Trump oder Brexit?


Trump oder Brexit?

Ursachen und Ausprägungen des EU-Rüstungsschubs

von Jürgen Wagner

Forderungen nach einer »Weltmacht EUropa« und einem Ausbau des EU-Militärapparates gibt es schon lange, seit der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten im November 2016 werden sie aber besonders lautstark artikuliert. Allerdings handelt es sich nun nicht mehr um rhetorische Absichtsbekundungen, vielmehr haben sich die EU-Staats- und Regierungschefs in einem schwindelerregenden Tempo darangemacht, die »Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik« (GSVP) voranzutreiben. Im Folgenden werden die wichtigsten aktuellen GSVP-Projekte – Hauptquartier, PESCO und Rüstungshaushalt – vorgestellt und die Ursachen für die Geschäftigkeit untersucht. Dabei zeigt sich, dass sämtliche Vorhaben bereits vor der Wahl Donald Trumps auf den Weg gebracht wurden, auch wenn er gerne als Rechtfertigung herangezogen wird. Insofern liegt es nahe, dass der aktuelle EU-Rüstungsschub weniger mit einem neuen Präsidenten im Weißen Haus als mit anderen Ursachen zu tun hat.

Unmittelbar nach der Wahl Donald Trumps meldete sich die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini geradezu trotzig folgendermaßen zu Wort: „In den kommenden Monaten und Jahren – man kann sogar sagen: in diesen Stunden – wird es eine zunehmende Nachfrage nach Europa geben von unseren Nachbarn und unseren Partnern in der Welt. Die Forderung nach einem von Prinzipien geleiteten globalen »Sicherheits-Dienstleister« wird wachsen. Die Forderung nach einer Supermacht, die an mehrseitige Bündnisse und Zusammenarbeit glaubt.“ 1 Fast genau so klingt auch die »Entschließung zur Umsetzung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik«, die das Europäische Parlament am 14. Dezember 2016 verabschiedete: „Das Europäische Parlament […] betont, dass die EU ihre Sicherheits- und Verteidigungsfähigkeiten stärken muss, da sie ihr volles Potenzial als Weltmacht nur nutzen kann, wenn sie ihre einzigartige »Soft Power« im Rahmen eines umfassenden EU-Ansatzes mit »Hard Power« kombiniert.“ 2

Ganz ähnliche Forderungen werden verstärkt auch in den Medien geäußert, wobei sich besonders ein Artikel mit dem vielsagenden Titel »Weltmacht! Echt jetzt?« hervortat, der von nicht weniger als zehn Redakteur*innen der Wochenzeitung »DIE ZEIT« gezeichnet wurde: „Nach der Wahl Donald Trumps erkennen die Europäer, dass sie künftig selbst ihre Interessen durchsetzen und ihre Sicherheit garantieren müssen – und was dem noch alles im Wege steht. […] Europa muss nicht »Weltmacht« werden im amerikanischen Sinne, mit Flugzeugträgergruppen, die stählern durch alle Weltmeere pflügen. […] Europa hat Interessen in Afrika, in einem Teil von Asien (Syrien! Afghanistan!) und an all seinen Außengrenzen, vom Balkan bis Marokko, vom Atlantik bis tief ins südliche Mittelmeer. Hier Mitverantwortung zu übernehmen, weit über den eigenen Kontinent hinaus – auch das ist Weltmacht. Regional begrenzte Weltmacht ganz gewiss, aber auch zum Glück. Aber für eine ziemlich große Region.“ 3

Obwohl es schon seit einiger Zeit Bestrebungen gibt, die für erforderlich gehaltene »hard power« zur Unterfütterung der eigenen Weltmachtansprüche aufzubauen, kamen diesbezügliche Versuche viele Jahre nur schleppend voran. Der wohl wichtigste Grund hierfür: Großbritannien erstickte aus Sorge um seine eigene militärpolitische Bewegungsfreiheit nahezu alle entsprechenden Initiativen schon im Keim. Hieraus erklärt sich die kaum verhohlene Freude, die manche Militärpolitiker*innen angesichts des bevorstehenden EU-Austritts Großbritanniens an den Tag legten. So meldete sich etwa Elmar Brock, damals Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses des Europaparlaments, unmittelbar nach dem britischen Austrittsreferendum am 23. Juni 2016 folgendermaßen zu Wort: „Der Brexit hat auch gute Seiten. […] Jahrelang haben uns die Briten aufgehalten. Jetzt geht es endlich voran.“ 4

Globalstrategie und Bratislava-Agenda

Lediglich fünf Tage nach dem britischen Austrittsreferendum nahm der EU-Rat am 28. Juni 2016 eine neue Globalstrategie an, die seither das wichtigste Rahmendokument für die EU-Außen- und Militärpolitik ist. Das Dokument nennt als „Interessen“ ein „offenes und faires Wirtschaftssystem“ und den „Zugang zu Ressourcen“. Dies beinhalte den „Schutz“ von Handelswegen „im Indischen Ozean“, „im Mittelmeer“, am „Golf von Guinea“ bis hin zum „Südchinesischen Meer“ und der „Straße von Malakka“. In diesen Regionen sieht sich EUropa berufen, – notfalls militärisch – für »Ordnung« zu sorgen, insbesondere in seinem unmittelbaren Umfeld: „Die EU wird sich – praxisorientiert und auf Prinzipien gestützt – für die Friedenskonsolidierung einsetzen; dabei werden wir die Bemühungen auf unsere östlichen und südlichen Nachbarregionen konzentrieren, während weiter entfernte Einsätze von Fall zu Fall erörtert werden.

Hierfür sollen Kapazitäten für „autonome“ – also unabhängig von der NATO und damit den USA durchführbare – Militärinterventionen aufgebaut werden: „Die Mitgliedstaaten [benötigen] bei den militärischen Spitzenfähigkeiten alle wichtigen Ausrüstungen, um auf externe Krisen reagieren und die Sicherheit Europas aufrechterhalten zu können. Dies bedeutet, dass das gesamte Spektrum an land-, luft-, weltraum- und seeseitigen Fähigkeiten, einschließlich der strategischen Grundvoraussetzungen, zur Verfügung stehen muss. […] Eine tragfähige, innovative und wettbewerbsfähige europäische Verteidigungsindustrie ist von wesentlicher Bedeutung für die strategische Autonomie Europas und eine glaubwürdige GSVP.“ 5

Noch einen Tag vor Annahme der EU-Globalstrategie gaben die damaligen Außenminister Deutschlands und Frankreichs, Frank-Walter Steinmeier und Jean-Marc Ayrault, die Richtung vor, als sie am 27. Juni 2016 das Papier »Ein starkes Europa in einer unsicheren Welt« vorlegten. In ihm wurde gefordert, Deutschland und Frankreich müssten, nicht zuletzt indem sie ihre „Anstrengungen auf dem Gebiet der Verteidigung verstärken“, vorangehen, um „die EU Schritt für Schritt zu einem unabhängigen und globalen Akteur zu entwickeln“.6 Am 12. September 2016 wurde ein zweites deutsch-französisches Papier veröffentlicht, diesmal von den damaligen Verteidigungsministern beider Länder. Daraufhin knotete EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker die deutsch-französischen Vorschläge in seiner »Rede zur Lage der Union«7 am 14. September 2016 zu einem Bündel zusammen, das fortan als »Bratislava-Agenda« der Öffentlichkeit präsentiert wurde.

Ein Hauptquartier für mehr EU-Kriege

Auffällig an Junckers »Rede zur Lage der Union« war der scharfe Ton, den der Kommissionspräsident anschlug: „Mit zunehmenden Gefahren um uns herum reicht Soft Power allein nicht mehr aus. […] Europa muss mehr Härte zeigen. Dies gilt vor allem in unserer Verteidigungspolitik. Europa kann es sich nicht mehr leisten, militärisch im Windschatten anderer Mächte zu segeln oder Frankreich in Mali allein zu lassen. Wir müssen die Verantwortung dafür übernehmen, unsere Interessen und die europäische Art zu leben zu verteidigen.“

Wenn sich die EU bisher zu einem Militäreinsatz entschied, konnte sie nicht auf stehende Planungs- und Führungskapazitäten zurückgreifen. Stattdessen musste zunächst bei den Einzelstaaten abgefragt werden, welches Land denn bereit wäre, ein Hauptquartier zur Verfügung zu stellen. Da hierdurch reibungslose und vor allem häufige Einsätze erheblich erschwert wurden, bestand eine erste Forderung Junckers darin, diesen »Missstand« zu beheben: „In den letzten zehn Jahren haben wir uns in über 30 zivilen und militärischen EU-Missionen von Afrika bis Afghanistan engagiert. Doch ohne dauerhafte Struktur können wir nicht wirksam agieren. Dringende Operationen verzögern sich. Es ist an der Zeit, dass wir für diese Operationen ein gemeinsames Hauptquartier einrichten.

Bereits am 6. März 2017 verständigte sich der Rat, ein solches Hauptquartier unter dem Namen »Militärische Planungs- und Führungsfähigkeit« ins Leben zu rufen. Eine Zeitlang sperrte sich Großbritannien noch gegen das Vorhaben, lenkte aber schließlich ein, sodass der endgültige Beschluss Anfang Juni 2017 gefällt wurde. Anfangs darf das Hauptquartier nur nicht-exekutive Einsätze (vor allem Trainings- und Ausbildungsmissionen) leiten. Doch dürfte diese Einschränkung längerfristig kaum Bestand haben, wie etwa SPIEGEL ONLINE schreibt: „Insbesondere Deutschland wünscht sich noch größere Fortschritte, hieß es in Diplomatenkreisen. So könnte die neue Zentrale später auch »exekutive« EU-Militäreinsätze führen – also nicht nur Trainings- und Beratungsmissionen, sondern auch Einsätze mit möglicher Waffengewalt wie etwa die Anti-Piratenmission »Atalanta« und die Marinemission »Sophia« im Mittelmeer. Sie werden bisher von den Hauptquartieren in den Mitgliedstaaten geleitet.“ 8

PESCO: Historischer Rüstungsschub?

Als zweiter wichtiger Baustein für den Ausbau des EU-Militärapparates forderte Juncker in seiner »Rede zur Lage der Union« die Aktvierung der »Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit«, englisch »Permanent Structured Cooperation« oder PESCO. Sie wurde zwar theoretisch bereits 2009 mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt, aber ebenfalls lange von Großbritannien blockiert. Mit PESCO können Teile der EU-Militärpolitik per Mehrheitsentscheidung auf Gruppen ausgelagert werden, die nicht alle Staaten umfassen, was einer Aushebelung des in diesem Bereich geltenden Konsensprinzips gleichkommt. Erschwerend kommt hinzu, dass Länder, die sich an PESCO beteiligen wollen, bestimmte »Teilnahmekriterien« erfüllen müssen. Hierüber soll ein zusätzlicher Rüstungsdruck ausgeübt werden. Es ist daher kein Zufall, dass eine Studie der »Generaldirektion Auswärtige Politik« des Europaparlaments die PESCO-Verpflichtungen mit den Maastricht-Kriterien der Eurozone verglich.9

Bei PESCO handelt es sich vor allem um ein deutsch-französisches Projekt, das aus nachvollziehbaren Gründen bei einigen kleinen und mittleren Mitgliedstaaten auf erhebliche Skepsis stieß. Dies erklärt, weshalb deutsche Spitzenpolitiker PESCO freudig begrüßten, als das Konzept am 13. November 2017 im Grundsatz beschlossen wurde. Noch am selben Tag meldete sich Außenminister Sigmar Gabriel zu Wort und sprach von einem „Meilenstein der europäischen Entwicklung“ und einem großen „Schritt in Richtung Selbstständigkeit und Stärkung der Sicherheits– und Verteidigungspolitik der EU“. Die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini stufte die Entscheidung sogar als einen „historischen Moment für die europäische Verteidigung“ ein.10

Über die PESCO-Teilnahmebedingungen wurde lange und intensiv gestritten; sie wurden schließlich im »Aktivierungspapier«11 festgelegt, das am 13. November 2017 von 23 Ländern unterzeichnet wurde. Mit dem am 8. Dezember 2017 vorgelegten und wenige Tage später verabschiedeten Ratsbeschluss zur Begründung von PESCO wurde das Projekt endgültig auf den Weg gebracht.12 Mit dem Ratsbeschluss schlossen sich auch Portugal und Irland PESCO an, sodass nur noch Dänemark, Malta und Großbritannien abseits bleiben. Rüstungsnahe Stimmen äußerten sich eher enttäuscht ob der der getroffenen Vereinbarungen, was vor allem an der teils schwammigen Formulierung der jeweiligen PESCO-Verpflichtungen liegt. Näher betrachtet hat das Dokument aber durchaus das Potenzial, den EU-Militarisierungsprozess weiter voranzutreiben.

Zu den relativ unverbindlichen Formulierungen gehören etwa die Verpflichtung, die Militärausgaben regelmäßig inflationsbereinigt zu erhöhen, oder das Bekenntnis, die Rüstungsinvestitionen sukzessive auf mindestens 20 % des Militärbudgets anzuheben. Auch bei anderen Passagen, wie etwa denen zur Bereitstellung strategischer Fähigkeiten oder zur »besseren« Finanzierung von EU-Rüstungsprojekten und EU-Einsätzen, fehlten genaue Angaben, wozu sich die Länder eigentlich verpflichtet haben.

