Kosovo-Konflikts. Baden-Baden: Nomos.

Wolfrum, R.; Kojima, C. (Hrsg.) (2010): Solidarity: A structural principle of international law. Heidelberg: Springer.

Hans-Joachim Heintze ist Professor am Bochumer Institut für Friedensicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht und Direktor des European Master Programme »Human Rights and Democratization«.

Neues atomares Wettrüsten?

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Neues atomares Wettrüsten?

Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung am Scheideweg

von Götz Neuneck

In einer Zeit, in der die Covid-19-Pandemie das alles beherrschende Thema ist, scheinen Fragen von kooperativer Sicherheit, Frieden und Abrüstung sowie ihre völkerrechtliche Verankerung in den Hintergrund gerückt zu sein. Dabei benötigen existenzielle Risiken wie Pandemien oder die Klimaproblematik zusätzliche Ressourcen und Finanzen, um neue Gefahren für die menschliche Sicherheit abzuwenden. Stattdessen droht das Völkerrecht durch Blockrivalitäten, neue Rüstungskonkurrenz und Vertragskündigungen weiter zerrieben zu werden.

UN-Generalsekretär Guterres hat angesichts der Pandemie vergeblich zu einer weltweiten Waffenruhe aufgerufen, obwohl es offensichtlich geworden sein sollte, dass die alten, militärischen Instrumente nichts zur Lösung der aktuellen Herausforderungen beitragen. Vielmehr braucht es mehr Engagement für humanitäre Sicherheit (vgl. Brzoska et al. 2021). Stattdessen wachsen die Militärhaushalte, neue Waffensysteme werden angekündigt und getestet, und ein neuer Rüstungswettbewerb zeichnet sich ab (vgl. Wulf 2021). Begrenzende Rüstungskontrollverträge wie der INF-Vertrag oder das Open-Skies Abkommen wurden fahrlässig gekündigt.

Das zeigt die Grenzen der klassischen Rüstungskontrolle auf, die am Ende des Kalten Krieges so erfolgreich hohe Waffenstände verringert, eine Verifikationskultur geschaffen und konkret zur Risikoreduzierung beigetragen hatte. Mit dem Inkrafttreten des Atomverbotsvertrages und der Verlängerung des New-START-Vertrages in letzter Minute sind dennoch Hoffnungen auf weitere nukleare Abrüstungsschritte verbunden. Wie sind diese Entwicklungen zu deuten und welche Schritte zur Reaktivierung von Rüstungskontrolle und Abrüstung gibt es?

Unverzichtbares Instrument für Ordnungspolitik?

Die Internationalen Beziehungen sind volatiler, unvorhersehbarer und komplexer als in den letzten 30 Jahren. Die Bindekraft von völkerrechtlichen Normen und Institutionen erodiert sichtbar. Der ökonomische und technologische Wettbewerb zwischen den USA und China verschärft sich und ist längst auch auf den militärischen und technologischen Sektor übergesprungen. Die Konkurrenz um Position und Einfluss in der künftigen Weltordnung zwischen den USA, China und Russland hat begonnen. Domänen wie die Arktis, die Cybersphäre oder der Weltraum werden hiervon nicht ausgenommen. Sanktionen, hybride Kriegsführung und Cyber­operationen sind zu neuen Instrumenten der Außenpolitik geworden. Die USA geben dreimal so viel Geld für ihr Militär aus wie ihre Rivalen China und Russland, bleiben militärische Weltmacht und konzentrieren sich zuallererst auf den ökonomischen und technologischen Wettbewerb mit China, das sein Militärbudget in der letzten Dekade verdoppelt hat und insbesondere regional militärisch aktiv wird. Es setzt aber auch mit seiner »Belt and Road Initiative« global Akzente bis hin nach Afrika.

Russland möchte mit seiner nuklearen Erneuerung insbesondere militärisch punkten und ist auch im Mittleren Osten (z.B. Syrien) oder im ­Kaukasus militärisch tätig. Die NATO, das stärkste Militärbündnis der Welt, verkündet stolz, dass ihre Militärausgaben das sechste Jahr in Folge wachsen, und die Europäische Union strebt nach »strategischer Autonomie«. Sie wird immer stärker in den Wettbewerb zwischen China und den USA hineingezogen (Lodgaard 2020). Staaten wie die Türkei und Saudi-Arabien sind in lokale Kriege verwickelt. Mit der Abwahl von US-Präsident Trump ist zwar die Hoffnung verbunden, dass die neue Biden-Administration Völkerrecht und den »liberalen Multilateralismus« wieder stärkt sowie Rüstungskontrolle (New-START), Abrüstung und Nichtverbreitung (Nichtverbreitungsvertrag NVV, Iran-Abkommen JCPoA) aktiv wiederbelebt, aber dafür sind enorme Anstrengungen nötig. Die nächsten Jahre werden entscheiden, ob dies gelingt und ob Rüstungskontrolle ein „unverzichtbares Instrument internationaler Ordnungspolitik“ (Müller und Schörnig 2006, S. 15) bleibt.

Hybris auf vielen Ebenen?

Die problemlose Verlängerung des New-START-Vertrages nach dem Amtswechsel in Washington schenkt den beiden führenden Atommächten etwas Zeit, einen Nachfolgevertrag zur Reduzierung der strategischen Nukleararsenale auszuhandeln. Die Rückkehr der USA an den Verhandlungstisch und die Wiederbelebung des Iran-Abkommens wären wichtige Signale für die Gültigkeit des globalen Nichtverbreitungsregimes und damit für die nächste 10. NVV-Überprüfungskonferenz. Mit dem Inkrafttreten des Atomwaffenverbotsvertrags (AVV) am 22. Januar 2021 sind große Hoffnungen auf eine weitere Delegitimierung der Nuklearwaffen verbunden. Doch die Ankündigung Großbritanniens vom 16. März 2021, im Rahmen seiner außenpolitischen Neuorientierung »Global Britain« die Obergrenze seines Nuklearpotentials um 44 % zu erhöhen und seine Nukleardoktrin zu revidieren, verkompliziert die Abrüstungsdebatte, entfernt sich damit doch ein Nuklearwaffenstaat sichtbar von dem im Nichtverbreitungsregime akzeptierten Ziel, die nuklearwaffenfreie Welt anzustreben (vgl. Deep Cuts Commission 2021). Oft wird vergessen, dass der »International Court of Justice« 1996 in einem Gutachten bereits festgestellt hat, dass die Androhung oder der Einsatz von Atomwaffen im Allgemeinen gegen das Völkerrecht verstößt (ICJ Advisory Opinion 1996).1

