Per se unzulässig

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Per se unzulässig

Syrien, Chemiewaffen und ein Bombenangriff

von Wissenschaftliche Dienste – Deutscher Bundestag

Syrien wird vorgeworfen, Anfang April 2018 in der Stadt Duma Chemiewaffen eingesetzt zu haben. Die syrische Regierung wies die Anschuldigungen zurück und forderte gemeinsam mit Russland die Organisation für ein Verbot von Chemiewaffen (OPCW) auf, eine Inspektionsreise nach Duma anzusetzen und die Lage vor Ort zu untersuchen. Noch bevor das Inspektorenteam vor Ort war, führten die USA, Großbritannien und Frankreich Mitte April Luftangriffe gegen drei Ziele in Syrien aus.
Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages verfassten einen » Sachstand – Völker­rechtliche Implikationen des amerikanisch-britisch-französischen Militärschlags vom 14. April 2018 gegen Chemiewaffeneinrichtungen in Syrien« (WD 2-3000-048/18 vom 18.4.2018), den W&F hier ohne den ausführlichen Fußnoten­apparat in Auszügen dokumentiert. Der komplette Bericht steht unter ­bundestag.de online.

1. Der alliierte Militäreinsatz gegen Syrien […] zwischen Legalität und Legiti­mität […]

Die politisch und moralisch aufgeladene Debatte über die jüngsten Luftangriffe der USA, Großbritanniens und Frankreichs gegen Chemiewaffeneinrichtungen und militärische Infrastruktur in Syrien erzeugen ein Spannungsfeld, bei dem die Frage nach der völkerrechtlichen Legalität der Militäroperation zugunsten der politisch-moralischen Legitimität des Handelns argumentativ in den Hintergrund tritt. […] Abgesehen von Staaten wie Russland, Iran oder Syrien, die wie erwartet in den alliierten Militärschlägen gegen syrische Chemiewaffeneinrichtungen einen klaren Völkerrechtsverstoß (act of aggression) erkannten, stieß die Militäroperation bei der Mehrheit der Staatengemeinschaft politisch weitgehend auf Zustimmung. Eine Resolution im VN-Sicherheitsrat, welche die alliierten Militärschläge verurteilen sollte, kam nicht zustande.

Die deutsche Regierung hält die Einsätze für »erforderlich und angemessen« um das Assad-Regime von weiteren Verstößen gegen die Chemiewaffenkonvention abzuhalten und ein Signal dahingehend zu setzen, dass ein Einsatz von Chemiewaffen – das Überschreiten der von US-Präsident Obama 2013 gezogenen »roten Linie« – nicht folgenlos bleiben dürfe.

Ausdrücklich wird dabei auf die Blockade-Situation im VN-Sicherheitsrat abgehoben, die es verhindert hätte, in diplomatischer Weise auf den Syrienkonflikt einzuwirken und den wiederholten Giftgaseinsatz gegen die syrische Bevölkerung zu unterbinden. […]

Die völkerrechtliche Literatur sowie die deutsche Presse haben den jüngsten Militärschlag der Alliierten gegen Syrien einhellig als völkerrechtswidrig qualifiziert. […]

2. Völkerrechtliche Positionen zum Repressalienrecht

Zur Frage der Zulässigkeit von Repressalien lassen sich folgende völkerrechtliche Positionen formulieren:

Völkerrechtliche Repressalien (Gegenmaßnahmen in Form von militärischen Vergeltungsschlägen) gegen einen Staat sind grundsätzlich unzulässig. […]

Das grundsätzliche Repressalienverbot gilt auch dann, wenn ein Staat einen internationalen Vertrag wie die Chemiewaffenkonvention und entsprechende VN-Resolutionen (wie die Sicherheitsratsresolution 2118 (2013)) verletzt und mit dem Einsatz von Massenvernichtungswaffen ein Kriegsverbrechen begangen hat. Die Verletzung einer Völkerrechtsnorm durch einen Staat begründet keinen »Blankoscheck für unilaterale Zwangsmaßnahmen« seitens einer »Koalition der Willigen«. Vielmehr sieht das Völkerrecht rechtsförmige Mechanismen vor – sei es im Rahmen der Chemiewaffenkonvention, sei es im Rahmen des Völkerstrafrechts – um internationale Konventionen durchzusetzen, deren Einhaltung zu überwachen sowie Rechtsgutverletzter zur Verantwortung zu ziehen und einen Völkerrechtsbruch zu ahnden. Dass die Durchsetzung solcher Rechtsmechanismen angesichts der russischen (Blockade-) Haltung im VN-Sicherheitsrat oder angesichts der Schwierigkeiten, Untersuchungen der OPCW im syrischen Douma durchzuführen, eher theoretisch als praktisch und effektiv erscheint, tut der völkerrechtlichen Bewertung keinen Abbruch. Umso mehr fällt in diesem Zusammenhang ins Gewicht, dass im Falle der alliierten Militärschläge vom 14. April 2018 die Ergebnisse der OPCW-Untersuchungen in Syrien nicht einmal abgewartet wurden.

Der Einsatz militärischer Gewalt gegen einen Staat, um die Verletzung einer internationalen Konvention durch diesen Staat zu ahnden, stellt einen Verstoß gegen das völkerrechtliche Gewaltverbot (Art. 2 Nr. 4 VN-Charta) dar. […]

Auch der VN-Sicherheitsrat hat bewaffnete Repressalien als „incompatible with the purposes and principles of the United Nations“ [unvereinbar mit den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen/Red.] verurteilt. Der Internationale Gerichtshof führte zur Repressalienfrage in seinem Nicaragua-Urteil aus:

„While an armed attack would give rise to an entitlement to collective self-defence, a use of force of a lesser degree of gravity cannot, as the Court has already observed, produce any entitlement to take collective countermeasures involving the use of force.[…].“ [Ein bewaffneter Angriff würde zwar das Recht auf kollektive Selbstverteidigung begründen, ein weniger schwerer Gewalteinsatz kann aber, wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, keine kollektiven Gegenmaßnahmen unter Gewalteinsatz rechtfertigen./Übers. Red.]

Darauf aufbauend beurteilte die International Law Commission in ihren – zwar grundsätzlich unverbindlichen, wenn auch in den relevanten Teilen Völkergewohnheitsrecht kodifizierenden – Entwurfsartikeln zur Staatenverantwortlichkeit die Unzulässigkeit von Gewalthandlungen im Rahmen von Repressalien (Art. 50 Abs. 1 lit. a).

Angesichts der genannten Judikate dürfte das Verbot gewaltsamer Repressalien im Ergebnis wohl dem Völkergewohnheitsrecht zuzuordnen sein.

Repressalien im Rahmen eines bereits andauernden internationalen Konflikts sind dagegen nicht per se unzulässig; doch dürfen solche Zwangsmaßnahmen nur in ganz beschränktem Umfang eingesetzt werden, um eine völkerrechtswidrig handelnde Konfliktpartei zu völkerrechtskonformem Handeln zu bewegen – nicht aber, um bereits abgeschlossene Kriegsverbrechen zu ahnden. […]

Allerdings scheidet die Betrachtung der jüngsten amerikanisch-britisch-französischen Luftschläge gegen das syrische Assad-Regime unter dem Gesichtspunkt der Kriegsrepressalie bereits deswegen aus, weil sich die drei Alliierten nicht in einem direkten bewaffneten Konflikt mit dem syrischen Zentralstaat befinden. […]

3. Der alliierte Militäreinsatz gegen Syrien im Lichte des ius ad bellum und der humanitären Intervention

Der jüngste Militäreinsatz der Alliierten gegen Syrien stellt – wie bereits die Kosovo-Intervention von 1999 – eine Herausforderung für das völkerrechtliche Gewaltverbot dar. Die Ausgangslage in Syrien im April 2018 scheint ähnlich wie 1999: Mangels einer Selbstverteidigungslage zugunsten der militärisch intervenierenden Alliierten (USA, Frankreich, Großbritannien) hätte nur der VN-Sicherheitsrat gem. Kapitel VII der VN-Charta einen Militärschlag legitimieren können, um die internationale Sicherheit wiederherzustellen.

Resolution 2118 (2013), welche die Vernichtung aller syrischen Chemiewaffen durchsetzen sollte, droht dem Assad-Regime zwar mit dem Einsatz von Gewalt, behält eine Entscheidung darüber aber dem VN-Sicherheitsrat selbst vor.

Allein Großbritannien hat seine eigene Rechtsposition zum alliierten Militärschlag gegen Syrien in einem »Policy Paper« vom 14. April 2018 dargelegt. Darin heißt es, dass das Völkerrecht es erlaube, in Ausnahmefällen, Maßnahmen zu ergreifen, um überwältigendem menschlichen Leiden abzuhelfen. Die Rechtsgrundlage dafür sei die Doktrin der humanitären Intervention, für die drei Tatbestandsvoraussetzungen zu erfüllen seien:

  • Erstens sei es erforderlich, dass die internationale Gemeinschaft als Ganzes überzeugt sei, dass es eine extreme humanitäre Notlage gebe, der unmittelbar und unverzüglich abzuhelfen sei.
  • Zweitens dürfe es keine praktikable Alternative zur Gewaltanwendung geben.
  • Und drittens müsse die Gewaltanwendung notwendig und verhältnismäßig sein.

Die genannten Voraussetzungen sieht das Vereinigte Königreich als erfüllt an: Durch die Blockade des VN-Sicherheitsrates gebe es keine andere Handlungsmöglichkeit; die gezielten und begrenzten Angriffe auf die Chemiewaffen-Infrastruktur seien notwendig und verhältnismäßig.

Die britische Rechtsposition zu den Militärschlägen gegen Syrien, der sich Deutschland im Grundsatz offenbar angeschlossen hat, kann im Ergebnis nicht überzeugen.

[…]

Als (gewohnheitsrechtsbildender) Präzedenzfall für einen wie auch immer gearteten Rechtfertigungsgrund »humanitäre Intervention« taugt der alliierte Militäreinsatz gegen Syrien kaum. Denn das Konzept der Schutzverantwortung, das der Rechtsfigur der »humanitären Intervention« zugrunde liegt, zielt ausschließlich auf den Schutz der Zivilbevölkerung ab, nicht dagegen auf eine Ahndung von Rechtsverletzungen. Indes beschränkt sich der »humanitäre Anteil« der Militäroperation in den Begründungen der USA und Frankreichs im Wesentlichen auf die Durchsetzung des Verbots des Einsatzes von Chemiewaffen.

Abgesehen von Großbritannien haben die anderen beiden Akteure das Rechtsargument der humanitären Intervention gar nicht explizit plädiert. Dies wäre jedoch notwendig gewesen, um ihrer Begründung eine eindeutige »opinio iuris« zugunsten des Rechtfertigungstatbestandes der »humanitären Intervention« entnehmen zu können.

So stellen sich die alliierten Luftangriffe dann im Ergebnis eher als unverhohlene Rückkehr zu einer Form der – völkerrechtlich überwunden geglaubten – bewaffneten Repressalie im »humanitären Gewand« dar.

4. Konsequenzen für die Fortentwicklung des Völkerrechts

Den Rechtsauffassungen von Staaten kommt im Völkerrecht eine große, wenn nicht sogar gewohnheitsrechtsprägende Bedeutung zu. Rechtsbehauptungen zielen nicht zuletzt ab auf eine Veränderung und auf einen Wandel des bestehenden Völkerrechts – dies gilt insbesondere [für] die Fortentwicklung der Regelungen über das Gewaltverbot (Art. 2 Nr. 4 VN-Charta) bzw. seiner geschrieben und ungeschriebenen Ausnahmetatbestände.

Ob sich mit den Militäreinsätzen von 2017 und 2018 gegen Chemiewaffeneinrichtungen in der Zukunft ein neuer Ausnahmetatbestand vom Gewaltverbot für Fälle von »humanitär begründeten Repressalien« herausbilden wird, ist nicht gänzlich auszuschließen.

In den völkerrechtlichen Kommentaren zur alliierten Militäroperation gegen Syrien ist in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen worden, dass das Einstehen für eine regelbasierte internationale Ordnung und ihre zentralen Eckpfeiler (wie insbesondere das völkerrechtliche Gewaltverbot) auch von einer entsprechenden klaren und unmissverständlichen Artikulation von Rechtsauffassungen begleitet werden müsse. Politische und rechtliche Glaubwürdigkeit hingen überdies davon ab, dass bei der völkerrechtlichen Beurteilung von Militäroperationen (Beispiele: Russische Krim-Annexion von 2014, NATO-Operation im Kosovo 1999, Militärschläge von NATO-Bündnispartnern gegen Syrien 2018) nicht mit zweierlei Maß gemessen werde.

Völkerrecht versus Atomwaffen

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Völkerrecht versus Atomwaffen

Der Atomwaffenverbotsvertrag

von Bernd Hahnfeld

Seit dem Bau der ersten Atombombe nehmen deren Besitzer die gesamte Menschheit als Geisel für ihre eigenen politischen Ziele. Sie missachten die allen Staaten durch das humanitäre Völkerrecht gesetzten Grenzen und drohen unverhohlen mit dem Einsatz der Massenvernichtungswaffen. Sie treten ihre Rechtspflicht mit Füßen, ernsthaft Verhandlungen mit dem Ziel der vollständigen Abschaffung der Atomwaffen zu beginnen und erfolgreich abzuschließen. Stattdessen behaupten sie, zu ihrem Besitz und ihrem Einsatz berechtigt zu sei. Nicht-Atomwaffenstaaten haben jahrzehntelang erfolglos durch zahllose UN-Resolutionen die Ächtung der Atomwaffen verlangt. Jetzt verlieren sie die Geduld und wollen völkerrechtliche Schranken setzen. Das sind positive Schritte, denn die Alternative wäre die Aufkündigung des Nichtverbreitungssystems, das bislang ihre einzige Hoffnung war.

Der am 7. Juli 2017 in New York von 122 Staaten vereinbarte »Vertrag über das Verbot von Kernwaffen« (Atomwaffenverbotsvertrag)1 ist ein großer Schritt auf dem Weg zu einer künftigen völkerrechtlichen Nuklearwaffenkonvention, d.h. zu einem verbindlichen Übereinkommens über das Verbot von Entwicklung, Erprobung, Herstellung, Lagerung, Transfer, Einsatz und Drohung mit dem Einsatz von Kernwaffen und über die Abschaffung dieser Waffen unter strikter und effektiver internationaler Kontrolle.

Der Vertrag tritt 90 Tage nach der Hinterlegung der fünfzigsten Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde in Kraft.2

Was regelt der Atomwaffenverbotsvertrag?

In weiten Teilen der Friedensbewegung wird die irrtümliche Auffassung vertreten, dass der Vertrag mit seinem Inkrafttreten ein allgemeines völkerrechtliches Atomwaffenverbot für alle Staaten schaffe.

Der Atomwaffenverbotsvertrag ächtet zwar die Kernwaffen, indem er die Verpflichtung enthält, unter keinen Umständen Kernwaffen zu entwickeln, zu erproben, zu erzeugen, herzustellen, auf andere Weise zu erwerben, zu besitzen oder zu lagern, weiterzugeben, anzunehmen, einzusetzen oder mit dem Einsatz zu drohen, andere bei den verbotenen Tätigkeiten zu unterstützen oder Unterstützung anzunehmen und die Stationierung von Kernwaffen auf dem eigenen Hoheitsgebiet zu gestatten. Er regelt Meldungen und Sicherheitsmaßnahmen und zeigt den Weg zur vollständigen Beseitigung von Kernwaffen auf. Dieser Vertrag schafft jedoch kein allgemeines, für alle Staaten verbindliches Völkerrecht. Als Völkervertragsrecht bindet der Atomwaffenverbotsvertrag nur die Staaten, die ihn völkerrechtlich wirksam ratifiziert haben.

Ein für alle Staaten, also auch für die Nichtvertragsstaaten, verbindliches Völkerrecht könnte durch den Atomwaffenverbotsvertrag nur entstehen, wenn er völkergewohnheitsrechtliche Geltung gewänne. Das ist jedoch in absehbarer Zeit ausgeschlossen, weil die Atomwaffenstaaten und ihre Verbündeten sich strikt weigern, den Vertrag zu unterzeichnen, und sich auch nicht so verhalten, als ob sie ihn unterzeichnet hätten. Ein völkergewohnheitsrechtliches Nuklearwaffenverbot entsprechend dem »Vertrag über das Verbot von Kernwaffen« könnte aber nur entstehen bei einer längere Zeit andauernden einheitlichen Praxis der Staaten und ihrer Überzeugung, zu diesem Verhalten von Völkerrechts wegen verpflichtet zu sein.3

Was ist schon lange verboten?

Unabhängig von dem neuen Atomwaffenverbotsvertrag gilt bereits seit Jahrzehnten und auch künftig das völkergewohnheitsrechtliche Verbot, Atomwaffen einzusetzen oder anderen Staaten mit dem Einsatz zu drohen. Darauf hat der Internationale Gerichtshof in Den Haag (IGH) in seinem auf Anforderung der UN-Generalversammlung am 8. Juli 1996 erstellten Rechtsgutachten4 ausdrücklich hingewiesen. In dem für alle Staaten verbindlichen völkerrechtlichen Gutachten hat der IGH festgestellt: „Die Androhung und der Einsatz von Atomwaffen verstoßen generell gegen die Prinzipien und Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechts.“ (Ziff. 105 (2) D) Denn das humanitäre Völkergewohnheitsrecht verbietet zwingend die Verwendung von Waffen, die nicht zwischen kämpfender Truppe (Kombattanten) und Zivilbevölkerung unterscheiden, die unnötige Grausamkeiten und Leiden verursachen und die unbeteiligte und neutrale Staaten in Mitleidenschaft ziehen.

Offengelassen hat der IGH lediglich die Völkerrechtswidrigkeit im Falle der Existenzgefährdung eines Staates. Aus dem IGH-Gutachten ergibt sich jedoch eindeutig, dass selbst im Falle einer extremen Notwehrsituation, in der das Überleben eines Staates auf dem Spiele steht, ein etwaiger Atomwaffeneinsatz allenfalls dann völkerrechtsgemäß sein könnte, wenn dabei die genannten Prinzipien und Regeln des humanitären Völkerrechts beachten werden könnten. Nur im Hinblick auf die vom IGH seinerzeit technisch nicht auszuschließenden angeblich »sauberen« kleineren taktischen Atomwaffen haben die IGH-Richter dargelegt, „nicht genügend Grundlagen zu haben, die sie in die Lage versetzen, mit Sicherheit zu entscheiden, dass die Anwendung von Atomwaffen unter allen Umständen in Widerspruch steht zu den Prinzipien und Regeln des für den bewaffneten Konflikt verbindlichen Rechts“ (Ziffern 94 und 95). Der IGH hat an keiner Stelle des Gutachtens den Einsatz von Waffen erlaubt, die mit dem humanitären Völkerrecht unvereinbare Schäden anrichten. Vielmehr hat er an mehreren Stellen deutlich gemacht, dass das Notwehrrecht nach Art. 51 UN-Charta durch die Regeln des humanitären Völkerrechts eingeschränkt ist, „welche Mittel der Gewalt auch eingesetzt werden“ (Ziffern 40, 41, 42, 78).

Diese Argumentation wird untermauert durch die ausdrückliche Feststellung in dem Gutachten des IGH, dass keiner der Staaten, die in dem Verfahren für die Rechtmäßigkeit des Atomwaffeneinsatzes eingetreten sind, dem Gericht Bedingungen dargelegt hat, unter denen ein Einsatz gerechtfertigt sein könnte. Die zum Zeitpunkt des Gutachtens existierenden Atomwaffen – soweit deren Existenz von den Atomstaaten eingeräumt worden ist – erfüllten die Anforderungen des humanitären Völkerrechts nicht. Das hat sich bis heute nicht geändert. Alle Atomwaffen können bis heute nicht zwischen kämpfender Truppe (Kombattanten) und Zivilbevölkerung unterscheiden, nicht unnötige Grausamkeiten und Leiden vermeiden und auch nicht vermeiden, unbeteiligte und neutrale Staaten in Mitleidenschaft zu ziehen.

Folgerichtig weist die Präambel des Atomwaffenverbotsvertrages darauf hin, dass jeder Kernwaffeneinsatz gegen die Grundsätze des humanitären Völkerrechts verstieße. Das humanitäre Völkerrecht aber gehört zu den „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“, die in Deutschland nach Art. 25 GG Verfassungsrang haben und Bestandteil des Bundesrechtes sind.5 Völkergewohnheitsrecht bindet alle Staaten – unabhängig davon, ob sie Mitglied des Nichtverbreitungsvertrages (NVV) sind oder ob sie dem Atomwaffenverbotsvertrag beitreten.

Kritiker des Atomwaffenverbotsvertrages behaupten, dass dieser das Nichtverbreitungssystem des NVV beschädige und die atomare Abrüstung erschwere. Zutreffend ist, dass nicht alle denkbaren Konfliktfälle geregelt sind und der Verbotsvertrag kein Verifizierungssystem für die atomare Abrüstung enthält. Ein Verifizierungssystem wäre jedoch Bestandteil einer noch zu vereinbarenden Atomwaffenkonvention, die bei den Vereinten Nationen bereits diskutiert wird. Konflikte sind im Einklang mit der UN-Charta (Art. 18) zu regeln.

Was ändert sich für Deutschland?

Der Atomwaffenverbotsvertrag ändert auch nach seinem künftigen Inkrafttreten die Rechtslage in Deutschland grundsätzlich nicht.

Sollte jedoch die Bundesregierung den in Kraft getretenen Vertrag unterzeichnen und der Gesetzgeber (Bundestag und Bundesrat) dem Beitritt Deutschlands zum Vertrag per Gesetz zustimmen, würde er 90 Tage nach Hinterlegung der Ratifikationsurkunde für Deutschland in Kraft treten. Er würde die Bundesregierung völkerrechtlich verpflichten, von der US-Regierung den unwiderruflichen Abzug der in Deutschland stationierten US-Atomwaffen zu verlangen, alle die Atomwaffen betreffenden Stationierungsabkommen und -vereinbarungen zu kündigen, den Übungsbetrieb der Bundeswehr mit Atomwaffen einzustellen, der US-Regierung den Transport von Atomwaffen in und über Deutschland sowie die Lagerung in Deutschland zu untersagen und die nukleare Teilhabe in der NATO zu beenden. Eine weitere Mitarbeit in der Nuklearen Planungsgruppe der NATO und anderen mit Atomwaffen befassten militärischen Gremien wäre der Bundesregierung verboten, soweit es dabei um vom Atomwaffenverbotsvertrag erfasste Bereiche geht.

In jedem Fall muss die Bundesregierung zur Kenntnis nehmen, dass bei den internationalen Verhandlungen zum Atomwaffenverbotsvertrag und durch die Zustimmung der Vertreter von 122 Staaten am 7. Juli 2017 die Mehrheit aller Staaten des Erdballes die uneingeschränkte Illegalität von Atomwaffen festgestellt hat. Erneut haben zahlreiche Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und damit die Zivilgesellschaft auf die Schaffung von Völkerrecht Einfluss nehmen können und sich als »globalplayer« positioniert. Die Vereinten Nationen haben den Rahmen für den Atomwaffenverbotsvertrag geboten und sind damit als weltweites Zentrum für nukleare Abrüstung gestärkt aus den Verhandlungen hervorgegangen.

Beschämend ist jedoch, dass (mit Ausnahme der Niederlande) die Regierungen aller NATO-Staaten inkl. der Bundesregierung sich durch die eindringliche Warnung der ständigen Vertretung der USA bei der NATO vom 17.10.20166 einschüchtern ließen. Die US-Regierung hatte von ihnen verlangt, in der UN-Generalversammlung gegen die Aufnahme von Verhandlungen zu einem Atomwaffenverbotsantrag zu stimmen und nicht an den Verhandlungen selbst teilzunehmen. Der weiteren Forderung der USA, einem etwaigen Verbotsvertrag keinesfalls zuzustimmen, sind alle NATO-Staaten, auch die Niederlande, gefolgt. Die US-Regierung sieht durch den Verbotsvertrag die Nuklearpolitik der USA und damit auch der NATO gefährdet, insbesondere die Stationierung von US-Atomwaffen in fünf europäischen Staaten. Das starre Festhalten der USA und ihrer Gefolgschaft an der auf Abschreckung setzenden Nuklearwaffenstrategie inkl. Ersteinsatz muss jedoch als offene Verletzung jedenfalls des Völkergewohnheitsrechts und ihrer Verpflichtungen aus dem NVV sowie als Missachtung der Vereinten Nationen gewertet werden.

Was bewirkt der Vertrag politisch?

Politisch ist der Atomwaffenverbotsvertrag von großer Bedeutung. Zwar statuiert der Vertrag kein hinreichendes Verifikationsregime und enthält auch keine Regelung zur Förderung und zum Schutz von Whistleblowern bei Vertragsverletzungen. Jedoch haben die 2013 begonnenen internationalen Konferenzen zu den katastrophalen humanitären Auswirkungen jedes Atomwaffeneinsatzes die Menschen und Staaten sensibilisiert und die Bereitschaft zu Vereinbarungen über ein Atomwaffenverbot und über die vollständige nukleare Abrüstung gefördert. Von erheblicher Bedeutung ist dabei der bereits in den 1990er Jahren von mehreren Nichtregierungsorganisationen, darunter auch der IALANA, ausgearbeitete Entwurf einer Atomwaffenkonvention.7 Diesen brachte Costa Rica erstmals 1997 und in leicht geänderter Fassung gemeinsam mit Malaysia erneut 2007 in die Vereinten Nationen ein. Der UN-Generalsekretär leitete den Entwurf mit einer befürwortenden Stellungnahme als offizielles UN-Dokument A/62/650 an alle UN-Staaten weiter. Es handelt sich um einen detailliert ausformulierten Entwurf eines bindenden völkerrechtlichen Vertrags über das Verbot und die phasenweise Abschaffung aller Atomwaffen, der seither Gegenstand der Abrüstungsbemühungen der UN ist.

Der Atomwaffenverbotsvertrag gibt wichtige Impulse an die Atomwaffenstaaten, ihrer bindenden Verpflichtung nach Art. VI NVV nachzukommen, in redlicher Absicht Verhandlungen mit dem Ziel der vollständigen nuklearen Abrüstung unter wirksamer internationaler Kontrolle zu beginnen und diese zum erfolgreichen Abschluss zu bringen.8 Bleiben die Atomwaffenstaaten weiterhin bei ihrer Weigerung, so besteht die Gefahr, dass sich auch die Nicht-Atomwaffenstaaten nicht mehr an ihre Verpflichtung nach Art. II NVV gebunden fühlen, keinerlei Kernwaffen herzustellen, zu erwerben oder sich dabei unterstützen zu lassen.9 Das könnte zum Zusammenbruch des Nichtverbreitungsregimes führen, das bisher die befürchtete Ausbreitung von Atomwaffen weitgehend verhindern konnte.