Auf der anderen Seite müssen teilnahmewillige Länder aber beispielsweise verpflichtend Truppen für die EU-Battlegroups bereitstellen, um bei PESCO mitmachen zu dürfen. Verbindlich ist auch die Verpflichtung, sich an mindestens einem PESCO-Projekt zum Aufbau strategisch relevanter Militärkapazitäten zu beteiligen. Im Dezember 2017 drangen Details zur deutschen Beteiligung an die Öffentlichkeit: „Deutschland übernimmt in der neuen EU-Verteidigungszusammenarbeit die Führung bei vier von insgesamt 17 Militärprojekten. Unter deutscher Koordinierung sollen ein Sanitätskommando, Logistikdrehscheiben, ein Zentrum für Trainingsmissionen sowie eine Stelle zum Aufbau schnellerer Krisenreaktionskräfte geschaffen werden.13

Um den »Erfolg« von PESCO zu garantieren, müssen die teilnehmenden Länder die Einhaltung ihrer Zusagen künftig extern durch die EU-Verteidigungsagentur »evaluieren« lassen. Im »Aktivierungspapier« heißt es dazu: „Dieser [Evaluierungs-] Bericht wird detailliert über den Stand der PESCO-Implementierung Auskunft geben, einschließlich der Einhaltung der Verpflichtungen jedes Mitgliedsstaates in Übereinstimmung mit seinem Nationalen Implementierungsplan.14 Unklar ist, wie mit PESCO-Mitgliedern umgegangen werden soll, deren Rüstungsbemühungen »negativ« evaluiert werden. Ob über diese Prüfberichte genug Druck erzeugt werden kann, dass die Teilnehmerstaaten in die »richtige« Richtung rüsten, dürfte deshalb maßgeblich darüber entscheiden, ob mit PESCO wirklich ein »historischer« Militarisierungsschritt eingeleitet wurde.

Milliarden für die Rüstung

Die letzte Ankündigung Junckers in seiner »Rede zur Lage der Union« vom September 2016, die in diesem Artikel thematisiert werden soll, ist zugleich die spektakulärste: „Eine starke europäische Verteidigung braucht eine innovative europäische Rüstungsindustrie. Deshalb werden wir noch vor Jahresende einen Europäischen Verteidigungsfonds vorschlagen, der unserer Forschung und Innovation einen kräftigen Schub verleiht.15 Dabei handelt es sich um alles andere als eine Selbstverständlichkeit, schließlich verbietet Artikel 41(2) des Lissabon-Vertrages die Verwendung des EU-Haushalts für „Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen“.16

Dennoch legte die EU-Kommission wenige Wochen später, am 30. November 2016, mit dem »Verteidigungs-Aktionsplan« erste Details für den besagten EU-Rüstungshaushalt vor. Im Kern enthält er den kurz darauf, im Dezember 2016, vom Europäischen Rat grundsätzlich gebilligten Vorschlag, im nächsten EU-Haushalt (für die Jahre) 2021-2027 jährlich 500 Mio. Euro für Rüstungsforschung und satte fünf Mrd. Euro für die Beschaffung von Rüstungsgütern auszuloben – zusammen also 38,5 Mrd. Euro.17 Am 7. Juni 2017 veröffentlichte die EU-Kommission weitere Einzelheiten: Der Start des Fonds soll um zwei Jahre auf 2019 vorverlegt und bis einschließlich 2020 der Betrag von 2,59 Mrd. Euro bereitgestellt werden. Danach soll es bei den beschriebenen 5,5 Mrd. Euro jährlich bleiben, wovon jedes Jahr 1,5 Mrd. aus dem EU-Haushalt und der Rest von den Mitgliedsstaaten stammen sollen. Die Kommission legte am selben Tag einen entsprechenden Verordnungsvorschlag vor, der von Parlament und Rat im Laufe des Jahres 2018 als prioritäres Projekt verabschiedet werden soll.18 Um das Ganze legal zu gestalten, stellte die Kommission den Rüstungshaushalt auf die Rechtsgrundlage der Wettbewerbsförderung, da diesbezügliche Maßnahmen im Gegensatz zur Militärpolitik aus dem EU-Budget finanziert werden können.19

Rüstung mit oder gegen Trump?

Wie aus der vorigen Darstellung klar geworden sein sollte, entwickelt sich der EU-Militärbereich in jüngster Zeit überaus dynamisch. Somit drängt sich die Frage auf, inwieweit es sich hier um Maßnahmen handelt, die auch oder womöglich sogar primär gegen die USA gerichtet sind. Dabei lässt sich zunächst festhalten, dass die USA in einem machtpolitisch rauer werdenden Klima schon länger nicht mehr in der Lage sind, die westlichen Interessen in dem Ausmaß weitgehend im Alleingang durchsetzen zu können, wie dies früher der Fall war. Dies hat wenig mit Donald Trump und viel mit den veränderten internationalen Machtverhältnissen zu tun, wie Außenminister Sigmar Gabriel im Dezember 2017 verdeutlichte: „Der US-Rückzug geht nicht auf die Politik eines einzelnen Präsidenten zurück. Er wird sich auch nach der nächsten Wahl nicht grundlegend ändern. […] Wir müssen einsehen: Entweder wir versuchen selbst in dieser Welt zu gestalten oder wir werden vom Rest der Welt gestaltet. […] Die heute noch fehlende Machtprojektion der Europäischen Union hat jedenfalls dazu geführt, dass überall dort, wo sich die USA tatsächlich oder scheinbar zurückgezogen haben, keine Hinwendung zu Europa erfolgt ist, sondern zu anderen Staaten, von denen operationalisierte Macht weit eher erwartet wird: im Nahen Osten z.B. zu Russland und in Afrika zu China.20

Weiter lässt sich feststellen, dass – auch wenn es innerhalb des Establish­ments durchaus die eine oder andere Stimme gibt, die unter Verweis auf Donald Trump für einen Bruch mit den USA plädiert – es für die Mehrheit der deutschen und europäischen Entscheidungsträger*innen weiterhin viele Gründe für ein enges Bündnis mit den USA gibt, Trump hin oder her. So erteilte beispielsweise der Leiter der Münchner Sicherheitskonferenz, Wolfgang Ischinger, Plänen zur »Gegenmachtbildung« mit folgenden Argumenten eine Absage: „Erstens würden wir die vielen Millio­nen Amerikaner ignorieren, die eben nicht Donald Trump gewählt haben. […] Anstatt uns pauschal von den USA abzuwenden, sollten wir mit all jenen zusammenarbeiten, die an einer Bewahrung der transatlantischen Wertegemeinschaft interessiert sind. […] Zweitens ist es nicht so, dass überall auf der Welt Partner Schlange stünden, die mit Europa die liberale Weltordnung verteidigen wollten. […] Langfristig wird die liberale Weltordnung nur Bestand haben, wenn sie von beiden Pfeilern der transatlantischen Partnerschaft gestützt wird. Drittens übersehen jene, die jetzt zu einer europäischen Gegenmachtbildung zu den USA aufrufen, dass diese Option in Wahrheit gar nicht besteht. Die Europäer können kurz- und mittelfristig nicht auf die US-amerikanische Sicherheitsgarantie verzichten.“ 21

Ischinger ist mit seiner Meinung nicht allein: „Mit 521 Führungsspitzen aus Wirtschaft, Politik und Verwaltung ist das F.A.Z.-Capital-Elite-Panel die am ranghöchsten besetzte repräsentative Umfrage in Europa. Unter den Teilnehmern sind 85 Vorstände von Unternehmen mit mehr als 20000 Beschäftigten, 24 Minister und Ministerpräsidenten und 33 Leiter von Bundes- und Landesbehörden. [… Die Umfrage kommt zu dem Ergebnis], dass die allermeisten Führungskräfte bisher nicht glauben, dass das deutsch-amerikanische Verhältnis durch Trump dauerhaften Schaden erleidet. […] Eine Erhöhung der deutschen Verteidigungsausgaben hält eine Mehrheit gleichwohl für wichtig oder sehr wichtig.22

Es geht also darum, im Verbund der EU die USA beim Erhalt der westlichen Machtposition zu unterstützen. Dies erfordert größere militärische Beiträge, die sich in Form von mehr Mitspracherechten im Bündnis auszahlen sollen. Zwar eröffnet der Brexit nun die Möglichkeit, lange geplante Rüstungsvorhaben umzusetzen, sie müssen aber dennoch gegenüber einer skeptisch eingestellten Bevölkerung legitimiert werden. Und hier zeigt sich der eigentliche »Wert« Donald Trumps, denn unter Verweis auf ihn argumentieren derzeit die einen, es sei nun zwingend erforderlich aufzurüsten, um nicht länger auf die USA angewiesen zu sein. Andere hingegen plädieren für ein verstärktes militärisches Engagement mit dem Verweis, Trump könnte seine Drohung wahr machen und das Engagement der USA in NATO und Europa substanziell reduzieren.

Egal wie Trump in der derzeitigen Debatte also gedreht und gewendet wird, es läuft stets auf die Forderung nach einem Ausbau des EU-Militärapparates hinaus.

Anmerkungen

1) Zitiert nach Küster, K. (2016a): Mehr Sicherheit mit einer europäischen Armee? Deutschlandfunk, 14.11.2016.

2) Entschließung des Europäischen Parlaments vom 14.12.2016 zur Umsetzung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (2016/2036(INI)): europaparl.europa.eu.

3) Bittner, J. u.a. (2016): Weltmacht! Echt jetzt? ZEIT ONLINE, 19.11.2016.

4) Zitiert nach Küstner, K. (2016b): Deutsch-französische Strategie zur Verteidigungspolitik. Deutschlandfunk, 13.9.2016.

5) Rat der Europäischen Union: Gemeinsame Vision, gemeinsames Handeln – Ein stärkeres Europa. Eine Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (EUGS), Brüssel, 28.6.2016; europa.eu.

6) Ayrault, J.-M.; Steinmeier, F.-W. (2016): Ein starkes Europa in einer unsicheren Welt. 27.6.2016; auswaertiges-amt.de.

7) Juncker, J.C. (2016): Rede zur Lage der Union: Hin zu einem besseren Europa – Einem Europa, das schützt, stärkt und verteidigt. Straßburg, 14.9.2016; europa.eu.

8) Becker, M. (2017): EU wächst militärisch zusammen – zumindest ein bisschen. SPIEGEL ONLINE, 6.3.2017.

9) European Parliament – Directorate-General for External Policies (2017): Permanent Structured Cooperation – national perspectives and state of play. Study, July 2017, S. 30; europarl.europa.eu.

10) EU-Staaten bauen an Verteidigungsunion. ­heute.de, 13.11.2017.

11) Notification on Permanent Structured Co­operation (PESCO), 23.11.2017; consilium.europa.eu.

12) Council of the European Union (2017): COUNCIL DECISION establishing Permanent Structured Cooperation (PESCO) and determining the list of Participating Member States. Dokumentnr. 14866/17, 8.12.2017, S. 1.

13) Deutschland soll vier Militärprojekte anführen. n-tv, 9.12.2017.

14) Notification …, op.cit.

15) Juncker (2016), op.cit.

16) Vertrag über die Europäische Union (Konsolidierte Fassung). In: Amtsblatt der Europäischen Union vom 26.10.2012, S. 37.

17) Europäische Kommission (2016): Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Europäischer Verteidigungs-Aktionsplan. Brüssel, 30.11.2016, Dokument COM(2016) 950 final; ec.europa.eu.

18) Siehe dazu Wagner, J.; Lösing, S. (2017): EU-Rüstung ohne Rechtsgrundlage. Blätter für deutsche und internationale Politik. 10/2017, S. 41-44.

19) Wagner, J.; Lösing S. (2017), op.cit.

20) Gabriel, S. (2017): Europa in einer unbequemeren Welt. Rede vom 5.12.2017; auswaertiges-amt.de.

21) Ischinger, W. (2017): Einbinden, Einfluss nehmen. Süddeutsche Zeitung, 15.2.2017.

22) Göbel, H. (2017): Die EU kann alles – nur keine Sicherheit. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21.7.2017.

Jürgen Wagner ist geschäftsführendes Vorstands­mitglied der Tübinger ­Informationsstelle Militarisierung (imi-online.de).

Ålands Autonomie


Ålands Autonomie

Implikationen für eine friedliche Bearbeitung ethnischer Konflikte

von Felix Schulte

Das Åland-Archipel, gelegen inmitten des Bottnischen Meerbusens, gehört zu den reichsten Regionen in Europa, ist fester Bestandteil regionaler Kooperationsnetzwerke und strengt sich an, ein ebensolcher im Institutionengeflecht der Europäischen Union zu sein. Das Autonomiestatut von 1920/21 machte Åland zu einem Friedensprojekt sondergleichen. Dabei standen die Vorzeichen in der Geburtsstunde des finnischen Nationalstaates alles andere als günstig: Auf dem Festland tobte ein Bürgerkrieg, Nationalisten machten ihren Anspruch auf die Inselgruppe geltend, und die Åländer*innen selbst forderten die Wiedervereinigung mit ihrem Mutterland Schweden. Ähnliche Ausgangslagen führten vielerorts zu langen und blutigen Bürgerkriegen. Welche Lehren lassen sich also aus der Beschäftigung mit Åland, diesem Musterbeispiel ethnischer Konfliktregulierung, ziehen?

Der zentralen Lage inmitten der Ostsee ist es geschuldet, dass die Åland-Inseln das geopolitische Interesse der mächtigen Anrainerstaaten tangierten.

Im 12. Jahrhundert wurde Åland Teil des neugegründeten schwedischen Reiches, das sich auch über das heutige Finnland erstreckte. Mit der Niederlage im Großen Nordischen Krieg von 1721 verlor Schweden seine Vormachtstellung im Norden Europas. Åland fiel 1714 unter russische Besatzung. Zwar wurden die Inseln mit den Verträgen von Nystadt (1721) und Åbo (1743) kurzzeitig wieder an Schweden zurückgegeben, doch im Zuge der napoleonischen Koalitionskriege verbündete sich das Zarenreich unter Alexander I. mit Frankreich gegen Großbritannien und das mit diesem verbündeten Schweden. Im Jahr 1809 musste das schwedische Reich schließlich ganz Finnland mitsamt den Åland-Inseln an Russland abtreten. Nach über 650 Jahren endete die schwedische Periode.