Die Krise der Rüstungskontrolle wurde im Wesentlichen durch Lethargie, Unkenntnis und die geschichtliche Kurzsichtigkeit von Führungseliten ausgelöst (vgl. Arbatov 2020). Ihr „ordnungspolitischer Wert ist nicht mehr anerkannt bzw. geschätzt“ (Staack 2019, S. 167) und so werden zentrale Institutionen und Regelungen der Rüstungskontrolle sich selbst überlassen oder erodieren. Die dafür vorgebrachten Argumente sind: Zunahme der Akteure, Vertragsverletzungen der Gegenseite und die regionale Komplexität der Bedrohungslagen. Auch besteht die Tendenz dazu, die wahrgenommene Bedrohung technologisch zu lösen. Ein Offensiv-Defensiv-Wettrüsten ist die Folge. Übersehen wird, dass nukleare Rüstungskontrolle und Abrüstung eine Überlebensfrage der Menschheit sind. Prominente Stimmen aus der Politik verweisen darauf, dass die nuklearen Kriegsgefahren größer sind als während des Kalten Krieges, mit potentiell drastischen Folgen. Würde nur ein Prozent des militärischen Nukleararsenals in Städten zum Einsatz kommen, hätte dies neben den unmittelbaren katastrophalen regionalen Konsequenzen auch unabsehbare globale Folgen für Ernährung und Umwelt (vgl. Toon et al. 2017).

Es ist also an der Zeit, Abrüstungs- und Rüstungskontrollregime zu stärken, denn die Geschichte der Rüstungskontrolle zeigt, welche großen Abrüstungserfolge möglich sind. Dazu braucht es jedoch weniger einseitige Rüstung und Hybris der verantwortlichen Politik allerorts, sondern energisches, kooperatives Handeln, bei dem sich auch das Rüstungsverhalten des Gegners ändert. Erfolgreiche Rüstungskontrolle trägt unmittelbar zur Kriegsverhütung, Eskalationskontrolle und Konfliktlösung bei. Sie schafft Berechenbarkeit, verändert politische Beziehungen und ermöglicht weitere Abrüstung. Dies verlangt hohe politische Aufmerksamkeit, Reziprozität beim Gegenüber, ein Minimalverständnis für den Verhandlungspartner und ressortübergreifende Expertise (Neuneck 2019).

Neue Hoffnungen, neue Verhandlungen?

Mit dem Antritt der Biden-Administration ist neue Hoffnung auf die Rückkehr effektiver Rüstungskontrolle verbunden. Die Verlängerung des New-START-Vertrages ermöglicht den Beginn eines kontinuierlichen Dialogs zur strategischen Stabilität zwischen den beiden Supermächten USA und Russland. Dies findet vor dem Hintergrund fortgesetzter Sanktionen gegen Russland und einem an Rüstungskontrolle kaum interessierten US-Kongress statt. Dennoch sind Verhandlungen für ein Nachfolgeregime New-START II notwendig, denn es müssen geerbte Probleme des New-START Regimes aber auch diverse neue und komplexe Probleme gelöst werden. Diese reichen von der weiterhin von Russland kritisierten strategischen Raketenabwehr über neue Trägersysteme, wie Hyperschallflugkörper, nuklearbestückte Marschflugkörper oder Unterwassertorpedos, bis hin zu Fragen neuer disruptiver Zukunftstechnologien aus den Bereichen Cybersphäre, Weltraum und Künstlicher Intelligenz, die eine strategische Wirkung entfalten könnten. Die Bedrohung durch Präzisionsangriffe mittels konventionell bestückter Trägersysteme (»Prompt Global Strike«) für einen Erstschlag stellen eine weitere zu regelnde Problematik dar.

Diese Faktoren werden nicht auf einmal gelöst werden können; deshalb ist ein kontinuierlicher Dialog zwischen den USA und Russland nötig, an dem aber auch die anderen Nuklearmächte beteiligt werden sollten, um ein möglichst umfassendes Kontrollregime zu schaffen. Dies betrifft vor allem China. Der ständig wiederholte Ruf in den USA, auch das Arsenal Chinas einzubeziehen, ist insofern berechtigt, als die Zahl der Atomsprengköpfe und das geplante Maximum des chinesischen Arsenals nicht bekannt sind und z.B. der Aufbau von ballistischen Mittelstreckensystemen im Indo-Pazifik drastisch zunimmt.2 Unbedachte Forderungen nach trilateraler Rüstungskontrolle verkennen aber die ungelösten Probleme multilateraler Abschreckung, z.B. wie strategische Stabilität zwischen drei Partnern überhaupt funktionieren kann.

Vorschläge für künftige Regelungen

Eine deklaratorische »No-First-Use«-Regel aller Nuklearmächte wäre ein wichtiger Schritt hin zur Begrenzung vorhandener Arsenale, die heute eher eine deutliche Kehrtwende in Richtung nuklearer Kriegsführung zeigen. Eine solche Erklärung der amerikanischen und russischen Präsidenten, beide Staaten würden Nuklearwaffen nicht im Erstschlag einsetzen, hätte erhebliche Konsequenzen für die Zahl, die Einsatzprofile und Doktrinen beider Kontrahenten (Pifer 2020). Ein Beispiel ist die gegenteilige Entwicklung in Richtung Kriegsführungsoptionen, z.B. von neuen nuklear bestückbaren Marschflugkörpern und zielgenauen ballistischen Raketen mit kleiner Sprengladung (low-yield ­nuclear weapons). Biden hat als US-Vizepräsident 2017 eine »No-First-Use«-Erklärung ins Spiel gebracht und Präsident Putin hat 2020 erklärt, dass Russland Nuklearwaffen nur bei einem Nuklearwaffeneinsatz gegen Russland einsetzen werde. Die Kündigung des INF-Vertrages kann zu einem Wettrüsten von neuen Mittelstreckensystemen gerade in und um Europa aber auch in Asien führen. Solch ein Stationierungswettlauf wie in den 1980er Jahren sollte unter allen Umständen verhindert werden, denn er würde seinerseits die Debatte um die Raketenabwehr neu entfachen.