Die von der Zivilgesellschaft initiierten und beförderten Verträge über Antipersonenminen (Ottawa 1997) und über Streumunition (Oslo 2008) sind geglückte Beispiele für Völkerrechtsverträge, die zunächst von vorangehenden Staaten vereinbart und im Laufe der Zeit rechtliche Allgemeinverbindlichkeit bekommen haben. Der Vertrag über das Verbot von Antipersonenminen ist inzwischen von 162 Staaten ratifiziert, der Vertrag über das Verbot von Streumunition von 97 Staaten. Der rasche Erfolg des Ottawa-Prozesses wäre nicht möglich gewesen ohne die engagierte Mitarbeit und die weltweiten Aktionen vieler Nichtregierungsorganisationen – vereint in der International Campaign to Ban Landmines (ICBL). Sie trugen entscheidend dazu bei, die Minenproblematik in das Bewusstsein der internationalen Öffentlichkeit zu rücken.

Zur Koordinierung der zivilgesellschaftlichen Aktivitäten für ein Streubomben-Verbot entstand 2003 die Cluster Munition Coalition, ein Bündnis von Menschenrechtsorganisationen sowie anderen Vereinigungen und Initiativen gegen den Einsatz von Clustermunition. Die gemeinsamen Bemühungen von Staaten, verschiedenen UN-Organisationen sowie den zivilgesellschaftlichen Vereinigungen führten schließlich zu dem Verbotsvertrag von Oslo.

Die von mehreren hundert Organisationen der Zivilgesellschaft, darunter auch der IALANA, getragene Internationale Kampagne zur Abschaffung von Atomwaffen (ICAN) hat einen wesentlichen Anteil am Zustandekommen des Atomwaffenverbotsvertrags. Sie ist dafür mit dem Friedensnobelpreis 2017 ausgezeichnet worden.

Anmerkungen

1) Siehe undocs.org/A/CONF.229/2017/8 für den englischen Vertragstext sowie für Hintergrundmaterialien der Vereinten Nationen. Eine Übersetzung des Deutschen Übersetzungsdienstes der Vereinten Nationen steht unter un.org/Depts/german/conf/a-conf-229-17-8.pdf.
Siehe außerdem Scheffran, J. (2017): Atomwaffenverbot – Chance für die nukleare Abrüstung. W&F 3-2017, S. 47-50.

2) Zum Status des Vertrags siehe icanw.org (The Treaty – Status of signature/ratification).

3) Graf Vitzthum, W. (2007) in ders. (Hrsg.): Völkerrecht. Berlin: de Gruyter, 4. Auflage, I, Rn 131.

4) Der Wortlaut in deutscher Übersetzung findet sich in: IALANA (Hrsg.) (1997): Atomwaffen vor dem Internationalen Gerichtshof. Münster: LIT, S. 29-68.

5) Dementsprechend hat das Bundesverteidigungsministerium 2006 in der »Taschenkarte« für die Soldaten »Druckschrift Einsatz Nr. 03 – Humanitäres Völkerrecht in bewaffneten Konflikten« die Soldaten ausdrücklich auf das Verbot des Einsatzes atomarer Waffen hingewiesen. Dieses Verbot hat konsequenterweise auch für die Vorbereitung dieses Einsatzes durch die Lagerung der Atomwaffen, die Stationierung und Bereitstellung der Einsatzflugzeuge und Einsatztruppen sowie die Einsatzübungen zu gelten. Denn aus der Völkerrechtswidrigkeit des Einsatzes von Atomwaffen ergibt sich, dass auch die Vorbereitungshandlungen völkerrechtlich nicht zu rechtfertigen sind.

6) Siehe Übersetzung des Schreibens der Ständigen Vertretung der USA bei der NATO: Atomwaffenverbot – bloß nicht!? Realpolitik im Wortlaut der USA. W&F 1-2017, S. 53-54.

7) Die englische Fassung des Entwurfs steht unter undocs.org/A/62/650. Die Fassung von 1997 ist in deutscher Übersetzung abrufbar unter ialana.de (Arbeitsfelder – Atomwaffen – Abrüstung Atomwaffen – Modell-Nuklearwaffenkonvention, IALANA, INESAP, IPPNW, 2007.

8) Diese inzwischen auch völkergewohnheitsrechtlich für alle Staaten der Welt geltende Verpflichtung aus Art. VI NVV hat der IGH in seinem Gutachten vom 8. Juli 1996 ausdrücklich bekräftigt.

9) Die offizielle deutsche Übersetzung des NVV steht unter www.auswaertiges-amt.de (Themen – Abrüstung und Rüstungskontrolle – Nukleare Abrüstung und Nichtverbreitung – Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen).

Bernd Hahnfeld , Richter i.R., ist Vorstandsmitglied der Deutschen Sektion der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA) und war viele Jahre im Vorstand von W&F aktiv.

Atomwaffenverbot

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Atomwaffenverbot

Chance für die nukleare Abrüstung

von Jürgen Scheffran

Am 7. Juli 2017 vereinbarte in New York die Mehrheit aller Staaten einen Vertrag zum Verbot von Atomwaffen, mit breiter Unterstüt­zung der Zivilgesellschaft. Nach Jahrzehnten der Aufrüstung und geringer Fortschritte bei der Abrüstung haben große Teile der internationalen Staatengemeinschaft deutlich gemacht, dass sie den Son­derstatus der Atommächte nicht länger hinnehmen wollen. Viele sehen in dem Vertrag einen Durchbruch, da er nach dem Verbot von Bio- und Chemiewaffen mit den Atomwaffen nun auch die letzten Massenvernichtungswaffen verbietet. Allerdings lässt der Vertrag den Abrüstungsprozess in die atomwaffenfreie Welt offen, und die Atomwaffenstaaten und ihre Verbündeten sind bislang nicht beteiligt.

Dieses Abkommen ist der Erfolg einer langjährigen Bewegung, die sich seit Ende des Kalten Krieges für die Ächtung und Abschaffung der Atomwaffen eingesetzt hat. Anfang der 1990er Jahre erschienen die politischen Bedingungen für die nukleare Abrüstung günstig. Der Kalte Krieg war zu Ende, die gewaltigen Atomwaffenarsenale schienen obsolet, die Hoffnungen auf eine Rüstungskonversion waren groß. Der Ruf nach einer atomwaffenfreien Welt bestimmte zunehmend die internationalen Debatten.

In dieser Situation fielen Aktionen der Zivilgesellschaft auf fruchtbaren Boden. Zu den frühen Aktivitäten gehörte das World Court Project, die erfolgreiche Kampagne für ein Rechtsgutachten über die Legalität des Einsatzes von oder der Drohung mit Atomwaffen durch den Internationalen Gerichtshof (IGH). Entsprechend erklärte der IGH 1996, die Atomwaffendrohung sei generell mit dem Völkerrecht unvereinbar und nach gültigem Völkerrecht bestehe eine Verpflichtung zur vollständigen nuklearen Abrüstung.1

Neben verschiedenen Nichtregierungsorganisationen spielten auch Wissenschaftler*innen eine wichtige Rolle. Zu nennen ist hier besonders Joseph Rotblat, der 1944 aus dem Manhattan-Projekt zum Bau der Atombombe ausgestiegen war, 1955 das Russell-Einstein-Manifest unterschrieben und 1957 die Pugwash-Bewegung mitbegründet hatte. In einem 1993 mitherausgegebenen Buch2 legte er eine wissenschaftliche Grundlage für die atomwaffenfreie Welt und erhielt 1995 zusammen mit Pugwash den Friedensnobelpreis.

Rotblat arbeitete auch mit dem 1993 von der Darmstädter Forschungsgruppe IANUS initiierten International Network of Engineers and Scientists Against Proliferation (INESAP) zusammen. Im gleichen Jahr wurde von mehreren Nichtregierungsorganisationen die International Coalition for Nuclear Nonproliferation and Disarmament ins Leben gerufen, die in ihrem Gründungsdokument Verhandlungen über einen Vertrag zum Verbot von Atomwaffen vorschlägt.3 INESAP koordinierte eine Studiengruppe für die nuklearwaffenfreie Welt mit mehr als 50 Wissenschaftler*innen aus 17 Ländern, die eine Nuklearwaffenkonvention (NWK) für das Verbot und die Abschaffung aller Atomwaffen vorschlug.4 Die Ergebnisse wurden im April 1995 während eines Symposiums bei der Überprüfungs- und Verlängerungskonferenz des nuklearen Nichtverbreitungsvertrages (NVV) vorgestellt.5

Hier wurde auch das globale Netzwerk Abolition 2000 gegründet, das Verhandlungen über eine NWK und Schritte in eine atomwaffenfreie Welt fordert. Eine Expertengruppe erarbeitete einen Modellentwurf für eine NWK, der im April 1997 bei der NVV-Konferenz in New York veröffentlicht und im selben Jahr von Costa Rica den Vereinten Nationen vorgelegt wurde. Auch andere Staaten schlossen sich dieser Initiative an. So wurde 1996 eine Resolution in die UN-Generalversammlung eingebracht, die die vom IGH festgestellte Verpflichtung zur nuklearen Abrüstung mit der Forderung nach multilateralen Verhandlungen über eine NWK verband.

Weitere Fortschritte wurden blockiert in den schwierigen Zeiten der Bush-Administration in den USA, die geprägt waren durch Aufrüstung auf allen Ebenen, allen voran mit Raketenabwehr und Weltraumwaffen, die sich mit dem Irakkrieg und den Terroranschlägen des 11. September 2001 zu einer globalen Gewaltspirale verknüpften, während die Abrüstungsbestrebungen einen Tiefpunkt erreichten.

Dennoch gab es auch positive Signale für die nukleare Abrüstung. So blieb die öffentliche Einstellung gegenüber Atomwaffen weltweit negativ, Umfragen ergaben eine große Unterstützung für ein Atomwaffenverbot. In mehreren Ländern unterstützten »elder statesmen« die atomwaffenfreie Welt, was der frisch gewählte US-Präsident Barack Obama 2009 aufgriff. Es bildeten sich neue Bewegungen, wie die 2007 gegründete International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN), die mit breitenwirksamen Aktivitäten viele jüngere Menschen mobilisierte.6 In dieser Situation wurde auch der NWK-Modellentwurf überarbeitet und bei der NVV-Konferenz 2007 in Wien veröffentlicht.7

Diese Aktivitäten fanden erneut ihren Niederschlag auf Staatenebene. Auch weiterhin unterstützte eine große Mehrheit UN-Resolutionen für die Aufnahme multilateraler Verhandlungen für den baldigen Abschluss einer NWK. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon stellte im Oktober 2008 einen Fünf-Punkte-Plan für nukleare Abrüstung vor, mit dem Ziel von Verhandlungen über eine Nuklearwaffenkonvention oder einer Rahmenvereinbarung von separaten, aber miteinander abgestimmten Instrumenten.8

Eine neue Dynamik entstand seit 2010 durch eine engere Zusammenarbeit zwischen Staaten und der Zivilgesellschaft über die humanitären Dimensionen von Atomwaffen und den Vorschlag, nicht eine umfassende NWK, sondern ein einfacheres Atomwaffenverbot auszuhandeln, zur Not auch gegen die Atomwaffenstaaten. 2012 richtete die UN-Generalversammlung eine offene Arbeitsgruppe für multilaterale nukleare Abrüstungsverhandlungen ein, die 2015 erneuert wurde. Am 23. Dezember 2016 beschloss die UN-Generalversammlung, im Jahr 2017 eine Konferenz abzuhalten mit dem Ziel, einen Vertrag zum Verbot von Atomwaffen zu verhandeln.

Dann ging alles sehr schnell. Nach der ersten Verhandlungsrunde im März 2017 wurde am 22. Mai ein Vertragsentwurf vorgelegt. In der zweiten Verhandlungsrunde im Juni und Juli 2017 wurde der Vertrag in Rekordzeit fertig gestellt und am 7. Juli 2017 in New York mit großer Mehrheit angenommen.9 122 Staaten stimmten dem Vertrag zu, überwiegend Länder des Globalen Südens, darunter sechs G20-Mitgliedsländer (Argentinien, Brasilien, Indonesien, Mexiko, Saudi-­Arabien und Südafrika), aber auch die westlich geprägten Staaten Irland, Liechtenstein, Malta, Moldawien, Neuseeland, Österreich, San Marino, die Schweiz und der Vatikan. Die Niederlande stimmten dagegen, Singapur enthielt sich, nicht beteiligt waren alle Atomwaffenstaaten, die NATO-Verbündeten (mit Ausnahme der Niederlande) und Staaten unter dem Schutzschirm der USA (z.B. Japan, Südkorea, Australien). Die hier zum Ausdruck kommende Koalition von Staaten ist bemerkenswert, ebenso die starke Beteiligung der Zivilgesellschaft.

Worum geht es in dem Abkommen?

Der Verbotsvertrag wurde vielfach als Durchbruch für die Ächtung und Stigmatisierung von Atomwaffen gefeiert. Das Regelwerk sollte einfach und flexibel sein, auf zukünftige Herausforderungen reagieren und den Geltungsbereich schrittweise erweitern. Es soll den Druck auf die Atomwaffenstaaten erhöhen, ihre Abschreckungspolitik aufzugeben und abzurüsten.

Das Abkommen verbietet neben Herstellung, Einsatz, Besitz und Transfer die Einsatzandrohung sowie die Stationierung von Atomwaffen eines anderen Staates im eigenen Hoheitsgebiet. Darüber hinaus werden die Voraussetzungen geschaffen, um künftig auch Atomwaffenstaaten einzubinden, mit Regelungen über deren Beitritt und ihre Abrüstungsverpflichtungen auf Null.

Neben den Verbotsvorschriften werden in dem Abkommen auch die Rahmenbedingungen für ein Kontroll- und Verifikationsregime festgelegt. Diese basieren auf Sicherungsvorkehrungen (Safeguards) der Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO) gegen die militärische Nutzung der Kernenergie in Nicht-Atomwaffenstaaten, die auf Atomwaffenstaaten ausgeweitet werden können. Bemerkenswert ist, dass in dem Abkommen auch der bessere Schutz der Opfer von Atomwaffeneinsätzen und -tests angesprochen wird, mit konkreten Auflagen zu Opferhilfen und Umweltrehabilitation. Weitere Bestimmungen betreffen die Präambel, Meldepflichten, Kosten, internationale Konferenzen und mögliche Behörden, Streitschlichtung und Inkrafttreten (siehe die Zusammenstellung auf S. 48).

Die Unterzeichnung des Vertrages ist bei der UN-Vollversammlung ab dem 20. September 2017 vorgesehen. Der Vertrag tritt 90 Tage, nachdem er durch 50 Staaten ratifiziert wurde, in Kraft. Auch wenn nur ein Teil der Staaten dem Vertrag bislang zugestimmt hat, ist er offen für weitere Staaten. Was fehlt sind Einschränkungen der Finanzierung von Atomwaffen und konkrete Abrüstungs- und Verifizierungsmaßnahmen, einschließlich des Schutzes von Whistleblower, die Vertragsverstöße melden.

Nukleares Wettrüsten und multiple Krisen

Wie schon vor zwei Jahrzehnten wird das Atomwaffenverbot auch jetzt durch etwa zwei Drittel aller Staaten unterstützt, allerdings ist keiner der Staaten am Verbotsvertrag beteiligt, die weiter auf nukleare Abschreckung setzen. Es gibt immer noch rund 15.000 Atomwaffen, und es ist möglich, dass auf absehbare Zeit durch das Atomwaffenverbot keine einzige Atomwaffe abgerüstet wird. Im Gegenteil ist nicht auszuschließen, dass sie in Krisen, Kriegen, Terroranschlägen oder aus Versehen zum Einsatz kommen. Auch nachdem der Verbotsvertrag in Kraft tritt, kann die Explosion einer Atomwaffe eine Großstadt auslöschen und hunderttausende Menschen töten, eine Region durch radioaktiven Fallout verseuchen und durch einen elektromagnetischen Puls elektronische Geräte großflächig ausschalten. Wenn nur ein Bruchteil aller Atomwaffen zum Einsatz kommt, könnte ein globaler nuklearer Winter das Klima, die Nahrungsmittelproduktion und die Existenzgrundlage der Menschheit zerstören. Und auch ohne Atomkrieg bestehen große Risiken für Gesundheit und Umwelt durch die Atomwaffenentwicklung, die enge Verflechtung von ziviler und militärischer Atomenergie und die Verbreitung von Uran und Plutonium.10

Dabei waren die fünf etablierten Atomwaffenstaaten auch schon vor dem Verbotsvertrag aufgrund des Nichtverbreitungsvertrages (NVV) und dem IGH-Rechtsgutachten verpflichtet, das nukleare Wettrüsten zu beenden und ihre Atomwaffen abzurüsten. Stattdessen forcieren sie es noch durch eine Aufrüstung ihrer Atomwaffen, verknüpft mit der Rüstungsdynamik zwischen Raketen, Raketenabwehr, Weltraumrüstung, Cyberwar, konventioneller Rüstung und Kleinwaffen. In einer hochexplosiven Weltlage gießen sie Öl ins Feuer und heizen Krisen und Konflikte an, besonders in Nahost, Südasien und Ostasien sowie im neuen Ost-West-Konflikt zwischen Russland und dem Westen.

Eine erhebliche Verantwortung für diese Entwicklung tragen die NATO-Staaten, die sich hinter der hochgerüsteten Nuklearmacht USA versammeln. Die NATO bleibt eine Institution aus der Hochzeit des Kalten Krieges, die maßgeblich zur heutigen vertrackten Weltlage beigetragen und die großen Chancen nach Ende des Kalten Krieges blockiert hat. Während US-Präsident Donald Trump danach strebt, das US-Atomwaffenarsenal zu vergrößern, und Abrüstung in Frage stellt, halten die NATO-Verbündeten an der nuklearen Abschreckung fest und folgen seiner Aufforderung, ihre eigenen Rüstungsprogramme auszubauen.

Auch die deutsche Bundesregierung setzt in enger Bündnistreue weiter auf nukleare Abschreckung und besteht auf der »nuklearen Teilhabe« durch die US-Atombomben auf der Bundeswehr-Basis Büchel in der Eifel. In bestimmten Kreisen wird gar ein eigener nuklearer Zugriff Deutschlands in die Debatte geworfen, was dem deutschen Status als Nicht-Atomwaffenstaat im NVV widerspricht. Dass die Bundesregierung zusammen mit den Atomwaffenstaaten die Verhandlungen über das Atomwaffenverbot boykottierte, ist enttäuschend, auch dass die Massenmedien das Ereignis weitgehend ignorierten. Damit haben die meisten europäischen Regierungen eine Chance verspielt, Europa als Friedensmacht zu profilieren.

So verstärkt die EU noch ihre Abwärtsspirale, zwischen Trump und Putin, zwischen Brexit und Flüchtlingskrise, zwischen Wirtschafts- und Klimakrise. Während die USA als unumschränkte Supermacht, die NATO als dominierendes Militärbündnis und der Westen als wirtschaftliches und politisches Erfolgsmodell unter Druck geraten, demonstriert der lange vernachlässigte Globale Süden mit seinem Aufstand gegen die Atommächte, dass er mitreden will, gerade bei der Atomwaffenfrage. Es zeigt sich, dass die Vereinten Nationen in wichtigen Fragen handlungsfähig sind, Völkerrecht schaffen und neue Koalitionen sich gegen den dominierenden Machtblock durchsetzen können.

Hier deuten sich globale Machtverschiebungen und Lösungen an, die auf die Herausforderungen multipler Krisen durch multilaterale Zusammenarbeit reagieren. Das Pariser Klimaabkommen wie auch das Atomwaffenverbot sind wichtige Bausteine einer Welt ohne Atomwaffen und CO2-Emissionen, die durch Kooperation, Institutionen, die Stärke des Rechts und die Einbindung der Zivilgesellschaft geprägt ist.11

Bezeichnenderweise erfolgten die Verhandlungen über das Atomwaffenverbot unter der Präsidentschaft von Costa Rica, einem Entwicklungsland mit vergleichsweise hohem Wohlstand, sozialpolitischen Maßnahmen und einer stabilen Demokratie, das keine Armee hat, fast seinen gesamten Strombedarf aus erneuerbaren Quellen deckt, den Ökotourismus fördert und rund ein Viertel der Landesfläche unter Naturschutz gestellt hat.12

Nukleare Abrüstung nach dem Verbotsvertrag

Wie weiter nach dem Verbotvertrag? Es ist klar, dass sich die atomwaffenfreie Welt ohne eine Mitwirkung der Nuklearwaffenstaaten nicht erreichen lässt. Der neue Vertrag schafft zwar in den Unterzeichnerländern bindendes Völkerrecht und verknüpft die atomwaffenfreien Zonen der Erde innerhalb eines Abkommens. Dies hat eine wichtige symbolische Bedeutung und gibt der Bewegung gegen Atomwaffen die Chance, bei jeder Gelegenheit auf die umfassende Implementierung zu drängen. Solange die Atomwaffenstaaten dieses Abkommen nicht anerkennen, sind sie daran jedoch nicht gebunden. Eine dominante Rolle spielen hier die USA und Russland, wobei andere Staaten wie Indien oder China sich zwar im Club der Atommächte wohl fühlen, aber Abrüstungsverhandlungen nicht ausschließen, wenn die anderen mitmachen.

Um eine atomwaffenfreie Welt zu erreichen, könnte das Atomwaffenverbot in weitere Rahmenverhandlungen für nukleare Abrüstung eingebettet werden, in denen das umfassende Ziel einer NWK mit weiteren konkreten Schritten verbunden wird.13 Ein solches Konzept wurde bereits vor 20 Jahren angedacht und könnte nun weiter umgesetzt werden, damit das Verbot von Atomwaffen durch ihre vollständige Beseitigung ergänzt werden kann. Tatsächlich konnte mit der Aushandlung des Atomwaffenverbots ein wesentliches Element einer NWK realisiert werden, und einige Elemente des Verbotsvertrages finden sich bereits in der von Costa Rica unterstützten Modell-NWK von 1997. Diese bietet viele Anregungen für weitere Schritte zur atomwaffenfreien Welt, die in einer umfassenden NWK zusammengeführt werden könnten, unter Mitwirkung der bislang nicht beteiligten Staaten.

Anmerkungen

1) Advisory Opinion of the International Court of Justice, 8 July 1996, General List No. 95: Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons.

2) Rotblat, J.; Steinberger, J.; Udgaonkar, B. (eds.) (1993): A Nuclear-weapon-free World – Desirable? Feasible? Boulder/Colorado: Westview Press.

3) Zum Gründungsdokument von IALANA, INES/INESAP, IPB, IPPNW siehe Liebert, W. und Scheffran, J. (eds.) (1995): Against Proliferation – Towards General Disarmament. Münster: agenda, S. 225-231.

4) INESAP (ed.) (1995): Beyond the NPT – A Nuclear-Weapon-Free World. INESAP Study Group Report, New York/Darmstadt: INESAP.

5) Siehe die Übersicht in: Scheffran, J. (2001): Wege zum Ziel – Studien zur nuklearwaffenfreien Welt. In: Bender, W. und Liebert, W. (Hrsg.) (2001): Wege zu einer nuklearwaffenfreien Welt. Münster: agenda, S. 33-56.
Kalinowski, M. (Hrsg.) (2000): Global Elim­ination of Nuclear Weapons. Baden-Baden: Nomos.

6) icanw.org.

7) Die Modell-NWK ist abgedruckt in:
IPPNW, IALANA, INESAP (1999): Security and Survival – The Case for a Nuclear Weapons Convention. Cambridge, Massachussetts: IPPNW.
IPPNW, IALANA, INESAP (2007): Securing Our Survival – The Case for a Nuclear Weapons Convention. Cambridge, Massachussetts: IPPNW.
Auf deutsch (2000): Sicherheit und Überleben. Berlin: IPPNW Deutschland.

8) United Nations Office for Disarmament Affairs [o.J.]: The Secretary-General’s five point proposal on nuclear disarmament – »The United Nations and security in a nuclear-weapon-free world«.

9) Mehr Details siehe United Nations Office for Disarmament Affairs [o.J.]: Treaty adopted on 7 July 2017 – United Nations Conference to Negotiate a Legally Binding Instrument to Prohibit Nuclear Weapons, Leading Towards their Total Elimination.

10) Scheffran, J.; Burroughs, J.; Leidreiter, A.; vanRiet, R.;Ware, A. (2015): The Climate-Nuclear Nexus. Hamburg: World Future Council..

11) Scheffran, J. (2017) Zwei Welten – G20-Gipfel, Atomwaffenverbot und globale Machtverschiebungen. VDW-Blog »Wissenschaft in der Verantwortung«. 14.7.2017.

12) Siehe dazu den Artikel »Wenn Abrüstung genau das Richtige ist. Die Friedensverfassung von Costa Rica« von L.R.Z. Bolaños auf S. 19 in dieser Ausgabe von W&F.

13) Scheffran J (2010): The Nuclear Weapons Convention as a Process – Umbrella Negotiations as a Framework for a Nuclear-Weapon-Free World. Paper presented at: Middle Powers Initiative, Atlanta, Jan. 20-22, 2010.
Siehe auch: Loretz, J.; Scheffran, J.; Ware, A.; Wright, T. (2010): A Nuclear Weapons Convention – Framework for a Nuclear Weapon Free World. In: Acheson, R. (ed.): Beyond arms control. New York: WILPF, S. 181-187.

Dr. Jürgen Scheffran ist Professor für Geographie und Leiter der Forschungsgruppe Klimawandel und Sicherheit (CLISEC) an der Universität Hamburg. Er war Mitbegründer von INESAP und Co-Autor der Modell-Nuklearwaffenkonvention.

»Vertrag über das Verbot von Kernwaffen« vom 7. Juli 2017

Präambel

  • Verantwortung aller Staaten, eine globale humanitäre Katastrophe durch Kernwaffen zu verhindern.
  • Sicherheit, Umweltsanierung, Ernährungssicherheit und Gesundheit für heutige und künftige Generationen.
  • Hilfe für Opfer von Kernwaffen; Auswirkungen auf indigene Völker.
  • Bestehende Abkommen: humanitäres Völkerrecht, Nichtverbreitungsvertrag, Umfassender Teststoppvertrag, kernwaffenfreie Zonen, Verifikation von Nuklearversuchen, Kernenergie für friedliche Zwecke.
  • Zukünftige Perspektiven: allgemeine und vollständige Abrüstung unter strenger und wirksamer internationaler Kontrolle; unumkehrbare, verifizierbare und transparente Beseitigung von Kernwaffen; dauerhafter Frieden und nachhaltige Sicherheit; Beteiligung von Frauen und nichtstaatlichen Organisationen; Friedens- und Abrüstungserziehung; Aufklärung über Folgen eines Kernwaffeneinsatzes.