In der russischen Periode wurden die Inseln zu einem wichtigen Glied der Landes-Verteidigungslinie. Der für den neuen Zentralstaat Russland verlustreiche Krimkrieg, in dessen Verlauf die Inseln durch alliierte Truppen erobert wurden, endete 1856 mit einer Demilitarisierung der Inseln. Der Erste Weltkrieg ließ die Vereinbarung allerdings zur Makulatur verkommen. Noch während der Krieg tobte, begann die russische Februarrevolution. Diese führte im Großherzogtum Finnland zu turbulenten Entwicklungen und leitete schließlich die Unabhängigkeitsbewegung ein. Am 6. Dezember 1917 erklärte das finnische Parlament die Unabhängigkeit. Für Åland begann die finnische Periode.

Der erneute, nun im nationalistischen Gewand daherkommende, Fahnenwechsel ließ die Åländer um ihre schwedische Sprache und Kultur fürchten. Es entstand eine Bewegung für die Wiedervereinigung mit dem Mutterland Schweden. Der Patronagestaat betrachtete die knapp vor der eigenen Küste liegenden Inseln in ausländischer Hand als Sicherheitsrisiko und verlangte, sich auf das Selbstbestimmungsrecht der Völker berufend, die Angliederung der Inseln. In einem selbst initiierten Referendum stimmte eine große Mehrheit der Åländer*innen für eine Wiedervereinigung (Eriksson, Johannson, Sundback 2006). Als während des finnischen Bürgerkriegs Schweden Truppen zum Schutz der åländischen Bevölkerung entsandte und die Anführer der »Åland-Bewegung« des Hochverrats beschuldigt wurden, standen die Ostseeanrainer kurz vor einem zwischenstaatlichen Krieg.

Finnland beharrte auf seiner territorialen Integrität und staatlichen Souveränität. Schweden versuchte vergeblich, den Konflikt auf die Tagesordnung der Pariser Nachkriegskonferenz zu bringen, um ihn, ähnlich wie die Schleswig-Frage, durch eine Volksabstimmung zu eigenen Gunsten zu entscheiden. Im Alleingang beschloss das finnische Parlament im Mai 1920 ein erstes Autonomiegesetz, das auf den Widerwillen der Åländer*innen stieß, die ihre Sezessionsbestrebungen forcierten. Eine weitere Konflikteskalation wurde durch britische Vermittlungsbemühungen verhindert, die zu einem weltpolitischen Novum führten: Der Völkerbund sollte die Minderheitenfrage entscheiden. Dieser fällte im Juni 1921 die Entscheidung: Åland bleibt integraler Bestandteil Finnlands. Gleichzeitig musste der Zentralstaat den Inseln weitreichende Autonomierechte gewähren. Zudem blieben die Inseln demilitarisiert und erhielten neutralen Status (Suksi 2011).

Åland ist heute das weltweit einzige Gebiet, das demilitarisiert, neutral und autonom zugleich ist. Das »Åland Agreement« vom 27. Juni 1921 besiegelte den Sonderstatus, der Eingang in das finnische Rechtssystem fand und bislang zwei größeren Reformen unterzogen wurde. Da der Autonomiestatus seitdem unterbrochen besteht, hat Åland zugleich die älteste Territorialautonomie der Welt. Das Autonomiemodell stellte sich als Kompromiss zwischen dem Souveränitätsanspruch Finnlands, den machtpolitischen Forderungen des schwedischen Patronagestaats und der kulturellen Identität der lokalen Bevölkerung dar. Die für die asymmetrische Akteurskonstellation passgenaue Lösung wurde von allen Seiten akzeptiert. Zwar taten sich die Åländer, die in den Verhandlungen ohne Stimme geblieben waren, lange Zeit schwer mit dieser Lösung. Der organisierte Widerstand wurde jedoch schnell zum stillen Protest, der peu à peu in Akzeptanz überging (Ackrén 2011; Åkermark 2013). Heute sind die Åländer stolz auf »ihren«» Sonderstatus.

Aus der historisch-retrospektiven Betrachtung erscheinen drei Bedingungen besonders günstig für die gefundende Regelung gewesen zu sein:

  • Aufgrund des kompromissbereiten Verhaltens der Konfliktparteien eskalierte der Konflikt nicht. Dies ermöglichte eine rasche Versöhnung.
  • Externe Akteure traten als Vermittler auf. Im Rahmen einer Schlichtung wurde die Konfliktdynamik durchbrochen.
  • Der Zentralstaat entwickelte sich rasch zu einem demokratischen Rechtsstaat, der die åländische Selbstregierung akzeptierte und förderte.

Kurzprofil der åländischen Autonomie

Mit dem Autonomiestatut wurde Åland ein nicht einseitig kündbarer Sonderstatus zuteil, der exekutive Gesetzgebungskompetenzen beinhaltet. Damit sind die Kriterien einer Territorialautonomie erfüllt. Åland hat eigene, vom finnischen Staat unabhängige Institutionen. Das Parlament (lagting) besteht aus 30 Abgeordneten, die alle vier Jahre nach Verhältniswahlrecht gewählt werden. Aus der Legislative geht eine fünf bis achtköpfige Regierung hervor. Ein Gouverneur vertritt den finnischen Staat im politischen System. Dieser wird vom Staatspräsidenten in Abstimmung mit dem Regionalparlament ernannt. Er sitzt der »Åland Delegation« vor, die aus je zwei Vertretern der finnischen Regierung und des åländischen Parlaments zusammengesetzt ist. Die Delegation fungiert als Vermittlungsinstanz und Streitschlichtungsgremium zwischen den Entitäten.

Åland bildet bei nationalen Wahlen einen eigenen Wahlkreis und entsendet einen Abgeordneten, der sich unabhängig von seiner Parteizugehörigkeit traditionell der Schwedischen Volkspartei, dem Sprachrohr der schwedischen Minderheit auf dem Festland, anschließt. Die Gesetzgebungskompetenzen Ålands sind exklusiv und im Autonomievergleich äußerst weitreichend. Die regionale Legislative kann grundsätzlich in allen Bereichen gesetzgebend tätig werden, die nicht ausdrücklich dem finnischen Staat vorbehalten sind (siehe Tab. 1). Der Staatspräsident besitzt ein Vetorecht und kann im Falle einer Kompetenzüberschreitung nach einer Stellungnahme des Obersten Gerichtes eine Gesetzesvorlage der Autonomie ablehnen.

Ausschließliche ­Gesetzgebungsbereiche Ålands

Ausschließliche ­Gesetzgebungsbereiche ­Finnlands

• Bildung, Kultur, Denkmalpflege

• Gesundheits- und Sozialwesen

• Öffentliche Ordnung und Sicherheit

• Wirtschaftsförderung, Umweltschutz

• Kommunalrecht und –steuern

• Miet- und Pachtregelungen

• Postdienst

• Rundfunk und Fernsehen

• Handelsschifffahrt

• Land- und Forstwirtschaft, Fischerei

• Verfassungsrecht

• Außen- und Sicherheitspolitik

• Das zentrale Banken- und Gerichtswesen

• Ein Großteil des Zivil- und Arbeitsrechts

• Steuerpolitik

Tabelle 1: Kompetenzen Ålands und Finnlands im Vergleich (Finnisches Parlament 1991/2004)

Zur Erfüllung seiner Aufgaben erhält Åland eine jährliche Transferzahlung in Höhe von 0,45 Prozent der staatlichen Einnahmen und erhebt regionale Steuern (Gamper und Pan 2008, S. 148). Das für Åland ausreichende, für Finnland gleichzeitig kaum belastende Finanzierungssystem ist das Rückgrat der insularen Selbstregierung und Nährboden der stabilen Wirtschaft und des hohen Lebensstandards.

Zwar obliegt dem Zentralstaat die Außenpolitik, doch agiert auch die autonome Regierung auf internationaler Ebene. Seit 1970 entsendet Åland zwei Delegierte in den Nordischen Rat. Åland ist Mitglied der Ostseeparlamentarierkonferenz und Teil der finnischen Vertretung in Brüssel. Ein weiteres Lagting-Mitglied vertritt die Autonomie im Ausschuss der Regionen. Das Autonomiestatut verlangt die Zustimmung der autonomen Regierung, falls ein internationales Abkommen die regionalen Kompetenzen berührt. Dies setzte die Zustimmung Ålands zum EU-Beitritt Finnlands voraus, die in einem Zusatzprotokoll mit einigen Sonderregelungen resultierte.1

Fundament der Autonomie ist der Schutz der kulturellen Identität. Während in Finnland Finnisch und Schwedisch offizielle Amtssprachen sind, gilt auf Åland nur Schwedisch als Behördensprache. Der wichtigste Grundpfeiler des Minderheitenschutzes ist das Konzept der Regionalbürgerschaft (hembygdsrätt), das die Inseln vor einer »Finnisierung« schützen und den Sonderstatus garantieren soll. Die Regionalbürgerschaft ist Voraussetzung, um auf Åland politische Rechte auszuüben, Liegenschaften zu erwerben oder ein Gewerbe zu betreiben. Sie steht finnischen Staatsangehörigen zu, die in einem Test ausreichende Schwedisch-Kenntnisse und eine fünfjährige Wohndauer auf Åland vorweisen können oder ein Elternteil mit Regionalbürgerschaft haben. Auch sind die Åländer auf ihrem demilitarisierten Gebiet von der Wehrpflicht befreit.

Auch für diese Regelungen lassen sich günstige Bedingungen ableiten:

  • ein hoher Grad an Autonomie, der über eine ausreichende Finanzierung dem Verlangen nach kultureller Selbstbestimmung Rechnung trägt;
  • eine internationale Einbindung der Autonomie, die für eine Manifestation des Sonderstatus sorgt.

Übertragbarkeit auf andere Autonomiesysteme

Sind diese Rahmenbedingungen generell positive Einflussfaktoren für die Regulierung ethnischer Problemlagen durch Autonomiesysteme? Eine Analyse sämtlicher konfliktregulierender Autonomiesysteme liefert Antworten.

Ein Autonomiesystem gilt als erfolgreich, wenn der ethnische Konflikt auf dem entsprechenden Territorium friedlich beigelegt wurde und die Autonomieinstitutionen eine Lebensdauer von mindestens fünf Jahren aufweisen. Es finden sich weltweit 19 vergleichbare Arrangements, von denen zehn als erfolgreich eingeordnet werden können (siehe Tab. 2).

Geringes ­Konfliktniveau 1

Externe Akteure 2

Demokratischer Rechtsstaat 3

Hoher ­Autonomiegrad 4

Internationale ­Einbindung 5

Erfolg

Aceh

Nein

Ja

Nein

Ja

Ja

Erfolgreich

Åland

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Erfolgreich

Atlantikregionen

Nein

Ja

Nein

Nein

Nein

Gescheitert

Baskenland

Nein

Nein

Ja

Ja

Ja

Erfolgreich

Bodoland

Nein

Nein

Ja

Nein

Nein

Gescheitert

Bougainville

Nein

Ja

Nein

Ja

Nein

Erfolgreich

Chittagong

Nein

Nein

Nein

Nein

Nein

Gescheitert

Gagausien

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Erfolgreich

Gilgit-Baltistan

Nein

Nein

Nein

Nein

Nein

Gescheitert

Guna Yala

Ja

Ja

Ja

Nein

Nein

Erfolgreich

Jammu Kaschmir

Nein

Nein

Ja

Nein

Nein

Gescheitert

Katalonien

Ja

Nein

Ja

Ja

Ja

Erfolgreich

Korsika

Nein

Nein

Ja

Nein

Ja

Erfolgreich

Kurdistan

Nein

Nein

Nein

Ja

Ja

Gescheitert

Mindanao

Nein

Ja

Nein

Nein

Nein

Gescheitert

Neukaledonien

Nein

Nein

Ja

Ja

Ja

Erfolgreich

Nordirland

Nein

Ja

Ja

Ja

Ja

Gescheiter

Sansibar

Nein

Nein

Nein

Ja

Ja

Gescheitert

Südtirol

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

Erfolgreich

Tabelle 2: Abgleich Autonomiefälle mit abgeleiteten Erfolgsbedingungen

Anmerkungen

1) Der Konflikt war vor Einrichtung der Autonomie nicht gewaltsam (HIIK 2016).

2) Internationale Organisationen waren an den Friedensverhandlungen direkt beteiligt.

3) Die Autonomie wurde in einem demokratischen (bzw. sich rasch demokratisierenden) Staat eingerichtet (V-Dem Institute 2016; World Justice Project 2016).

4) Es wurden vergleichsweise weitgehende Kompetenzen übertragen (Schulte 2017).

5) Die Autonomie wurde in regionale/internationale Organisationen/Kooperationen aufgenommen.

Besonders erfolgsversprechend erscheint die Kombination aus geringem Konfliktniveau, hohem Autonomiegrad und einer raschen internationalen Einbindung zu sein. Einen ähnlichen Weg wie Åland beschritten auch Guna Yala (Panama), Gagausien (Moldawien) und Südtirol (Italien). In all diesen Fällen führte nach einem Konflikt geringer Intensität ein hoher Autonomiegrad, der mit externer Hilfe implementiert wurde, in einem demokratischen Umfeld zu einem erfolgreichen ethnischen Regulierungsmodell. Die Hilfe externer Akteure erscheint nicht notwendig, wenn ein demokratischer Rechtsstaat besteht und die Autonomie rasch internationale Anerkennung findet. Dies trifft für die spanischen (Katalonien, Baskenland) und französischen (Korsika, Neukaledonien) autonomen Regionen zu, deren Vorgeschichten (mit Ausnahme Kataloniens) weitaus blutiger verlief. Die Fälle Bougainville (Papua-Neuguinea) und Aceh (Indonesien) weisen darauf hin, dass Autonomien auch nach höchst gewaltsamen Bürgerkriegen funktionieren können. Die Hilfe externer Akteure und die Übertragung weitreichender Kompetenzen scheint auszureichen, selbst wenn keine konsolidierte Demokratie vorliegt.