Ein erster vertrauensbildender Schritt hin zu einer solchen Regelung wäre zunächst ein Moratorium für die Stationierung von neuen nuklearbestückten Trägersystemen in Europa zwischen der NATO und Russland. Mögliche Maßnahmen zur Deklaration von INF-relevanten Systemen und die Überprüfung und Verifikation der Einhaltung von deren Nichtstationierung könnten zwischen Russland und der NATO diskutiert und implementiert werden. Eine Studiengruppe der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW) hat jüngst vertrauensbildende Maßnahmen wie Besuche oder Inspektionen von umstrittenen Militärbasen vorgeschlagen, um die gegenseitigen Vorwürfe bezüglich der Stationierung von INF-Systemen zu klären (VDW 2020). Die konventionelle und die humanitäre Rüstungskontrolle sind mit den Themenbereichen nuklearer Rüstungskontrolle verbunden und bedürfen dringend der Erneuerung. Vorschläge dazu liegen vor (Zellner et al. 2020, Richter 2019). Sowohl die Wiener Dokumente im Rahmen der OSZE als auch die NATO-Russland Grundlagenakte bieten ein Potential dazu, werden aber weitgehend links liegengelassen.

Ein möglicher Ansatz für künftige nukleare Rüstungskontrolle wäre die stärkere Hinwendung zur Verifikation des Abzuges, der Lagerung und der Zerlegung vertragskonform abzurüstender Nuklearsprengköpfe auch im Rahmen eines völkerrechtsverbindlichen Regimes. Für eine solche nukleare Rüstungskontrollverifikation wären auch neue Initiativen der NATO erforderlich. Die Initiative der »International Partnership for Nuclear Disarmament Verification« (IPNDV) hat dazu eine erste Grundlage geschaffen, die ausgebaut und durch weitere wissenschaftliche Expertise ergänzt werden kann. In Bezug auf die Verifikation einer atomwaffenfreien Welt gibt es hier auch eine Überschneidung mit dem jüngst in Kraft getretenen AVV. Auch die Europäische Union könnte hier initiativ werden.

Der AVV ist eine ernste Erinnerung einer großen Zahl von Staaten, der im NVV-Vertrag vor über 50 Jahren festgeschriebenen Abrüstungsverpflichtung der Präambel und des Artikel 6 gerecht zu werden. Völkerrechtlich ist der Vertrag von großer Bedeutung, und er stärkt das Tabu eines Einsatzes von Nuklearwaffen. Die Bundesregierung sollte ihre ablehnende Haltung gegenüber dem AVV aufgeben und auf die Befürworter*innen des AVV zugehen. Sie könnte beispielsweise am Treffen der Vertragsstaaten im kommenden Jahr als Beobachterstaat teilnehmen oder einen Workshop zur Verifikation der Denuklearisierung abhalten.

In Deutschland stehen Wahlen an, und dies bietet Gelegenheit die Positionierungen der Parteien in Bezug auf Frieden, Völkerrecht und Rüstungskontrolle zu studieren, erkennbare Sackgassen zu hinterfragen und begehbare Pfade für die Umsetzung aufzuzeigen. An positiven Formulierungen in den Entwürfen der Wahlprogramme fehlt es nicht: Die Grünen sprechen sich für einen neuen Schub für Abrüstung und die Stärkung des Völkerrechts aus, die Sozialdemokraten wollen sich für Diplomatie und Dialog, zivile Krisenprävention und Friedensförderung einsetzen, die Liberalen sprechen sich für neue Impulse zur Erneuerung von Rüstungskontrolle und Abrüstung aus und die Linke fordert ein neues Friedenssicherungssystem. Interessant wird die Debatte, wenn nachgefragt wird, wie die Stärkung des Völkerrechts und eine atomwaffenfreie Welt konkret erreicht werden sollen. Die Problematik der nuklearen Bedrohung und der Gefahr durch konventionelle Kriege ist jedenfalls für Deutschland und Europa von zentraler und existenzieller Bedeutung.

Anmerkungen

1) Leider konnte der Weltgerichtshof nicht abschließend feststellen, ob der Einsatz von Atomwaffen im Falle eines „extremen Umstandes der Selbstverteidigung, bei dem das Überleben eines Staates auf dem Spiel steht“, rechtmäßig oder unrechtmäßig wäre.

2) Ein Vorschlag der USA für diese Region lässt allerdings auf sich warten. Bezüglich China wäre ein eigenständiger, gut strukturierter strategischer Dialog mit den USA über mehr Transparenz und Risikoreduzierung im Indo-Pazifik ein Schritt vorwärts. Dabei könnten auch Regeln für nuklear-bestückbare ballistische Träger mittlerer Reichweite (Intermediate-Range Nuclear Forces, INF) für die Region vorgeschlagen werden.

Literatur

Arbatov, A. (2020): Saving strategic arms control. Survival Vol. 62 (5), S. 79-104.

Brzoska, M.; Neuneck, G.; Scheffran, J. (2021): Corona-Pandemie: Implikationen für die Sicherheitspolitik. IFSH-Policy Brief 2, 2021.

Deep Cuts Commission (2021): The United Kingdom’s damaging decision to build up its nuclear force and how to respond. Mitteilung, 31.03.2021.

International Court of Justice (1996): Advisory Opinion of July 1996; Legality of the threat or use of nuclear weapons.

Lodgaard, S. (2020): Arms control and world order. Toda Peace Institute, Policy Brief No. 87, August 2020.

Müller, H.; Schörnig, N. (2006): Rüstungsdynamik und Rüstungskontrolle. Eine exemplarische Einführung in die internationalen Beziehungen. Baden-Baden: Nomos.