Zentrale Regelungen

  • Umfassendes Verbot, Kernwaffen oder sonstige Kernsprengkörper zu entwickeln, zu erproben, zu erzeugen, herzustellen, auf andere Weise zu erwerben, zu besitzen oder zu lagern, einzusetzen oder ihren Einsatz anzudrohen.
  • Verpflichtung, keine Kernwaffen oder die Verfügungsgewalt darüber weiterzugeben, diese anzunehmen, jemanden dabei zu unterstützen oder ihre Stationierung, Aufstellung oder Dislozierung im eigenen Hoheitsgebiet zu gestatten.
  • Vertragsstaaten im Besitz von Atomwaffen müssen deren Einsatzbereitschaft beenden und sie überprüfbar, zeitlich gebunden, transparent und unumkehrbar vernichten.
  • Keine Unterstützung verbotener Handlungen und keine Beteiligung an Vorbereitungen für Einsatz, Entwicklung oder Herstellung von Atomwaffen.

Implementierung

  • Meldungen über Besitz, Verfügungsgewalt und Kontrolle von Kernwaffen; Beseitigung und Konversion von Kernwaffeneinrichtungen.
  • Sicherungsmaßnahmen der Internationalen Atomenergieorganisation; umfassendes Sicherungsabkommen.
  • Irreversible Beseitigung und Konversion kernwaffenrelevanter Einrichtungen; Vernichtung von Kernwaffenpotentialen in Vertragsstaaten, mit Zeitplan und Verifizierung.
  • Keine nicht-friedliche Abzweigung gemeldeten Kernmaterials; keine nicht gemeldeten Kernmaterialien oder nuklearen Tätigkeiten.
  • Innerstaatliche Umsetzung, mit Verhängung von Strafen.
  • Recht auf technische, materielle und finanzielle Hilfe anderer Vertragsstaaten.
  • Hilfe für Opfer von Kernwaffeneinsätzen oder -versuchen und Umweltsanierung kontaminierter Gebiete.
  • Kosten für Verifikation, Vernichtung und Umstellung von Kernwaffen-Einrichtungen liegen bei den betreffenden Vertragsstaaten.
  • Änderungen des Vertrags; Beilegung von Streitigkeiten durch Verhandlungen oder andere friedliche Mittel.

Weitere Schritte

  • Der Vertrag wurde mit 122 Ja-Stimmen verabschiedet, liegt ab 20. September 2017 zur Unterzeichnung aus und tritt in Kraft nach Ratifizierung durch fünfzig Staaten.
  • Der Ratifizierungsprozess bietet die Möglichkeit zu Debatten in Parlamenten und die Einbindung in nationale Gesetze mit weiteren Maßnahmen (z.B. Verbot der Finanzierung von Atomwaffen oder Schutz von Whistleblowing).
  • Erstes Treffen der Vertragsstaaten innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Vertrages und Folgetreffen alle zwei Jahre.
  • Ermutigung von Nicht-Vertragsstaaten, die Implementierung des Vertrages zu unterstützen und diesem beizutreten.
  • Berichte und Entscheidungen auf Vertragsstaaten- und Überprüfungskonferenzen über Umsetzung und Erweiterung der Verpflichtungen (Zusatzprotokolle).
  • Einrichtung einer internationalen Behörde zur Beseitigung, Konversion und Verifikation von Kernwaffen.

Diese Zusammenstellung basiert auf der deutschen Version des Vertragstextes, siehe un.org/Depts/german/conf/a-conf-229-17-8.pdf. Siehe auch icanw.de/neuigkeiten/faq-zur-­verabschiedung-der-vertrages.

Wenn Abrüstung genau das Richtige ist

/von

Wenn Abrüstung genau das Richtige ist

Die Friedensverfassung von Costa Rica

von Luis Roberto Zamora Bolaños

Costa Rica gilt als Paradebeispiel für einen friedlichen und friedensliebenden Staat. Klein, ohne Reichtümer, um die es sich zu streiten lohnt, und sogar ohne Militär ist das Land keine Bedrohung für seine Nachbarn und engagiert sich außenpolitisch konstruktiv in der Konfliktlösung und in Abrüstungsgremien. Der Autor schildert seine subjektive Sicht des costa-ricanischen Weges zu einer Friedensverfassung und welche Rolle Völkerrecht (und er selbst) dabei spielte, diese zu erhalten.

In der Mitte des amerikanischen Doppelkontinents gelegen, ungefähr so groß wie Niedersachsen, keine relevanten Rohstoffvorkommen, dünne einheimische Bevölkerung, betörender, dichter Dschungel – das fanden die Spanier vor, als sie an der Küste des heutigen Costa Rica landeten.

Dieses knappe, aber durchaus zutreffende Bild sollte die Zukunft des Landes prägen. Weit entfernt von der Kapitale seiner spanischen Verwaltungseinheit war Costa Rica die entfernteste und verlassenste Provinz des Generalkapitanats Guatemala. Ohne Gold- und Silbervorkommen oder Sklavennachschub, der sich zu Profit machen ließe, gaben die Spanier und die Kreolen keinen Nickel für die kleine Provinz.

So konnte Costa Rica fernab der Machtkonflikte und Finanzfehden, die bald ganz Mittelamerika überzogen, wachsen und gedeihen. Hier gab es keine politische Macht zu gewinnen, die den Kampf lohnte, und in der Wirtschaft dominierten landwirtschaftliche Familienbetriebe. Infolgedessen hatte Costa Rica etwas, was es in der Region sonst nicht gab: eine recht ausgewogene Wohlstandsverteilung. Damit ging auch eine Machtbalance einher, die letztlich zur Grundlage für die costa-ricanische Demokratie wurde. Wenn es eine Machtbalance gibt, kann niemand dominieren. Wenn niemand dominieren kann, muss man verhandeln. Wenn man ohne Machtdruck verhandelt, führt dies zu demokratischen Prozessen.

Fernab der Machtkämpfe, die in der übrigen Region stattfanden, prosperierten im 18. Jahrhundert die costa-ricanischen Familien mit Tabakanbau. Der Tabak wurde überwiegend nach London und Paris exportiert, nicht nach Spanien, wie in den Nachbarländern üblich. Die allmählich wohlhabend gewordenen Familien begannen in einem kritischen Moment der Weltgeschichte, ihre jungen Männer zum Studium nach Paris und London zu schicken: am Ende des 18. Jahrhunderts, als sich zwei der wichtigsten Ereignisse der modernen Politikgeschichte ereigneten, die französische Revolution und die Unabhängigkeit der 13 britischen Kolonien in Amerika.

Als Costa Rica 1821 seine Unabhän­gigkeit erlangte [weil Guatemala die Unabhängigkeit der mittelamerikani­schen Staaten ausrief (W&F Red.)], richtete sich der junge Staat an den Idealen der Revolution aus, an ihrem neuen Geist der Menschlichkeit und der Menschenrechte. Soweit handelt die Geschichte überwiegend von Ereignissen, die außerhalb des Landes und ohne Zutun Costa Ricas passierten.

Absage an den Militarismus

Mit der Unabhängigkeit von der spanischen Krone konnte Costa Rica an die Ausarbeitung einer selbstbestimmten Verfassung gehen. Zu diesem Zeitpunkt wurden die Entscheidungen getroffen, die die Zukunft und den weiteren Weg des Landes entscheidend prägen sollten. Anders als die übrigen lateinamerikanischen Länder wählte Costa Rica keinen Vertreter des Militärs zum Staatsoberhaupt, sondern einen Grundschullehrer. Und gleich in der ersten Verfassung, die 1823 in Kraft trat, wurden die Schulpflicht und ein staatliches Schulwesen eingeführt

Costa Rica unterhielt eine kleine, aber gut ausgerüstete Armee, die sich als schlagkräftig erwies, als die US-amerikanischen Filibuster (Freibeuter) versuchten, Mittelamerika zu erobern, nachdem William Walker die Macht in Nicaragua an sich gerissen hatte. Damals, 1856, war der US-Imperialismus noch nicht so ausgeprägt wie heute, und das Interesse der Freibeuter richtete sich vor allem auf Panama, das damals nicht zu Mittelamerika, sondern zu Kolumbien gehörte. Costa Rica hingegen war unbedeutend und hielt aus historischen und sozialen Gründen Distanz zu Mittelamerika, wovon der mehrmalige Austritt des Landes aus der Mittelamerikanischen Föderation zeugt.

1871 gab es einen Durchbruch, als die politische Betätigung von Militärangehörigen per Verfassung verboten wurde, um eine ausschließlich zivile Regierung zu garantieren. Von wenigen Episoden abgesehen verlief das Leben dieser kleinen Nation dann mehrere Jahrzehnte ziemlich ruhig, fernab von Bürgerkriegen und im Wesentlichen auch fernab der großen internationalen Politik.

Abschaffung des Militärs

1948 kam es nach einem Wahlbetrug zu Costa Ricas drittem und letztem Bürgerkrieg. Als die oppositionellen Kräfte gewannen, beriefen sie sofort eine verfassungsgebende Versammlung ein. Die wichtigste Neuerung bei der Neugründung der Republik war die Abschaffung des stehenden Heeres. Gleichzeitig wurde das Militärbudget auf den Gesundheits- und den Bildungssektor übertragen. Damit sollte verhindert werden, dass ein bewaffneter Arm der Regierung ein Militärregime oder einen Militärputsch unterstützen könnte. Dies war in der frühen Phase des Kalten Krieges in mehreren mittelamerikanischen Ländern der Fall. Mit der neuen Verfassung wurde außerdem neben der Judikative, der Legislative und der Exekutive eine vierte unabhängige Staatsgewalt eingeführt: der Wahlgerichtshof. Er sichert den ordnungsgemäßen und gerechten Verlauf von Wahlen. Nach Annahme der Verfassung 1949 wurden Neuwahlen durchgeführt.

Costa Rica konnte sich von den Tumulten des Kalten Krieges fernhalten, der in Lateinamerika in Form von Bürgerkriegen heftig und heiß verlief, bis die USA 1983 forderten, dass die »Contras« ihr Hauptquartier für den Kampf gegen die Revolutionäre im benachbarten Nicaragua in Costa Rica aufschlagen könnten. Der Druck der CIA auf Präsident Luis Alberto Monge war sehr stark. Er entschied daraufhin, die Neutralität des Landes zu erklären und damit dem Druck auszuweichen. Eine Stationierung fremder Truppen im Land wäre damit nun völkerrechtswidrig. Mit dieser Entscheidung ebnete Costa Rica seinen Weg als Staat, der sich nicht an bewaffneten Konflikten beteiligen würde – mit einer Ausnahme: der Vermittlung in Konflikten, um zu einer friedlichen Lösung beizutragen.

Bedrohungen der Friedensverfassung

Diese politische Linie wurde fortgesetzt, bis Präsident Abel Pacheco am 19. März 2003 entschied, dass Costa Rica die »Koalition der Willigen« unterstützen würde – einen Tag, bevor die Invasion in den Irak begann. Es war eine schockierende Entscheidung: Ein Land ohne eigene Armee unterstützt eine Kriegskoalition. Das klingt absurd, machte aber für die USA und Großbritannien durchaus Sinn. Sie warben intensiv für einen Krieg gegen Irak, vorgeblich um Frieden, Demokratie und Menschenrechte durchzusetzen. In dieser Situation die Unterstützung Costa Rica vermelden zu können, war für die Koalition ein echter Imagegewinn.

Ich war damals noch Student und beschloss, bei der Verfassungskammer des Obersten Gerichtshofs Klage einzureichen. Ich begründete die Klage damit, die Unterstützung des Krieges gegen Irak wäre nichtig, verfassungswidrig, völkerrechtswidrig und würde der UN-Charta, der costa-ricanischen Neutralitätserklärung und dem Recht auf Frieden widersprechen. Und in der Tat erklärte die Verfassungskammer des Obersten Gerichtshofs im September 2004 die Unterstützung der Kriegskoalition aus genau diesen Gründen für verfassungswidrig (Urteil 9992-04).

Seither gab es mehrere Versuche, die Friedensverfassung zu untergraben. 2006 beschloss Friedensnobelpreisträger und Präsident Óscar Arias Sánchez, den Abbau von Thorium und Uran, den Bau von Atomreaktoren »für alle Zwecke« [d.h. zur Dual-use-Nutzung (W&F Red.)] und die Herstellung von Reaktorbrennstoff zu genehmigen. Wieder zog ich vor die Verfassungskammer des Obersten Gerichtshofs, die die Genehmigung widerrief (Urteil 14193-08). Das Gericht begründete sein Urteil damit, das Recht auf Frieden sei ein Verfassungsrecht, und es verbot jegliche Aktivitäten, die auf Krieg gerichtet sind, sowie jegliche Atom- und Rüstungsproduktion.

2008 unternahm Präsident Óscar Arias Sánchez einen Versuch, die costa-ricanischen Polizeikräfte zu militarisieren, wurde dabei aber aufgrund meiner Klage, diesmal beim Verwaltungsgericht, gestoppt. Die Regierung ging in Revision bis zum Obersten Gerichtshof, der 2012 aber entschied, dass Straftaten mit zivilen, nicht mit militärischen Mitteln zu begegnen sei.

Die Friedensverfassung Costa Ricas wurde also bis heute nicht zuletzt mit Hilfe der Gerichte bewahrt.

Bewährung in der Außenpolitik

Die pazifistische und neutrale Ausrichtung Costa Ricas hat sich in der Außenpolitik bewährt und für das Land gelohnt. Costa Rica gilt im Ausland als freundliches, harmloses Land. Unser südlicher Nachbar Panama bewegt sich ebenfalls Richtung Demilitarisierung, seitdem das Land die Souveränität und Kontrolle über den Panamakanal wiedererlangt hat. Nur der nördliche Nachbar Nicaragua bleibt weiterhin militarisiert. Dennoch konnte Costa Rica 2014 auch ohne Militär eine Invasion kontern, als Nicaragua am nordöstlichen Zipfel Costa Ricas ein Stück Land besetzte, um unter Nutzung des San-Juan-Flusses einen Kanal vom Atlantik zum Pazifik zu bauen. Costa Rica rief sofort den Internationalen Strafgerichtshof an, der Nicaragua verwarnte. Selbst dieser Konflikt konnte also mit zivilen, juristischen Mitteln ohne Rückgriff auf Gewalt gelöst werden.

Auch wenn die Wiederaufstellung einer Armee immer wieder ins Gespräch gebracht wird, für den Großteil der Bevölkerung sind Frieden und das Fehlen einer Armee hohe Werte. Frieden und die Friedensverfassung sind echte Glanzlichter in unserer Geschichte und in unserem Dasein: Sie wurden Teil unserer nationalen Identität. Das Völkerrecht hat großen Anteil daran, dass dies möglich ist. Aus Friedensartikeln in Verfassungen ergeben sich völkerrechtliche Verpflichtungen. Frieden und Neutralität sind keine Erklärungen an sich selbst, sondern an die anderen Ländern, an den Rest der Welt.

Es ist wichtig zu erkennen, dass Frieden und Entwicklung Hand in Hand gehen. Nur so lässt sich erklären, dass Costa Rica, ein armes Land, im Human Development Index (Index der menschlichen Entwicklung) auch im Vergleich mit Ländern der Eurozone recht gut dasteht. Costa Rica und seine Bürger*innen konnten beobachten, welche Folgen Kriege und selbst kleine Armeen in den Nachbarländern angerichtet haben: Tod, Armut, Militärputsche, fehlende Mittel zur Erfüllung der menschlichen Grundbedürfnisse und der Menschenrechte.

Es ist also weder auf Zufall noch auf Glück zurückzuführen, sondern das Geheimnis des relativen Wohlstand Costa Ricas sind Abrüstung und die Förderung des Friedens.

Luis Roberto Zamora Bolaños studierte Jura und Technische Computertechnik. Er arbeitet als Strafrechtsanwalt und ist Vorstandsmitglied der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA). (Über seine Klagen zur Verteidigung der costa-ricanischen Friedensverfassung berichtete die Zeitschrift »Foreign Policy« am 8.5.2014.)
Aus dem Englischen übersetzt von ­Regina Hagen.

Pazifismus und Völkerrecht

/von

Pazifismus und Völkerrecht

von Norman Paech

Pazifismus als Grundhaltung ist vielfältig und nicht auf einen einzigen Nenner zu bringen. Außerdem ist er keineswegs auf Individuen beschränkt; sondern manifestiert sich auch in Verfassungsdokumenten, wie dem deutschen Grundgesetz, und in völkerrechtlichen Verträgen, insbesondere der Charta der Vereinten Nationen. Wie sich der völkerrechtliche Pazifismus entwickelt hat, wodurch er heute bedroht ist und wie er sich speziell in Deutschland manifestiert – oder eben auch nicht mehr –, zeigt der Autor im Folgenden auf.

Ein Bekenntnis zum Pazifismus ist in diesen Zeiten ständiger Kriege und unverhüllter Kriegsdrohungen, in denen selbst Bundespräsident Gauck noch in seiner »Rede zum Ende der Amtszeit« eine demokratische Verantwortung der Bürger*innen mit der Bereitschaft zum militärischen Engagement einfordert, ein schwieriges und ziemlich unmodernes Bekenntnis.

Unklar ist zudem, welche Haltung den Namen »Pazifismus« zu Recht trägt. Drei Beispiele mögen das beleuchten:

  • In der Partei DIE LINKE, die einzige im Bundestag, die kompromisslos jeden Auslandseinsatz der Bundeswehr ablehnt, gab es unlängst eine kontroverse Diskussion, ob den syrischen Kurden in ihrem Abwehrkampf gegen die Angriffe des Daesh (IS – Islamischer Staat) auf die Stadt Kobane Waffen zur Verteidigung geliefert werden sollten. Die Waffenlieferung der Bundesregierung an die Kurden im Norden des Irak hatte sie abgelehnt. Die Verteidigung der Stadt Kobane im Norden Syriens, die von keinem Staat der irakischen Anti-IS-Koalition unterstützt und von der Türkei sogar blockiert wurde, setzte jedoch in der LINKEN eine Debatte in Gang, ob die militärische Unterstützung eines Verteidigungskampfes – völkerrechtlich legitimiert als kollektive Verteidigung im Sinne des Art. 51 UN-Charta – nicht auch politisch legitim sei. Die Mehrheit lehnte dies ab. Ein Beispiel für radikalen Pazifismus?
  • Derzeit läuft in deutschen Kinos der Film »Hacksaw Ridge« von Mel Gibson. In ihm wird der historisch überlieferte Fall des Soldaten Desmond T. Doss geschildert, der sich während des Zweiten Weltkriegs an die Front meldete, jedoch den Dienst an der Waffe verweigerte. Er rettete bei der Schlacht um Okinawa das Leben von ungefähr 75 seiner Kameraden und wurde später mit der »Medal of Honor« ausgezeichnet. Ist das der wahre, verantwortungsvolle Pazifismus?
  • 2015 wurde in Hamburg das schon lange geforderte Denkmal für Deserteure errichtet. Es steht zwischen dem so genannten Kriegsklotz, dem1936 errichteten Denkmal für das 76. Infanterieregiment, und dem vom österreichischen Bildhauer Hrdlicka entworfenen Anti­kriegsdenkmal. Dieses konnte dort jedoch nur unvollendet aufgestellt werden, da der Hamburger Senat nicht bereit war, Mehrkosten für die Vollendung des Denkmals zu zahlen. Ein Deserteursdenkmal zwischen einem Kriegsdenkmal und seinem Gegendenkmal, ein Zeichen landespolitischen Pazifismus?

Es gibt eine Vielfalt unterschiedlicher pazifistischer Bewegungen. Schaut man sich in der Literatur um, so findet man den religiösen Pazifismus, den bürgerlichen, wissenschaftlichen, politischen, organisatorischen, radikalen, revolutionären, anarchistischen und Nuklear-Pazifismus, wobei damit die Nuancierungen der einzelnen pazifistischen Haltungen nicht vollständig erfasst sind.1 Für jede dieser Richtungen gibt es eine spezifische historische Epoche, je eigene Motive und Begründungen sowie besonders hervortretende Persönlichkeiten.

Wurzeln und Ausprägungen des (deutschen) Pazifismus

Die historischen Wurzeln des Pazifismus reichen bis in die frühe Neuzeit, bis zu Erasmus von Rotterdam mit seinem Buch »Querela pacis« (Die Klage des Friedens, 1517) und den für König Heinrich IV. von seinem Finanzminister, dem Herzog de Sully, entworfenen »Geheimplan für einen dauerhaften Frieden« (1638)2 zurück. Aber erst mit der Schrift »Zum ewigen Frieden« von Immanuel Kant (1795)3 bekam eine bestimmte Strömung, die als Rechtspazifismus bezeichnet wird, gleichsam ihre Geburtsurkunde. Kant ging vom Krieg als dem Naturzustand der Menschheit aus. Der Frieden müsse gestiftet werden, und zwar mit den Mitteln eines vertraglich garantierten universellen Völkerrechts. Voraussetzung und Bedingung dafür sei allerdings eine republikanische Staatsverfassung. Friedrich Schlegel sollte das in der Formel zuspitzen: „Der universelle und vollkommene Republikanismus und der ewige Friede sind unzertrennliche Wechselbegriffe.“4 Und auch Friedrich von Gentz, der Berater Metternichs, betonte in seiner Schrift »Über den ewigen Frieden« die juristische Perspektive des Friedens. Sie liege in der internationalen Rechtsordnung eines „freien Bundes der Völker“ mit der Garantie für die Menschenrechte aller Andersdenkenden.

Der Rechtspazifismus bekam eine starke Basis im bürgerlichen Pazifismus, für den Bertha von Suttner und Alfred Hermann Fried stehen. Die bürgerlichen Pazifist*innen propagierten die Friedenskonferenzen, ob 1897 in Hamburg, 1899 in Paris und Den Haag oder die Folgekonferenz 1907. Die Gründung der Deutschen Friedensgesellschaft 1892 und die Herausgabe der noch heute existierenden Zeitschrift »Friedenswarte« bildeten für den bürgerlichen Pazifismus neben den Friedenskonferenzen den Kern seiner Friedensaktivitäten. Sie reichten bis in die Universitäten, wo Walter Schücking und Hans Wehberg die aktivsten Vertreter des Pazifismus in der Völkerrechtslehre waren. Sie forderten und begrüßten den Eintritt Deutschlands 1926 in den Völkerbund ebenso wie die Unterschrift unter den Briand-Kellogg-Pakt 1928, in dem die damals militärisch stärksten Mächte „feierlich im Namen ihrer Völker“ erklärten, „dass sie den Krieg als Mittel für die Lösung internationaler Streitfälle verurteilen und auf ihn als Werkzeug nationaler Politik in ihren gegenseitigen Beziehungen verzichten“.

Der Rechtspazifismus ist ein »relativer«, ein »pragmatischer« Pazifismus, der die Existenz und Legitimation bestimmter Kriegsformen anerkennt. So wird der Verteidigungskrieg als berechtigte Gegenwehr gegen einen Angriff ebenso akzeptiert wie die nationalen Befreiungskriege gegen koloniale Unterdrückung. Erinnern wir uns daran, dass der Pazifist Einstein 1939 den US-amerikanischen Präsidenten Franklin Delano Roosevelt aufforderte, den Bau der Atombombe gegen die Aufrüstung und Kriegspläne der deutschen Nazi-Regierung zu forcieren.

Nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Abwurf der Atombomben auf Hiroshima und Nagasaki lebten die verschiedenen Positionen des Pazifismus wieder auf. Eine allgemeine »Nie wieder Krieg«-Stimmung artikulierte sich nicht nur in der »Ohne mich«-Bewegung und über sechs Millionen Stimmen gegen die Wiederbewaffnung. Es gründeten sich friedensorientierte Organisationen, wie die DFG (1946), neu; die Ostermärsche, die in England begonnen hatten, wurden seit 1960 auch in der BRD sehr populär. Vor allem fand das Friedensgebot in einzelnen Landesverfassungen, der Verfassung der DDR und im Grundgesetz Eingang, wenn auch in sehr unterschiedlicher Form. Artikel 26 GG verbietet die Vorbereitung eines Angriffskrieges. Art. 25 GG verfügt den Vorrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts vor den Bundesgesetzen, d.h. diese „erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes“. Und schließlich kann sich der Bund „zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen“ (Art. 24 GG). Das war 1949 als Staat ohne Armee direkt auf die erstrebte Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen hin formuliert. Dass das Bundesverfassungsgericht fast 50 Jahre später auch die allmählich zum Interventionsbündnis gewandelte NATO als ein System kollektiver Sicherheit einordnete, gehört zu dem eher traurigen Kapitel justizieller Abschmelzung und Eindämmung der pazifistischen Grundhaltung der deutschen Bevölkerung. Doch dazu später. Das 1968 in Artikel 12a GG verankerte Recht auf Kriegsdienstverweigerung hingegen ist nach dem Scheitern des Widerstandes gegen die Wiederbewaffnung ein Zeichen dafür, dass die Pazifisten sich durch diese Niederlage nicht haben entmutigen lassen.

Und damit zum zweiten Teil meines Themas, zum Völkerrecht.

UN-Charta: Völkerrecht zur Wahrung des Friedens

Als Roosevelt und Winston Churchill sich bereits 1941 gemeinsam Gedanken machten über die Neugestaltung einer Nachkriegsordnung, wurde alsbald klar, dass diese trotz des Scheiterns des Völkerbundes eine ähnliche Organisation erforderte, um die Aufrechterhaltung des Friedens und der Sicherheit zu garantieren. Nur wollte man die erkennbaren Fehler und Defizite des Völkerbundes vermeiden. So unterzeichneten bereits am 1. Januar 1942 26 Staaten die Atlantik-Charta, in der die Prinzipien für die Vereinten Nationen nach dem Sieg über den deutschen Faschismus vorformuliert waren. Sie bildete die Blaupause für die Charta der Vereinten Nationen, die drei Jahre später in San Francisco von 50 Staaten verabschiedet wurde. Ihr oberstes Ziel, dem alles nachgeordnet wurde: die Wahrung des künftigen Friedens.

Der Friedensstrategie der UN-Charta liegt als Konzeption der »Rechtspazifismus« zugrunde, ein relativer Pazifismus in der Tradition der großen Friedenskonferenzen und Konventionen des humanitären Völkerrechts. Bereits in Artikel 1 wird dies in der Zielsetzung der Organisation deutlich: „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen, um Bedrohungen des Friedens zu verhüten und zu beseitigen, Angriffshandlungen und andere Friedensbrüche zu unterdrücken und internationale Streitigkeiten oder Situationen, die zu einem Friedensbruch führen könnten, durch friedliche Mittel nach den Grundsätzen des Völkerrechts zu bereinigen oder beizulegen“.