Ein Blick auf die gescheiterten Fälle macht deutlich, dass ein hohes Konfliktniveau dann die Achillesferse der Konfliktregulierung ist, wenn keine der anderen Rahmenbedingungen positiv wirken kann. Allen gescheiterten Autonomien ging ein Gewaltkonflikt voraus.

Der Globalvergleich macht deutlich, dass aus dem Fall Åland drei Lehren zu ziehen sind:

1. Im Falle asymmetrisch-ethnischer Konfliktlagen, die einer Autonomielösung zugänglich sind, muss das Autonomieangebot frühzeitig erfolgen. Beinhaltet dieses ausreichende Selbstregierungskompetenzen und wird die Autonomie im Rahmen einer Aufnahme in internationale Netzwerke schnell durch externe Akteure anerkannt, so hat die Autonomie gute Erfolgschancen.

2. Bei bereits eskalierten Konflikten erscheint neben einem hohen Autonomiegrad auch die Hilfe externer Akteure notwendig zu sein. Dies sind Stellschrauben, an denen relativ einfach anzusetzen ist.

3. Ein demokratisch- rechtsstaatliches Umfeld und die internationale Integration der Autonomie lassen sich als positiv wirkende Rahmenbedingungen begreifen, die stabilisierend wirken.

Åland ist ein Paradebeispiel, das sich zu studieren lohnt. Mut macht, dass Autonomielösungen zur Herstellung einer friedlichen Koexistenz nicht alle identifizierten Voraussetzungen benötigen zu scheinen. Sie sind allerdings, das zeigen aktuelle Entwicklungen in Katalonien und Irakisch-Kurdistan, auch kein Patentrezept. Angesichts von über hundert Autonomie- und Sezessionskonflikten weltweit (HIIK 2016) scheint das Studium erfolgreicher und gescheiterter Maßnahmen im Sinne der Friedensförderung allemal geboten.

Anmerkung

1) Einige EU-Bestimmungen, wie z.B. die Zollunion (Steuerharmonisierung, Heimatrecht), haben für Åland keine Geltung. Es besteht eine Steuergrenze zwischen Åland und dem Rest der EU.

Literatur

Ackrén, M. (2011): Successful Examples of Minority Governance – The Cases of the Aland Islands and South Tyrol. Report from the Aland Islands Peace Institute, Nr. 1.

Åkermark, S.S. (2013): Internal Self-Determination and the Role of Territorial Autonomy as a Tool for the Resolution of Ethno-Political Disputes. International Journal on Minority and Group Rights, Vol. 20, Issue 1, S. 5-25.

Gamper, A.; Pan, C. (2008): Volksgruppen und Regionale Selbstverwaltung in Europa. Wien: Nomos.

Eriksson, S.; Johannson, L.I.; Sundback, B. (2006): Islands of Peace – Åland’s Autonomy, Demilitarisation and Neutralisation. Mariehamn: Åland Islands Peace Institute

Finnisches Parlament (1991): Act on the Autonomy of Åland (1991/1144); finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1991/en19911144.pdf.

Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung/HIIK (2016): Konfliktbarometer 2016. Heidelberg: HIIK.

Schulte, F. (2017): The more, the better? Assessing the scope of regional autonomy as a key condition of ethnic conflict regulation. International Journal on Minority and Group Rights (im Erscheinen)

Suksi, M. (2011): Sub-State Governance through Territorial Autonomy – A Comparative Study in Constitutional Law of Powers, Procedures and Institutions. Berlin and Heidelberg: Springer.

Varieties of Democracy/V-Dem (2016): V-Dem. Varietes of Democracy. Global Standards, Local Knowledge. v-dem.net/en/.

World Justice Project (2016): WJP Rule of Law Index 2016. Washington, D.C.: The World Justice Project.

Felix Schulte ist Doktorand und Lehrbeauftragter am Institut für Politische Wissenschaft der Universität Heidelberg. Er forscht zu kulturellen Konflikten und Möglichkeiten der institutionellen Konfliktregulierung.

Kalter Frieden in Nordirland


Kalter Frieden in Nordirland

Vom Brexit zusätzlich bedroht?

von Corinna Hauswedell

Der nordirische Friedensprozess mit dem Belfaster Abkommen von 1998 galt vielen als Modell für eine gelungene Bearbeitung eines Gewaltkonflikts. Doch die Konfliktursachen werden weiterhin nur halbherzig adressiert, und die Belfaster Regionalregierung ist Anfang 2017 zerbrochen. Der Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union (Brexit), der beim Referendum von einer Mehrheit der Nordir*innen auch deshalb abgelehnt wurde, weil er die EU-Grenze zwischen dem Norden und dem Süden der Insel errichten würde, hätte das Potential, den ohnehin schon »Kalten Frieden« zusätzlich zu gefährden und alte Gräben wieder aufzureißen. Die schwache britische Premierministerin Theresa May muss sich nun bei der Umsetzung des Brexit ausgerechnet auf die zehn Abgeordneten der unionistischen Partei Nordirlands, DUP, stützen.

Die Situation in Nordirland wird – verglichen mit anderen andauernden Gewaltkonflikten in Europa, im asiatischen Raum oder auf dem afrikanischen Kontinent – mit der Einstufung als »eingefrorener Konflikt« nur teilweise erfasst. Die (all-) tägliche Gewalt des Bürgerkriegs (»The Troubles« von 1968-1998) ist inzwischen vielmehr einem fast 20 Jahre währenden »Kalten Frieden« gewichen: Das Belfaster Abkommen (Good Friday Agreement von 1998)1 hat einen konstitutionellen Kompromiss ermöglicht, den Paramilitarismus gezähmt, eine bedeutsame Polizeireform eingeleitet und 2007 auch eine Regierungskoalition (power sharing) zwischen den beiden radikalen Konfliktparteien, der republikanisch-irisch orientierten Sinn Fein und der unionistisch-britisch orientierten Democratic Unionist Party (DUP), auf den Weg gebracht. Wichtige Vorhaben für eine Postkonflikt-Gesellschaft in den Bereichen der Bildungs-, Sozial- und Wirtschaftspolitik, der kulturellen Anerkennung und der Aufarbeitung der Gewaltgeschichte sind allerdings noch umstritten. Im Januar 2017 zerbrach die regionale Regierungskoalition; seither wird Belfast von seinen Beamten verwaltet, und es droht erneut die direkte Verwaltung (direct rule) aus London.

Nordirland – Modell der Ambivalenzen

Die euphemistisch als »Troubles« bezeichneten dreißig Jahre der Gewalt­exzesse zwischen vorwiegend protestantischen, probritischen Unionist*innen und vorwiegend katholischen, irisch orientierten Republikaner*innen kosteten zwischen 1968 und 1998 über 3.000 Menschen das Leben; weitere 150 Nordir*innen starben bis heute als Opfer politisch motivierter Anschläge. In dieser Zeit des Bürgerkrieges im europäischen »Mutterland der Demokratie« avancierte die Irisch-Republikanische Armee (IRA), nicht zuletzt wegen ihrer Attentate auch außerhalb Nordirlands, zur meist gefürchteten internationalen »Terrororganisation«. 1980/81 starben zehn ihrer Anhänger in einem Hungerstreik, bei dem es wesentlich um die Anerkennung der politischen Dimension des Konflikts, die ethnisch-soziale Ausgrenzung der irisch-katholischen Minderheit und die Trennung des Nordens der Insel von der Republik Irland ging.

Der Hungerstreik markierte einen Wendepunkt in der Konfliktspirale. Die Gewaltakteure, zu denen neben der IRA und der britischen Polizei und Armee auch loyalistische (britisch-treue) paramilitärische Verbände zählten, hielten eine militärische »Lösung« immer weniger für aussichtsreich. Begünstigt durch die politische Entspannung gegen Ende des Kalten Krieges, wurden Initiativen zu einer Deeskalation ergriffen. Zunächst fanden Geheimgespräche zwischen den nordirischen Republikaner*innen und den britischen Sicherheitskräften statt. Ab 1996 wurde unter intensiver Vermittlung des damaligen US-Senators George Mitchell ein komplexes Verhandlungspaket ausgearbeitet, um interne und externe Konfliktparteien, einschließlich der irischen und der britischen Regierung, an einen Tisch zu bekommen.

Der nordirische Friedensprozess galt vielen zunächst als ein erfolgreiches Modell für andere, ähnlich gelagerte Gewaltkonflikte.2 Viel wurde über die »constructive ambiguities« dieses Prozesses –das konstruktive Potential seiner Mehrdeutigkeiten – geschrieben. Beispielsweise wurde versucht, die sicherheitspolitischen Dimensionen, vor allem die Abrüstung der paramilitärischen Waffen (decommissioning), nicht zur Vorbedingung für eine demokratische Partizipation bzw. Regierungsbeteiligung zu machen.3 Die in diesem Prozess angelegte Tendenz, beim Umgang mit Konfliktursachen und bei der Nachsorge auf halbem Wege stehen zu bleiben, ist jedoch nach fast 20 Jahren unübersehbar und prägt das Klima eines »Kalten Friedens«. Richard Haass, Präsident des US Council on Foreign Relations und anlässlich der Belfaster »Flaggenproteste«4 als Vermittler tätig, warnte bereits 2013/14, „[d]ie Gewalt könnte wieder aufflammen, wenn es keinen Fortschritt im Umgang mit der Geschichte der »Troubles« gibt“.5 Er verwies damit auf den Umstand, dass aus einem verschleppten Konflikt rührende, unreflektierte Identitätsansprüche bzw. -verunsicherungen leicht in eine Art neuen »Kulturkrieg« münden können.

Wandel der Identitäten?

In Nordirland ging es schon immer um nationale Identitäten und nationales Selbstverständnis. Die Konfession ist „nur ein Merkmal, an dem sich die Mitglieder der zwei Lager erkennen: Katholiken verstehen sich als Iren, und die meisten von ihnen wählen Parteien, die dem linken Spektrum zugerechnet werden. Die mehrheitlich schottisch-stämmigen Protestanten verstehen sich als Briten und wählen zumeist konservativ bis stramm rechts […]“.6 Dem seit 2012 in Belfast laufenden »Peace Monitoring«- Projekt zufolge, das den demografischen und sozialen Wandel sowie Einstellungsveränderungen seit dem Belfaster Abkommen untersucht, sind die Selbstzuordnungen zwischen religiöser Zugehörigkeit und nationaler Identität, die der Zensus 2011 erstmals explizit erlaubte, bei Weitem nicht mehr so eindeutig, wie dies aus Untersuchungen über Haltungen und Einstellungen aus den Jahrzehnten zwischen 1970 und 2000 abzulesen war. Trotz eines Gesamtanteils von 48 % Protestant*innen bezeichneten sich 2013 weniger als 40 % als britisch; bei einem Anteil von 45 % Katholik*innen beanspruchten sogar nur 25 % eine irische Identität; und weniger als 20 % favorisierten ein vereinigtes Irland. Erstmals tauchte eine neue Kategorie auf: 21 % der Bevölkerung bezeichneten sich als »nordirisch« und befürworteten eine umfassendere nordirische Selbstverwaltung bzw. Autonomie.7 Diese allmähliche Erosion der Identitätszuschreibungen könnte für einen flexibleren Umgang mit den möglichen Folgen des Brexit noch Relevanz bekommen.

Abkommen für einen »Kalten Frieden«?

Es gehörte zu den Paradoxien des seinerzeit international gefeierten Belfaster Friedensabkommens, dass eine Übereinkunft zur konstitutionellen Kernfrage des Konflikts, ob der Norden der irischen Insel künftig zu Irland oder zu Großbritannien gehören sollte, relativ leicht erzielt werden konnte. Man einigte sich auf ein konsensuales Verfahren (principle of consent), das festlegte, diese Frage dem künftigen Meinungsbildungsprozess in der nordirischen Bevölkerung zu überlassen und in einem Referendum abzufragen.

Zunächst aber wurde allen nordirischen Bürger*innen die Möglichkeit gegeben, zwischen der irischen, der britischen oder der doppelten Staatsangehörigkeit zu wählen. Möglich wurde dieser politische Kompromiss, nachdem die Regierung in Dublin den Alleinvertretungsanspruch für den Norden aus der Verfassung der Republik Irland gestrichen hatte. Den irisch orientierten Republikaner*innen (vertreten durch die gemäßigte Social Democratic and Labour Party/SDLP und die radikalere, mit der IRA verbundene Sinn Fein) verlangte diese Regelung einiges ab, hätte sie sich doch als eine Rückversicherung für die Unionist*innen (die gemäßigtere Ulster Unionist Party/UUP und die radikalere DUP) interpretieren lassen und somit auch das radikale loyalistische Lager zufrieden stellen können. Die DUP, geführt von dem presbyterianischen Reverend Ian Paisley, lehnte das Abkommen jedoch als einzige Partei ab.

Dies leitete die erste krisenhafte Dekade des »Kalten Friedens« in Nordirland ein, in der sich die Ratio des Abkommens nur mühsam Bahn brechen konnte und (vorwiegend aus dem loyalistischen Spektrum) immer wieder Anschläge verübt wurden. Erst im Mai 2007, zwei Jahre nach der offiziell verifizierten Abrüstung der IRA, konnte der zweite Kerngedanke des Friedensabkommens Platz greifen: Die Macht wurde geteilt, die beiden radikalen Konfliktparteien bildeten eine gemeinsame Regionalregierung (angeführt zunächst von Ian Paisley/DUP und Martin McGuinness/Sinn Féin) und lösten so die »direct rule« aus London ab.