Neuneck, G. (2019): Kommentar zu dem Mythos „Rüstungskontrolle ist nicht mehr zeitgemäß“. Die Friedenswarte 92(3/4), S. 167-172.

Pifer, S. (2020): Nuclear weapons: it´s time for sole purpose. The National Interest, 15.09.2020.

Richter, W. (2019): Erneuerung der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa. Vom Gleichgewicht der Blöcke zur regionalen Stabilität in der Krise. SWP-Studie, Juli 2019.

Staack, M. (2019): Mythos „Rüstungskontrolle ist nicht mehr zeitgemäß“. Die Friedenswarte 92(3/4), S. 173-177.

Toon, O.B.; et al. (2007): Atmospheric effects and societal consequences of regional scale nuclear conflicts and acts of individual nuclear terrorism. Atmos. Chem. Phys. Discuss. 7, S. 1973-2002.

Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW) (2020): Risikoreduzierung, Nichtverbreitung, Rüstungskontrolle und Abrüstung. Agenda zum Dialog mit der neuen Biden-Administration für die Bundesregierung und die Öffentlichkeit. Erklärung von Mitgliedern der VDW-Studiengruppe „Europäische Sicherheit und Frieden“, 27.01.2021.

Wulf, H. (2021): Globaler Rüstungsboom. Internationale Politik und Gesellschaft, 06.04.2021.

Zellner, W.; Pifer, S.; Oliker, O. (2020): A little of the old, a little of the new: A fresh approach to conventional arms control (CAC) in Europe, Deep Cuts Issue Brief #11, 2020.

Prof. Dr. Götz Neuneck war bis 2019 stellvertretender wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) und ist deutscher Pugwash-Beauftragter der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler.

Te Awa Tupua – Der Ahne Fluss

/von

Te Awa Tupua – Der Ahne Fluss

Die Revolution der neuen Rechtssubjekte

von Daniela Triml-Chifflard

Bisher deklarierte das moderne Rechtssystem die Natur vor allem als Eigentum, als Objekt, das an seiner Nützlichkeit für den Menschen bemessen und gehandelt wird. Diese Konzeption basiert auf der westlichen Auffassung von Natur, die Menschen als von dieser getrennt und über ihr stehend ansieht. In einigen Staaten verändert sich allerdings in den letzten Jahren das rechtliche Verhältnis zur Natur – nicht zuletzt ein Erfolg vieler indigener Bewegungen. Dieser Artikel nähert sich der Anerkennung der Rechte der Natur am Beispiel des Whanganui-Flusses in Aotearoa (Neuseeland) und wirft einen Blick auf die möglichen globalen Chancen solcher Gesetzgebung für Umweltrecht, kulturelle Menschenrechte und ein verändertes Subjektverständnis im Recht.

Am 15. März 2017 nahmen mehr als 400 Whanganui Maori an der dritten Lesung des »Te Awa Tupua«-Gesetzesentwurfs (wörtlich: »Fluss als Ahne«) im Repräsentantenhaus in Wellington, Aotearoa (Neuseeland), teil. Die Maori wollten den historischen Moment persönlich miterleben, in dem der Whanganui-Fluss nach mehr als 140 Jahren andauerndernder Rechtsstreitigkeiten mit der britischen Krone offiziell als ihr Ahne anerkannt werden würde. Kurz nach Mittag erhielt der Gesetzes­entwurf, nach fünf Jahren intensiver Diskussionen im Parlament, endlich die langersehnte königliche Zustimmung.

Mit seiner parlamentarischen Verabschiedung wurde das »Te Awa Tupua«-Gesetz der erste rechtliche Rahmen der Welt, der einen Wasserlauf als „ein unteilbares und lebendiges Ganzes“ mit all „seinen physischen und metaphysischen Elementen“ und „intrinsischem Wert“ anerkannte und ihn als Persönlichkeit mit allen „Rechten, Befugnissen, Pflichten und Verbindlichkeiten einer juristischen Person“ ausstattete (Te Awa Tupua Act 2017).

Ein neues Naturverständnis im Recht

Vor diesem revolutionären Beispiel neuer Rechtssetzung in Aotearoa (Neuseeland) waren die eigenständigen Rechte der Natur weltweit kaum irgendwo umfassender in einen rechtlichen Rahmen eingebunden. Aufsehen erregte davor deren gesetzliche Verankerung in der Verfassung von Ecuador im Jahr 2008 und in der »Allgemeinen Erklärung der Rechte von Mutter Erde« (»Universal Declaration of the Rights of Mother Earth«), verabschiedet von der Konferenz indigener Gruppen zum Klimawandel im Jahr 2010 in Cochabamba, Bolivien (vgl. Earth Law Center 2021; siehe Tabelle).

In der ecuadorianischen Verfassung heißt es seither in Kapitel 7, Artikel 71: „Die Natur oder Pachamama, in der sich das Leben reproduziert und existiert, hat das Recht, zu existieren, zu bestehen, ihre Lebenszyklen, ihre Struktur, ihre Funktionen und ihre Prozesse in der Evolution zu erhalten und zu regenerieren. Jede Person, jedes Volk, jede Gemeinschaft oder Nationalität kann die Anerkennung der Rechte der Natur vor den öffentlichen Organen einfordern.“ Es war dieser Verfassungsartikel, der 2011 die Rechtsgrundlage für die erste erfolgreiche Klage gegen die Provinzregierung von Loja, Ecuador, für die Wiedergutmachung wegen der Beschädigung des Vilcabamba-Flusses lieferte (Earth Law Center 2021).

Umweltaktivist*innen weltweit und Organisationen wie »Nature’s Rights« und das »Earth Law Center« begrüßen die rechtliche Verankerung dieser Rechte der Natur und ihrer Wandlung von einem nutzbaren Objekt für Menschen zu einem Subjekt mit Eigenwert und Recht auf Leben. Diese revolutionären Gesetzesänderungen ermöglichen es nun Umweltorganisationen, Gemeinschaften sowie einzelnen Privatpersonen, das »Recht auf Leben« der Natur vor Gericht einzufordern.