Mit dem Briand-Kellogg-Pakt war schon 1928 versucht worden, den Krieg in den internationalen Beziehungen zu bannen. Vergeblich, wie am deutlichsten der Zweite Weltkrieg bewies. Das ließ die Gründungsmächte der Vereinten Nationen jedoch nicht resignieren und auf das Verbot im neuen Vertrag verzichten. Im Gegenteil, sie verschärften das Kriegsverbot zu einem allgemeinen Gewaltverbot, welches auch bereits die Androhung der Gewalt – heute weitgehend vergessen – mit umfasst (Art. 2(4) UN-Charta). Der Pragmatismus dieses »UNO-Pazifismus« liegt nicht so sehr darin, dass die UN-Charta den Staaten, die mit militärischen Mitteln angegriffen werden, erlaubt, sich mit gleichen Waffen zu verteidigen (Art. 51 UN-Charta). Der Pragmatismus liegt vielmehr in dem Eingeständnis, dass immer dann, wenn der Frieden bedroht oder bereits gebrochen ist und eine Angriffshandlung vorliegt (Art. 39 UN-Charta), Gewalt notwendig sein kann, um den Frieden zu wahren oder wiederherzustellen (Art. 42 UN-Charta). Allerdings wird die Entscheidung über den Einsatz der »Zwangsmaßnahmen« (Art. 42 UN-Charta) allein dem UN-Sicherheitsrat vorbehalten. Die zusätzliche Absicht, die Zwangsmaßnahmen auch mit Streitkräften durchführen zu können, die zwar von den Staaten zur Verfügung gestellt werden, aber unter dem Oberkommando des UN-Sicherheitsrats stehen (Art. 43 UN-Charta), konnte nie realisiert werden. Kein Staat fand sich bereit, seine Truppen zu diesem Zweck einem fremden Oberkommando zu unterstellen.

Die Grenzen für den Einsatz von Militär waren trotz dieser zwei Ausnahmen so eng gesetzt worden wie nie zuvor. Praktisch erlaubte das Völkerrecht den Staaten nach 1945 den Einsatz ihrer eigenen Streitkräfte ohne Erlaubnis der Vereinten Nationen nur zur Verteidigung gegen einen bewaffneten Angriff (Art. 51 UN-Charta). Doch die desillusionierende Geschichte der Kriege seither, vom Vietnamkrieg bis zum Krieg in Syrien, bietet nicht nur ein trauriges Bild von unermesslicher Zerstörung und Leiden, sondern auch der langsamen Erosion des Völkerrechts durch seine ständige Verletzung. Da die militärischen Interventionen und Kriege nicht als Verteidigungsmaßnahmen legitimiert und in den seltensten Fällen durch ein Mandat des UN-Sicherheitsrats gedeckt werden konnten, versuchten die Staaten und die ihnen dienstbaren Völkerrechtler, neue Doktrinen zu entwickeln, die ihre Kriege auch außerhalb der UN-Charta legitimierten.

Figuren zur Rechtfertigung des Krieges entgegen der UN-Charta

Erstmals 1999 wurde insbesondere von der deutschen Bundesregierung die »humanitäre Intervention« zur Rechtfertigung der Bombardierung Jugoslawiens durch die Streitkräfte der NATO ins Feld geführt. Die Figur war keineswegs neu, denn bereits 1983 und 1989 zuvor hatten die USA versucht, ihre militärischen Überfälle auf Grenada und Panama als »humanitäre Interventionen« zu legitimieren. Jugoslawien hatte keinen Staat angegriffen, und die NATO hatte bewusst die Vereinten Nationen nicht um ein Mandat ersucht, da sie befürchtete, statt eines Mandats sich ein Veto der Russischen Föderation und der Volksrepublik China einzuhandeln. Denn ihre Begründung, mit der Bombardierung Serbiens eine »humanitäre Katastrophe« im Kosovo verhindern zu wollen, war der Öffentlichkeit schon damals nur mit etlichen »fakes« und Lügen zu vermitteln. Dass der Krieg gegen Jugoslawien jedoch eindeutig völkerrechtswidrig war und die Figur der »humanitären Intervention« keine völkerrechtliche Legitimation für Krieg verschaffen kann, musste später selbst der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder einräumen.

Eine weitere Rechtfertigungslinie wird derzeit mit der »Responsibility to protect« gezogen. UN-Generalsekretär Kofi Annan hatte eine Arbeitsgruppe von Diplomaten beauftragt, eine Formel zu finden, die in Zukunft die Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen stärken könnte, um ihre Umgehung durch die Staaten, wie im Fall Jugoslawien, zu verhindern. In ihrer Studie aus dem Jahr 2000 präzisierten sie die Pflicht eines jeden Staates, die Grund- und Menschenrechte ihrer Bevölkerung zu schützen. Sei der Staat dazu allerdings nicht in der Lage, gehe die Verantwortung für den Schutz der Menschen auf die Staatengemeinschaft über. Die Studie ließ keine Zweifel daran aufkommen, dass für den Fall, dass dieser Schutz nur militärisch zu verwirklichen sei, allein der Sicherheitsrat gemäß Art. 39 und 42 UN-Charta darüber entscheiden könne. Diese Voraussetzung wurde 2005 von der Generalversammlung auf ihrem World Summit ausdrücklich bestätigt. Dennoch gibt es immer wieder Versuche, diese Formel zur Legitimation einseitiger Interventionen zu missbrauchen, in der Hoffnung, einen langsamen Prozess völkergewohnheitsrechtlicher Anerkennung zu erreichen.

Die neueste Variante völkerrechtlicher Invention kommt aus den USA, um die weder vom UN-Sicherheitsrat noch von der Regierung in Damaskus legitimierten Kriegsoperationen in Syrien zu rechtfertigen. Sei ein Staat »unwillig oder unfähig«, die von seinem Territorium ausgehenden Angriffe auf einen anderen Staat zu bekämpfen und zu unterbinden, so müsse der angegriffene Staat das Recht haben, sich mit militärischen Mitteln gegen diese Angriffe auf dem Territorium selbst zu verteidigen.

Das Vorbild dieser Doktrin liefern die militärischen Operationen in Afghanistan nach dem Anschlag vom 11. September 2001, die vom UN-Sicherheitsrat seinerzeit mit dem Hinweis auf das Verteidigungsrecht geduldet wurden. Dort konnte man in der Tat die Angriffe von al-Qaida der Taliban-Regierung in Afghanistan anlasten, da diese der Terrororganisation einen »save haven«, eine sichere Operationsbasis auf dem eigenen Territorium, überlassen hatte. Eine derartige Verbindung ist jedoch zwischen der Regierung in Damaskus und dem Daesh nicht gegeben.

Der Vorwurf, Assad sei »unwillig«, Daesh zu bekämpfen, klingt aus dem Munde Washingtons wenig überzeugend, da Präsident Obama sich ausdrücklich geweigert hat, mit Assad über einen gemeinsamen Kampf zu sprechen, sondern immer wieder sein Ziel, Assad zu beseitigen (»regime change«) betonte. Die militärische »Unfähigkeit«, Daesh zu besiegen, hat Damaskus 2015 schließlich mit dem Hilferuf an Moskau und Teheran überwunden. Doch unabhängig von der Einschätzung des Willens und der Fähigkeit der syrischen Regierung, ist die Formel des »unwilling & unable« nirgends anerkannt, eine völkergewohnheitsrechtlich wirksame Ermächtigung für militärische Interventionen in fremde Territorien zu geben. Die Gründungsmächte der Vereinten Nationen haben nicht ohne Grund den Schutz der territorialen Unversehrtheit zusammen mit dem Gewaltverbot an vorderer Stelle der Charta (Art. 2(4) UN-Charta) verankert. Um diesen Schutz zu durchbrechen, bedarf es mehr als der Kopfgeburt einer Regierung und ihrer Rechtsberater.

Aufweichung des Völkerrechts per Gerichtsbeschluss

Erlauben Sie mir zum Schluss noch einige Anmerkungen zur Friedensstaatlichkeit in der deutschen Rechtsprechung.

Art. 25 und 26 GG geben auch den Gerichten ein klares Votum gegen den Krieg und für die Beachtung des Völkerrechts in ihrer täglichen Praxis vor. Die Gerichte werden jedoch nur in seltenen Fällen mit den internationalen Friedenskonflikten beschäftigt. Das Bundesverfassungsgericht allerdings musste sich gerade in den letzten Jahrzehnten, als sich die Bundesregierung zunehmend auf internationale Kriegseinsätze einließ und die Bundeswehr weit über die Grenzen der NATO entsandte, mit dem verfassungsrechtlichen Rahmen dieser Militärpolitik auseinandersetzen.

Als erstes Verfahren landete 1984 ein Organstreit der GRÜNEN im Bundestag beim Bundesverfassungsgericht; sie fochten die Zustimmung der Bundesregierung zur Aufstellung US-amerikanischer Pershing-II-Raketen und Cruise Missiles mit nuklearen Sprengköpfen in Deutschland an. Vergeblich, das Gericht wies die Klage mit der Begründung ab, dass sie sich bei diesen Fragen nicht in die Handlungskompetenz der Bundesregierung einmischen wolle: „Einschätzungen und Wertungen außen- und sicherheitspolitischer Art obliegen der Bundesregierung […] Sie sind politisch zu verantworten.“5 Das Gericht berief sich auf die in der anglo-amerikanischen Rechtsprechung bekannte »political question«-Doktrin, die eine Zurückhaltung der Gerichte (judicial restraint) in Fragen, die das Gericht für vorwiegend politisch hält, einfordert. Da diese Entscheidung wiederum politisch ist, bestimmte das Gericht frei, inwieweit es sich in die Kontrolle des Regierungshandelns hineinbegeben will. Bei dieser Haltung ist es geblieben.

Zehn Jahre später hatte sich das Bundesverfassungsgericht mit einer Klage von SPD und FDP auseinanderzusetzen, die den Einsatz der Bundeswehr außerhalb des NATO-Gebietes anfochten. Es handelte sich um Aufklärungsflüge über Jugoslawien und Somalia zur Unterstützung der dort kämpfenden Alliierten. Dieser Einsatz erweiterte nicht nur den territorialen Rahmen, sondern überschritt auch den grundgesetzlichen Auftrag für die Bundeswehr. Dies war nicht mehr Landesverteidigung, sondern bereits Krisenreaktion, welche weder im Grundgesetz noch im NATO-Vertrag vorgesehen war. In einem äußerst engen (4:4 Stimmen) Urteil6 wies der Senat die Klage ab, verfügte jedoch, dass bei so genannten »out of area«-Einsätzen eine vorherige Zustimmung des Bundestages eingeholt werden müsse. Zudem erklärte er die NATO entgegen der bis dahin vorherrschenden Meinung zu einem »System kollektiver Sicherheit«.

1998 wollte die PDS-Fraktion im Bundestag die Beteiligung der Bundeswehr am Krieg der NATO gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) mit einem Eilantrag verhindern. Der Bundestag hatte allerdings im Oktober 1998 dem Einsatz zugestimmt, den die PDS für völkerrechtswidrig hielt. Es lag weder ein Mandat des Sicherheitsrats noch ein Fall der Selbstverteidigung vor. In seinem Beschluss von 1999 umging der Senat jedoch alle diese Fragen und lehnte den Antrag ab, da die PDS-Fraktion nicht antragsbefugt sei: „Der 13. Bundestag hat am 16. Oktober 1998 militärischen Maßnahmen zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im Kosovo zugestimmt […] Bei diesem Beschluss war dem Bundestag bewusst, dass der Einsatz aller Voraussicht nach ohne eine Ermächtigung durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen durchgeführt würde […] Zwar trägt die Antragstellerin vor, der Deutsche Bundestag habe selbst ultravires [jenseits seiner Befugniss; NP] gehandelt, als er die Beschlüsse zum Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte gefasst habe. Eine solche Rechtsverletzung könnte jedoch nicht im Organstreitverfahren gegen die Bundesregierung, erst recht nicht gegen den Bundesminister der Verteidigung […] geltend gemacht werden, sondern allenfalls in einem Verfahren gegen den Deutschen Bundestag. Auch für dieses Verfahren fehlt es jedoch an der Antragsbefugnis, weil die verfassungsrechtliche Ermächtigung des Bundes, Streitkräfte in einem System kollektiver Sicherheit einzusetzen, grundsätzlich geklärt ist“,7 wobei er auf sein früheres Out-of-area-Urteil verwies. Dies ist eine weitere Variante, wie man sich vor einer wichtigen juristischen Entscheidung über den ersten Kriegseinsatz der Bundeswehr nach dem Zweiten Weltkrieg drückte.

Nachdem es der PDS-Fraktion nicht gelungen war, die Beteiligung der Bundeswehr an dem völkerrechtswidrigen Überfall auf Jugoslawien zu verhindern, klagte sie 1999 erneut gegen die Bundesregierung. Diesmal ging es um die Umwandlung der NATO von einem Verteidigungs- in ein Kriseninterventionsbündnis, welche die Staatschefs noch während des Krieges gegen Jugoslawien im Frühjahr 1999 in Washington vereinbart hatten. Die Bundesregierung hatte bei dieser Entscheidung den Bundestag übergangen, und die PDS-Fraktion forderte seine Beteiligung bei einer so entscheidenden Veränderung der Aufgaben des Militärbündnisses ein. Das Bundesverfassungsgericht sah das in seiner Entscheidung im November 2011 anders.8 In seiner Presseerklärung fasste es seine Entscheidung zusammen: „Zwar enthält das Konzept 1999 die im Ursprungsvertrag nicht implizierte Erweiterung auf Krisenreaktionseinsätze außerhalb des Bündnisgebiets. Hier ist das Konzept 1999 gegenüber dem NATO-Konzept von 1991 wesentlich verändert worden […] Dennoch ist eine objektive Vertragsänderung nicht festzustellen, es handelt sich um eine Fortentwicklung und Konkretisierung der offen formulierten Bestimmungen des NATO-Vertrages.“ Dafür sei aber die Zustimmung des Bundestages nicht erforderlich. Auch diese Entscheidung passte in die Haltung des Gerichts, sich in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik der Exekutive unterzuordnen.

Schließlich versuchte es die Bundestagsfraktion DIE LINKE noch einmal – diesmal gemeinsam mit zwei Abgeordneten der CSU und CDU (Peter Gauweiler und Willy Wimmer). Sie wollten den Einsatz von Tornado-Aufklärungs­flugzeugen in Afghanistan verhindern. Das Bundesverfassungsgericht wies auch diese Klage zurück.9 Es ließ sich vom Generalinspekteur der Bundeswehr davon überzeugen, dass es zwischen dem Einsatzmandat für die vom UN-Sicherheitsrat abgesegnete International Security Assistance Force (ISAF) und der von den USA geleiteten Operation Enduring Freedom (OEF), die die Kläger für völkerrechtswidrig hielten, eine strenge Trennung gebe. Da der Einsatz der Bundeswehr auf die völkerrechtsgemäße ISAF begrenzt werde, sei eine Entscheidung darüber, ob OEF völkerrechtswidrig sei, nicht erforderlich.

Das Fazit dieses kurzen Blicks auf die Rechtsprechung des höchsten deutschen Gerichts ist nicht ermutigend. Selbst der relative Pazifismus der UN-Charta ist beim Bundesverfassungsgericht zum Erliegen gekommen. Der Geist dieser Rechtsprechung, der der Exekutive eine faktisch unkontrollierbare Prärogative in der Außen- und Sicherheitspolitik einräumt, hat sich von seinen Quellen im Kaiserreich noch immer nicht gelöst. Die Weigerung, trotz Art. 25 GG das Völkerrecht in die eigenen Erwägungen einzubeziehen, erinnert mich an die Worte des SPD-Politikers Carlo Schmid, die er 1948 im Parlamentarischen Rat zur künftigen Rolle des Völkerrechts in der Verfassung der Bundesrepublik gesprochen hat:

„Die einzige wirksame Waffe des ganz Machtlosen ist das Recht, das Völkerrecht. Die Verrechtlichung eines Teiles des Bereichs des Politischen kann die einzige Chance in der Hand des Machtlosen sein, die Macht des Übermächtigen in ihre Grenzen zu zwingen. Selbst die Gesetze eines Drakon, von denen man das Wort »drakonisch« ableitet, waren ein Fortschritt, denn sie setzten der Macht wenigstens gewisse Grenzen. Die fürchterliche Peinliche Halsgerichtsordnung Karls des V., deren Lektüre uns heute schauern macht, war einmal ein Fortschritt, denn auch sie setzte der Macht wenigstens gewisse Grenzen. Der Vater des Völkerrechts, Hugo Grotius, hat genau gewußt, was er getan hat. Er hat erkannt, daß es, nachdem es der englischen Übermacht gelungen war, die holländische Flagge fast ganz von den Meeren zu verjagen, nur ein Mittel gab, Hollands Lebensmöglichkeit zu erhalten, nämlich die Lebensverhältnisse auf der hohen See zu verrechtlichen und gegen das englische mare clausum das mare liberum zu setzen. Die sog. kleinen Mächte sind nicht umsonst die großen Pioniere des Völkerrechts gewesen; das hat einen – oft uneingestandenen und unerkannten – politischen Grund. Daher sollten wir Deutsche, gerade weil wir heute so machtlos sind, mit allem Pathos, das uns zu Gebote steht, den Primat des Völkerrechts betonen.“10

Anmerkungen

1) Vgl. Bleisch, B.; Strub, J.-D. (Hrsg.) (2006): Pazifismus – Ideengeschichte, Theorie und Praxis. Bern: Haupt.
Holl, K. (1988): Pazifismus in Deutschland. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.

2) Vgl. Paech, N.; Stuby, G. (2013): Völkerrecht und Machtpolitik. Hamburg: VSA, S. 36ff.

3) Kant, I.: Zum ewigen Frieden. In: Werkausgabe, hrsg. von Wilhelm Weischedel, 1977, Frankfurt a.M.: Suhrkamp, Bd. 11, S. 203.

4) Schlegel, F.: Versuch über den Begriff des Republikanismus. In: Kritische Ausgabe, hrsg. von Ernst Behler, 1966, Paderborn: Schöningh, Bd. 7, S. 23.

5) BVerfG vom 18. Dezember 1984, E 68, 1.

6) BVerfG vom 12. Juli 1994, E 90, 286.

7) BVerfG vom 25. März 1999, E 100, 266.

8) BVerfG vom 22. November 2001, E 104, 151.

9) BVerfG vom 12. März 2007, E 117, 359, und v. 3. Juli 2007, E 118, 244.

10) Parlamentarischer Rat, Ausschuss für Grundsatzfragen, 12. Sitzung vom 15.10.1948, Stenografisches Protokoll S. 5-26, S. 30-32.

Prof. em. Dr. Norman Paech lehrte Öffentliches Recht an der Hamburger Hochschule für Wirtschaft und Politik (HWP). 2005-2009 war er Mitglied des Deutschen Bundestages und Außenpolitischer Sprecher der Fraktion DIE LINKE.

Dieses Skript wurde für einen Vortrag des Autors beim Symposium »Die Zukunft des politischen Pazifismus – 125 Jahre Deutsche Friedensgesellschaft« (28.-29.1.2017 in Frankfurt am Main) verfasst.

Das Biowaffenübereinkommen

/von

Das Biowaffenübereinkommen

Fit für die Zukunft?

von Mirko Himmel

Das internationale »Übereinkommen über das Verbot biologischer Waffen« (BWÜ) trat 1975 in Kraft und verbietet die Entwicklung, Herstellung und Lagerung von Bio- und Toxinwaffen. Allgemein wird davon ausgegangen, dass die Biowaffenarsenale vollständig abgerüstet sind; daher findet das BWÜ im Vergleich zu anderen Rüstungskontrollverträgen gegenwärtig international relativ wenig politische Aufmerksamkeit. Das mag ein Zeichen für ein aktuell als gering empfundenes Bedrohungspotential sein, ist aber vor dem Hintergrund eines fehlenden Mechanismus zur Überprüfung des BWÜ nicht wirklich zu rechtfertigen. Die 8. Überprüfungskonferenz bietet daher die Möglichkeit, bestehende Defizite anzugehen und das BWÜ vor dem Hintergrund neuer Entwicklungen in der Bio- und Gentechnologie angemessen fortzuentwickeln.

Mit der im November 2016 stattfindenden 8. Überprüfungskonferenz zum BWÜ endet die fünfjährige Arbeitsphase, der so genannte intersessionale Prozess, zwischen den regelmäßig stattfindenden Überprüfungskonferenzen. Es ist also Zeit, einmal zurück zu blicken auf bisher Erreichtes und die Frage zu stellen, was von der kommenden Überprüfungskonferenz zu erhoffen ist.1

Das BWÜ: Abrüstung und Rüstungskontrolle biologischer Waffen

Biologische Waffen werden aufgrund ihres enormen Schadpotentials für Menschen, Tiere und Pflanzen zu den Massenvernichtungswaffen gezählt.2 Nach aktuellem Wissensstand kam es bisher nicht zu einem Einsatz dieser Waffen bei Kriegshandlungen zwischen Staaten.3

Das »Übereinkommen über das Verbot der Entwicklung, Herstellung und Lagerung bakteriologischer (biologischer) Waffen und von Toxinwaffen sowie über die Vernichtung solcher Waffen«4 wurde während der Abrüstungsverhandlungen über biologische und chemische Waffen in den 1960er Jahren als eigener Vertrag ausgekoppelt, am 10. April 1972 verabschiedet und trat am 26. März 1975 in Kraft. In Verbindung mit dem Genfer Protokoll von 1925, das den Einsatz chemischer und biologischer Waffen im Kriege verbietet, zielt das BWÜ also auf das Verbot biologischer Waffen ab. Es ist damit der erste Rüstungskontrollvertrag, der eine ganze Kategorie von Massenvernichtungswaffen verbietet.

Inzwischen wird davon ausgegangen, dass sämtliche Biowaffenbestände vollständig abgerüstet und Anlagen zur Entwicklung, Testung und Produktion biologischer Waffen demontiert oder für eine zivile Nutzung konvertiert wurden. Es gibt gegenwärtig keine sicheren Anzeichen oder Hinweise auf offensive Biowaffenforschung, daher wird die Bedrohung durch staatliche Biowaffenprogramme als gering angesehen. Das BWÜ ist somit vor allem noch ein präventiver Rüstungskontrollvertrag.

Wie wahrscheinlich ist eine Wiederaufrüstung mit biologischen Waffen?

Eine Antwort auf diese Frage zu geben ist nicht ganz einfach. Aus öffentlich zugänglichen Quellen ergeben sich keine Belege für Intentionen und (politische) Motivationen, biologische Rüstungsvorhaben wieder aufzunehmen. Geheimdienstliche Einschätzungen und Analysen aus Expertenkreisen weisen dennoch immer wieder auf eine Reihe verdächtiger Staaten hin, die im Verborgenen an biologischen Waffen forschen sollen – oder vielleicht auch nicht. Solange keine eindeutigen, nachvollziehbaren Belege vorgelegt werden, sind solche Informationen mit Skepsis zu behandeln. Zurzeit werden einschlägige Informationen aus öffentlich zugänglichen Quellen ohnehin nur außerhalb des BWÜ-Regimes systematisch erfasst und ausgewertet (z.B. durch Nachrichtendienste und einige wenige Nichtregierungsorganisationen), weil es im BWÜ hierfür keinen vertraglich vereinbarten Mechanismus gibt.5 Der Abwehr möglicher bioterroristischer Aktivitäten wird gegenwärtig ein großer Stellenwert beigemessen, was unter dem Gesichtspunkt des Vorsorge- und Schutzprinzips nicht zu kritisieren ist, solange die Investitionen in Abwehrforschung und Abwehrmaßnahmen in Relation zum Bedrohungspotential bleiben.6

Welche Überprüfungsmecha­nismen stehen zur Verfügung?

An dieser Stelle drängt sich die Frage auf, welchen Beitrag das BWÜ leisten kann, um zu erkennen, ob ein Staat an biologischen Waffen für Offensivzwecke arbeitet. Die illegitime Fortsetzung des sowjetischen Biowaffenprogramms beispielsweise wurde erst dann eindeutig bekannt, als die Sowjetunion (einer der Depositarstaaten des Abkommens!) 1992 selbst die Fortexistenz des Programms zugab und die Einstellung aller entsprechenden Arbeiten ankündigte. Hier wird eine der großen Schwächen des BWÜ offenbar: das Fehlen eines Mechanismus zur Überprüfung der Vertragstreue innerhalb des BWÜ-Regimes. Dem Vertrag wurde 1972 kein entsprechendes Instrument mit auf dem Weg gegeben. Es wurde zwar versucht, diese Schwäche nachträglich durch ein Zusatzprotokoll zu korrigieren. Die entsprechenden Verhandlungen scheiterten jedoch nach über sechs Jahren im Juli 2001 aus technischen, politischen und ökonomischen Erwägungen, u.a. am Widerstand der USA.7 Das ist um so bedauerlicher, weil heute nahezu alle in der Biotechnologie führenden Nationen Mitglied im BWÜ sind, sodass ein entsprechender Überprüfungsmechanismus ein mächtiges Werkzeug zur Kontrolle des BWÜ sein könnte.

Grundsätzlich ist die Arbeit an krankmachenden Mikroorganismen, Toxinen oder anderen, potentiell gefährlichen biologischen Stoffen auch nach dem BWÜ nicht verboten, sofern diese Arbeiten friedlichen Zwecken einschließlich der Verteidigung dienen. Die Defensivforschung findet allerdings in einer Grauzone statt: Sie ist erlaubt, es wurden aber keine Grenzen definiert für Art und Umfang dieser teils sehr laborintensiven Arbeiten, die auch Tests in Versuchskammern oder im Freien beinhalten können, also Arbeiten, wie sie in offensiven Biowaffenprogrammen ebenfalls durchgeführt würden.8 Dieses Dilemma der präventiven biologischen Rüstungskontrolle wird sich vermutlich nicht auflösen lassen, und es bleibt abzuwarten, ob die anstehende Überprüfungskonferenz durch verbindliche Regeln mehr Klarheit schaffen wird.

Gibt es neuartige BWÜ-relevante biologische Bedrohungen?