Innere Fragilität

Diese bemerkenswerte Konstruktion ist bis heute fragil geblieben. Neben einer Polizeireform, mittels derer die paritätische Rekrutierung von katholischen und protestantischen Offizieren und ein Ombudssystem der Überwachung polizeilicher Arbeit durch die Zivilgesellschaft eingeführt wurde, wurden zahlreiche weitere Vorkehrungen getroffen, um die konfliktträchtige Erinnerungskultur zu zähmen. Beispielsweise hat die Einführung einer »Parade Commission« zu einer gewissen Beruhigung der jährlichen »Marschsaison« beigetragen; seit 2016 werden sukzessive einige der »Peace Walls«, die die katholischen und protestantischen Belfaster Straßenzüge bis dato voneinander trennten, entfernt.8

Der Zugewinn an Sicherheit geht bisher jedoch nicht mit einem Zugewinn an Handlungsfähigkeit der gewählten Repräsentanten bei den anderen grundlegenden Themen kooperativen Zusammenlebens einher. Was in der ersten Phase nach der Umsetzung des Belfaster Abkommens als konstruktive Mehrdeutigkeit durchgehen mochte, erweist sich nun zusehends als Hindernis. Das Demokratiedefizit der Konkordanz, die keinen Raum für echte Opposition lässt, begünstigt das mentale Verharren in alten Gräben, wodurch der Konfliktinhalt fortlebt.9 Es scheint, als sei der moralische Impuls des Neuanfangs, den das Belfaster Abkommen darstellte, verbraucht.

So kehrte (der im März 2017 verstorbene) Martin McGuinness, Co-Chef der nordirischen Regionalregierung, im Januar 2017, mitten in den Brexit-Wirren, dem Belfaster Parlamentsgebäude den Rücken und erklärte die Koalition der Sinn Fein mit der DUP für gescheitert. Offenbar gab es zu viele Fälle der Patronage und Demütigungen, z.B. energiepolitische Investitionen, die vorwiegend in die Taschen unionistischer Hausbesitzer flossen, oder die Weigerungen, die im Abkommen vorgesehene Förderung der irischen Sprache materiell abzusichern und voranzutreiben. Bei den anschließenden Neuwahlen am 2. März 2017 konnte die Sinn Fein mit ihrer neuen Vorsitzenden Michelle O‘Neill große Stimmengewinne verbuchen, während die pro-britischen Parteien in Belfast erstmals seit 1998 ihre Mehrheit verloren, wenngleich die DUP unter Arlene Foster knapp stärkste Partei blieb.10 Die anschließenden Versuche einer Regierungsneubildung haben bis heute kein Ergebnis erbracht und werden durch die Tatsache erschwert, dass die DUP mit ihren zehn Sitzen im britischen Parlament seit Juni 2017 die Steigbügelhalterin für Theresa Mays gewagten Ritt durch den Brexit ist. Dass die britische Regierungsfähigkeit nun ausgerechnet von den auch in anderen Fragen radikal-konservativen DUP-Abgeordneten abhängt, schwächt in erheblichem Ausmaß die im Belfaster Abkommen geforderte Neutralität Großbritanniens. Das würde auch ohne den Brexit schwer genug wiegen und wurde von der Sinn Fein bereits kritisch adressiert.11

Durch den Brexit zum Bruch?

Verlässt Großbritannien wie geplant den europäischen Binnenmarkt und auch die Zollunion, entsteht zwischen Nordirland und der Republik Irland die einzige Landgrenze der EU zu Großbritannien. Dann müssten hier z.B. die Ein- und Ausfuhren kontrolliert werden. Es war aber gerade die bisher offene Grenze, die nach dem jahrzehntelangen Konflikt wesentlich zu einer Normalisierung des Lebens in Nordirland beitrug und die Wirtschaft stärkte: „[E]in rigider Brexit mit Infragestellung des Gemeinsamen Marktes auf der Insel würde vor allem das Leben vieler Nordiren durcheinanderbringen“, so Peter Mandelson, ehemaliger Nordirlandminister in der Regierung Tony Blair und etliche Jahre EU-Handelskommissar.12

Mit diesen ökonomischen Befürchtungen sind auch demokratiepolitische Dimensionen verbunden. Mehr als die Hälfte der Nordir*innen stimmte gegen den Brexit; bei einem inzwischen fast 50/50-Verhältnis katholischer und protestantischer Bevölkerungsteile muss also auch ein deutlicher Anteil der Protestant*innen den Brexit abgelehnt haben. Die Wiedererrichtung einer Grenze mit militärisch-polizeilicher Absicherung des Grenzverkehrs widerspricht in jeder Hinsicht dem Belfaster Abkommen – diese mehr als 300 Meilen waren schon während der »Troubles« nicht zu sichern.

Manche Nordir*innen entscheiden sich für individuelle Auswege: Die Zahl der Anträge für irische Pässe schnellte deutlich nach oben.13 Seitens der Sinn Fein nehmen die Warnungen vor den möglichen Brexit-Folgen zu, und die langjährige Dubliner Regierungspartei Fianna Fail, die bei den vorletzten Wahlen wegen ihres Austeritätskurses auf die Oppositionsbank geschickt worden war, legte im Frühjahr 2017 einen 12-Punkte-Plan für eine Wiedervereinigung vor.14

In öffentlichen Erklärungen bemühen sich die irische wie die britische Regierung aus unterschiedlichen Perspektiven um Schadensbegrenzung. Bei den bisherigen Treffen in Brüssel versprach die EU-Kommission, den »Sonderstatus« Nordirlands irgendwie zu berücksichtigen. Da aber gegenwärtig niemand weiß, wie die Bedingungen und das Procedere des Brexit wirklich aussehen werden und in welchem Zeitrahmen er umgesetzt wird, wächst vor allem die allgemeine Verunsicherung. Diese Irritation von außen könnte der »eingefrorenen« Situation, die im Inneren nach wie vor sehr fragil ist, schweren Schaden zufügen. Keine guten Aussichten in Zeiten, in denen vielerorts in Europa die Ängste „überforderter Identitäten“15 spürbar werden.

Anmerkungen

1) Der Wortlaut des Abkommens steht unter ­peaceaker.un.org/uk-ireland-good-friday98.

2) Eine ausführliche Bestandsaufnahme der ersten Jahre liefert W&F-Dossier 45: Hauswedell, C. (2004): Der nordirische Friedensprozess – ein Modell?

3) Vgl. z.B. Cox, M.; Guelke, A.; Stephen, F. (eds) (2006): A Farewell to Arms? Beyond the Good Friday Agreement. Manchester/New York: Manchester University Press, 2nd edi­tion.

4) Bei den »Flaggenprotesten« wehrten sich loyalistische Organisationen dagegen, dass der »Union Jack« – die britische Flagge – nur noch an bestimmten Tagen auf dem Belfaster Rathaus geflaggt werden sollte. Siehe dazu mehr bei Hauswedell, C. (2014): Nordirland – Sieht so Frieden aus? W&F 2-2014.

5) Richard Haass warns NI violence could re-emerge without progress. BBC.com, 12.3.2014.

6) Patalong, F. (2016): Brexit bringt Frieden in Nordirland in Gefahr. spiegel.de 26.6.2016.

7) Nolan, P. (2013): Northern Ireland Peace Monitoring Report Number Two. Belfast: Community Relations Council, S. 5 und 34/35.

8) O’Sullivan, F. (2016): The Complex Process of Demolishing Belfast’s »Peace Walls«. citylab.com, 16.8.2016.

9) Zu den Problemen der nordirischen Konkordanzdemokratie, die häufig eher die Partikularinteressen der Konfliktparteien als inte­grative plurale Lösungen befördert, vgl. auch Moltmann, B. (2013): Ein verquerer Frieden – Nordirland fünfzehn Jahre nach dem Belfast-Abkommen von 1998. Frankfurt: Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, HSFK Report 5/2013.

10) Patalong, F. (2017): Protestanten verlieren Mehrheit im Parlament. spiegel.de, 4.3.2017.

11) Zaschke, C (2017): Wie Mays Machtpoker den Nordirlandkonflikt verschärft. sueddeutsche.de, 16.6.2017.

12) UK pursuing »reckless interpretation« of Brexit referendum result – Mandelson. ret.ie (Website von Raidió Teilifís Éireann), 18.9.2017.
Eindrückliche Fallbeispiele möglicher Folgen für die Menschen bei Wiedereinrichtung der Grenze finden sich bei Smith, S; Jaber, Z. (2017): Old Border, New Worries. nbcnews.com, 17.10.2017.

13) Demand for Irish passports reaches record high in 2016. Irish Times, 28.12.2016, S. 6.

14) O’Brien, C. (2017): Fianna Fáil announce they are drawing up a 12 point proposal for an United Ireland. theliberal.ie, 13.3.2017.

15) Zielcke, A. (2016): Die verunsicherte Gesellschaft. Süddeutsche Zeitung, 12.10.2016.

Corinna Hauswedell war bis 2017 wissenschaftliche Mitarbeiterin der Forschungsstätte der Evangelischen Studiengemeinschaft (FEST) und Mitherausgeberin der jährlichen Friedensgutachten (LIT-Verlag).

Rethinking Europe in an unequal world

Rethinking Europe in an unequal world

Gemeinsame Konferenz von EuPRA und AFK, 16.-18. März 2017, Schwerte

von Thomas Mickan

Das Jahreskolloquium 2017 der Arbeitsgemeinschaft für Friedens- und Konfliktforschung (AFK) wurde in Kooperation mit der Ev. Akademie Villigst sowie erstmals in Kooperation mit der European Peace Research Association (EuPRA) als Joint Conference organisiert. Das Kolloquium »Peace and Conflict Studies from the margins to the center. Rethinking Europe in an unequal world« fand an der Akademie statt und wurde durch die Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) gefördert.

Aktuelle politische Entwicklungen – angefangen von Fluchtbewegungen, anhaltender sozialglobaler Ungleichheit bis hin zu Nationalismus und Militarisierung – verdeutlichen die Dringlichkeit dieser gemeinsamen Tagung. Im Zentrum standen daher verschiedene reflexive, kritische, empirische und normative Perspektiven auf jene realpolitischen Phänomene. Dabei sollten eurozentristische, postkoloniale und andere hegemoniale Wahrnehmungs-, Denk- und Handlungsschemata herausgefordert und Alternativen zum so genannten »westlichen Denken« aufgezeigt werden. Über 20 Panels, die Keynote und verschiedene Panelformate boten hierzu Gelegenheit.

Eröffnung

In ihrer Keynote ging Meera Sabaratnam (London) auf die Notwendigkeit der Dekolonisierung der Friedens- und Konfliktforschung (FuK) ein und präsentierte so einen richtungsweisenden Leitgedanken für den weiteren Tagungsverlauf. Insbesondere forderte sie, westliches Denken und Wissen zu dekolonisieren, da die FuK nach wie vor kolonialen Strukturen unterliege. Als Beispiel hierfür nannte sie sprachliche und konzeptionelle Codes, wie etwa der staatszentrierte Terminus »warlord«, welcher dem Akteur seinen politische Legitimität abspreche und von tiefem Orientalismus geprägt sei.

Eine Alternative könne sein, marginalisierten Menschen eine weitreichendere Partizipation zu bieten, aber nicht in instrumenteller, sondern in dialogischer Absicht. Sie wies gleichzeitig auf die Herausforderungen dieser Absicht hin und schloss mit Frantz Fanon, dass Europa seine politische Verantwortung endlich wahrnehmen solle und den Dialog mit den (vermeintlich) »Anderen« beginnen müsse. Im Einklang mit diesem Aufschlag war die Frage nach alternativen Handlungskonzepten zu europäischen/»westlichen« Hegemonialkonzepten auch Gegenstand vieler Panels und Diskussionen.

Panels

Bei den Panels wurden vielseitige methodische Ansätze und theoretische Perspektiven gewagt. Im Vordergrund stand unter anderem die kritische Auseinandersetzung mit den konzeptionellen Grundlagen (Prämissen und Begriffen) der FuK, mit dekolonialen Ansätze sowie mit Feminismen. Dabei wurden thematische Verknüpfungen zu Flucht und Migration oder auch zu Medien und öffentlicher Wahrnehmung hergestellt. Weitere Panels beschäftigten sich mit Themen wie innerstaatliche Konflikte und Transitional Justice. Neue Perspektiven auf (vermeintlich) ethnisch motivierte Konflikte, aber auch empirische Ansätze mit quantitativer Methodik, die bei dekolonialen Stoßrichtungen seltener zu erwarten sind, wurden diskutiert. Hinsichtlich erkenntnistheoretischer Ansätze wurden mentale Bilder auf die und in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit und natio­nalen Katastrophenhilfe kritisch dekon­struiert. Aktuellere politische Phänomene wurden immer wieder Gegenstand der Betrachtung, etwa bei einer sprachwissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem geflügelten Satz „Wir schaffen das!“, geprägt von Bundeskanzlerin Merkel.

Die Frage nach Alternativen zu hegemonialen Denk- und Handlungspraktiken stellte einen panelübergreifenden roten Faden dar. In einem Panel wurde diesbezüglich festgestellt, der wissenschaftliche Apparat habe es versäumt, an herrschaftsfreieren Zugängen, Methodiken und Handlungsoptionen zu arbeiten. So wurde in dieser ernüchternden und offenen Bestandsaufnahme zugleich Verantwortung seitens der Wissenschaft für die vorhandenen Leerstellen übernommen. In einem weiteren Panel wurden epistemische Gewalt, der Eurozentrismus in der Kritik am liberalen Frieden sowie der Eurozentrismus von Friedensbegriffen selbst, der auch in anderen Panels Gegenstand war, näher untersucht.

Der Versuch, Forschung zu dekolonisieren, zeigte sich äußerst praxisbezogen in einem Panel zur Dekolonisierung von wissenschaftlichen Methodologien. Ausgetragen wurde jenes Panel in einem Stuhlkreis, wodurch bereits im didaktischen Format selbst die übliche Konferenzhierarchie aufgebrochen wurde. Ein weiteres Vortragsformat war dialogisch angelegt; die beiden Vortragenden fragten sich gegenseitig, wie sie die Dekolonisierung praktisch gestalten könnten, etwa, indem der Forschung das vermeintliche »Zentrum« entzogen werde. Exemplarisch wurde dies illustriert anhand der Arbeit von Studierenden, in der diese den kolonialistischen Film »Pocahontas« mit der »Rede über den Kolonialismus« von Aimé Césaire künstlerisch kontrastierten.