Die durch Kolonialismus und Imperialismus geprägte, weltweit dominante Interpretation von Natur als vom Menschen dominierter Ressource kontrastiert stark zu vielen indigenen Weltverständnissen, die oftmals Menschen als Teil der Natur ansehen, die Natur als belebte Einheit wahrnehmen und sie als Teil der sozialen Gesellschaft definieren. Derartige indigene Verständnisse von Natur sind auch die Grundlage für die neuen Gesetzesentwürfe. Denn auch wenn Umweltschützer*innen und Organisationen wie »Nature’s Rights« und das »Earth Law Center« darin die Verwirklichung ihrer Forderungen sehen, den Eigenwert der Natur anzuerkennen und ihr das Recht zuzusprechen, „zu existieren, zu gedeihen und sich zu entwickeln“, so sind diese Gesetze nicht allein kreiert worden, um der Natur mehr Rechte zu verleihen, sondern vor allem um die Menschenrechte indigener Gruppen besser durchsetzen bzw. aufrechterhalten zu können.

Rolle der internationalen Menschenrechte

Seit dem »Übereinkommen über eingeborene und in Stämmen lebende Völker in unabhängigen Ländern« der Internationalen Arbeitsorganisation von 1989 (ILO-Übereinkommen 169), das von Regierungen weltweit forderte, die besondere Beziehung der indigenen Völker zu ihrem Land und ihren Territorien zu respektieren und die traditionellen Rechte auf Eigentum und Besitz von Land durch die betroffenen Völker anzuerkennen, sind Regierungen angehalten, sich den völkerrechtlichen Normen der Selbstverwaltung von Minderheiten und Indigenen anzupassen.

Es lässt sich beobachten, dass durch die Verpflichtung, indigene soziale und kulturelle Rechte und die damit verbundenen religiösen und spirituellen Werte und Praktiken, die für die jeweilige indigene Identität wesentlich sind, anzuerkennen und zu schützen, weltweit schrittweise konstitutionelle Neuordnungen zur gesetzlichen Gleichstellung indigener Gruppen mit anderen Bevölkerungsgruppen unternommen werden. Beschleunigt wurde dieses Bestreben durch die im Jahr 2007 von den Vereinten Nationen verabschiedete »Deklaration der Rechte indigener Völker« (UNDRIP), die für ein Überleben indigener Gruppen in Nationalstaaten entsprechende sozioökonomische, politische und kulturelle Zielsetzungen formulierte.

Te Awa Tupua – Ein Fluss als Ahne

Auch in Aotearoa (Neuseeland) tragen das ILO-Übereinkommen und die UNDRIP zu einer Transformation der Beziehungen zwischen der neuseeländischen Regierung und der Maori-Minderheit bei. Sie beeinflussen stark, wie seitdem mit den Anspruchsforderungen der indigenen Maori vor staatlichen Gerichten umgegangen wird. Seit diesen Abkommen ist die neuseeländische Regierung sichtbar bestrebt, die besondere Beziehung der Maori zu ihrem Land und ihren Territorien zu respektieren und die traditionellen Eigentumsrechte und den Besitz von Land anzuerkennen. Doch es bedurfte auch der Formierung einer organisierten Maori-­Protestbewegung und kontinuierlicher Prozessführung durch Maori, um der Forderung nach Anerkennung Nachdruck zu verleihen. Als Reaktion auf die mannigfaltigen Proteste richtete die Regierung von Aotearoa (Neuseeland) das sogenannte »Waitangi-Tribunal« ein, das den Weg für die revolutionäre »Te Awa Tupua«-Gesetzgebung und die Verankerung einer indigenen Kosmologie im modernen Staatsrecht ebnete. Der historische Moment der Implementation dieses Gesetzes markierte auch das Ende des am längsten andauernden Rechtsstreits in der Geschichte Aotearoas (Neuseelands). Rechtsstreitigkeiten, die auf die Unterzeichnung des Vertrags von Waitangi im Jahr 1840 folgten.

Der Vertrag von Waitangi: Konzeptionelle Missverständnisse

Der Vertrag von Waitangi ist ein Abkommen, das zwischen der Kolonialmacht Großbritannien und den Maori-Chiefs geschlossen wurde, um die steigende Zahl europäischer Siedler*innen in Aotearoa (Neuseeland) und die indigene Maori-Bevölkerung unter einer Regierung zu vereinen. Die darin festgehaltenen Versprechen der britischen Krone wurden von dem Missionar Henry Williams und seinem Sohn Edward ins Maori übersetzt. Nur etwa 40 Maori-Häuptlinge unterzeichneten die englische Version am 6. Februar 1840. Bis September desselben Jahres unterzeichneten weitere 500 Maori-Häuptlinge »Te Tiriti«, die Maori-Version des Vertrags, die im ganzen Land verschickt wurde.1 Kurz nach der Unterzeichnung des Vertrages begannen Streitigkeiten über seinen Inhalt und die Eigentumsrechte an Land. Diese Streitigkeiten, die bis heute andauern, beruhten nicht nur auf der falschen Übersetzung der englischen Originalfassung ins Maori, sondern auch auf konzeptionellen Missverständnissen, da die Vorstellungen der Briten von Land und Besitz nicht mit den Vorstellungen der Maori übereinstimmten und umgekehrt (vgl. Ministry for Culture and ­Heritage 2017). Um 1840 war das britische Konzept des privaten Landbesitzes ein fremdes Konzept für die Maori, die ihren Anspruch auf Land durch gewohnheitsmäßige Nutzungen geltend machten. Land und andere natürliche Ressourcen konnten nicht besessen, sondern nur kontrolliert werden. Diese Autorität über Land, seine natürliche Umwelt und das Recht seiner Nutzung werden nach Ordnung der Maori bis heute durch Abstammung vererbt. Das System der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit bei der Kultivierung und der gemeinsamen Nutzung der natürlichen Ressourcen hemmt jeden Trend zum Individualismus und zum individuellen Besitz von Land, wie im westlichen Verständnis von Natur.