Nationale Experten, Vertreter aus dem akademischen Sektor und Mitglieder internationaler Organisationen berichten bei den Treffen zum BWÜ über aktuelle Entwicklungen, z.B. in der Gentechnologie, durch die neue Risikopotentiale entstehen könnten. Ein Beispiel ist das CRISPR/Cas9-System, eine künstliche Kombination von in der Natur vorkommenden Abwehrstoffen, die von Bakterien zum Abbau eingedrungener Fremd-DNA eingesetzt wird.9 Die legitime Anwendung dieser Technologie, z.B. in der Grundlagenforschung, erlaubt eine Veränderung des Erbgutes der Zielzellen mit einer Qualität und Schnelligkeit, wie sie bisher nicht möglich war. Ein Missbrauch des Verfahrens zur gezielten Veränderung krankmachender Mikroorganismen für nicht-friedliche Zwecke ist denkbar. Ähnlich wie in den späten 1960er/frühen 1970er Jahren, als die Gentechnik aufkam und gleichzeitig das Biowaffenübereinkommen verhandelt wurde, steht offenbar wieder der Eintritt in eine neue Phase der Nutzung von Biotechnologie bevor. Dabei fehlen dem BWÜ immer noch Instrumente zur Überprüfung der Vertragstreue – eine wiederkehrend frustrierende Situation!

Welche aktuellen Ansätze zur Verbesserung des BWÜ gibt es?

Im Jahr 2014 begann die Delegation der Russischen Föderation für den Vorschlag zu werben, wieder an einem Entwurf für ein Zusatzprotokoll zu arbeiten.10 Darunter ist nicht zwingend ein ausgefeilter Überprüfungsmechanismus für das BWÜ zu verstehen, weil dieser Punkt immer noch sehr strittig sein dürfte. Vielmehr setzen die Vorschläge auf eine Bündelung verschiedener Maßnahmen, beispielsweise die Einrichtung einer Organisation für das Verbot biologischer Waffen (OVBW) und politischer Entscheidungsgremien, wie eines Exekutivrates und einer Mitgliedsstaatenkonferenz. Ein Technisches Sekretariat könnte umfangreiche Aufgaben wahrnehmen, wie die Unterstützung der Mitgliedsstaaten bei der nationalen Implementierung des BWÜ, die Untersuchung eines vermeintlichen Einsatzes biologischer Waffen oder die kontinuierliche Beobachtung neuer Entwicklungen in Wissenschaft und Technik. Diese Vorschläge sind an den Aufbau und die Funktion der in Den Haag ansässigen »Organisation für das Verbot chemischer Waffen« (OVCW) angelehnt. Ob die einzurichtende OVBW im Detail eine andere Struktur und Aufgabenverteilung benötigte, wäre Bestandteil der Verhandlungen über ein Zusatzprotokoll.

Dieser Vorschlag Russlands bringt einerseits neue Bewegungen in die notwendige Diskussion über die Stärkung des BWÜ, andererseits wird er von einigen Mitgliedsstaaten kritisch beurteilt. So tun sich bereits jetzt Schlupflöcher auf, beispielsweise wenn die Mitgliedsstaaten wie vorgeschlagen dem Zusatzprotokoll nach dem Prinzip der Freiwilligkeit beitreten. Das birgt die Gefahr, ein »Übereinkommen« eigener Art innerhalb des BWÜ zu schaffen, und kann angesichts der erforderlichen, teilweise intrusiven Elemente eines wirksamen Zusatzprotokolls keine Lösung sein. Der Vorschlag Russlands ist zwar nicht die einzige Aktivität von Mitgliedsstaaten bzw. -gruppen im Vorfeld der 8. Überprüfungskonferenz, kommt aber zumindest in den Formulierungen den erforderlichen substantiellen Verbesserungen des BWÜ nahe.

Ein Zusatzprotokoll ohne Überprüfungsmechanismen?

Bislang werden offene Fragen, z.B. zur Intention hinter bestimmten Aktivitäten in der Bioverteidigungsforschung oder zu Biotechnologiekapazitäten mit potentiell doppeltem, zivil-militärischem Einsatzzweck in einem Land, durch bi- und multilaterale Konsultationen geklärt. Solche Klärungen gestalten sich aber für nicht direkt Beteiligte innerhalb und außerhalb des BWÜ-Regimes vollkommen intransparent. Ein Überprüfungsmechanismus, der z.B. vertraglich vereinbarte Inspektionen erlaubt, wird aber weiterhin auf Widerstand stoßen, weil technische Probleme oder Fragen zum Schutz von intellektuellem Eigentum in der Biotechnologie oder zur Übernahme von Inspektionskosten nicht einfach zu lösen sind. Um effektiv zu sein, wären vereinbarte Maßnahmen so intrusiv wie möglich zu formulieren, auch das wird z.Z. kaum durchsetzbar sein.

Ein vorläufiger Kompromiss wäre die Fokussierung auf die Inspektion ausgewählter biotechnologischer Anlagen (einschließlich relevanter Impfstoffproduktionseinrichtungen), in denen beispielsweise Mikroorganismen unter kontrollierten Bedingungen in einem Bioreaktor und in Volumina oberhalb des üblichen Labormaßstabes kultiviert werden.11 Dieser Vorschlag mag Lücken aufweisen und würde nicht zwangsläufig zur Aufdeckung vertraglich verbotener Aktivitäten führen. Für einen (staatlichen) Akteur mit nicht-friedlichen Absichten würden aber die Kosten für umfänglich zu verschleiernde Forschungs-, Entwicklungs- und Produktionsaktivitäten erheblich steigen.

Es wäre daher abzuwägen, ob die finanziellen und politischen Kosten für Inspektionsmaßnahmen am Ende nicht marginal sind im Verhältnis zu dem Zugewinn an Sicherheit und vor allem an Transparenz, ohne die Vertrauensbildung zwischen den Akteuren im BWÜ schwierig zu erzielen bleibt.

Was ist von der 8. Überprüfungs­konferenz zu erwarten?

Aufgrund der gegenwärtig volatilen außen- und sicherheitspolitischen Lage weltweit lässt sich schwer abschätzen, zu welchen Ergebnissen die 8. Überprüfungskonferenz kommen wird. Von einer zurückhaltenden Fortentwicklung des Übereinkommens bis hin zu überraschenden Vorstößen einzelner Staaten bzw. Staatengruppen ist alles möglich. Folgende Entwicklungen könnten einzeln oder in Kombination eintreten:

  • Der bisher nur beschränkt erfolgreiche intersessionale Prozess wird mangels Alternative bis zur 9. Überprüfungskonferenz fortgeführt, ggf. mit veränderter Agenda und Schwerpunktthemen. Dies käme einem Stillstand im Entwicklungsprozess des BWÜ gleich.
  • Der intersessionale Prozess wird ersetzt durch die Einrichtung einer/mehrerer Offener Arbeitsgruppen zur Bearbeitung konkreter Themen (z.B. Entwicklung eines Mechanismus zur Gewinnung und Nutzbarmachung von Informationen aus Wissenschaft und Technik innerhalb des BWÜ-Regimes). Deutschland und die EU sind bereits aktive Unterstützer dieses begrüßenswerten Ansatzes.
  • Der so genannte Peer-Review-Prozess wird weitergeführt mit dem Ziel, eine steigende Anzahl Vertragsstaaten in das freiwillige System wechselseitiger Vor-Ort-Besuche von relevanten Einrichtungen einzubinden und so die Transparenz im BWÜ zu erhöhen. Dieser Ansatz könnte durch die Weiterführung gemeinsamer Übungen zur Untersuchung vermeintlicher Einsätze biologischer Waffen im Rahmen des Generalsekretärsmechanismus der Vereinten Nationen ergänzt werden. In beiden Fällen bringt Deutschland sich bereits aktiv ein und stärkt somit diese interessanten Ansätze.
  • Die Stärkung der kleinen BWÜ-Implementationsunterstützungseinheit (ISU, ausgestattet mit drei Personen) durch mehr personelle und infrastrukturelle Mittel würde die Wahrnehmung erweiterter Aufgaben, wie Informationssammlung und Aufbereitung für die Nutzung durch die Vertragsstaaten, innerhalb des BWÜ ermöglichen. Die ISU ist prädestiniert dafür, eine verbesserte und entsprechend mandatiert auch aktivere Rolle in der Koordination von Aktivitäten im BWÜ zu übernehmen.
  • Die Implementierung klar definierter Maßnahmen, um die internationale Zusammenarbeit in der friedlichen Nutzung der Biotechnologie im Sinne von Artikel X des BWÜ zu stärken, wird vereinbart. Die Diskussionen um Artikel X verliefen in der Vergangenheit nicht unproblematisch, bieten aber die Chance, einen weiteren Mehrwert des BWÜ für einige Mitgliedsstaaten zu generieren, indem ihr Kooperationsbedarf besser mit den verfügbaren Angeboten in Ländern mit gut entwickelter Biotechnologie zusammengebracht wird. Das Kooperationsgebot im BWÜ war sicherlich auch als Lockmittel gedacht, um möglichst viele Staaten in den Vertrag zu holen (selbst wenn sie kein Biowaffenprogramm hatten), und weniger als ein Instrument der Entwicklungshilfe angelegt. Dieser kooperative Geist könnte für Verhandlungen über Maßnahmen zur Stärkung des BWÜ wieder belebt werden.
  • Es wird tatsächlich eine Arbeitsgruppe mit dem Mandat zur Ausarbeitung von Entwürfen für vertraglich bindende Instrumente zur Stärkung des BWÜ (z.B. durch ein Zusatzprotokoll) ausgestattet, und diese Arbeitsgruppe arbeitet die Entwürfe bis zur 9. Überprüfungskonferenz aus. Das sollte für alle Vertragsstaaten weiterhin das anzustrebende Ziel bleiben!

Die zurückliegenden Erfahrungen mit den Treffen zum BWÜ lassen es als wenig wahrscheinlich erscheinen, dass der intersessionale Prozess einfach wie gehabt fortgesetzt wird. Vielleicht gelingt es den Mitgliedsstaaten vor diesem Hintergrund bei dieser Überprüfungskonferenz, die Chance für eine substanzielle Stärkung des Biowaffenübereinkommens wirklich zu nutzen. Die Welt hätte einen verbesserten Schutz vor einer Wiederaufrüstung biologischer Waffen verdient!

Anmerkungen

1) Der Beitrag spiegelt die eigene Meinung des Autors wieder.

2) Biologische Waffen bestehen aus einem biologischen Kampfstoff (v.a. Bakterien, Viren, Pilze oder biologische Toxine, die jeweils waffentauglich gemacht wurden) und einem Träger- und Ausbreitungssystem (z.B. zum Versprühen lungengängiger Biokampfstoffe).

3) Jeremias, G; Himmel, M. (2015): Biologische Waffen. In: Jäger, T. (Hrsg.): Handbuch der Sicherheitsgefahren. Wiesbaden: Springer Fachmedien, S. 275-285.

4) Eine deutsche Übersetzung des BWÜ stellt die Schweizerische Eidgenossenschaft unter admin.ch/ch/d/sr/c0_515_07.html zur Verfügung.

5) Es bleibt den Mitgliedstaaten allerdings vorbehalten, unter Verwendung relevanter Informationen innerhalb des BWÜ aktiv zu werden, um z.B. bestimmte Erkenntnisse untereinander zu debattieren, Deklarationen abzugeben oder einen politischen Entscheidungsprozess zu initiieren.

6) Es mag als Paradoxon biologischer Waffen gelten, dass sie einerseits von vielen Experten für im Grunde untauglich für die moderne Kriegsführung gehalten werden, andererseits aber ihre bloße Erwähnung als Begründung für massive Abwehrforschung dient, deren Ausmaß in einigen Staaten, beispielsweise in den USA, über das für einen potentiellen Bioterroristen technisch Machbare überraschend deutlich hinauszugehen scheint.

7) Zu den Hintergründen und Implikationen dieser Entscheidung siehe z.B. Hunger, I. (2005): Biowaffenkontrolle in einer multipolaren Welt – Zur Funktion von Vertrauen in internationalen Beziehungen. Frankfurt/New York: Campus.

8) Es soll den Wissenschaftlern und Militärangehörigen in diesen Forschungseinrichtungen sowie den politisch Verantwortlichen keinesfalls die Fähigkeit zur Entscheidung über die (ethisch) vertretbaren Grenzen dieser Arbeiten abgesprochen werden. Aber gelegentlich drängt sich der Eindruck auf, dass dies die einzige Sicherheitsbarriere wäre, die in der Praxis greifen würde, um einen ausufernden Wettlauf zwischen der Generierung neuer biologischer Bedrohungspotentiale und der Entwicklung entsprechender Abwehrmechanismen zu verhindern. Das BWÜ würde dazu formal keinen Beitrag leisten.

9) Ledford, H. (2015): CRISPR, the Disruptor. Nature Bd. 522 Nr. 7554, S. 20-24.

10) Das Papier »Strengthening the BWC through a legally binding instrument« ist auf der Webseite des Genfer Büros der Vereinten Nationen (unog.ch) unter »BWC Meeting of Experts 2014« und dort unter dem »Side Event« vom 5. August 2014 zu finden.

11) Der Einsatz von Bioreaktoren ist keinesfalls zwingend für die Biokampfstoffproduktion. Eine Alternative wäre es z.B., eine Batterie von Schüttelkolben oder bei viralen Erregern eine große Anzahl Hühnereier zur Anzucht zu verwenden. Schwellenwerte vorzugeben ist zudem eine unflexible Maßnahme und sollte nicht über die Unsicherheit hinwegtäuschen, ob damit wirklich alle relevante Anlagen erfasst werden, erscheint aber aus regulatorischer Sicht als ein tragbarer Kompromiss.

Dr. Mirko Himmel ist Biochemiker und arbeitet in der Forschungsstelle Biologische Waffen und Rüstungskontrolle am Carl Friedrich von Weizsäcker-Zentrum für Naturwissenschaft und Friedensforschung der Universität Hamburg.

Bundeswehreinsatz gegen den IS

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Bundeswehreinsatz gegen den IS

Eine völker- und verfassungsrechtliche Bewertung

von Bernd Hahnfeld

Nach den von der Terrororganisation »Islamischer Staat« (IS) begangenen Angriffen auf Paris vom 13. November 2015 erging auf Antrag der Bundesregierung (Drucksache 18/6866) am 4. Dezember 2015 mit 445 Ja-Stimmen gegen 145 Nein-Stimmen bei sieben Enthaltungen der Beschluss des Bundestages über den Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch den IS. Der Bundestagsbeschluss enthält eine Begründung für den deutschen Beitrag, der im Rahmen der internationalen Allianz gegen den IS geleistet wird. Der Einsatz dient der Unterstützung Frankreichs, des Irak und der internationalen Allianz gegen den IS durch Bereitstellung von „Luftbetankung, Aufklärung […], seegehenden Schutz und Stabspersonal; die Personalstärke des Einsatzes darf bis zu 1.200 Soldatinnen und Soldaten betragen. Der Beschluss ist entgegen der Darstellung im Antragstext nicht durch das Völkerrecht und das Grundgesetz gedeckt.

Völkerrechtlich ist Deutschland wie alle anderen Staaten nach Artikel 2 Absatz 3 UN-Charta verpflichtet, internationale Streitigkeiten durch friedliche Mittel so beizulegen, dass der Weltfriede, die internationale Sicherheit und die Gerechtigkeit nicht gefährdet werden. Artikel 2 Absatz 4 UN-Charta verbietet dementsprechend die Androhung oder Anwendung militärischer Gewalt in den internationalen Beziehungen. Verboten ist nach Artikel 2 Absatz 7 UN-Charta auch das Eingreifen in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates. Militärische Gewalt darf nur in zwei Ausnahmefällen eingesetzt werden: entweder mit Autorisierung durch einen entsprechenden Beschluss des UN-Sicherheitsrates nach Artikel 39 und 42 UN-Charta oder als individuelle oder kollektive Selbstverteidigung in den Grenzen von Artikel 51 UN-Charta. Daran ist Deutschland völkerrechtlich gebunden. Das gibt auch die deutsche Verfassung, das Grundgesetz, zwingend vor (Artikel 20 Absatz 3 und Artikel 25 GG).

EU als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit?

Die Bundesregierung beruft sich in ihrem Antrag zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung auf Artikel 24 Absatz 2 GG.1 Die Entsendung bewaffneter deutscher Streitkräfte solle im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit erfolgen. Darauf kann sich die Bundesregierung aber nur berufen, wenn der Militäreinsatz tatsächlich im Rahmen und nach den Regeln eines solchen Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Artikel 24 Absatz 2 GG stattfindet. Weder die Europäische Union (EU) noch die ad hoc von mehreren Staaten gebildete internationale Allianz gegen den IS sind aber als Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Artikel 24 Absatz 2 GG anzusehen.

Das hat für den Fall der EU das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 bereits entschieden (Randnummer-RdNr 390). Nach dieser Rechtsprechung des BVerfG verdeutlicht der Ratifikationsvorbehalt des Lissabon-Vertrages der EU, dass der Schritt der EU zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit (noch) nicht gegangen worden ist. Das BVerfG hält den späteren Ausbau der EU zu einem derartigen System zwar nicht für von vornherein unzulässig. Als Hindernis könnte sich allerdings erweisen, dass Entscheidungen nach Artikel 42 Absatz 7 EU-Vertrag2 durch Artikel 24 Absatz 2 EU-Vertrag ausdrücklich der gerichtlichen Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof entzogen sind. Denn anders als ein Verteidigungsbündnis muss ein Bündnis kollektiver Sicherheit für den Fall von Aggressionsakten von Bündnispartnern verbindliche interne Konfliktregelungsmechanismen enthalten.

Soweit im Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags (WD2-3000-203/15) behauptet wird, Artikel 24 Absatz 2 GG biete auch der „Einbindung von kollektiven Verteidigungsstrukturen“ nach Artikel 42 Absatz 7 EU-Vertrag eine Rechtsgrundlage, wird der Wortlaut und Sinn der Verfassungsnorm in sein Gegenteil verkehrt. Nicht ohne Grund ist in Artikel 24 Absatz 2 GG nur die „Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“ zur Wahrung des Friedens vorgesehen und nicht auch ein Verteidigungsbündnis. Verteidigungsbündnisse sind gegen einen oder mehrere potenzielle Gegner gerichtet. Sie setzen auf die relative Stärke der Bündnispartner, nicht jedoch auf die gemeinsame (kollektive) Sicherheit der potenziellen Gegner.

Auch bei der internationalen Allianz gegen den IS spricht alles dagegen, dass diese ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Artikel 24 Absatz 2 GG ist. Dieser «Allianz« mehrerer Staaten geht es nur um die politische und militärische Abwehr der vom IS ausgehenden internationalen Bedrohung. Es fehlen für ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit alle konstitutiven Elemente. Stattdessen handelt es sich bei der internationalen Allianz gegen den IS um ein informelles Beistandsbündnis.3

Die Regierungen Frankreichs und Deutschlands haben es unterlassen, sich für ihren Militäreinsatz gegen den IS durch einen Beschluss des UN-Sicherheitsrats autorisieren zu lassen. Die Bundesregierung beruft sich lediglich darauf, dass der UN-Sicherheitsrat in den Resolutionen 2170 (2014), 2199 (2015) und 2249 (2015) wiederholt festgestellt hat, von der Terrororganisation IS gehe eine Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit aus. Zudem forderte der UN-Sicherheitsrat in der Resolution 2249 (2015) die Mitgliedsstaaten, „die dazu in der Lage sind“, auf, unter Einhaltung des Völkerrechts in dem unter der Kontrolle des IS stehenden Gebiet in Syrien und Irak „alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, ihre Anstrengungen zu verstärken und zu koordinieren, um terroristische Handlungen zu verhüten und zu unterbinden“. Diese Formulierung dient der Bundesregierung zur Rechtfertigung des Militäreinsatzes, obwohl der UN-Sicherheitsrat im operativen Teil seiner Resolutionen keine Ermächtigung zu Militäreinsätzen nach Artikel 42 UN-Charta ausgesprochen hat und die Entstehungsgeschichte der Resolution eindeutig beweist, dass der Sicherheitsrat das auch keinesfalls wollte.

Eine Ermächtigung zur Anwendung militärischer Gewalt durch den Sicherheitsrat erfordert die ausdrückliche Bezugnahme auf Artikel 42 UN-Charta. Das ergibt sich aus Artikel 53 Satz 2 UN-Charta. Diese Bestimmung schreibt vor, dass ohne Ermächtigung des Sicherheitsrats Zwangsmaßnahmen nicht ergriffen werden dürfen. Diese Ermächtigung muss eindeutig und zweifelsfrei sein. Es entspricht der ständigen Praxis des Sicherheitsrats, dass in den operativen Teilen der Resolutionen die Rechtsgrundlage ausdrücklich genannt wird. Erhellend sind dabei die bisherigen Resolutionen des Sicherheitsrats zum internationalen Terrorismus, den der Sicherheitsrat regelmäßig als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit bezeichnet hat. Dabei hat der Sicherheitsrat in den letzten Jahrzehnten immer wieder seine Zuständigkeit für das Einschreiten bei Terroranschlägen erklärt und eine Vielzahl nichtmilitärischer Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus angeordnet. Die folgenden Resolutionen des UN-Sicherheitsrates belegen das:

UN-Sicherheitsrat: Polizeiliche Maßnahmen statt Militäreinsätze

  • 1992 ist der Sicherheitsrat mit der Resolution 748 wegen der Nichtauslieferung der mutmaßlichen Attentäter von Lockerbie gegen Libyen vorgegangen. Er hat sich auf Kapitel VII UN-Charta berufen und die Verhinderung von Handlungen des internationalen Terrorismus als essentiell für die Wahrung des Friedens und der Sicherheit bezeichnet. Zu militärischen Maßnahmen nach Artikel 42 UN-Charta hat er nicht ermächtigt.
  • 1999 hat er mit der Resolution 1267 nach Kapitel VII UN-Charta weit reichende Sanktionen gegen das Taliban-Regime in Afghanistan beschlossen. Als Begründung wurde angeführt, dass die Taliban die Ausbildung von Terroristen und die Vorbereitung terroristischer Anschläge ermöglichten. Die Verhinderung des Terrorismus sei essentiell für die Wahrung des Friedens und der Sicherheit. Angeordnet wurden Flugverbotszonen für die Flugzeuge und das Einfrieren von Bankkonten und Vermögen der Taliban. Ein Sanktionskomitee sollte die Durchführung kontrollieren. Die Sanktionen wurden später um Reiseverbote, Waffenembargos und den Personenkreis erweitert. Die Sanktionsausschüsse des Sicherheitsrats führen seither umstrittene Listen von Verdächtigen, gegen die alle UN-Mitgliedsstaaten einzuschreiten verpflichtet sind.
  • Ebenfalls im Jahre 1999 forderte der Sicherheitsrat mit der Resolution 1269 die Staaten allgemein zur Bekämpfung des Terrorismus und zum Abschluss einer internationalen Anti-Terrorismus-Konvention auf. Dasselbe wiederholte er am 12.9.2001 – einen Tag nach 9/11, dem Anschlag auf die Twin-Towers, das Pentagon und andere Einrichtungen der USA –, wobei er die Terroranschläge als kriminell und als Bedrohung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit bezeichnete.
  • Mit der Resolution 1373 vom 28.9.2001 ging der UN-Sicherheitsrat in seiner Reaktion auf 9/11 noch weiter. Erneut bezeichnete er sich als allgemein zuständig für Akte des internationalen Terrorismus und erklärte, dass er jeden Akt des internationalen Terrorismus als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit betrachtet. Seine Maßnahmen nach Kapitel VII UN-Charta richten sich an alle Staaten. Nach Art einer Rahmengesetzgebung gebietet er, die Finanzierung terroristischer Handlungen zu verhindern und das Geldsammeln zu bestrafen, Vermögen einzufrieren, Geldtransfer zu verbieten, vor Anschlägen zu warnen, Zufluchtsorte zu verweigern, die Nutzung der Hoheitsgebiete zu verhindern, Unterstützer vor Gericht zu stellen, die Bewegung von Terroristen durch Grenzkontrollen zu verhindern, relevante Informationen auszutauschen, den Missbrauch der Asylgewährung und des Flüchtlingsstatus zu verhindern und binnen 90 Tagen über die eingeleiteten Schritte Bericht zu erstatten. Die Maßnahmen sind zeitlich, räumlich und sachlich nicht begrenzt. Zur Überwachung wurde ein »Counter Terrorism Commmittee« geschaffen.
  • Noch einen Schritt weiter ging der Sicherheitsrat nach den Bombenattentaten von Madrid 2004. Obwohl er ebenso wie die spanische Regierung die Verantwortlichkeit der baskischen Untergrundorganisation ETA unterstellte – und damit keinen internationalen Terrorismus –, sah er sich als zuständig an und ging nach Kapitel VII UN-Charta vor, indem er in Resolution 1530 die terroristischen Anschläge als Bedrohung für den Frieden und die Sicherheit bezeichnete. Er postulierte die Verpflichtung aller Staaten, im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus der Resolution 1373 die Drahtzieher der Anschläge zu überführen und vor Gericht zu stellen.

In allen diesen Fällen hat der Sicherheitsrat deutlich hervorgehoben, dass die angeordneten Maßnahmen zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (nichtmilitärische) Sanktionen nach Artikel 41 UN-Charta sind. Militärische Sanktionen nach Artikel 42 UN-Charta hat er vermieden, offensichtlich, weil die Terrorakte keinem Staat zuzurechnen waren. Dasselbe gilt für die von der Bundesregierung zitierten Resolutionen des Sicherheitsrats von 2014 und 2015, die sich mit dem IS befassen.

Die Beteiligung Deutschlands an dem in Syrien und im Irak durchgeführten Militäreinsatz nach Artikel 24 Absatz 2 Grundgesetz hätte eine Ermächtigung des UN-Sicherheitsrats nach Artikel 42 UN-Charta oder (nach der Rechtsprechung des BVerfG) zumindest die Erklärung des Beistandsfalles der NATO erfordert, die beide nicht vorliegen. Dem Einsatz fehlt damit die Rechtsgrundlage.

Militäreinsatz als kollektive Selbstverteidigung?

Die Bundesregierung beruft sich bei dem Bundeswehreinsatz nicht nur auf Artikel 24 Absatz 2 GG, sondern auch auf das Recht auf kollektive Selbstverteidigung zugunsten von Frankreich und Irak gemäß Artikel 51 UN-Charta. Damit stützt sie den Einsatz auch auf Artikel 87a Absatz 2 GG4 und vermengt unzulässig die beiden eigenständigen Rechtsgrundlagen.

Das BVerfG legt in ständiger Rechtsprechung Artikel 87a Absatz 2 GG dahingehend aus, dass Auslandseinsätze der Bundeswehr außer „zur Verteidigung“ nur im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit erlaubt sind. Das hat das BVerfG zuletzt im Urteil vom 30. Juni 2009 zum Vertrag von Lissabon entschieden (RdNr. 254).

Der Verteidigungsfall ist in Artikel 115a GG geregelt. Er setzt voraus, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Die Feststellung des Verteidigungsfalles erfolgt in einem förmlichen Verfahren durch den Bundestag und den Bundesrat. Diese Voraussetzungen liegen im Fall des Einsatzes gegen den IS nicht vor.