Die thematische Stoßrichtung zeigte sich darüber hinaus im Panel zu feministischen Interventionen und nicht-westlichen feministischen Ansätzen. In diesem wurde das Konzept von Transitional Justice aus der Perspektive von feministischen people of color kritisiert. Ein Beitrag thematisierte die orientalistische Darstellung muslimischer Frauen in Modemagazinen. Abschließend wurde in selbigem Panel via Skype von zwei brasilianischen Forscherinnen, die nicht persönlich an der Tagung teilnehmen konnten, die feministische Erkenntnistheorie von Carolina Maria de Jesus vorgestellt.

In der Besetzung der verschiedenen Panels spiegelte sich ein Anliegen der Konferenz wider: Vielfalt zu berücksichtigen und marginalisierten Personen einen gemeinsamen Raum zu bieten. So war der Anteil an Frauen, jungen Wissenschaftler*innen, Wissenschaftler*innen des Globalen Südens und people of color deutlich höher als bei vielen Konferenzen und Tagungen in Deutschland gewohnt.

Christiane-Rajewsky-Preis

Ein Höhepunkt der Tagung war die alljährliche Verleihung des Nachwuchspreises der AFK, der die herausragende Dissertation »Ordering by default. The power and politics of post-coup interventions in Africa« von Antonia Witt (aktuell: Frankfurt) ehrte.

Abschlusspodium

Perspektiven der Friedensnobelpreisträgerin Tawakkol Karman (Jemen), von Akbota Zholdasbekova (Kasachstan) sowie Martina Fischer (Deutschland) auf aktuelle Friedensherausforderungen in einer postkolonialen Ära der globalen Transition waren Gegenstand der zweiten Plenarsitzung. Die drei Panelistinnen beleuchteten in ihren eindrücklichen Beiträgen den Kampf emanzipatorischer Bewegungen im Jemen, Politikberatung in Kasachstan sowie die praktische Arbeit als friedensforschend Aktive. So trafen sich feministischer, pazifistischer Aktivismus, Politikberatung und Wissenschaft auf diesem Podium.

Allerdings wurde der inhaltliche und feministische Anspruch der Panelistinnen nicht von allen Anwesenden verstanden, was zu erheblichem Unmut führte. Das Netzwerk Friedensforscherinnen der AFK äußerte sich im Anschluss in einer Stellungnahme, die auf afk-web.de online steht und darauf verweist, dass auch innerhalb der FuK-Community erheblicher Lernbedarf und Anlass zur kritischen Reflexion über das eigene Denken und Handeln besteht.

Internationalisierung

Die Tagung wurde erstmals in Kooperation mit der EuPRA abgehalten, die auch ihre Mitgliederversammlung während der Tagung abhielt.

Mit der Joint Conference wurde ein wichtiger Schritt Richtung Internationalisierung der AFK getan. Wurde noch in der Mitgliederversammlung des letzten AFK-Kolloquiums über diese fehlende Komponente diskutiert, gestaltete sich diesmal nicht nur das Publikum merklich vielfältiger, sondern dies traf auch auf die Panelist*innen und ihre Beiträge zu.

Resümee

Die Joint Conference »Peace and Conflict Studies from the margins to the center. Rethinking Europe in an unequal world« hat einen wichtigen Beitrag zur Internationalisierung der deutschsprachigen Friedens- und Konfliktforschung geleistet. Vor dem Hintergrund globalpolitischer Phänomene wies die Veranstaltung ein hohes Maß an Selbstkritik auf. Mit ihrer Offenheit gegenüber dekolonialen Ansätzen nahm die Konferenz auch den Bedarf vieler jüngerer Wissenschaftler*innen ernst und bot ihnen eine institutionelle Plattform.

Ein ausführlicher Tagungsbericht mit Beschreibungen aller Panels wird auf der AFK-Website afk-web.de und auf dem eigens von der Jungen AFK eingerichteten und betreuten bretterblog.wordpress.com verfügbar gemacht.

Sofia Ganter und Tim Bausch

Flüchtlings­verantwortung


Flüchtlings­verantwortung

Europäische Asylpolitik in der Krise

von Anna Lübbe

Die so genannte europäische Flüchtlingskrise ist vor allem eine Krise der Zuordnung (Allokation) von Flüchtlingsverantwortung: Welcher Staat übernimmt das Asylverfahren und gewährt gegebenenfalls den Schutz und die weiteren in der Genfer Konvention vorgesehenen Rechte? Dürfen Flüchtlinge sich ihren Asylstaat aussuchen? In diesem Beitrag wird zunächst dargestellt, was die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) zur Zuordnungsfrage sagt. Dann werden die Allokationsmechanismen des geltenden »Dublin-Systems« und die aktuellen Reformvorschläge der Europäischen Kommission diskutiert und bewertet.

Die 1951 verabschiedete GFK enthält kaum Bestimmungen darüber, welcher Vertragsstaat für welche Flüchtlinge die Verantwortung tragen soll.1 Der Notwendigkeit der Verantwortungsteilung war man sich aber bewusst, die Präambel mahnt zwecks Vermeidung unzumutbarer Belastungen für einzelne Staaten eine internationale Zusammenarbeit an.

Aus dem Flüchtlingsbegriff der GFK lässt sich immerhin ableiten, dass die Konvention nicht als völkerrechtliches Instrument konzipiert ist, das nur die Anrainerstaaten von Verfolgerstaaten (Erstaufnahmestaaten) in die Pflicht nimmt. Als Flüchtling ist nicht definiert, wer den Antragsstaat unmittelbar von einem Verfolgerstaat aus betritt, sondern wer sich irgendwo außerhalb seines Staatsangehörigkeitsstaates befindet und verfolgungshalber nicht in ihn zurückgeschickt werden kann. Die GFK geht davon aus, dass Flüchtlinge die vorgesehenen Gewährleistungen im Zweifel dort erhalten, wo sie sie nachfragen. Ein völkerrechtlicher Konsens, die GFK enthalte ein Recht der Betroffenen auf freie Wahl des Asylstaates, hat sich jedoch nicht etablieren können (Foster 2007, S. 235). Staaten können sich entscheiden, von der Zuordnung qua Antragsort durch Zuständigkeits- und Übernahmeabsprachen abzuweichen, also Allokationsregime zu errichten, die für die Betroffenen auch mit Zwangszuordnungen verbunden sein können.

Mangels Konsens über die Verantwortungsteilung haben sich in den Vertragsstaaten unterschiedliche Strategien und Missstände im Umgang mit realen oder befürchteten Überlastungen etabliert (Hathaway und Gammeltoft-Hansen 2015). Die Erstaufnahme- und Transitstaaten gewähren zwar zumeist Refoulement-Schutz,2 aber keine dauerhafte Lebensperspektive. In der Folge halten sich dort teils sehr viele Flüchtlinge auf, jedoch vielfach unter prekären Umständen. Die so genannten Fluchtzielstaaten, darunter Deutschland, tendieren dazu, die Weiterwanderung von Flüchtlingen von Erstaufnahme- und Transitstaaten aus als sekundäre Migration anzusehen und sich dagegen teils unter Einsatz enormer Ressourcen abzugrenzen. Verbreitet etablieren sich Mechanismen, irregulär ins Land gekommene Schutzsuchende rückwärts entlang der Fluchtrouten auf andere Schutzstaaten zurückzuverweisen.

In Zeiten steigenden Flüchtlingsaufkommens, wie aktuell, tendiert der Allokationskonflikt dazu, in unilateralen Abwehrmaßnahmen zu eskalieren. Es kommt vermehrt zu Menschenrechtsverletzungen im Umgang mit Schutzsuchenden, zu Refoulement-Verstößen, unverhältnismäßigen Inhaftierungen, Versorgungsmissständen und »in orbit«-Situationen.3 Zäune werden gebaut, Aufnahme- und Verfahrensstandards werden gesenkt, und Forderungen nach der Setzung nationaler Obergrenzen greifen um sich.

Das Dublin-System

Die Allokation im so genannten Dublin-System ist von ihrem Ursprung im Schengen-Recht4 her nicht solidarisch, sondern sicherheitsorientiert konzipiert. Im Zuge des Abbaus der Binnengrenzen sollte die Grenzsicherung an den Außengrenzen des Kooperationsraumes intensiviert werden. Dazu passt das im Dublin-System vorherrschende Ersteintrittsprinzip: Für den Umgang mit Drittstaatlern soll derjenige Staat verantwortlich sein, der sie in den Kooperationsraum hineingelassen hat. Als Zuordnungsprinzip für Flüchtlingsverantwortung taugt das nicht: Die Staaten dürfen Asylantragsteller*innen nicht zurückweisen, und ohne Bereitstellung regulärer Zugangsmöglichkeiten mindestens für die Schutzbedürftigen unter den Migrant*innen ist die Abwehr irregulärer Migration auch nicht uneingeschränkt legitim.

Im Zuge der Erweiterungen der Europäischen Union, der Supranationalisierung des Asylrechts auf der Grundlage des Vertrags von Amsterdam (1999) und der Reform des Dublin-Systems zur Dublin-III-Verordnung (2013) blieb es bei der Herrschaft des Ersteintrittsprinzips. Es lag im Interesse der einflussreicheren, nicht am südlichen und östlichen Rand des Kooperationsraumes gelegenen Mitgliedstaaten, die Asylverantwortung von sich fernzuhalten und die Randstaaten des Dublin-Raumes zur Abgrenzung nach außen anzuhalten. So ist der Allokationskonflikt mit seinen prekären, kompetitiven Abgrenzungsstrategien an den Außengrenzen des Kooperationsraumes umso schärfer hervorgetreten – mit tödlichen Folgen für viele Tausend Schutzsuchende.

Effizient realisieren ließ sich das Dublin-System bekanntlich nicht (Lübbe 2015). Ungeachtet aller Abgrenzungsbemühungen kommen Schutzsuchende in großer Zahl auf irregulären Wegen nach Europa. Die überproportional belasteten Ersteintrittsstaaten boykottierten das System, indem sie ankommende Schutzsuchende weiterwandern ließen, statt sie zu registrieren. Und die Schutzsuchenden folgen nicht den Zwangszuordnungen des Dublin-Systems, sondern ihren Verbindungsinteressen und Lebenschancen. Die irregulären Dublin-Realitäten führen zu aufwendigen behördlichen und gerichtlichen Mehrfachbefassungen und werfen eine Fülle schwieriger Rechtsfragen auf. Insgesamt kann man sagen, dass sich das europäische Allokationsregime, das als knappes Vorverfahren vor dem Asylverfahren im jeweils zuständigen Staat gedacht war, zum bürokratischen Wasserkopf des Asylverfahrens entwickelt hat, soweit es nicht – von Anfang an und verstärkt unter der Krise – dem Vollzugsdefizit anheimfiel.

Kritik und Reformüberlegungen insbesondere zur Lastenteilung haben die europäische Asylkoordination stets begleitet. An Vorschlägen ist neben der freien Asylwahl und Varianten einer Zuordnung nach Länderquoten die Einräumung europäischer Freizügigkeit für die Anerkannten unter den Schutzsuchenden zu nennen (Sachverständigenrat 2015, S. 61ff). Keiner dieser Vorschläge wurde aufgegriffen. Noch bei der 2014 in Kraft getretenen Reform zur Dublin-III-Verordnung gab es nur unwesentliche Veränderungen des Bisherigen. Verspätete Bemühungen der EU-Kommission, während der Krise über die Aktivierung der Massenzustromrichtlinie und über Umverteilungen doch noch mehr Lastenteilung zu realisieren, scheiterten bzw. kamen mangels Beteiligungsbereitschaft kaum voran.

Reformvorschläge der EU-Kommission

In Reaktion auf die Krise entwickelt die EU derzeit neue Strategien (Europäische Kommission 2016). Die Lastenteilung innerhalb des Dublin-Raumes soll durch einen Umverteilungsmechanismus erreicht werden, der automatisch einsetzt, wenn ein Mitgliedstaat gemessen an einem relativen Soll, das sich an Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft orientiert, über 150 % Anträge zu verzeichnen hat. Die Asylkooperation innerhalb Europas soll durch Migrationspartnerschaften mit Drittstaaten ergänzt werden, auf deren Basis möglichst alle irregulär in Europa ankommenden Schutzsuchenden an außereuropäische Transitstaaten zurückverwiesen werden sollen.

Dem Vorschlag liegt die Idee zugrunde, dass Europa Flüchtlinge künftig möglichst kontingentweise und kontrolliert aufnehmen soll. Dass Schutzsuchende irregulär nach Europa kommen, soll weiterhin und verstärkt verhindert werden. Wer dennoch durchdringt, soll im Ersteintrittsstaat aufgefangen und mit seinem inhaltlich ungeprüften Schutzgesuch von den außereuropäischen »Migrationspartnerstaaten« zurückgenommen werden. Zu den auszuhandelnden Gegenleistungen kann neben finanzieller Unterstützung des Kapazitätsaufbaus vor Ort auch die kontingentweise Aufnahme Schutzbedürftiger aus dem außereuropäischen Ausland (Resettlement)5 gehören. Einmal angenommen, diese Strategie ließe sich für alle großen Zugangsrouten realisieren, liefe das für Europa auf eine Art Obergrenze hinaus, die ich im Unterschied zu Obergrenzen im nationalen Alleingang »kooperative Obergrenze« nennen möchte. Sie funktioniert nicht mit (innereuropäischen) Grenzzäunen, Wasserwerfern und Tränengas, sondern mit »Hotspot-Lagern«, Schnellverfahren und Rückführungen.