Entwicklungen der Verankerung autonomer Rechte der Natur weltweit

Jahr

Staat/Gremium

Gesetz bzw. Entscheidung

2008

Ecuador

Ecuadorianische Verfassung Kapitel 7, Artikel 71: „Die Natur oder Pachamama (…) hat das Recht, zu existieren, zu bestehen, ihre Lebenszyklen, ihre Struktur, ihre Funktionen und ihre Prozesse in der Evolution zu erhalten und zu regenerieren. Jede Person, jedes Volk, jede Gemeinschaft oder Nationalität kann die Anerkennung der Rechte der Natur vor den öffentlichen Organen einfordern.“

2010

Bolivien

Bolivianische Verfassung Gesetz der Rechte von Mutter Erde No.71 Artikel 3:

„Mutter Erde ist das dynamische lebende System, das aus der unteilbaren Gemeinschaft aller Lebenssysteme und Lebewesen besteht, die miteinander in Beziehung stehen, voneinander abhängig sind und sich gegenseitig ergänzen und ein gemeinsames Schicksal teilen.“

2010

Konferenz indigener Gruppen

»Allgemeine Erklärung der Rechte von Mutter Erde«, Cochabamba, Bolivien anerkennt »Mutter Erde« als Lebewesen, das unveräußerliche Rechte besitzt.

2014

Aotearoa (Neuseeland)

»Te Urewera Act« – Der Te Urewera Nationalpark wird als juristische Persönlichkeit anerkannt.

2016

Kolumbien

Verfassungsgericht verleiht dem »Atrato-Fluss« den Status einer juristischen Person mit Rechten auf Schutz, Erhaltung, Pflege und Erneuerung.

2017

Aotearoa (Neuseeland)

»Te Awa Tupua Act« – Der Whanganui Fluss wird als Lebewesen mit intrinsischem Eigenwert (all seine physikalischen und metaphysischen Elemente) anerkannt und als juristische Persönlichkeit ­tituliert.

2018

Kolumbien

Der kolumbianische Teil des amazonischen Regenwaldes wird als juristische Persönlichkeit anerkannt.

März 2017
bis
Juli 2017

Indien

Das Oberste Gericht von Uttarakhand spricht den Flüssen »Ganga« und »Yamuna« sowie den Gletschern von »Gangotri« und »Yamunotri« im Himalaya den Status von juristischen Personen für ihr Überleben, ihre Sicherheit, ihren Erhalt und ihr Wiederaufleben zu. Auf Einspruch der Regierung setzt der Oberste Gerichtshof im Juli 2017 die Verfügungen des High Court of Uttarakhand im Ganges- und Yamuna-Fall jedoch wieder aus.

2019

El Salvador

Anerkennung der staatlichen Wälder als lebende Entitäten.

2019

Bangladesch

»High Court Division Declaration in Writ Petition Nr.13989«: Der »Turag-Fluss« und alle Flüsse Bangladeschs werden als lebende Entitäten anerkannt.

Kulturelles Menschenrecht auf Te Ao Maori (Die Maori Welt)

Die Maori verstehen sich als Hüter*innen ihres Landes, das sie von ihren Vorfahren vererbt bekommen haben. Dieses Land wird wiederum von ihnen für zukünftige Generationen geschützt. Abstammung und Verwandtschaft definieren so die traditionellen Nutzungsrechte am Territorium. Dabei bezieht sich Verwandtschaft gemäß der Kosmologie der Maori nicht nur auf Familienbande zwischen lebenden Menschen, sondern auf ein breiteres Netz von Beziehungen zwischen Menschen, Land, Wasser, Flora, Fauna und die spirituelle Welt der Götter, da diese durch eine gemeinsame Lebensessenz miteinander verbunden sind. Dieses Verständnis geht auf den Ursprungsmythos der Maori zurück, die sich, ebenso wie alle natürlichen Elemente (Wind, Regen, Vögel, Wälder, Flüsse, Pflanzen…), als direkte Nachkommen von Ranginui (dem Himmels-Vater) und Papatuanuku (der Erd-Mutter) verstehen. Aufgrund dieser gemeinsamen Abstammung sind alle diese Elemente miteinander verwandtschaftlich verbunden und haben auf sich gegenseitig mit Respekt zu achten.

Speziell die Menschen einer Maori Gruppe, ihre »rangatira« (Häuptling/Stammesoberster), ihre »tipuna« (Ahnen) und ihr Land teilen alle das »hau« (den Wind des Lebens) der gemeinsamen Vorfahren. In Maori sprechen die Menschen von sich selbst als ahau (ich selbst), und rangatira sprechen von einem Vorfahren in der ersten Person, weil sie das »kanohi ora«, sein »lebendiges Gesicht« sind. Entsprechend werden sie auch als Elemente einer gemeinsamen Identität verstanden. So erwähnen die Maori, wenn sie nach ihrer Identität gefragt werden, nicht sich selbst, sondern beziehen sich auf ihren geschätzten Vorfahren, ihren Berg, ihren Fluss und andere natürliche Orientierungspunkte.

Maori der Gruppe Te Atihaunui-a-Paparangi (auch Atihaunui oder Ngati Hau genannt), die entlang des Whanganui-Flusses wohnen, sind eine relativ homogene Abstammungsgruppe. Sie sind durch den Whanganui-Fluss, der durch ihr Ahnenterritorium fließt, miteinander verbunden. Sie sehen den Fluss als ihren gemeinsamen Vorfahren, mit dem sie gemeinsames hau teilen und nennen ihn »tipuna awa« (Ahne Fluss).