Folgt man jedoch der gut begründeten Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG), so umfasst der Begriff Verteidigung in Artikel 87a Absatz 2 GG im Wortsinn mehr als die »Verteidigung« der eigenen Staatsgrenzen. Das ist laut BVerwG aus dem begrifflichen Gegensatz im Grundgesetz zwischen »Landesverteidigung« in Artikel 115 Absatz 1 und »Verteidigung« in Artikel 87a Absatz 2 sowie aus dem Entstehungszusammenhang der Regelung zu schließen. Die im Jahre 1968 in das Grundgesetz eingefügte Regelung sollte einen militärischen Einsatz der Bundeswehr im Rahmen des Verteidigungsbündnisses der NATO nicht ausschließen. Das BVerwG ging in dem Urteil vom 21.6.2005 (RdNr. 93) allerdings davon aus, dass »Verteidigung« äußerstenfalls das umfasst, was nach dem geltenden Völkerrecht nach Artikel 51 UN-Charta das Selbstverteidigungsrecht zulässt: „Artikel 51 UN-Charta gewährleistet und begrenzt in diesem Artikel für jeden Staat das – auch völkergewohnheitsrechtlich allgemein anerkannte – Recht zur »individuellen« und zur »kollektiven Selbstverteidigung« gegen einen »bewaffneten Angriff«, wobei das Recht zur »kollektiven Selbstverteidigung« den Einsatz von militärischer Gewalt – über den Verteidigungsbegriff des Artikel 115a GG hinausgehend – auch im Wege einer erbetenen Nothilfe zugunsten eines von einem Dritten angegriffenen Staates zulässt (z.B. »Bündnisfall«).“ Dass Artikel 87a Absatz 2 GG damit auch weltweit jeden militärischen Einsatz der Bundeswehr zugunsten jedes beliebigen Staates zulässt, ist im Rahmen des NATO-Vertrages nicht auszuschließen. Jedoch hat das BVerwG damit nicht die ständige Rechtsprechung des BVerfG in Frage gestellt, dass Verteidigung auf den Rahmen des NATO-Verteidigungsbündnisses beschränkt ist. Ein »NATO-Bündnisfall« liegt jedoch nicht vor, so dass der Bundeswehreinsatz gegen den »Islamischen Staat« in Syrien und Irak unter keinerlei Gesichtspunkten zu rechtfertigen ist. Er ist verfassungswidrig.

Die Bundesregierung rechtfertigt den Bundeswehreinsatz rechtsfehlerhaft als kollektive Verteidigung nach Artikel 87a Absatz 2 GG in Verbindung mit Artikel 51 UN-Charta. Dabei sind folgende Überlegungen zu berücksichtigen:

1. Nach Artikel 87a Absatz 2 GG in Verbindung mit Artikel 51 UN-Charta ist jeder Staat zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung gegen den bewaffneten Angriff eines anderen Staates berechtigt. Angreifer ist beim aktuellen Bundeswehreinsatz aber der IS, also eine nichtstaatliche Terroristengruppe, denn der IS ist kein Staat im völkerrechtlichen Sinn. Er verfügt nicht über ein gesichertes Staatsgebiet und über ein dauerhaft zuzuordnendes Staatsvolk. Der IS ist nicht fähig, mit anderen Staaten in Beziehung zu treten und ist durch die Staatengemeinschaft auch nicht anerkannt.

Bei der Gründung der Vereinten Nationen im Jahre 1945 war ein nichtstaatlicher Angreifer kaum vorstellbar. Aufgrund der Resolutionen 1368 und 1373 des UN-Sicherheitsrats, die dieser anlässlich der nichtstaatlichen Terrorangriffe gegen die USA vom 11.9.2001 erlassen hatte und in denen er das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 UN-Charta anerkannt hat, sowie aufgrund der Erklärung der kollektiven Selbstverteidigung der NATO (Beistandsfall) und der Anerkennung des Selbstverteidigungsrechtes durch die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und die Organisation Afrikanischer Staaten kann es als gesichertes Völkerrecht angesehen werden, dass das Selbstverteidigungsrecht auch auf bewaffnete Angriffe durch nichtstaatliche Akteure Anwendung findet. Das hat der Internationale Gerichtshof 2014 im Fall zur Mauer in den von Israel besetzten Gebieten jedenfalls für den Fall anerkannt, dass der Angriff grenzüberschreitender Natur ist.

2. Bei den Attentaten in Paris handelt es sich um einen Angriff des in Gebieten Iraks und Syriens operierenden IS gegen Frankreich. Zwar stammen die Attentäter aus Frankreich und Belgien, der IS hat aber in einer schriftlichen Erklärung die Verantwortung für die Anschläge übernommen und erklärt, er habe die Anschlagsorte ausgewählt. Gleichzeitig hat der IS Frankreich mit weiteren Anschlägen gedroht.

Die Angriffe des IS gegen Irak und Syrien erfolgen unmittelbar auf deren Staatsgebieten. Alle diese Angriffe sind in Umfang und Ausmaß zwischenstaatlichen Militäroperationen vergleichbar. Während das bei den mit militärischen Mitteln geführten Angriffen gegen Syrien und Irak auf der Hand liegt, ergibt sich das für den Angriff des IS gegen Frankreich aus der geplanten und koordinierten Vorgehensweise, die zwar nicht in den Folgen, jedoch in der Tendenz mit den Angriffen des 11.September 2001 gegen die USA vergleichbar ist. In beiden Fällen ging es dem Angreifer darum, mit Waffengewalt den größtmöglichen Schaden anzurichten, um den angegriffenen Staat zu destabilisieren.

3. Die internationale Allianz gegen den IS will ihre Verteidigungsmaßnahmen vor allem auf syrischem und irakischem Staatsgebiet durchführen. Bei einem Angriff eines nichtstaatlichen Aggressors ist die Selbstverteidigung mit militärischen Mitteln auf dem Staatsgebiet eines anderen Staates nach der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs nur dann gerechtfertigt, wenn dieser Staat sich das Handeln des nichtstaatlichen Angreifers zurechnen lassen muss. Diese Einschränkung hat im Falle des militärischen Vorgehens von Frankreich im Irak keine Bedeutung, weil die Regierung des Irak die internationale Allianz gegen den IS ausdrücklich um militärische Hilfe bei der eigenen Selbstverteidigung gegen die Angriffe des IS gebeten hat und die Allianz dem Ersuchen nachgekommen ist. Diese Abwehr des IS im Rahmen der kollektiven Selbstverteidigung ist jedoch auf das Staatsgebiet des Irak beschränkt. Zur Begründung wird auf die nachfolgenden Ausführungen verwiesen.

4. Anders ist die Lage in Syrien, wo die syrische Regierung lediglich das verbündete Russland um Beistand gegen den IS gebeten hat. Die Selbstverteidigung Frankreichs auf ihrem Staatsgebiet muss die Regierung Syriens nur hinnehmen, wenn ihr die Angriffsaktivitäten des IS zugerechnet werden müssen. Dafür gibt es keine Anhaltspunkte. Vielmehr befindet sich auch die syrische Regierung im Abwehrkampf gegen den IS, der Teile des syrischen Staatsgebiets völkerrechtswidrig okkupiert hat.

Die internationale Allianz gegen den IS hat kein Recht zur Ausübung der kollektiven Selbstverteidigung auf dem Staatsgebiet Syriens. Die Tatsache, dass der UN-Sicherheitsrat im nicht-operativen Teil seiner anlässlich 9/11 beschlossenen Resolutionen 1368 und 1373 das Selbstverteidigungsrecht erwähnt hat, bedeutet nicht, dass er dessen Anwendung auch in Fällen anerkannt hätte, in denen der Staat noch nicht einmal mit den Terroristen kollaboriert oder ihnen willentlich ein sicheres Rückzugsgebiet (strittige »Safe-haven-Doktrin«) gewährt. Der Sicherheitsrat hat nur allgemein auf Artikel 51 UN-Charta hingewiesen. Er stellt keine Kriterien für ein etwaiges Selbstverteidigungsrecht in diesen Fällen auf und ermächtigt nicht zu dessen Ausübung. Für die Auslegung der beiden Resolutionen ist auch von Bedeutung, dass der Sicherheitsrat im operativen Teil wie oben beschrieben lediglich politische, finanzielle und polizeiliche Abwehrmaßnahmen nach Artikel 41 UN-Charta fordert.

Der gleichfalls umstrittene Ansatz, dass ein Staat militärische Maßnahmen gegen terroristische Gruppen, die von seinem Territorium aus agieren, dulden muss, wenn er »weder bereit noch fähig« ist, diese zu bekämpfen und grenzüberschreitende Angriffe zu verhindern, könnte allenfalls durch Völkergewohnheitsrecht gerechtfertigt sein. Der Umstand, dass außer Frankreich auch die USA, Großbritannien und die Türkei ungeachtet der fehlenden Zustimmung Syriens sich bei ihrem Vorgehen auf syrischem Boden auf diese Argumentation berufen, schafft noch kein Völkergewohnheitsrecht. Es fehlt an der allgemeinen Staatenpraxis und an einer übereinstimmenden Rechtsüberzeugung der Staaten. Das Gewaltverbot nach Artikel 2 Absatz 2 UN-Charta verbietet militärische Maßnahmen auf syrischem Staatsgebiet, außer die syrische Regierung stimmt diesen ausdrücklich zu.

Vereinzelte Überlegungen, die Zurechnung zu einem Staat zu lockern und Terrorakte nicht-staatlicher Organisationen oder Einzelner auch dann als bewaffnete Angriffe des Staates anzusehen, wenn diese keine Schutzverbindung oder Duldung durch den Staat aufweisen, auf dessen Staatsgebiet sie handeln, widersprechen dem geltenden Völkerrecht. Zwar trifft es zu, dass inzwischen das Ausmaß der Gewalt und Zerstörungskraft internationaler Terrorgruppen den zwischenstaatlichen Auseinandersetzungen durchaus vergleichbar ist. Richtig ist auch, dass diese Entwicklung bei der Gründung der Vereinten Nationen 1945 unvorhersehbar war. Dennoch hat sich bislang kein die UN-Charta erweiterndes Völkergewohnheitsrecht herausgebildet. Vor allem hat der UN-Sicherheitsrat zwar immer wieder Terrororganisationen als „ernsteste Bedrohung für den internationalen Frieden und die Sicherheit“ bezeichnet, aber in den operativen Teilen aller Resolutionen bewusst vermieden, militärische Maßnahmen nach Artikel 42 UN-Charta anzuordnen. Stattdessen hat der Sicherheitsrat sich darauf beschränkt, ökonomische, politische und polizeiliche Maßnahmen anzuordnen oder zu fordern.

Auch die gelegentlich gehörte Argumentation, die Bombardierung des IS liege im Interesse Syriens, weshalb von einer stillschweigenden Zustimmung Syriens auszugehen sei, trägt nicht. Die USA haben öffentlich und wiederholt verkündet, das Regime Assad beseitigen zu wollen, so dass sich die Allianz nicht auf eine stillschweigende Zustimmung der syrischen Regierung berufen kann.

Gleichermaßen ist der militärische Angriff Frankreichs gegen den IS auf syrischem Staatsgebiet wegen des fehlenden Einverständnisses der syrischen Regierung völkerrechtswidrig. Frankreich bleibt nach Lage des Rechts, will es dieses nicht brechen, nur die Alternative übrig, die Anschläge von Paris mit den Mitteln der Polizei und der nationalen Strafverfolgung zu bekämpfen. Damit entfällt auch das Recht zur kollektiven Selbstverteidigung (Nothilfe) zugunsten Frankreichs, soweit diese auf syrischem Staatsgebiet stattfindet. Dasselbe gilt, soweit Staaten Nothilfe zugunsten Syriens durch Unterstützung der internationalen Allianz gegen den IS leisten wollen.

Letztlich missachtet die Bundesregierung, dass das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 UN-Charta nur so lange gilt, als der abzuwehrende Angriff gegenwärtig ist. Ist dieser abgeschlossen, sind militärische Abwehrmaßnahmen unzulässig. Die – die Verteidigung auslösenden – Attentate von Paris sind abgeschlossen. Die meisten Attentäter sind tot. Konkrete Drohungen der auf der Flucht befindlichen Personen sind nicht bekannt geworden. Zwar hat der IS in seinem Bekennerschreiben weitere Anschläge angedroht. Diese gegen Frankreich gerichtete Drohung ist jedoch vage und allgemein. Sie rechtfertigt nur polizeiliche Vorsorge, aber keine militärischen Verteidigungsmaßnahmen.

In Betracht kommt lediglich eine kollektive Selbstverteidigung zugunsten der durch den IS im Irak in Bedrängnis geratenen irakischen Regierung, die um entsprechende Unterstützung gebeten hat. Die kollektive Verteidigung in Form der Nothilfe hat sich jedoch aus den genannten Gründen auf das Staatsgebiet des Irak zu beschränken. Und Deutschland ist auch dazu außerhalb des NATO-Bündnisfalles nicht berechtigt, weil die Voraussetzungen von Artikel 87a Absatz 2 GG nicht vorliegen.

Zusammenfassend ist festzuhalten: Der Bundeswehreinsatz gegen den IS in Syrien und Irak ist verfassungs- und völkerrechtswidrig.

Anmerkungen

1) Artikel 24 Absatz 3 GG lautet: „Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“

2) Artikel 42 Absatz 7 des Lissabon-Vertrages lautet: „(7) Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. […]“

3) Die Allianz wurde am 5.9.2014 beim NATO-Gipfel in Wales von den Vereinigten Staaten ausgerufen. Ihr traten seither mehrere Dutzend Staaten bei.

4) Artikel 87a Absatz 2 GG lautet: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt.“

Bernd Hahnfeld, Richter i.R., ist Mitglied der Deutschen Sektion der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA) und war viele Jahre im Vorstand von W&F.

Weltbürgerrecht im Anthropozän

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Weltbürgerrecht im Anthropozän

Ein Essay

von Till Bastian

Im Dezember 2015 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der Welt in Paris zum großen Klimagipfel. Nach langem Ringen wurde erklärt: Die Begrenzung der Erderwärmung auf maximal zwei Grad Celsius sei mit den nun vereinbarten Maßnahmen möglich. Selbst wenn es dabei bleibt wird der Klimawandel aber für viele Millionen Menschen katastrophale Folgen haben. Till Bastian denkt in diesem Essay darüber nach, wie den betroffenen Menschen in dieser Situation verbürgte Rechte garantiert werden können, um ihr Überleben zu sichern und Klimakriege zu verhindern. Mit seinem Vorschlag für ein ökologisches Weltbürgerrecht knüpft er an Kants Schrift »Zum ewigen Frieden« an.

Stefan Zweig, der vor über hundert Jahren den Beginn des ersten Weltkrieges als Augenzeuge miterlebte, schrieb über den damaligen, ihn zugleich faszinierenden und erschütternden Ausbruch plötzlicher, massenhafter Kriegsbereitschaft: „Wie nie fühlten Tausende und Hunderttausende Menschen, was sie besser im Frieden hätten fühlen sollen: daß sie zusammengehörten […].“ (Zweig 1955, S.207)

Dieser Erste Weltkrieg mündete trotz aller Bemühungen um internationale Zusammenarbeit, die zum Beispiel 1919 zur Gründung des Völkerbundes geführt hatten, in eine höchst instabile Weltlage, die nach nur einundzwanzigjähriger Atempause in einen zweiten, noch viel blutigeren Weltkrieg führte, den die 1933 zur Macht gelangte nationalsozialistische Bewegung und ihr »Führer«, Adolf Hitler, als »Revanche« von vornherein angestrebt hatten. Aber just im Jahr dieser nationalsozialistischen »Machtergreifung« und nicht lange vor dem Ausbruch des neuen Krieges mahnte der Arzt und Kulturkritiker Sigmund Freud in der Antwort auf einen Brief des Pazifisten Albert Einstein, den dieser im Auftrag des Völkerbundes an ihn geschrieben hatte: „Alles, was Gefühlsbindungen unter den Menschen herstellt, muß dem Krieg entgegenwirken […].“ (Freud 1933, S.26)

Nach dem Ende dieses Zweiten Weltkrieges, nach dem Sieg über Deutschland und Japan, der im letzteren Fall mit dem völkerrechtswidrigen, militärisch keineswegs notwendigen Einsatz der Atombombe besiegelt wurde, erstarrte die Welt alsbald im Kalten Krieg und erzitterte unter dem in wahnwitzige Dimensionen gesteigerten Rüstungswettlauf der einstigen Verbündeten, der atomaren Supermächte USA und UdSSR. Die angeblich friedensstiftende Atombombe erwies sich in dieser Zeitspanne von fast fünfzig Jahren keineswegs als kriegsverhindernd, sondern als bloß kriegsverlagernd – allenthalben, vor allem jedoch auf der Südhalbkugel, tobten grausame Stellvertreterkriege. Auch die direkte Verwicklung jener beiden Supermächte in militärische Abenteuer in Vietnam wie in Afghanistan, die – nach enormen Opfern vor allem unter der Zivilbevölkerung – in beiden Fällen mit einer Niederlage endeten, hatte die »atomare Abschreckung« nicht zu verhindern vermocht.

Doch auch nachdem die Pariser Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) im November des Jahres 1990 diesen Kalten Krieg und den von ihm in Gang gesetzten Rüstungswettlauf feierlich für beendet erklärte, als die Konfrontation der beiden Machtblöcke ebenso in sich zerfiel wie die Sowjetunion selber, wie der Rat für Gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW oder COMECON) und das Militärbündnis des Warschauer Paktes, bescherte dies der Welt noch keine Ära des Friedens. Weiterhin werden Jahr für Jahr in vielen Regionen der Erde blutige Kriege ausgefochten, die weltweit im langfristigen Jahresdurchschnitt etwa 500.000 Todesopfer fordern.

Derzeit haben allerdings nicht nur Krieg und Gewalt, sondern vor allem auch die immer rasanter verlaufenden, überwiegend destruktiven Veränderungen der Umwelt nicht nur zu zahlreichen Todesopfern, sondern auch zu einer weltweiten Migration geführt, die 2015 zu einem traurigen Rekord anstieg: Fast 60 Millionen Menschen waren im vergangenen Jahr auf der Flucht, so viele wie seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges, also vor 70 Jahren, nicht mehr (Stiftung Weltbevölkerung nach: SPIEGEL ONLINE, 3. Dezember 2015).

Wie wäre nun in dieser bedrohlichen Lage Abhilfe und Prävention möglich?

Der in diesem Essay erläuterte Weg, um den Gefahrenpotenzialen von Umweltzerstörung, Militarismus und Krieg zu begegnen, ist jener einer globalen Partnerschaft, ist der Weg des Weltbürgertums.

Dieses Weltbürgertum beruht, ganz im Sinne der zitierten Sätze von Stefan Zweig und Sigmund Freud, auf der Erkenntnis, dass letzten Endes nicht diplomatische Prozesse und vertragliche Regelungen, sondern die Bindungen zwischen den Menschen dem Krieg dauerhaft entgegenwirken, und dass nur Menschen, die schon im Frieden gefühlt haben, dass sie zusammengehören, in der Lage sein werden, auf Dauer auf Krieg zu verzichten.

An dieser Stelle scheint mir ein kurzer Verweis auf das Werk und Wirken von Immanuel Kant unabdingbar.

»Zum ewigen Frieden «und das Weltbürgerrecht

Kant gilt weltweit als der größte Philosoph deutscher Sprache. Sein Traktat »Zum ewigen Frieden« erschien erstmals im Jahre 1795. Der Königsberger Denker – bei der Veröffentlichung dieser Schrift schon über siebzig Jahre alt – formulierte in diesem Essay drei „Definitivartikel“ zur Gewährleistung eines ewigen Friedens. Im ersten dieser Artikel wird gefordert, dass die Verfassung aller Staaten republikanisch sein, also auf der Gewaltenteilung im Sinne Montesquieus fußen solle; im zweiten, dass sich die Staaten der Erde zu einer Föderation, einem Völkerbund zusammenschließen mögen (eine einheitliche Weltrepublik hielt Kant für eher nachteilig und der Despotie förderlich). Zweihundert Jahre später kann gesagt werden, dass die Welt diesen beiden Definitivartikeln gewiss näher gekommen ist. Von den 193 souveränen Staaten, die derzeit Mitglied der Vereinten Nationen sind, ist eine sehr viel größere Zahl zumindest dem Buchstaben nach republikanisch verfasst als zu Kants Zeit, zu der dies ja im strengen Sinne nur auf die Vereinigten Staaten von Amerika und auf Frankreich nach dem Sturz der jakobinischen Terrorherrschaft zutraf. Und jene übernationale Staatenföderation, die Kant seinerzeit angeregt hatte, wurde wie von US-Präsident Woodrow Wilson 1917, im Jahr des Eintrittes der USA in den Weltkrieg, im letzten seiner berühmten »14 Punkte« gefordert, 1919 in Form des Völkerbundes geschaffen. Nach dem unrühmlichen Scheitern des Völkerbundes wurden 1945 die Vereinten Nationen gegründet – eine Organisation, der fast alle souveränen Staaten dieser Erde angehören und an deren Existenzberechtigung, trotz aller berechtigten Kritik en detail (zum Beispiel Zumach 2015), im Grundsatz nicht mehr gezweifelt wird. Der Königsberger Gelehrte hat sich somit als weit vorausblickender Realist erwiesen, obschon er seinerzeit einräumen musste, dass eine Friedensphilosophie wie die seine wohl allgemein verlacht werde.

Gerade unter den oben skizzierten Verhältnissen der Gegenwart mag es angeraten sein, sich Kants »Dritten Definitivartikel« näher zu betrachten. In diesem Artikel forderte Kant ein „Weltbürgerrecht“, dessen Kern eine „allgemeine Hospitalität“ sein solle – ein Recht „welches allen Menschen zusteht, sich zur Gesellschaft anzubieten, vermöge des Rechts des gemeinschaftlichen Besitzes der Oberfläche der Erde, auf der, als Kugelfläche, sie sich nicht ins Unendliche zerstreuen können, sondern endlich sich doch neben einander dulden müssen“.1

Kant erkannte deutlich, welche Art von Realpolitik diesem Weltbürgerrecht entgegensteht, denn im Gegensatz zu vielen anderen Philosophen seiner Zeit hatte er einen klaren Begriff von der Brisanz jenes Verhältnisses, das wir heute »Nord-Süd-Konflikt« zu nennen pflegen. Vergleiche man, so meinte er, mit der von ihm geforderten weltweiten Hospitalität „das inhospitale Betragen der gesitteten, vornehmlich handeltreibenden Staaten unseres Weltteils, so geht die Ungerechtigkeit, die sie in dem Besuche fremder Länder und Völker (welches ihnen mit dem Erobern derselben für einerlei gilt) beweisen, bis zum Erschrecken weit. Amerika, die Negerländer, die Gewürzinseln, das Kap etc. waren, bei ihrer Entdeckung, für sie Länder, die keinem angehörten; denn die Einwohner rechneten sie für nichts.“

Es sei noch erwähnt, dass Kant sich anno 1795 vor allem von zwei Entwicklungstendenzen Unterstützung für sein Programm erhoffte: von der Entstehung der Weltwirtschaft mit der friedensstiftenden Kraft des Handels, insbesondere von „der Geldmacht“, desgleichen von der Herstellung der „Weltöffentlichkeit“ und einem Gemeinsamkeitsempfinden, mit dem es soweit gekommen sei, „daß die Rechtsverletzung an einem Platz der Erde an allen gefühlt wird“. Unter solchen Bedingungen, so der Königsberger, sei „die Idee eines Weltbürgerrechts keine phantastische und überspannte Vorstellungsart des Rechts, sondern eine notwendige Ergänzung des ungeschrieben Kodex, sowohl des Staats- als Völkerrechts zum öffentlichen Menschenrechte überhaupt, und so zum ewigen Frieden, zu dem man sich in der kontinuierlichen Annäherung zu befinden nur unter dieser Bedingung schmeicheln darf.“

Immanuel Kants Ethik, aus der sein von der französischen Revolution inspiriertes Kosmopolitentum folgt, ist Gesinnungsethik – sie ist jedem machiavellistischen Erfolgsdenken (»Der Zweck heiligt die Mittel«) diametral entgegengesetzt. Die universelle Gestalt dieser Ethik wird über den »Dritten Definitivartikel« des Friedenstraktates hinaus am deutlichsten in der dritten Fassung seines »Kategorischen Imperatives«, die laut seiner 1785 erschienenen »Grundlegung zur Metaphysik der Sitten« von uns fordert, so zu handeln, „daß du die Menschheit, sowohl in deiner Person, als in der Person eines jeden anderen, jederzeit zugleich als Zweck, niemals bloß als Mittel brauchst“.

Globale Partnerschaft im Anthropozän

Diese Maxime ist nichts anderes als der Umriss globaler Partnerschaft. Eben diese wird heute dringender benötigt denn je, denn wir sind mit der letzten Jahrhundertwende endgültig in ein neues Zeitalter eingetreten. Es kann nach einem Vorschlag des Chemikers und Nobelpreisträgers Paul Crutzen (ehedem Universität Mainz) als »Anthropozän« bezeichnet werden (Crutzen 2000). Dieses neue Zeitalter ist die Epoche der menschengemachten, zivilisationsbedingten Klimaerwärmung.

Dieser Klimawandel samt seinen heute bereits in aller Klarheit erkennbaren, äußerst schwerwiegenden Folgen – um sie noch einmal kursorisch zu nennen: Abschmelzen der Polkappen, Anstieg des Meeresspiegels, Ausbreitung der Wüsten, Trinkwasserverknappung und sich verstärkende Flüchtlingsbewegungen – lässt sich nicht mehr aufhalten. Der Wandel zum Schlechteren lässt sich allenfalls noch ein wenig abbremsen, und auch dies nur bei gewaltigen Anstrengungen, von denen – trotz des Abkommens von Paris im Dezember 2015, das noch seiner konkreten Umsetzung harrt! – bisher nur zögerliche Ansätze zu registrieren sind.

Es gilt mithin, sich auf diese globale Entwicklung einzustellen und sich an sie anzupassen. Was bedeutet das, und was bedeutet es insbesondere dann, wenn wir unsere Träume von Frieden und weltweiter Gerechtigkeit nicht einfach auf den Müllhaufen der Geschichte werfen wollen? Denn es droht eine weltweite ökologische Apartheid, wenn nicht weltweit größte Bemühungen unternommen werden, um gerade den Ärmsten der Armen neue Wege zu öffnen, auf denen sie sich vor den Folgen des unvermeidlichen ökologischen Desasters einigermaßen wirksam schützen können. Für die reiche, privilegierte Minderheit in den Metropolen der Industrienationen auf der Nordhalbkugel – also für uns – wird das Leben unter veränderten klimatischen Bedingungen möglicherweise etwas weniger komfortabel werden (zum Beispiel durch den Verlust gewohnter Skisport-Gebiete!), etwas mehr Aufwand und etwas mehr ökologische Rücksicht erfordern. Die Armen in den übervölkerten Ländern des Südens werden Wetterunbill, Wassermangel, steigende Nahrungsmittelpreise und Überflutung der Küstenregionen vom Nildelta bis zum Golf von Bengalen in voller Härte zu spüren bekommen. Gerade sie verfügen nur in sehr begrenztem Umfang über die Mittel, sich gegen dieses Schicksal zu wappnen. Es droht somit eine Zwei-Klassen-Welt, eine »Öko-Apartheid«. Pointiert zusammengefasst: Den Reichen droht eine verminderte Lebensqualität – den Armen der Tod.