Für die Aufnahme von Resettlement-Kontingenten aus dem außereuropäischen Ausland, speziell aus Staaten, die unstreitig weit belasteter sind als Europa und in denen sich Schutzbedürftige unter dauerhaft nicht erträglichen Umständen aufhalten, spricht viel. Fluchtmigration im Rechtssinne ließe sich dabei besser von der sonstigen Migration trennen und in geordnetere, weniger aufwendige und kalkulierbarere Bahnen lenken. Auch fielen die aufwendigen Zuordnungs- und Asylverfahren und damit integrationsschädlich lange Phasen des prekären Aufenthalts weg. Den Ausgewählten würde diese Form des Zugangs lebensgefährliche Fluchtwege und Investitionen in Fluchthelfer ersparen. Und sie eröffnete gerade auch jenen eine Chance, die besonders dringend eine brauchen, weil sie es aus eigener Kraft bis zu einem für sie erträglichen Schutzort nicht schaffen. Schließlich ließe sich so vermeiden, dass durch die Flucht Familien zerrissen werden, denn die würde man als Ganze aufnehmen. Wenn solche regulären Zugangswege in relevantem Ausmaß zur Verfügung stünden, würde gewiss auch mancher Flüchtling, der zunächst nicht ausgewählt wurde, eher noch auf seine Chance warten, als es auf irregulärem Weg zu versuchen. Dadurch ließe sich das Migrationsgeschehen in ruhigere Bahnen lenken, anstelle von Wellen, die möglicherweise nicht nur auf akut schwankenden Schutzbedarfen, sondern auch auf selbstverstärkenden Mechanismen beruhen und die grundsätzlich vorhandene Aufnahmekapazitäten überlasten und -bereitschaften kippen lassen können.

Problematisch ist allerdings die Vorstellung, die Asylverantwortung ließe sich durch die Rückverweisung irregulär ankommender Schutzsuchender an außereuropäische Transitstaaten auf humane, effiziente und solidarische Weise im Wesentlichen auf die kontrolliert aufgenommenen Personen begrenzen. Ein umfangreiches Rückverweisungsregime in Hotspots am Rande Europas wäre auf menschenrechtsgerechte Weise wohl kaum zu realisieren (Markard und Heuser 2016). Und die Einordnung insbesondere der Türkei als tauglicher Verweisungszielstaat ist bis auf Weiteres mit zwingenden, in der Asylverfahrensrichtlinie niedergelegten Voraussetzungen unvereinbar (Peers 2016; Marx 2016).

Bedenken gegen die vorgeschlagene Reform bestehen auch im Hinblick auf die Familieneinheit. Zwar ist zu begrüßen, dass im Entwurf für eine neue Dublin-Verordnung die Relevanz familiärer Beziehungen für die Zuordnung auf Geschwisterbeziehungen und auf Beziehungen erweitert werden soll, die auf der Flucht eingegangen wurden. Jedoch geht in dem Entwurf die Rückführung in Länder außerhalb Europas solchen Zuordnungen zwingend vor. Dass dabei keinerlei Rücksicht auf familiäre Verbindungen in Europa genommen werden soll, ist mit dem Menschenrecht auf Familienleben unvereinbar (Lübbe 2017a).

Positiv ist zu bewerten, dass künftig Schutzsuchenden von Anfang an ein Rechtsbeistand gestellt werden soll. Das effizienzsteigernde Potential von mehr Verfahrensgerechtigkeit anstelle der Reduktion von Verfahrensrechten wird bisher verkannt. Hinsichtlich der Verteilung setzt das neue europäische System indessen nicht auf eine möglichst kooperative und interessengerechte Zuordnung, sondern auf Repression. Die Weiterwanderung Schutzsuchender soll mit drastischen Sanktionen unterbunden werden. Es ist zweifelhaft, ob sich die Zuordnungen auf diese Weise effizient realisieren lassen werden, zumal wenn die Gerichte nach und nach die menschenrechtlichen Grenzen der Anwendung dieser Vorgaben auf die entstehenden Realitäten herausarbeiten.

Im Hinblick auf die Lastenteilung wäre der innereuropäische Umverteilungsmechanismus ein Fortschritt. Inwieweit er allerdings Anwendung findet, hängt davon ab, in welchem Umfang es angesichts der zwingend vorrangigen Rückführungen an außereuropäische Transitstaaten noch zu innereuropäisch zu verteilenden Zugängen käme. Bei einer Überlastung der Ersteintrittsstaaten dürfte es jedenfalls bleiben. Der Ersteintrittsstaat muss vor der Dublin-Zuordnung prüfen, ob das Schutzgesuch auf einen außereuropäischen Staat verwiesen werden, wegen Zugehörigkeit des Betroffenen zu einem so genannten sicheren Herkunftsstaat im Schnellverfahren abgehandelt oder aus Sicherheitsgründen abgelehnt werden kann. Nur Gesuche, bei denen all das nicht der Fall ist, kämen überhaupt noch in das innereuropäische Zuordnungsverfahren.

Global gesehen wäre die kontingentierte Aufnahme Schutzbedürftiger aus dem Ausland an und für sich ein Kristallisationskeim für mehr Verteilungsgerechtigkeit. Die Idee der »geteilten Verantwortung« würde aber zur »verschobenen Verantwortung« pervertiert, würde das Resettlement künftig davon abhängig gemacht, dass die begünstigten Staaten in großem Stil irregulär zugewanderte Schutzsuchende zurücknehmen. Es ist nicht der Sinn des Resettlement, »kooperative Obergrenzen« für hoch entwickelte Regionen durchzusetzen.

Fazit

Eine kooperative Lösung für das Allokationsproblem ist unabdingbar, wenn der Dublin-Raum nicht in einem eskalierenden Abgrenzungswettbewerb ins Inhumane zerfallen soll. Der Lösungsversuch der EU-Kommission enthält positive Ansätze zu mehr innereuropäischer Lastenteilung, stellt sich aber zugleich als Steigerung der das europäische Asylregime ohnehin prägenden Tendenzen dar, die Lasten nach Kräften zu externalisieren. Das ist keine nachhaltige Strategie und verweist auf die Notwendigkeit, die Allokation von Flüchtlingsverantwortung global zu denken (Lübbe 2017b, sub IV.5.). Ein Anreiz für eine global gerechtere Lastenteilung könnte die Überzeugung sein, dass Humanität und Solidarität Werte sind, die zu achten sich auch deshalb lohnt, weil von Fluchtursachen bzw. Überforderung in anderen Zeiten andere Menschen bzw. Staaten betroffen sein können. Der Aufbau eines humanen und effizienten, globalen Regimes zur Allokation von Flüchtlingsverantwortung wird wohl ein längerer Prozess werden. Den im Zuge dieser Umstellung zu Tage tretenden inneren und äußeren Konflikten wird man sich stellen müssen.

Anmerkungen

1) Zuordnungsregeln sind in der GFK insofern enthalten, als Schutzbedürftige, die innerhalb ihres Heimatstaates oder in einem Staat einer weiteren Staatsangehörigkeit Schutz finden können, vom Konventionsflüchtlingsschutz ausgenommen sind (Art. 1(A)2 GFK), ebenso Menschen, die sich in einem Staat mit Rechten wie Staatsangehörige aufhalten (Art. 1(E) GFK). Eine negative Zuordnungsregel ist das Refoulement-Verbot (Art. 33 GFK), das nicht nur die Verweisung der Schutzbedürftigen auf den verfolgenden Heimatstaat, sondern auch auf jeden anderen Verfolgerstaat verbietet.

2) Refoulement-Schutz ist die Nicht-Zurückweisung in Verfolgerstaaten oder Staaten, die ihrerseits in Verfolgerstaaten abzuschieben drohen.

3) Als »refugee in orbit« bezeichnet man einen Flüchtling, der nirgends Zugang zu einem Anerkennungsverfahren und zu den Statusrechten findet.

4) Zum Schengen-Raum gehören bis auf Großbritannien und Irland und die Teilanwender Bulgarien, Rumänien, Zypern und Kroatien sämtliche EU-Staaten sowie die Nicht-EU-Staaten Schweiz, Liechtenstein, Norwegen und Island.

5) Zum Ausbau des Resettlement enthalten die Reformvorschläge allerdings nichts Verbindliches, die Realisierung wird von der Bereitschaft der einzelnen Mitgliedstaaten abhängen. Immerhin besteht insofern ein Anreiz, als Resettlement-Aufnahmen auf den innereuropäischen Lastenteilungsmechanismus angerechnet werden sollen.

Literatur

Europäische Kommission (2016): Vollendung der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems – eine effiziente, faire und humane Asylpolitik. Pressemitteilung, 13. Juli 2016.

Foster, M. (2007): Protection Elsewhere – The Legal Implications of Requiring Refugees to Seek Protection in Another State. Michigan Journal of International Law, 28(2), S. 223-286.

Hathaway, J.C. and Gammeltoft-Hansen, T. (2015): Non-Refoulement in a World of Co­­operative Deterrence. Columbia Journal of Transnational Law 52(2), S. 235-84.

Lübbe, A. (2015): Zur Reform des Europäischen Asylzuständigkeitssystems. Vortrag beim Georg-August-Zinn-Forum 2015 der ASJ/SPD, 11. Juli 2015, Frankfurt am Main; fluechtlinge-mtk.de/uploads/infos/104.pdf.

Lübbe, A. (2017a): Migrationspartnerschaften – Verweisung auf Transitstaaten ohne Rücksicht auf die Familieneinheit? Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2017/1, S. 15.

Lübbe, A. (2017b): Allokation von Flüchtlingsverantwortung. Jahrbuch für Recht und Ethik, i.E..

Markard, N. und Heuser, H. (2016): Möglichkeiten und Grenzen einer menschenrechtkonformen Ausgestaltung von sogenannten »Hotspots« an den europäischen Außengrenzen. Gutachten, Fakultät für Rechtswissenschaften der Universität Hamburg, Stand 4. April 2016.

Marx, R. (2016): Rechtsgutachten zur unionsrechtlichen Zulässigkeit des Plans der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union, die Türkei als sicherer Drittstaat zu behandeln. im Auftrag von Pro Asyl, 14. März 2016.

Peers, S. (2016): The final EU/Turkey refugee deal – a legal assessment. eulawanalysis.blogspot.de, 18. March 2016.

Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2015): Unter Einwanderungsländern – Deutschland im internationalen Vergleich. Jahresgutachten 2015; svr-migration.de.

Anna Lübbe, Juristin und Mediatorin, ist Professorin für Öffentliches Recht und ADR an der Hochschule Fulda. Unter anderem zu den in diesem Beitrag behandelten Fragen hat sie 2016 für das Jahresgutachten 2017 des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration eine Expertise geschrieben.

Ist der liberale Frieden tot?

Ist der liberale Frieden tot?

Überlegungen zum europäischen Friedensprojekt

von Christiane Fröhlich und Regina Heller

Westlicher Interventionismus auf der Grundlage einer liberalen Friedensidee ist zu Recht in die Kritik geraten. Der Beitrag lotet mögliche Alternativen aus.

Die liberale Friedensidee, die europäische Politik auf der Basis eigener historischer Erfahrungen normativ anleitet, geht davon aus, dass kollektive Gewaltanwendung weltweit durch Demokratisierung, wirtschaftliche Verflechtung, Rechtsstaatlichkeit und Verteilungsgerechtigkeit verhindert werden kann. Sie wird in zunehmendem Maße durch andere, z.T. aufstrebende und daher hinsichtlich ihres weltpolitischen Gestaltungspotenzials wichtiger werdende Weltregionen herausgefordert. So wird auch der der liberalen Friedensidee zugrundeliegende, universalistische Gedanke infrage gestellt, dass die Rezepte, die für den Frieden in Europa gesorgt haben, auch global ihre Wirkung entfalten könnten. Kritiker des liberalen Friedens (etwa Oliver Richmond und Roger MacGinty) führen die in der post- bzw. de-kolonialen Literatur hervorgebrachte Skepsis gegenüber der im Globalen Norden dominanten liberalen Friedensidee und der epistemischen Macht westlicher Sozialwissenschaft fort. Ein zu westlicher Ansatz und die Vernachlässigung der paradoxen Effekte des Liberalismus, konkret seiner inhärenten Neigung, Frieden durch Gewalt zu konstituieren, sowie die negativen Folgen der politischen Ökonomie liberaler Friedensprozesse unter den Bedingungen einer zunehmenden globalen Verflechtung, sind hier zentrale Kritikpunkte.1

Aber auch in Europa selbst gerät die Idee liberaler Friedensstiftung massiv unter Druck, sei es durch die Zunahme an Systemkrisen, die Persistenz demokratieabträglicher Ordnungspraktiken oder durch ordnungspolitische Spannungen mit Russland. Auch vor dem Hintergrund der sehr aktuellen Frage, wie die Integration von »Anders-Sein« in westlich-liberalen Demokratien gelingen kann, ist die Debatte darüber, wie Frieden trotz bestehender Differenzen erhalten bzw. erreicht werden kann, absolut grundlegend. Wie kann also angesichts der Krise des liberalen Friedens aus Europa heraus bzw. für Europa selbst friedliche oder dem Frieden zuträgliche Ordnung hergestellt werden? Ist friedens­politisch grundlegend neues, normatives Orientierungswissen gefragt, oder gibt es, allen identifizierten Schwierigkeiten zum Trotz, etwas »Transzendentes« in der liberalen Friedensidee, das jenseits von zeit-, kultur- und ortsgebundenen Vorstellungen und Paradigmen von Ordnung existieren und auch in den schwierigen Fahrwassern der Globalisierung bestehen kann?