Entsprechend ihres Verständnisses gemeinsamer Identität zitieren Whanganui-Maori den Spruch „Ko au te Awa, ko te Awa ko au“ („Ich bin der Fluß und der Fluß bin ich“), wenn sie nach ihrer Herkunft gefragt werden (Salmond 2017, Waitangi Tribunal 1999). Seit Ankunft der europäischen Siedler*innen wurde dieses alternative Weltverständnis von der Kolonialmacht in der steten Aneignung von traditionell genutztem Maori-Territorium fortlaufend ignoriert und trotz unzähliger gerichtlicher Einsprüche nicht angehört und beachtet. Auf diesem Weg wurden den Maori nicht nur Land und Ressourcen entzogen, sondern auch ein wichtiger Teil ihrer Identität entrissen. Mit der Implementierung der »Te Awa Tupua«-Gesetz­gebung wurde der Whanganui River nun endlich als „eine spirituelle und physische Einheit, die sowohl das Leben und die natürlichen Ressourcen innerhalb des Whanganui-Flusses als auch die Gesundheit und das Wohlergehen der Maori-­Gemeinschaften am Fluss unterstützt und aufrechterhält“, anerkannt (Te Awa Tupua Act 2017). Dadurch wurde nach 140 Jahren kontinuierlicher Unterdrückung die Maori-Kosmologie erstmals rechtlich verankert und zu einem anerkannten Teil neuseeländischer Realität, geleitet von der Überzeugung, Gerechtigkeit für (post)koloniale Ungleichheiten und damit einhergehendes Leid zu üben, um Maori für erlittene Diskriminierungen zu entschädigen.

Das Waitangi-Tribunal

Doch diese Gesetzgebung wäre nicht ohne den unermüdlichen landesweiten Protest der Maori zustande gekommen. Die kontinuierlichen Landenteignungen aktivierten großen Widerstand aufseiten der Maori. Neben zahlreichen Klagen vor Gericht wurde die steigende Unzufriedenheit auch in der Formierung einer aktiven Maori-Protestbewegung zum Ausdruck gebracht. Der bemerkenswerteste Protest war der große »Maori hikoi« (Landmarsch) von 5.000 Maori von Te Hapua nach Wellington im Jahr 1975. Die Demonstrant*innen überreichten Premierminister Bill Rowling eine Petition mit 60.000 Unterschriften, um gegen die fortlaufende Landenteignung der Maori zu protestieren. Dieser Marsch lenkte landesweit die Aufmerksamkeit auf den Vertrag von Waitangi und damit einhergehende Klagen von Maori. Als Reaktion darauf richtete die neuseeländische Regierung noch am 10. Oktober des gleichen Jahres das »Waitangi-Tribunal« unter dem »Treaty of Waitangi Act Nr. 114« ein.

Das Waitangi-Tribunal ist eine Untersuchungskommission, die von Maori vorgebrachte Verletzungen des Vertrages von Waitangi durch die Britische Krone prüft und auf Basis ihrer Ergebnisse Empfehlungen an das neuseeländische Parlament ausspricht, wie mit den einzelnen Fällen zu verfahren ist. Die Errichtung des Tribunals war die erste institutionelle Veränderung nach mehr als 130 Jahren andauernder Proteste der Maori gegen die Verletzungen des Vertrages von Waitangi. Damit gestand die neuseeländische Regierung offiziell ein, dass der Vertrag von Waitangi in englischer Sprache von der Maori-Version abweicht und stellte mit dem Tribunal ein juristisches Verfahren bereit, durch das Maori Ansprüche an die Krone geltend machen konnten.

Zu Beginn löste das Tribunal die langjährigen Maori-Forderungen relativ ineffektiv und nicht zufriedenstellend ein, aufgrund seiner beschränkten Zuständigkeit auf Klagen, die nach dem 10. Juli 1975 eingereicht wurden. Dadurch hielt die Diskriminierung der Maori-Bevölkerung an. Als Reaktion auf anhaltende Proteste wurden 1985 die Befugnisse des Tribunals auf ausstehende Klagen ausgeweitet, die bis zum Jahr 1840 zurückreichende Vertragsbrüche anzeigten. Bis heute wurden mehr als 2.000 Klagen vor das Waitangi-Tribunal gebracht. Einer davon war der am 14. Oktober 1990 eingereichte Whanganui River Claim der Whanganui Maori.

Nach Prüfung der Klage veröffentlichte das Waitangi-Tribunal 1999 seine Untersuchungsergebnisse im Whanganui River Report (WAI 167): Es entschied zu Gunsten der Whanganui Maori und deklarierte den Whanganui-Fluss als ein unteilbares und metaphysisches Ganzes, das für die Whanganui Maori eine besondere Bedeutung als Ahne habe. Die Whanganui Maori besitzen demnach weiterhin die Verwaltungshoheit über den Whanganui Fluss und haben diese Interessen nie verkauft. Eingriffe in den Fluss durch die Krone, ohne Konsultation oder Entschädigung der Whanganui Maori, stehen nach den Ergebnissen des Tribunals im Widerspruch zu den Prinzipien des Vertrages von Waitangi und müssen adäquat entschädigt werden.

Auf Basis dieses Urteils erarbeitete das neuseeländische Parlament gemeinsam mit den Whanganui Maori in konflikt­reichen Verhandlungen, die sich über einen Zeitraum von 13 Jahren erstreckten, das revolutionäre »Te Awa Tupua«-Gesetz (Hayward und Wheen 2004; Keane 2012).

Ein revolutionäres Umweltrecht

Die Maori-Umweltjuristen James Morris und Jacinta Ruru waren die ersten, die vorschlugen, neuseeländische Flüsse als juristische Personen anzuerkennen. Sie bezogen sich in ihrer Argumentation auf Christopher Stones rechtliche Konzeption für natürliche Entitäten. Stone, Professor am University of Southern California Law Center, hatte bereits 1972 seinen revolutionären, aber auch heftig diskutierten Aufsatz »Should trees have standing? Law, Morality and the Environment« (Stone 2010 [1972]) veröffentlicht. Seine Überlegungen basierten auf der Beobachtung, dass die juristischen Begriffe des Eigentums und der juristischen Person im modernen Staatsrecht im Laufe der Geschichte ständig verändert und angepasst wurden. Für Stone gab es eine kontinuierliche Entwicklung in der Überlegung, welche Dinge als »besitzbar« anerkannt wurden (z. B. Land, bewegliche Sachen, Ideen, andere Personen wie Sklav*innen), wer als besitzfähig galt (z. B. Individuen, verheiratete Frauen) und welche Befugnisse und Privilegien dieses Eigentum beinhaltete. In seiner Überlegung dazu, welche undenkbaren Entitäten in Zukunft zu juristischen Personen werden könnten, schlug Stone das Konzept der juristischen Persönlichkeit für natürliche Objekte vor.