Ich will dies kurz anhand des so genannten Tuvalu-Problems illustrieren. Der Staat Tuvalu, seit dem 1. Oktober 1978 unabhängig (zuvor eine britische Kolonie mit dem Namen Ellice Islands), besteht aus neun Inseln mit einer Gesamtfläche von 26 Quadratkilometern, die von rund 13.000 Menschen bewohnt werden. Die Inseln erheben sich maximal fünf Meter über die Meeresoberfläche; es lässt sich mithin absehen, wann sie – wie andere Inseln auch – durch den für die Ära des Anthropozän charakteristischen Meeresspiegelanstieg größtenteils überflutet und damit unbewohnbar sein werden.

Der deutsche Jurist Hinrich Bartels, ein pensionierter Richter, der seit Jahren am Entwurf eines internationalen Umweltstatuts arbeitet, schrieb dazu: „Die Völkerrechtler suchen zurzeit verhältnismäßig hilflos nach einer Lösung des Tuvalu-Problems. Dass ein Staat nicht durch militärische Gewalt um seine Existenz gebracht wird, ist für sie neu. Man begnügt sich zurzeit damit, zu prüfen, ob die Umweltflüchtlinge aus Tuvalu nicht den Kriegsflüchtlingen gleichgestellt werden müssen. Zur Rettung der Insel fällt ihnen nichts ein. Wären die USA oder wäre auch China in gleicher Weise betroffen wie heute schon der Inselstaat Tuvalu, dann würden sie nicht zögern, alle Staaten mit militärischem Druck zu einem umweltverträglichen Handeln zu zwingen.“ (Bartels 2010, S.36)

Neues Völkerrecht für bedrohte Menschen

Es gibt meines Erachtens nur einen einzigen Lösungsweg in dieser bedrohlichen Lage, und es wäre höchste Zeit, die ersten Schritte auf diesem Weg zu wagen: Es ist eben jene Entwicklung eines ökologisch orientierten Weltbürgerrechts. Nur die Schaffung neuer rechtlicher Möglichkeiten kann für die bedrohten Menschen des Südens in ihrer nicht selbst verschuldeten, aber äußerst misslichen Lage Abhilfe schaffen. Nach derzeitiger Rechtslage ist nämlich weder die Menschheit in ihrer Gesamtheit noch der bedrohte Einzelne ein Völkerrechtssubjekt, das von den Reichen und Mächtigen mehr erwarten darf als allfällige Almosen. Das Völkerrecht, auch das in Ansätzen ja durchaus schon existierende Umweltvölkerrecht, ist ein Recht von Staaten, kein Recht der Menschheit oder ihr zugehöriger Gruppen oder Einzelpersonen. Das Recht, „im Recht zu leben“, das die aus Deutschland vertriebene Philosophin Hannah Arendt einst sehr treffend als das fundamentalste aller Menschenrechte bezeichnet hatte, ist auf dem Feld der ökologischen Menschheitsbedrohung gegenwärtig noch weitgehend inexistent.

Dies lässt sich am Beispiel einer – an sich gewiss begrüßenswerten – Entscheidung der UN-Vollversammlung vom 28. Juli 2010 zeigen. An jenem Mittwoch hatte nämlich das Plenum der Vereinten Nationen auf Antrag Boliviens einmütig (das heißt ohne eine Gegenstimme, aber bei 41 Enthaltungen) entschieden, das Recht auf Zugang zu sauberem Trinkwasser in den Katalog der Menschenrechte aufzunehmen. Diese Entscheidung weist in einer Zeit, in der geschätzte 884 Millionen Menschen über einen solchen Zugang nicht verfügen (und die Zahl der derart Benachteiligten wächst jeden Tag weiter an), ohne Zweifel in die richtige Richtung. Sie bleibt aber zunächst ohne unmittelbare Konsequenzen, da der am Zugang zu sauberen Wasser gehinderte Mensch bislang eben kein Völkerrechtssubjekt ist und aus seinem abstrakten Menschenrecht auf sauberes Wasser deshalb keinen konkreten, alltagspraktisch wirksamen Rechtsanspruch ableiten kann, nun auch wirklich mit sauberem Wasser versorgt zu werden.

Das Grundprinzip eines diesen eklatanten Mangel beseitigenden Weltbürgerrechtes wäre, wie gesagt, der konkrete und damit auch vor Gericht verfolgbare Rechtsanspruch, sich gegen die Folgen des ökologischen Desasters – etwa die Überflutung meines Wohnortes – zur Wehr setzen zu dürfen. Es ist ja bekannt, dass die Einwohner des pazifischen Inselstaates Kiribati bereits vor geraumer Zeit bei den Vereinten Nationen einen kollektiven Antrag auf Asyl gestellt haben – für den in Bälde zu erwartenden Ernstfall der Überflutung ihres Heimatlandes. Dies ist derzeit nicht mehr als ein reiner Appell ohne rechtliche Bindungswirkung, und der Asylantrag, den Ioane Teitiota, Einwohner von Kiribati, an die Behörden in Neuseeland gerichtet hatte, wurde von einem dortigen Gericht im September 2015 abgelehnt (taz online, 11. Dezember 2015). Die formal zutreffende Begründung dafür: In der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 ist zwar von der Verfolgung aus ethnischen, religiösen und anderen Gründen die Rede, nicht aber von ökologischen Problemen.

An eben dieser misslichen Situation, diesem die globalen Umweltprobleme betreffenden völkerrechtlichen Vakuum, muss sich etwas ändern, wenn die Menschheit die gegenwärtige Krise meistern will. Wer, wie die reichen Industrienationen dieser Welt, durch einen luxuriösen Lebensstil leichtfertig und wider besseres Wissen die Lebensgrundlagen anderer ruiniert, muss dazu verpflichtet werden, diesen anderen im Ernstfall auch bei der Bewältigung ihrer Notlage behilflich zu sein. Dies wäre im Grunde nichts anderes als eine völkerrechtliche Umsetzung des Verursacher-Prinzips: »Polluter pays«.

Diese Umsetzung ist freilich erst dann möglich, wenn erstens der ökologisch benachteiligte Mensch zum Rechtssubjekt mit konkreten Rechten geworden ist (eben durch das zu schaffende Weltbürgerrecht), und wenn zweitens Instanzen geschaffen werden, vor denen er rechtliches Gehör finden und sein Recht gegebenenfalls auch durchsetzen kann, nötigenfalls auch gegen Widerstreben. Selbstverständlich müssen dazu unter dem Dach der Vereinten Nationen entsprechende neuartige Institutionen geschaffen werden. Es gibt keinen einleuchtenden Grund, warum dies grundsätzlich unmöglich sein sollte, schließlich hat die Weltgemeinschaft es ja auch geschafft, den 1998 gegründeten Internationalen Strafgerichtshof (International Criminal Court, ICC) Wirklichkeit werden zu lassen.

Ein ökologisch orientiertes Weltbürgerrecht wäre somit ein wesentliches – zugleich freilich ein in seiner konkreten Gestaltung erst noch zu konstruierendes – Werkzeug, wenn es darum gehen soll, die Anpassung an den unaufhaltsamen Klimawandel in einer Art und Weise zu bewältigen, die weltweit Frieden und Gerechtigkeit nicht beeinträchtigt, sondern, wo immer nötig, weiterhin stärkt und festigt. Als globale Bewältigungsstrategie wäre ein solches Weltbürgerrecht wohl mindestens ebenso wichtig wie der Handel mit Emissionsrechten, die Förderung von erneuerbaren Energien und der Aufbau eines von fossilen Kraftstoffen unabhängigen Verkehrswesens.

Vor über fünfundzwanzig Jahren, im Herbst 1990, legte ich für die kurz zuvor mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnete Weltföderation der Ärzte für die Verhütung des Atomkrieges (IPPNW) die Studie »Naturzerstörung: Die Quelle der künftigen Kriege« vor. Damals hätte es noch die Möglichkeit gegeben, vorbeugend gegen den drohenden Klimawandel zu agieren – gut zwei Jahrzehnte später ist diese Chance vertan. Der Klimawandel ist da und lässt sich allenfalls noch abmildern – das heißt aber keinesfalls, dass er zwangsläufig in neue Kriege münden muss. Ein zentraler Satz meiner Studie von 1990 hatte gelautet:

„Zeiten wachsender Not und Verelendung und offenkundiger Ausweglosigkeit für Millionen Menschen in einer immer ungerechteren Welt sind ein idealer Nährboden für Schwarmgeister, Eiferer, Fanatiker und Terroristen. Wer sich allerdings bloß vordergründig über deren Worte und Taten empört, ohne sich Rechenschaft darüber abzulegen, inwieweit er selber die Entstehung eines solchen gewaltschwangeren Klimas herbeigeführt oder zumindest geduldet hat – der setzt sich vor der Geschichte doppelt ins Unrecht.“ (Bastian 1990, S.49 – eine Wiederaufnahme des damaligen Gedankengangs in Bastian 2010).

Solche Worte waren 1990 offenkundig in den Wind gesprochen, in den Sand geschrieben. Wollen wir noch einmal zwei Jahrzehnte ungenutzt verstreichen lassen? Oder werden wir es endlich fertig bringen, die notwendigen Konsequenzen aus der unumgänglichen Erkenntnis zu ziehen, dass sich die Folgen der globalen ökologischen Veränderung nur dann friedlich bewältigen lassen, wenn wir Millionen von Menschen das Recht, »im Recht zu leben«, nicht länger verweigern, indem wir starrköpfig auf unseren lieb gewordenen Privilegien beharren?

Den Klimawandel zu verhindern, liegt nicht mehr in Bereich unserer Möglichkeiten. Wie wir seinen Folgen begegnen wollen, sehr wohl.

Anmerkungen

1) Kants Friedenstraktat wird zitiert nach Weischedel 1971; die einzelnen Zitate werden der Übersichtlichkeit halber im obigen Text nicht weiter ausgewiesen.

Literatur

Hinrich Bartels (2010): Unveröffentlichtes Manuskript. Nordenham.

Till Bastian (1990): Naturzerstörung – Die Quelle der künftigen Kriege. Berlin: IPPNW.

Till Bastian (2010): Überleben im Treibhaus – Strategien gegen Naturzerstörung und Kriegsgefahr. Oberursel: Verlag Publik-Forum.

Paul Crutzen (2000): The Antropocene. IGB-Newsletter.

Sigmund Freud (1933): Warum Krieg? Gesammelte Werke Bd. 16, Frankfurt a.M: S. Fischer, S.13-27.

Immanuel Kant (1795): Zum ewigen Frieden. In: Werkausgabe in zwölf Bänden, 1971 herausgegeben von Wilhelm Weischedel, Bd. XII. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.

Immanuel Kant (1797): Die Metaphysik der Sitten. In: Werkausgabe, op.cit, Bd. VIII.

SPIEGEL ONLINE: Rekordzahlen – Fast 60 Millionen Menschen weltweit auf der Flucht. 3.12.2015.

taz.de: Vertreibung durch Klimawandel – Wenn der Meeresspiegel steigt. 11.12.2015.

Andreas Zumach (2015): Globales Chaos und machtlose UNO – Ist die Weltorganisation überflüssig geworden? Berlin: Rotpunkt-Verlag.

Stefan Zweig (1955): Die Welt von Gestern – Erinnerungen eines Europäers. Frankfurt a.M.: S. Fischer.

Dr. Till Bastian, Arzt und Friedensforscher, ist langjähriges Vorstandsmitglied der Internationalen Ärzte zur Verhütung des Atomkrieges – Ärzte in sozialer Verantwortung e.V. (IPPNW). Er arbeitet an einer Fachklinik in der Nähe von Ravensburg.

Begrenzte Transparenz

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Begrenzte Transparenz

Open-Skies-Flüge und OSZE-Beobachter in der Ukraine

von Hartwig Spitzer

Krisenbewältigung braucht geeignete Instrumente zur Herstellung von Transparenz für alle Beteiligten. In der Ukrainekrise konnte dafür anfangs – wenn auch mit begrenztem Erfolg – auf Beobachtungsflüge im Rahmen des Open-Skies-Vertrages zurückgegriffen werden. Als weitaus ergiebiger erwiesen und erweisen sich trotz erheblicher Einschränkungen die Beobachtungen und täglichen Berichte der Beobachtermission der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Der folgende Artikel stellt beide Instrumente, ihre Leistungen und ihre Grenzen vor.

Die Annexion der Krim durch Russland im Frühjahr 2014 sowie der verdeckte Einsatz regulärer russischer Streitkräfte zur Etablierung zweier »Volksrepubliken« im ukrainischen Donbass haben die Beziehungen zwischen der Russischen Föderation und der Ukraine sowie vielen westlichen Staaten schwer beschädigt. Vor allem lösten sie einen verlustreichen Krieg aus, der de facto die Teilung des Landes zur Folge hat. Gleichzeitig weist die russische Führung öffentlich jede Verantwortung für den angeblich internen ukrainischen Konflikt zurück. Dabei beruft sie sich darauf, selbst internationale Beobachtungen hätten keine Beweise für eine russische Verwicklung in den Konflikt erbracht. Sie verweigert sich dem Einwand, dass die verfügbaren internationalen Beobachtungsinstrumente entweder ungeeignet oder durch mangelnde Kooperationsbereitschaft in der Ostukraine zu eingeschränkt einsetzbar sind, um umfassende Erkenntnisse über die russische Rolle und irreguläre Kräfte im Krieg in der Ukraine gewinnen zu können. Exemplarisch deutlich wird dies bei der kooperativen Luftraumbeobachtung nach dem Vertrag über den Offenen Himmel (OH, engl. Treaty on Open Skies) sowie bei der Sonderbeobachtermission der OSZE in der Ukraine.

Open-Skies-Flüge in der Ukrainekrise

Der Vertrag über den Offenen Himmel öffnet seit 2002 den gesamten Luftraum der beteiligten Staaten für kooperative Beobachtungsflüge im Rahmen begrenzter Quotenkontingente. Beteiligt sind 34 Parteien, darunter alle NATO-Staaten außer Albanien, sowie Russland, die Ukraine und etliche neutrale Staaten. Zugelassen sind u.a. Luftbildkameras mit einer Auflösung von 30 Zentimetern. Dies erlaubt es, schweres militärisches Gerät im Freien, wie Lastwagen oder Panzer, zu erkennen und oft auch den Typ zu identifizieren.1 Die Umsetzung erfolgt grundsätzlich im gegenseitigen Einvernehmen, d.h. Flüge können nicht gegen den Willen einer Vertragspartei erfolgen. Vertreter des beobachtenden und des beobachteten Staates sind an Bord. Jede Seite bekommt eine Kopie der Bilder. Darüber hinaus können nicht am Flug beteiligte OH-Vertragsstaaten diese Bilder käuflich erwerben. Die Aus- und Bewertung der Bilder erfolgt getrennt und vertraulich. Insgesamt zielt der OH-Vertrag darauf ab, gegenseitig Transparenz zu schaffen und so zur Vertrauensbildung beizutragen.

Angesichts der sich ab März 2014 überschlagenden Ereignisse in der Ukraine lag die Durchführung von zusätzlichen OH-Flügen nahe. Bereits am 27. Februar waren Regierungsgebäude in Simferopol, der Hauptstadt der Krim, von (pro-) russischen Bewaffneten besetzt worden.2 Am 28. Februar besetzten (russische) Truppen in Uniformen ohne Kennzeichen die Flughäfen der Halbinsel. Am 1. März ermächtigte der russische Föderationsrat Präsident Putin, Gewalt zum Schutz russisch sprechender Bürger der Ukraine einzusetzen. Am 18. März unterzeichneten nach einem Sezessionsreferendum auf der Krim Präsident Putin und politische Führer der Krim einen Beitrittsvertrag der Krim zu Russland. Die ukrainische Regierung in Kiew erbat vor diesem Hintergrund internationale Unterstützung, u.a. durch Entsendung von Inspektoren im Rahmen des Wiener Dokuments über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen und durch Beobachtungsmissionen im Rahmen des Open-Skies-Vertrages.3

Anhang L des OH-Vertrages sieht vor, dass Staaten auf freiwilliger bilateraler Basis Beobachtungsflüge durchführen können, zusätzlich zu den schon vereinbarten verpflichtenden Flügen. Schweden und die USA führten am 12. und 14. März 2014 auf Einladung der Ukraine entsprechende Flüge über der West- und Zentralukraine durch und stellten die Bilder der ukrainischen Regierung zur Verfügung. Die USA führten am 21. Mai einen weiteren Flug durch, der bis an die russische Grenze im Osten der Ukraine führte. Zu dieser Zeit wurde am Boden schon geschossen.

Ein weiter Schwerpunkt westlicher Open-Skies-Staaten war die mehrfache Überfliegung von Russland im Grenzgebiet zur Ukraine im Rahmen verfügbarer Pflichtquoten.

Begrenzte Transparenz

Dennoch trugen Open-Skies-Flüge insgesamt recht wenig zur Aufklärung der militärischen Kräfte im russisch-ukrainischen Grenzgebiet bei.4 Dies ist allerdings kein überraschendes, sondern vielmehr ein aufgrund der Vertragsmodalitäten und der genutzten Geräte zu erwartendes Ergebnis:

  • Der Flugplan von Open-Skies-Flügen muss dem beobachteten Staat bis zu 24 Stunden vor Flugbeginn vorgelegt werden. Das lässt genug Zeit, um mobile Verbände aus dem beobachtbaren Streifen von maximal 20 Kilometern Breite zu verlegen, der mit den zur Zeit verwendeten Kameras photographiert werden kann. Ein Kreisen des Flugzeugs über ausgedehnten Gebieten ist vertraglich nicht erlaubt.
  • Nach dem Abschuss mehrerer ukrainischer Militärflugzeuge über der Ostukraine und insbesondere nach dem Abschuss des malaysischen Zivilflugzeuges (Flug MH17) am 17. Juli 2014 wird bei Open-Skies-Flügen im westlichen Russland in der Regel ein Sicherheitsabstand von ca. 40 km von der russisch-ukrainischen Grenze eingehalten. Auf Flüge über der Ostukraine wird bis heute aus Sicherheitsgründen verzichtet.
  • Eine weitere Begrenzung besteht in der Funktionsweise der hauptsächlich verwendeten Luftbildkameras. Sie liefern nur bei Tag und wolkenarmem Himmel (bzw. bei Flügen unter den Wolken) brauchbare Bilder. Das Durchdringen von Bauwerken und Unterständen ist damit nicht möglich.
  • Die erreichbare Transparenz ist auch durch das Vertragsverständnis begrenzt. Es besagt, dass die Bilder und die daraus gewonnenen Informationen von den Vertragsstaaten regierungsamtlich genutzt, nicht aber an Dritte, wie Gremien der OSZE, weitergegeben werden können.

Insgesamt sind Open-Skies-Flüge besser geeignet, mittelfristige Veränderungen von militärischen Standorten und bei ziviler Infrastruktur zu beobachten, als kurzfristig taktische Aufklärung zu betreiben. Dennoch war trotz aller bekannten Einschränkungen der Versuch, durch Nutzung des OH-Vertrags Aufklärung zu betreiben, angesichts der unklaren und sich überstürzenden Lageentwicklung folgerichtig.

Die Beobachtermission der OSZE in der Ukraine

Nach etlichen Monaten Maidan-Protesten und der Flucht des ukrainischen Präsidenten Janukowitsch aus Kiew am 22. Februar 2014 ging alles sehr schnell. Bereits am 25. Februar schlug der damalige Vorsitzende der OSZE, der Schweizer Präsident und Außenminister Didier Burkhalter, im UN-Sicherheitsrat drei Maßnahmen vor:5

  • die Einrichtung einer speziellen Beobachtermission der OSZE in der Ukraine,
  • die Schaffung einer Kontaktgruppe unter Einschluss der Ukraine und der Russischen Föderation und
  • die Benennung eines persönlichen Beauftragten und Vertreters des OSZE-Vorsitzenden für die Ukraine.

Alle drei Vorschläge wurden umgesetzt. Das Konfliktverhütungszentrum des Sekretariats der OSZE arbeitete ein Konzept für eine Beobachtermission aus. Der Ständige Rat der OSZE, in dem alle 57 mitwirkenden Staaten vertreten sind, fasste am 21. März einen entsprechenden Beschluss.6, 7 Die Mission – mit anfänglich 100 und inzwischen 542 zivilen Beobachtern sowie 310 Unterstützungskräften (Stand 30.8.2015) – soll in allen Regionen der Ukraine tätig sein und vier Hauptaufgaben durchführen:

  • Informationssammlung und Berichterstattung über die Sicherheitslage in der Region,
  • Berichte über Vorfälle, insbesondere über mutmaßliche Verletzungen fundamentaler Prinzipien der OSZE sowie von Menschenrechten,
  • Herstellung von Kontakten mit lokalen, regionalen und nationalen Stellen, Vertretern der Zivilgesellschaft und Mitgliedern der Bevölkerung sowie
  • Vermittlung von Dialogen zur Verminderung von Spannungen und zur Normalisierung der Situation.

Das Konfliktverhütungszentrum war gut vorbereitet.8 Bereits einen Tag später, am 22. März, konnte das erste Vorausteam seine Arbeit in Kiew aufnehmen. Am 22. April waren bereits 100 Beobachter vor Ort, die Mehrzahl in der Ostukraine mit Standorten in Donezk, Lugansk und Mariupol. Die Beobachter führen Inspektionsfahrten durch, inzwischen rund um die Uhr an sieben Tagen der Woche. Sie registrieren militärische Aktivitäten und führen Gespräche mit Verantwortlichen und Betroffenen vor Ort. Die Zentrale der Beobachtermission in Kiew stellt täglich Berichte ins Internet. Diese beschränken sich allerdings – auf Insistieren von Russland – auf die Wiedergabe von Beobachtungen ohne zusammenfassende Bewertung.

Die Beobachterteams arbeiten in den Separatistengebieten unter schwierigen Bedingungen. Trotz des von Russland unterstützten Mandats werden sie immer wieder an Straßensperren aufgehalten oder zurückgewiesen.9 Fahrzeuge gerieten mehrfach unter Beschuss. Zwei Teams wurden im Juni 2014 vier Wochen lang von Bewaffneten festgehalten. Im Juli und August 2015 verzeichnete die Beobachtermission einen erheblichen Anstieg an sicherheitsrelevanten Vorfällen, die sich gegen die Mission selbst richteten. Sie kulminierten in einem Brandanschlag auf OSZE-Fahrzeuge in der Stadt Donezk. Erstmals wurde auch ein Beobachter durch direkten Beschuss verletzt. Der Chef der Beobachtermission, Botschafter Ertugrul Apakan, macht hauptsächlich die »pro-russischen Rebellen« für die Übergriffe verantwortlich. Sie führen zu starken Einschränkungen der Bewegungs- und damit auch der Beobachtungsfreiheit der Beobachter, die ohnehin nur in einem begrenzten Teil des Separatistengebiets und kaum entlang der ukrainisch-russischen Grenze patrouillieren können. Im Hintergrund dieser Ereignisse stehen Vorwürfe der Parteilichkeit, die (pro-) russische Kräfte an die Beobachtermission richten. Bei jedem Bericht muss die Mission abwägen, wie deutlich Verletzungen der Minsker Vereinbarungen dargestellt werden können, ohne die Sicherheit der Beobachter zu gefährden.

Trotz der großen Einschränkungen leisten die OSZE-Beobachter Beachtliches. Sie begeben sich – oft unter Lebensgefahr – an Orte nahe der Kampfhandlungen und liefern im Rahmen des Möglichen wichtige Informationen. Gerade der durch die (pro-) russischen Kräfte auf sie ausgeübte Druck zeigt, dass sie hierbei erfolgreicher sind, als Moskau und die Separatisten erwartet hatten.

Drohnen im Einsatz

Dies zeigt sich besonders auch beim zivilen Drohneneinsatz der Beobachtermission.

Die Aufgaben der Beobachtermission wurden durch die Vereinbarung in Minsk vom 12. Februar 2015 (»Minsk II«) konkretisiert.10 Laut der Vereinbarung soll die OSZE eine „effektive Beobachtung und Verifikation des Waffenstillstandsregimes und des Rückzugs schwerer Waffen vom ersten Tag des Rückzuges an sicherstellen unter Nutzung aller erforderlichen technischen Ausrüstung, wie Satelliten, Drohnen und Radargeräten“. Diese Ausrüstung wurde in zwei Schritten zugänglich gemacht, durch die Indienststellung von Beobachtungsdrohnen am 23. Oktober 2014 und durch zwei Vereinbarungen mit Satellitenbetreibern.11

Die vier Drohnen, so genannte CamCopter vom Typ S-100, hat das Sekretariat der OSZE von der österreichischen Firma Schiebel gemietet. Diese Drohnen können senkrecht starten und dann horizontal fliegen. Die Geräte werden von Experten betrieben, die in Mariupol stationiert sind. Die Flugreichweite beträgt etwa 150 km in Flughöhen bis 5.500 m. Damit kann das Hinterland der kampfreichen »Front« zwischen Mariupol und Donezk abgedeckt werden. Flüge können theoretisch bis 5 km an die russische Grenze führen. Die Drohnen tragen eine Videokamera vom Typ MX-10 der Firma WESCAM, die hochwertige Bilder mit einer Auflösung von besser als 30 Zentimetern liefern kann, sowie ein Wärmebildgerät, das auch bei Nacht abbilden kann. Bei gutem Wetter werden durch Mehrfacheinsatz 15-18 Flugstunden erreicht.

Die Drohnen stellen zurzeit die wichtigste Informationsquelle dar. Die Einsätze sind allerdings hochriskant. Sie werden immer wieder durch professionelle Störsender beider Seiten behindert (Jamming). Eine Drohne wurde im Februar 2015 abgeschossen. Eine zweite Drohne ging im Juli 2015 bei einer Notlandung nach Jamming zu Bruch. Zwei weitere gingen im August verloren, davon eine durch Abschuss über dem Gebiet der so genannten Volksrepublik Donezk. (Pro-) russische Kräfte verhinderten den Zugang von OSZE-Beobachtern zu den Trümmern des Flugapparats. Zwei Tage zuvor hatte dieselbe Drohne in der Nähe der Abschussstelle ein Boden-Luft-Raketensystem des russischen Typs 9K35 »Strela 10« aufgeklärt. Die verlorenen Drohnen wurden ersetzt.