Während Bryant (1975, S. 319) Stones Buch als „philosophisch gut durchdachter Vorschlag für neue rechtliche, ökonomische, politische und soziale Ansätze für die Probleme der Harmonisierung einer industrialisierten Gesellschaft mit einer sich rapide verschlechternden Umwelt“ bezeichnete und Huffman (1974) meinte, „Das vorgeschlagene System ist wahrscheinlich praktikabel und hätte den positiven Effekt, uns zu zwingen, die tatsächliche Schädigung der Umwelt zu betrachten. Es ist klar, dass Stone den ersten großen Schritt gemacht hat: Er hat das Undenkbare vorgeschlagen“, kritisierte Elder (1984) den Vorschlag mit der Begründung, „Menschen und Pflanzen sind nicht in der gleichen Kategorie, die notwendig wäre, um eine solche Schlussfolgerung zu rechtfertigen. Selbst wenn das Gras und die Pflanzen Wasser ‘brauchen‘, in dem Sinne, dass sie ohne Wasser sterben werden, warum folgt daraus, dass wir die Pflicht haben, sie zu gießen? Haben sie irgendeine moralische Wichtigkeit?“, und Keeler (1975) meinte sogar, es sei „sehr schwierig, die Konsequenzen dieser These zu bedenken, ohne in Parodie zu verfallen.“

Trotz dieser Kontroversen wurde der Aufsatz schon kurz nach seinem Erscheinen von Umweltschützer*innen aufgegriffen, um ihre Bewegung und ihr politisches Engagement zu untermauern. Auch Morris und Ruru argumentierten, dass das Konzept der Rechtspersönlichkeit perfekt mit der Rolle der Flüsse im relationalen Universum der Maori Kosmologie übereinstimmt. „Sicher, Stones Idee ist radikal. Was er vorschlug, war ein neuartiger Ansatz zum besseren Schutz der Umwelt und der Ressourcen, die den Menschen erhalten. In gewisser Weise beabsichtigt seine Idee, die Lücke zwischen natürlichen Ressourcen und Menschen zu schließen und ihre Nähe zueinander zu betonen, die zwischen uns herrschen sollte. Aus der Perspektive der Maori (und vielleicht auch anderer indigener Gruppen) ist die Idee weniger radikal, da sie mit einer Weltanschauung übereinstimmt, in der es eine genealogische Verbindung zwischen allen Lebewesen gibt, einschließlich Flüssen und Menschen.“ (Morris und Ruru 2010, S. 58)

Soziale Gerechtigkeit in postkolonialen Nationalstaaten

Das tägliche Leben der Maori in Aotearoa (Neuseeland) ist in vielerlei Hinsicht noch immer von (post)kolonialen Strukturen und ungleichen Machtverhältnissen durchdrungen. Doch in dem Bestreben, Gerechtigkeit für vergangenes Unrecht zu erreichen, konnten (post)koloniale Rechtsstrukturen aufgebrochen und ein neues, gerechteres Recht entwickelt werden. Solche Veränderungen im Recht und in der politischen Praxis sind unerlässlich, um eine echte Gleichstellung zu erreichen und Machtverhältnisse dauerhaft verschieben zu können. Das Recht hat daher das Potenzial, in postkolonialen Staaten soziale Gerechtigkeit herzustellen und als »Brücke zwischen den Welten« zu dienen, um unterschiedliche Kosmologien und die damit verbundenen spezifischen Werte und Praktiken im nationalen staatlichen Recht zu vereinen (vgl. Geddis und Ruru 2019). Seit der Implementierung des »Te Awa Tupua Acts« in Aotearoa (Neuseeland) haben weitere Staaten wie Kolumbien, El Salvador oder die USA das Potential dieses juristischen Konzepts erkannt und angewandt (vgl. Earth Law Center 2021; vgl. Tabelle).

Die neuen Rechtssubjekte und ihre Transformation der Beziehungen

Eine Welt, in der indigene Konzepte und Praktiken zu einer anerkannten und realen Alternative zu den modernistischen Annahmen des Seins werden, könnte davon sogar transformiert werden: Gesetzesneuerungen wie der »Te Awa Tupua Act« werden die Art und Weise verändern, wie natürliche Entitäten in Zukunft konzipiert und wie mit ihnen interagiert werden wird. Indem sie als Lebewesen definiert werden, sind sie nicht mehr instrumentelle Dinge zum Nutzen der Menschen, sondern Personen, mit denen eine ständige Beziehung besteht (vgl. Geddis und Ruru 2019, S. 270f). Dieses neue Verständnis von belebter, dem Menschen nahestehender Natur kann in letzter Konsequenz auch zu einer nachhaltigeren Lebensweise führen, von der alle Lebewesen auf diesem Planeten profitieren.

Mit einem solchen Verständnis ist auch eine Diskussion darüber obsolet, ob dieses Recht eher den Eigenwert der Natur anerkennt oder die kulturellen Rechte der Menschen durchsetzt. Denn diese Diskussion basiert wiederum auf der modernen Trennung von Natur und Kultur und einer darauf begründeten Unterscheidung zwischen Umweltrecht und Menschenrecht. Sobald der Mensch als Teil seiner Umwelt verstanden wird, können die neuen Gesetze als ein gemeinsames planetares Recht für alle Lebewesen verstanden werden, in dem das Recht auf Leben für alle Entitäten des ganzen Planeten gesichert ist.

Anmerkung

1) Während einige Häuptlinge sich weigerten, den Vertrag zu unterzeichnen, hatten andere nicht die Möglichkeit, ihn zu unterzeichnen.

Literatur

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Daniela Triml-Chifflard ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Fach Sozial-und Kulturanthropologie der Philipps-Universität Marburg. Sie arbeitet im Bereich der Umweltanthropologie zu sozialen Klimawandelfolgen und zur Politischen Ontologie des Wassers.

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