Fazit

Im Leistungsvergleich bei der Herstellung von Transparenz in der Ukraine schneidet die Beobachtermission der OSZE deutlich besser ab als der Ertrag von Open-Skies-Flügen. Sie ist aber ebenfalls starken Einschränkungen unterworfen. Die eigentliche Stärke des Open-Skies-Vertrages liegt auf einer höheren Ebene: Der »Offene Himmel« ist eines der wenigen militärischen und sicherheitspolitischen Regime, die weiterhin zwischen Russland und NATO-Staaten praktiziert und modernisiert werden.12

Die große Stärke der OSZE-Beobachtermission ist ihre Präsenz vor Ort und in der Fläche. Sie berichtet täglich. Sie vermittelt lokale Waffenruhen zur Reparatur lebenswichtiger Versorgungseinrichtungen. Sie vermittelte den Zugang internationaler Fachleute zur Spurensicherung nach dem Abschuss des Fluges MH17. Die Leiter der Beobachtermission halten regelmäßig Pressekonferenzen in Kiew und Donezk ab und erreichen damit auch die Medien der Separatistengebiete. Selbst wenn die Berichte nur Beobachtungen und keine Lagebewertungen enthalten, kann davon ausgegangen werden, dass die Verantwortlichen der OSZE, wie der Vorsitzende und der Generalsekretär, ein differenziertes Bild erhalten. Das wiederum stärkt die wichtige Rolle der OSZE in diesem äußerst verfahrenen blutigen Konflikt.

Anmerkungen

1) Hartwig Spitzer (2009): News from Open Skies. London: Verification Research, Training and Information Centre, VERTIC Brief 8, February 2009.

2) International Peace Institute (2015): Timeline – OSCE Operational Engagement in Ukraine 2013/2014. Auftragsarbeit für den Schweizer OSZE-Vorsitz, nicht veröffentlicht; liegt dem Autor vor.

3) Hartwig Spitzer (2014): Open Skies Update – Cooperative transparency agreement works in stormy times. London: VERTIC, Trust & Verify No.146.

4) Aus NATO-Kreisen wurde in diesem Zeitraum von großen Truppenkonzentrationen an der ukrainischen Grenze berichtet. Entscheidend für die militärische Eskalation der Kämpfe in der Ostukraine war jedoch neben der ukrainischen Offensive mit schweren Waffen wohl eher das »Hereinsickern« von Personal, insbesondere von Spezialisten für die Bedienung schwerer Waffen, sowie von Gerät und Nachschub in kleineren Einheiten aus Russland.

5) Panel of Eminent Persons (2015): Lessons Learned for the OSCE from its Engagement in Ukraine – Interim Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project. June 2015.

6) Claus Neukirch (2015): The Special Monitoring Mission to Ukraine – Operational Challenges and New Horizons. In: Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg (ed.): OSCE Yearbook 2014. Baden-Baden: Nomos, S.183-197.

7) Mandat und tägliche Berichte der Beobachtermission sind abrufbar über osce.org/ukrainemonitoring.

8) Claus Neukirch, op.cit..

9) Auch im ukrainisch kontrollierten Gebiet werden Beobachter gelegentlich an Straßensperren aufgehalten oder am Zugang zu Waffendepots gehindert.

10) Siehe z.B. Bundeszentrale für politische Bildung: Ukraine-Analysen – Dokumentation: Das Minsker Abkommen vom 12. Februar 2015. 26.2.2015.

11) Im März und April 2015 unterzeichnete das Sekretariat der OSZE mit der Europäischen Union sowie den Regierungen von Deutschland und Frankreich Vereinbarungen über die Bereitstellung von Ergebnissen der Auswertungen von Satellitenbildern. Demgemäß erhält die Beobachtermission täglich ca. zwei bis drei sicherheitsrelevante Auswertungen von Satellitenbildern, die Gebiete von jeweils ca. 10×10 Kilometern in den Separatistengebieten der Ostukraine abdecken. Diese Auswertungen stellen derzeit die zweitwichtigste Informationsquelle der Beobachtermission über militärisch relevante Geräte und Befunde dar.

12) Hartwig Spitzer (2014), op.cit.

Hartwig Spitzer ist Professor i.R. im Fachbereich Physik der Universität Hamburg. Seit 2005 arbeitet er in der Sensorgruppe der »Beratungskommission Offener Himmel«, dem Entscheidungsgremium der Vertragsstaaten in Wien, mit.

Das moderne Seerecht –

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Das moderne Seerecht –

Ein Zukunftsmodell für das Völkerrecht?

von Hans-Joachim Heintze

Gewisse Sphären auf und um die Erde unterliegen nicht der Verfügungsgewalt und Rechtsprechung von Nationalstaaten. Neben dem Weltraum, der von der Völkergemeinschaft als »gemeinsames Erbe der Menschheit« eingestuft wurde, trifft dies auch auf die »hohe See» zu. In der Präambel der Seerechtskonvention bekräftigen die Unterzeichnerstaaten, „daß es wünschenswert ist, durch dieses Übereinkommen unter gebührender Berücksichtigung der Souveränität aller Staaten eine Rechtsordnung für die Meere und Ozeane zu schaffen, die den internationalen Verkehr erleichtern sowie die Nutzung der Meere und Ozeane zu friedlichen Zwecken, die ausgewogene und wirkungsvolle Nutzung ihrer Ressourcen, die Erhaltung ihrer lebenden Ressourcen und die Untersuchung, den Schutz und die Bewahrung der Meeresumwelt fördern wird“. Der Autor beschreibt den Weg bis zum Abschluss dieses völkerrechtlichen Übereinkommens, die wichtigsten Regelungen und seinen Beispielcharakter für ein »Völkerrecht der Solidarität«.

Das Völkerrecht ist nach wie vor ein Rechtszweig, der von der Souveränität der Staaten geprägt ist. Das verwundert nicht, da die Staaten die Schöpfer des Völkerrechts sind. Anders als staatliches Recht wird Völkerrecht nicht gesetzt, sondern durch die Staaten vereinbart. Folglich gibt es kein zentrales Rechtsetzungsorgan der Staatengemeinschaft, dem sich die Staaten unterordnen müssten, denn dies widerspräche ihrer Souveränität. Der Charakter eines Konsensrechtes macht die Ausarbeitung und Fortentwicklung des Völkerrechts jedoch zu einer langwierigen und komplizierten Angelegenheit.

Freilich gibt es aber allerorts Regelungsbedarf, denn das Zusammenleben der Staaten und ihre Interaktion erfordern Vereinbarungen, auf die sich die Staaten verlassen können. Deshalb greifen sie neben politischen Vereinbarungen immer wieder auf völkerrechtliche Verträge oder Gewohnheitsrecht zurück. Die Rechtsform hat den Vorteil der Verbindlichkeit und dient somit der Stabilität von Beziehungen. Gleichwohl erfolgt die Vereinbarung von Völkerrecht auf der Basis der Freiwilligkeit, und Staaten schließen nur dann Verträge, wenn es ihren Interessen entspricht. Demgemäß erfolgt auch die Einhaltung des Völkerrechts grundsätzlich freiwillig.

Es gibt allerdings Räume, die keiner Souveränität unterstehen, da sie keinem Staat zugerechnet werden können. Das betrifft beispielsweise den Weltraum, der ein hoheitsfreier Raum ist. Über Jahrhunderte war dies nicht nur ein luftleerer, sondern auch ein rechtsfreier Raum. Erst mit Beginn der Raumfahrt im Jahre 1957 und ihrer militärischen Bedeutung stellte sich die Frage nach der völkerrechtlichen Regelung des Zugangs und der Nutzung des Alls. Am 27.1.1967 wurde daraufhin der Weltraumvertrag abgeschlossen, der bereits am 10.10. 1967 in Kraft trat. Demnach darf der Weltraum von allen Staaten gleichberechtigt zu friedlichen Zwecken und zum Wohle der gesamten Menschheit erforscht und genutzt werden. Diese Bestimmung hat sich bewährt; der Umstand, dass Astronauten aus vielen Staaten und nicht nur Russen und Amerikaner an Weltraummissionen teilnahmen, ist auf diese Vereinbarung zurückzuführen.

1970er Jahre: Rechtsordnung der Weltmeere gerät aus den Fugen

Während der Weltraum unzweifelhaft keiner nationalen Aneignung unterliegt, stellen sich hinsichtlich der Weltmeere kompliziertere Probleme. Teile der Weltmeere gehören zum Staatsgebiet der Küstenstaaten und werden auch von diesen beansprucht. Gleichwohl sind die Meere größtenteils ein hoheitsfreier Raum und stehen allen Staaten zur Erforschung und Nutzung zu. Die Koexistenz von nationalen Ansprüchen und dem Gemeinschaftsraum fand im Völkerrecht in zwei Konzeptionen ihren Niederschlag, der vom »mare liberum« und der vom »mare clausum«. Unterstrich die erste den freien Zugang aller zum Meer, sprach sich die zweite für einen Vorrang der küstenstaatlichen Rechte aus.

Besonders die schifffahrttreibenden Staaten waren seit jeher Anhänger der freien Nutzung, und so überrascht es nicht, dass der Holländer Hugo Grotius 1609 das seinerzeit grundlegende völkerrechtliche Werk »De mare libero« veröffentlichte und darin vehement für die freie Nutzung der Weltmeere plädierte. Dem lag die Idee zugrunde, dass die Meere Handelsstraßen sind, die ihrer Natur nach herrschaftsfrei sind. Freilich bezog sich dies nur auf die Hohe See, während die Küstengewässer als Staatsgebiet angesehen wurden. Allerdings stellte sich seit jeher die Frage, wie breit diese der Freiheit des Meeres entzogenen Seegebiete sein sollten. Im Laufe der Zeit kam man zu einer pragmatischen Lösung, indem die seinerzeit moderne Kriegstechnik zum Maßstab gemacht wurde. Die Kanonen der führenden Seemacht England konnten drei Seemeilen schießen, folglich konnte der Anspruch auf dieses Gebiet militärisch durchgesetzt werden.

Allerdings entwickelten sich die Technik und die Nutzung der Meere weiter, so dass die Regeln, die sich im Wege des Völkergewohnheitsrechts herausgebildet hatten, immer stärker infrage gestellt wurden. Damit entstand die Notwendigkeit der Kodifizierung, d.h. der vertraglichen Vereinbarung. Dies erwies sich als kompliziert, ging es doch vorrangig um Fragen staatlicher Hoheitsrechte in den Küstengewässern. Ein erster Versuch scheiterte 1930, da sich die einberufene Konferenz nicht über die Breite dieser staatlichen Küstengewässer einigen konnte. Erst 1958 auf der I. UN-Seerechtskonferenz wurden vier Seerechtsübereinkommen vereinbart (über das Küstenmeer und die Anschlusszone, über die Hohe See, über die Fischerei und über den Festlandsockel). Durch die Verträge, die recht bald in Kraft traten, wurde größere Rechtssicherheit hinsichtlich aller Formen der Nutzung der Weltmeere erreicht. Ein Problem blieb allerdings offen: Es wurde keine definitive Festlegung über die maximale Breite der Küstengewässer erreicht. Angenommen wurde lediglich eine »Soll«-Bestimmung, wonach zwölf Seemeilen (sm) nicht überschritten werden sollten.

Mit der zunehmenden Überfischung und der Ausbeutung von Rohstoffen vom küstennahen Meeresgrund wuchs das Interesse der Anliegerstaaten, ihre Küstengewässer auszudehnen und damit souverän über diese Meeresschätze zu verfügen. Schrittweise dehnten Staaten ihre Territorien aus; so reklamierte Island 1958 eine Erweiterung auf zwölf sm, um seine Fischgründe vor der Überfischung durch die hochmodernen britischen Fabrikschiffe zu schützen. Daraufhin entsandte England Kriegsschiffe, um den traditionellen Zugang britischer Trawler zu erzwingen. Erst der isländische Protest vor dem NATO-Rat zwang Großbritannien schließlich, die Erweiterung anzuerkennen.

Nach dem weiteren Rückgang der Fischbestände vergrößerte Island Anfang der 1970er Jahre sein Küstengewässer erneut, und zwar auf 50 sm, so dass es 30% der Grundfischbestände im Nordatlantik beanspruchte. Großbritannien und Deutschland wollten dies nicht hinnehmen, und ihre Flotten fischten weiter. Island reagierte darauf, indem es die Fanggeräte fremder Fischerboote kappte, die sich innerhalb der beanspruchten 50-Seemeilen-Schutzzone befanden. Erst nach Intervention der USA, die ihre Luftwaffenbasis in Island gefährdet sahen, wurde der Streit beigelegt, indem England Sonderfangrechte erhielt. Dennoch sank der Fischbestand weiter, worauf Island 1974 seine Gewässer auf 200 sm ausdehnte. Wiederum kam es zu Auseinandersetzungen und zur Entsendung britischer Kriegsschiffe. Die Lage verschlechterte sich so weit, dass die Presse von einem »Kabeljaukrieg« sprach. Sogar die diplomatischen Beziehungen zu Großbritannien wurden abgebrochen. Erst 1976 akzeptierte die britische Regierung in einem Interimsvertrag die 200-Seemeilen-Zone.

Selbst zwischen NATO-Staaten sorgte die beständige Ausdehnung der Küstengewässer also für erhebliche Spannungen. Aber auch andere Staaten erkannten die Möglichkeiten zur Erweiterung ihrer Hoheitsgebiete. So proklamierten beispielsweise Peru und Chile 1974 Territorialgewässer von 200 sm. Diese Entwicklung brachte die Supermächte auf den Plan: Nun ging es nicht mehr nur um Fisch und Bodenschätze, sondern um die Freiheit der Schifffahrt, und zwar der militärischen. Das juristische Problem der Großmächte ergab sich daraus, dass die Küstengewässer Staatsgebiet sind und die Ein- und Ausreise durch die Küstenstaaten geregelt werden kann. Für zivile Schiffe gilt zwar das Recht auf friedliche Durchfahrt, das diese ermächtigt, ohne weitere Genehmigung fremde Küstengewässer ohne Unterbrechung und zügig zu durchfahren, um einen Hafen anzulaufen oder in andere Teile der Hohen See zu gelangen. Umstritten ist aber, ob diese Regel auch für Kriegsschiffe gilt. Damit behinderte die einseitige Ausdehnung der Küstengewässer die Bewegungsfreiheit der Flotten der Großmächte, die ihr nukleares »Abschreckungspotential« zu einem guten Teil seegestützt, d.h. auf U-Booten vorhalten. Daher forderten die Sowjetunion und die USA in ungewohnter Einigkeit eine neue Kodifikation.

Es war von vorneherein klar, dass sie für ihre militärischen Interessen einen Preis bezahlen müssten, denn die Welt hatte sich in den 1980er Jahren gewandelt. Vor allem waren seit 1958 viele neue Staaten entstanden, die souverän ihre Interessen vertraten. Auch die Technik hatte sich gewandelt, es waren neue Formen der Meeresnutzung und der Ausbeutung von Bodenschätzen möglich. So forderte Malta bereits 1967 eine Regelung des Zugangs zu den Bodenschätzen der Tiefsee, die nicht dem Prinzip »der Erste mahlt zuerst« folgen sollte, sondern der Gleichberechtigung. Überhaupt hatten die neuen Fischfangmethoden und die Verfahren zur Ausbeutung von Bodenschätzen erhebliche Auswirkungen auf den Ressourcenbestand und die Umwelt. Und schließlich forderten die geographisch benachteiligten Staaten ihren Anteil, denn die Hohe See und ihr Untergrund waren als gemeinsames Erbe der Menschheit anzusehen. All diese Aspekte machten ein neues Herangehen notwendig: ein Völkerrecht der Solidarität. Dass dessen Erarbeitung kein widerspruchsfreier Prozess sein würde, war von Anbeginn bekannt und bestätigte sich auch. Während alle US-Regierungen letztlich bereit waren, sich der Seerechtskonvention zu unterwerfen, scheiterte die Ratifikation bislang im konservativ beherrschten Senat. Er hängt nach wie der Idee der Deregulierung und des Unilateralismus an, die Seerechtskonvention strebt aber gerade den Multilateralismus an.

Die Seerechtskonvention von 1982: Ausdruck der Interessenabstimmung

Das Meer bedeckt rund zwei Drittel der Erdoberfläche, und schon 1980 wurden mehr als drei Mrd. Tonnen Güter über die See transportiert. Bereits damals wurden rund 30% des Öls aus dem küstennahen Meeresboden gefördert. Vor 1980 kam es zu einer enormen Steigerung des Fischfangs: Betrug der Fang 1970 noch rund 65 Mrd. t, so war die Vergleichszahl 1979 bereits 71,3 Mrd. t. Ein gewaltiges Anwachsen des Transports, des Fischfangs, der Rohstoffförderung und vor allem der militärischen Nutzung machten eine Neuregelung unumgänglich. Offenkundig war aber, dass sie nur durch einen fairen Kompromiss erreichbar war, der in Betracht zog, dass an der Ausarbeitung des Seerechtsübereinkommens von 1958 nur 47 Entwicklungsländer teilgenommen hatten. In den 1970er Jahren stellten diese aber die Mehrheit der Staaten und hatten folglich ein größeres politisches Gewicht. Damit wurde die Einigung auf neue Regeln nicht leichter.

Bereits im Dezember 1973 einigte sich die UN-Generalversammlung darauf, eine III. UN-Seerechtskonferenz einzuberufen, die alle mit den Meeren zusammenhängenden Rechtsfragen in einem »Paket« behandeln sollte. Diese Konferenz, an der schließlich 163 Staaten teilnahmen, gestaltete sich zu einem mühsamen Verhandlungsmarathon und ging als die teuerste Versammlung überhaupt in die Geschichte ein. Sie wurde von 1973 bis 1983 in elf Sitzungsperioden durchgeführt und brachte zeitweise 5.000 Diplomaten und Experten nach New York. Das Ergebnis war ein Übereinkommen mit 320 Artikeln, neun Anhängen und fünf Resolutionen.

Als das wichtigste Ergebnis ist anzusehen, dass die Freiheit des Offenen Meeres erhalten blieb, indem eine maximale Breite des Küstenmeeres von 12 sm festgeschrieben wurde. Dies kann man als Erfolg der seefahrttreibenden Nationen und der Staaten mit großen Kriegsflotten (also der entwickelten Staaten) ansehen.

Worin liegt dann der Gewinn für die Entwicklungsländer, wie wurde das Konzept der Solidarität verwirklicht? Die Antwort auf diese Frage ist komplex. Zum einen wurde insofern ein Kompromiss erreicht, als die Küstenstaaten zwar ihre Küstengewässer nicht über 12 sm ausdehnen durften, ihnen aber gleichzeitig ein Recht eingeräumt wurde, im Anschluss daran eine Wirtschaftszone von bis zu 200 sm zu beanspruchen. Die Wirtschaftszone ist Bestandteil der Hohen See, so dass sie von allen Staaten weiterhin uneingeschränkt für die Seefahrt genutzt werden kann. Auch der Überflug bedarf keiner Genehmigung. Allerdings stehen die wirtschaftliche Ausbeutung der Bodenschätze und der Fischfang ausschließlich dem Küstenstaat zu. Natürlich kann er gegen Bezahlung Lizenzen für die Nutzung an andere Staaten und Unternehmen vergeben. Für die Fischerei werden Fangquoten festgelegt, die die Überfischung verhindern sollen. Wenn der Küstenstaat diese Quoten nicht selbst abfischt, muss er geographisch benachteiligten Staaten (Binnenstaaten) und Staaten, die traditionell in diesen Gebieten gefischt haben, die Nutzung gegen Zahlung eines Entgelts weiterhin gestatten. Die Gewinner dieser Regelung sind unabhängig von ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand die Langküstenstaaten. So haben die USA 81,4% ihrer Landfläche als Wirtschaftszone hinzugewonnen, Australien 91%, Indonesien 284,7%, Neuseeland 179,5%, Kanada 46,9%, Mexiko 144,6%, die Philippinen 630% und Portugal 192,4%. Auch zwischen den Industriestaaten kam es zu Verschiebungen; so umfasst die schwedische Wirtschaftszone 45% der Ostsee.

Ähnliche Auswirkungen hatte die Neuregelung zu den Festlandsockeln. Dabei handelt es sich um die unterseeische Fortsetzung der Kontinente, die von großer wirtschaftlicher Bedeutung ist, da hier umfangreiche Rohstoffvorkommen lagern. Nach harten Debatten einigte man sich auf zwei Berechnungsmethoden: entweder 350 sm von der Küste an gemessen oder 100 sm jenseits der der 2.500 m-Wassertiefenlinie. Durch diese Vereinbarung konnten die Ansprüche der Breitschelfstaaten (USA, Kanada, Australien, Argentinien), vor deren Küste der Festlandsockel erst bei 600 sm zum Tiefseeboden abfällt, beschränkt werden. Die genaue Festlegung erfolgt durch eine UN-Kommission, die prüft, ob die Staaten die richtigen Methoden zur Abgrenzung vorgenommen haben. In der Praxis ist es auch zur gemeinsamen Bewirtschaftung des Festlandsockels gekommen, um Streitigkeiten beizulegen (z.B. der Timorgraben-Vertrag zwischen Australien und Indonesien von 1989).

Angesichts dieser Regelungen könnte man den Eindruck gewinnen, dass tatsächlich die Küstenstaaten die wirtschaftlichen Gewinner des Seerechtsübereinkommens von 1982 sind und dass wenig von einem Solidaritätsvölkerrecht gesprochen werden kann. Der Anschein trügt, denn das Übereinkommen garantiert einerseits die internationale Schifffahrt für alle Staaten. Andererseits geht es davon aus, dass es sich beim wirtschaftlich ebenfalls interessanten Tiefseeboden um ein „gemeinsames Erbe der Menschheit“ handelt, d.h. kein Staat oder Unternehmen darf sich Teile davon aneignen.

Um diesem solidarischen Ansatz zum Durchbruch zu verhelfen, wurde mit dem Inkrafttreten des Übereinkommens 1994 die Internationale Meeresbodenbehörde (International Seabed Authority mit Sitz in Kingston/Jamaika) geschaffen. Sie soll sicherstellen, dass insbesondere die geographisch benachteiligen Binnen- oder Kurzküstenstaaten bzw. die Entwicklungsländer an den Vorteilen der Ausbeutung der Festlandsockel und Tiefsee beteiligt werden. So haben die Staaten, die ihren äußeren Festlandsockel (außerhalb der 200 sm-Zone) ausbeuten, eine Gebühr an die Behörde abzuführen. Will ein Staat oder ein Unternehmen den Tiefseeboden ausbeuten – insbesondere scheint der Abbau von Manganknollen aus 5.000 m Tiefe vermittels der Hochtechnologie wirtschaftlich interessant –, so wird dafür eine Lizenz bei der Behörde beantragt. Diese teilt dann zwei Gebiete zu, die durch den Antragsteller erforscht werden müssen. Die Forschungsergebnisse müssen der Behörde mitgeteilt werden, die auf dieser Grundlage eine Abbaugenehmigung für ein Gebiet erteilt. Das andere erforschte Gebiet kann durch das eigene (und im Seerechtsübereinkommen auch so bezeichnete) »Unternehmen« der Behörde genutzt werden. Alle anfallenden Gewinne des »Unternehmens« sollen schließlich durch die Behörde unter den benachteiligten Staaten verteilt werden. Dieses komplizierte Verfahren trat mit einigen Abschwächungen hinsichtlich der Kompetenzen der Behörde 1996 durch einen gesonderten Vertrag in Kraft, nachdem 67 Staaten (darunter sieben Pionierinvestoren, unter ihnen Deutschland) diesen ratifiziert hatten.

Auf dem Weg zu einem Völkerrecht der Solidarität

Das Meeresbodenregime wurde in der Literatur vielfach wegen seines dirigistischen Ansatzes kritisiert, da es so gar nicht in ein Zeitalter der »Marktfreiheit« und »Deregulierung« passen wollte. Dennoch beugten sich die westlichen Staaten letztlich dem Druck der Staatenmehrheit, die das Prinzip »wer zuerst kommt, mahlt zuerst« nicht mehr akzeptieren wollte. Diese Entwicklung ist aus Sicht des Völkerrechts zu begrüßen, denn sie entspricht der Auslegung, die mit der UN-Charta 1945 vereinbart wurde. Dort spricht man nicht mehr vom Souveränitätsprinzip, sondern vom Prinzip der souveränen Gleichheit. Dies bedeutet, dass die Staaten praktisch ungleich, juristisch aber gleich sind. Diese Gleichheit hat zur Folge, dass sie ihre Rechte auf Beteiligung am gemeinsamen Erbe der Menschheit auch wahrnehmen können müssen. Das wurde mit der Schaffung der Meeresbodenbehörde erreicht.

Insofern bilden sich Konturen eines Solidaritätsvölkerrechts heraus, die auch für andere Bereiche beispielhaft sein können. Zu denken ist hier u.a. an die globale Erwärmung, die einzelne Staaten in ihrer Existenz bedroht, aber nur durch die Staatengemeinschaft als Ganzes bearbeitet werden kann. Gerade die Beispiele Umweltschutz und Klimaveränderung stimmen aber nachdenklich, denn die Bereitschaft der wichtigsten Umweltsünder-Staaten zur Regelung der Konsequenzen im Sinne der Solidarität scheint gering entwickelt. Immer noch geben die Staaten dem Wirtschaftswachstum die Priorität. Vor diesem Hintergrund kommt dem Seerecht, das eine sinnvolle Abwägung zwischen nationalstaatlichen und Staatengemeinschaftsinteressen vornimmt, eine große Bedeutung zu.

Leider sind die Kenntnisse über diesen historischen Kompromiss, der für die entwickelten Staaten deutliche wirtschaftliche Nachteile mit sich bringt, wenig verbreitet. Somit ist die Friedenswissenschaft aufgefordert, das Modell der Nutzung hoheitsfreier Räume im Interesse der gesamten Menschheit weiter zu studieren und in Forderungen der Zivilgesellschaft an die Politik umzuarbeiten.

Literatur

Wolfgang Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 5. Auflage, Berlin 2010, S.418-443.

Holger Hestermeyer et al. (eds.), Law of Sea in Dialogue, Berlin 2011, S.91-136.

Website der International Seabed Authority unter isa.org.jm.

Seerechtsüberinkommen von 1982; deutsche Fassung unter eur-lex.europa.eu.

Hans-Joachim Heintze ist Professor für Völkerrecht am Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht der Ruhr-Universität Bochum.

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