Zwischen radikaler Differenz und normativer Durchlässigkeit

Für die Beantwortung dieser Fragen erscheint es sinnvoll, zunächst zu den Wurzeln der aktuellen Ordnungszerfallsprozesse vorzudringen. Als ursächlich für das Auseinanderfallen bestehender Friedensordnungen bzw. für Probleme bei der Herstellung globaler friedenspolitischer Ordnungsstrukturen gilt vor allem das Aufeinanderprallen einer Vielzahl unterschiedlicher normativer Ordnungsvorstellungen weltweit. Doch eigentlich wissen wir noch nicht sehr viel über diese normativen Unterschiede, geschweige denn darüber, wie das Wirkungsverhältnis zwischen normativer Vielfalt einerseits und Frieden anderseits tatsächlich aussieht. Unklar ist vor allem, ob diese Unterschiede tatsächlich so gravierend sind, dass sie gesellschaftliche Gegensätze unüberbrückbar machen und damit auch sicherheits- und friedenspolitische Interessen unvereinbar werden.

In der aktuellen wissenschaftlichen Debatte existieren unterschiedliche Sichtweisen auf das Problem. Zum einen existieren Positionen, die von einer »radikalen Differenz« ausgehen. Sie sehen gesellschaftliche Gegensätze als unüberbrückbar und damit auch die Möglichkeit einer globalen, einheitlichen Friedensordnung, wie sie noch in den 1990er Jahren für möglich gehalten wurde, als Chimäre an. Nach dieser Lesart ist die Idee eines liberal inspirierten Friedens in einer pluralistischen Weltgesellschaft nichts weiter als ein westlich-hegemonialer Diskurs, der historische Machtstrukturen reproduziert. Ihr Argument speisen die Vertreter der »Radikalen Differenz«-These aus einer normativ zurückgenommenen, kontext-sensiblen, empirischen und vor allem kritischen De- und Rekonstruktion politischer und gesellschaftlicher, lokaler, regionaler und globaler Strukturen. Neben den bereits oben erwähnten Kritikern der liberalen Friedensidee wären auch Arbeiten zu nennen, die im Rahmen der »kritischen Normenforschung« in Deutschland entstanden sind.2

Auf der anderen Seite stehen jene Neo-Humanisten, die die Vorstellung eines Werteuniversalismus trotz gegensätzlicher Kulturen nicht vollends verwerfen wollen, und die die postmoderne Beliebigkeit der »Radikalen Differenz«-Debatte und ihre normative Zurückgenommenheit kritisieren. Björn Goldstein zum Beispiel spricht sich dafür aus, im „Multiversum“ unterschiedlicher Weltkulturen explizit nach einem gemeinsamen, kulturübergreifenden normativen Gehalt („normativen Guten“ ) zu suchen.3 Der Kulturtheoretiker Christoph Antweiler spricht von einem „inklusiven Humanismus“,4 der uns helfen könnte, die „Achtung anderer Kulturen […] durch [die] Achtung des Menschen [zu] ergänz[en]“,5 und empfiehlt, „kulturell Trennendes und Verbindendes zusammen zu denken“ 6 und auf dieser Grundlage die Möglichkeit zu schaffen, nach nicht-eurozentrischen „Kulturuniversalien“ 7 zu suchen. Allen gemeinsam ist, dass sie dezidiert für die Einnahme eines eigenen normativen Standpunktes werben, der der Untersuchung vorausgehen muss und von dem aus die Frage nach einem verbindenden ethischen Ideal – einem „transkulturellen humanum“ im Sinne Ernst Blochs8 – gestellt werden kann. Die kritische Auseinandersetzung mit hegemonialen Diskursen und ihre Dekonstruktion sowie die kritische Auseinandersetzung mit der potenziellen Inhumanität des Menschen spielen allerdings auch hier eine wichtige Rolle.

Schließlich lässt sich auf der Grundlage der Literatur über „Hybridität“ 9 und „multiple Modernen“ 10 die Annahme ableiten, dass normative Ordnungen sowohl kontingent als auch durchlässig sind. Normative Ordnungen sind stets kontingent, weil sie Ausdruck »gewordener« historischer Bedingungen sind. Dies hat schon Dieter Senghaas in seinen Arbeiten unterstrichen.11 Sie sind aber auch durchlässig, weil sie historisch stets in Auseinandersetzung mit, Abgrenzung von oder Wechselwirkung mit anderen Ordnungen und Vorstellungen entstehen. Insofern sollte eher von einer relativen Differenz bei gleichzeitigem Wettbewerb der Ideen ausgegangen werden, damit die Pluralität von Werteorientierungen ernst genommen und gedanklich die Grundlage dafür geschaffen wird, Unterschiede und Gemeinsamkeiten präziser zu beschreiben und mit ihnen umzugehen.

Wie weiter in der Friedenspolitik?

Wie lassen sich diese entgegengesetzten Sichtweisen nun in friedenspolitische Ordnungsversuche übertragen? Was heißt all das für europäische Friedenspolitik? Unbestritten scheint, dass Europa seine Friedenspolitik überdenken muss. Allein: Wie könnten die Eckpunkte einer solchen Friedenspolitik aussehen? Wie kann Europa der Normenvielfalt in friedenspolitischer Hinsicht begegnen? An dieser Frage sollte zukünftige Forschung unseres Erachtens ansetzen.

Ausgehend von der Kritik an der liberalen Friedensidee müssen empirisch diejenigen konzeptionellen Lücken identifiziert werden, die an den Bruchstellen der Globalisierung entstehen. Solche Lücken bestehen z.B. hinsichtlich der Blindheit »klassischer« Friedensstrategien für lokale Ordnungen und ihren Friedensgehalt trotz möglicherweise fehlender friedenspolitischer Rahmung auf nationaler Ebene. Daran anschließend formulieren wir Fragen wie die folgenden: Wie lässt es sich friedenstheoretisch abbilden, wenn Akteure, die auf nationaler Ebene nicht friedlich sind, lokal zu einer als friedlich wahrgenommenen Ordnung beitragen? Wie passt es in ein liberales Friedensverständnis, wenn autoritäre, nicht partizipative Herrschaft effektiv Frieden herstellen kann? Wie kann Friedenspolitik mit der Stratifikation von Friedensordnungen umgehen, also damit, dass Friedensordnungen möglicherweise immer nur in spezifischen Feldern ent- und bestehen können?

Zur Annäherung an diese und ähnliche Fragen ist eine Forschungsperspektive notwendig, die lokale, nationale, regionale und inter- bzw. transnationale Dynamiken in den Blick nimmt, die jeweils und in ihrer Verflechtung friedliches Zusammenleben begünstigen oder verhindern. Dabei müssen normative Überlegungen darüber, wie ein Staat zu sein hat – demokratisch, rechtsstaatlich, kooperativ usw. – zunächst in den Hintergrund treten, damit alle Akteure, die Friedensordnungen beeinflussen, berücksichtigt werden können. Erst in einem zweiten, komparativen Schritt kann dann die Frage beantwortet werden, ob tatsächlich eine Art »Restnormativität« existiert, die zeit-, kultur- und ortsgebundene Vorstellungen und Paradigmen von friedlicher Ordnung transzendiert. Eine solche Konzeptionalisierung horizontaler und vertikaler Wirkachsen friedlicher Ordnung, die das traditionelle liberale Friedensverständnis an realen Bedingungen misst und in einem zweiten Schritt auch an sie anpasst, könnte dann die Grundlage für zukünftige friedenspolitische Schritte und die (Neu-) Ordnung normativer Vielfalt sein.

Anmerkungen

1) Ausgehend von Klassikern der postkolonialen Theorie, wie Edward Saids »Orientalism« (London: Routledge 1978) oder Gayatri Chakravorty Spivaks »Can The Subaltern Speak?« (in: Patrick Williams P.; Chrisman, L. (eds.) (1988): Colonial Discourse and Post-Colonial Theory. Hemel Hemstead: Harvester Wheatsheaf, S. 66-111), aber auch in Auseinandersetzung mit Werken feministischer Kritik und Studien der Intersektionalität (etwa Kimberlé Crenshaw (1991): Mapping the Margins – Intersection­ality, Identity Politics, and Violence Against Women of Colour. Stanford Law Review 43(6), S. 1241-1299) entwickelte sich auch die Kritik an liberaler Friedenspolitik, siehe etwa Newman, E; Paris, R.; Richmond, O. (eds.) (2010): New Perspectives on Liberal Peacebuilding. Basingstoke: Palgrave; Richmond, O. (20015): The transformation of peace. Basingstoke: Palgrave; MacGinty, R. (2011): International Peacekeeping and Local Resistance – Hybrid Forms of Peace. Basingstoke: Palgrave.

2) Z.B. Engelkamp S.; Glaab, K.; Renner, J. (2012): In der Sprechstunde – Wie (kritische) Normenforschung ihre Stimme wiederfinden kann. Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 19. Jg. Heft 2, S. 101-128; Deitelhoff, N.; Zimmermann, L. (2013): Aus dem Herzen der Finsternis – Kritisches Lesen und wirkliches Zuhören der konstruktivistischen Normenforschung. Eine Replik auf Stephan Engelkamp, Katharina Glaab und Judith Renner. Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 20. Jg. Heft 1, S. 61-74.

3) Goldstein, B. (2015): Emanzipation und »höheres Chinesentum« – Was ist kritisch an der kritischen Normenforschung in den Internationalen Beziehungen? Zeitschrift für Politikwissenschaft 62(2), S. 140-158.

4) Antweiler, C. (2011): Mensch und Weltkultur – Für einen realistischen Kosmopolitismus im Zeitalter der Globalisierung. Bielefeld: transcript, hier S. 24.

5) Ebd. S. 8.

6) Ebd. S. 12.

7) Ebd. S. 22. Hier finden sich erneut Bezüge zur postkolonialen Theorie, insbesondere zu Homi K. Bhabhas Idee eines »dritten Raumes«; Bhabha, H. (1994): The Location of Culture. London and New York: Routledge.

8) Ernst Bloch (1970): Tübinger Einleitung in die Philosophie. Frankfurt a.M.: Suhrkamp, S. 144.

9) Einen Überblick bietet Papastergiadis, N. (2000a): Tracing Hybridity in Theory. In: Werbner, P.; Tariq, M. (eds.): Debating Cultural Hybridity – Multi-Cultural Identities and the Politics of AntiRacism. London & New Jersey: Zed Books, S. 257-281. Speziell zu Hybridität in Bezug auf Frieden siehe z.B. MacGinty, R. (2010): Hybrid peace – The interaction between top-down and bottom-up peace. Security Dialogue, Vol. 41, Nr. 4, S. 391-412.

10) Eisenstadt, S.N. (2000): Multiple Modernities. Daedalus 129(1), S. 1-29.

11) Senghaas, D. (1952): Frieden als Zivilisierungsprojekt. In: Senghaas, D. (Hrsg.): Den Frieden denken – si vis pacem, para pacem. Frankfurt a.M.: Suhrkamp, S. 196-223.

Dr. Christiane Fröhlich ist Research Fellow am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (christianefroehlich.de).
Dr. Regina Heller ist Wissenschaftliche Referentin am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg.

Europe and the Middle East in Transition

Europe and the Middle East in Transition

Hessische Internationale Sommeruniversität (ISU), 18. Juli bis 15. August 2015, Marburg

von Lydia Koblofsky

Der Nahe und Mittlere Osten liegt in der direkten Peripherie der Europäischen Union. Über die regionale Nähe hinaus verbinden thematische Schwerpunkte eine lange gemeinsame Geschichte und eine nicht konfliktfreie Gegenwart – politische sowie ökonomische Interessen und gegenseitige Abhängigkeiten eingeschlossen. Gerade im Licht der Ereignisse der vergangenen Jahre hat das Thema höchst aktuellen Bezug.

Seit 2010 sind die Fragen nach den Beziehungen zwischen Europa und dem Nahen und Mittleren Osten sowie nach Friedensperspektiven und Konfliktbearbeitungsstrategien thematische Schwerpunkte der Internationalen Sommerschulen in Marburg. Ausgerichtet vom Centrum für Nah- und Mittelost Studien und dem Zentrum für Konfliktforschung fand im Sommer 2015 zu diesem Thema an der Philipps-Universität Marburg die 17. Hessische Internationale Sommeruniversität (ISU) statt. Während des vierwöchigen universitären Sommerstudienprogramms befassten sich die einschlägigen Seminare mit der Beziehung zwischen Europa und dem Nahen und Mittleren Osten aus politischer, ökonomischer, kultur- und regionalwissenschaftlicher Perspektive. Deutsch-Sprachkurse, Exkursionen und themenbezogene Rahmenveranstaltungen ergänzten das Programm.

Die Begegnung mit Menschen aus der ganzen Welt und der Austausch untereinander über das Schwerpunktthema stehen bei der ISU immer im Mittelpunkt. In diesem Jahr kamen 61 Studierende aus 23 Ländern nach Marburg, unter anderem aus den Vereinigten Arabischen Emiraten, den USA, Kanada, Israel, Ägypten, Spanien, Polen, dem Sudan und China. Cailin Clothier aus den USA schilderte seine Eindrücke: „Das Programm hat einen großen Einfluss, glaube ich. Es gibt den Themen, die wir diskutieren, ein Gesicht. Wenn man weit weg ist von den Geschehnissen im Nahen und Mittleren Osten, ist es leicht, sich eine klare Meinung zu bilden oder sich zu distanzieren. Aber wenn man persönlich mit den Menschen aus der Region spricht, bekommt man ganz neue Perspektiven mit.“

„Ich belegte einen Kurs zu Palästina und Israel, der mir bewusst gemacht hat, was dort passiert“, sagte Fernando Lugo Castillo aus Mexiko. „Ich konnte mich gut in beide Seiten hineinversetzen, da klar wurde, wie hart es für beide Seiten war und ist. Das Programm sensibilisiert die Studierenden für das Thema. Wir haben Studierende beider Seiten in der ISU, aus Israel und Palästina. Es ist interessant, von ihren persönlichen Erfahrungen zu hören. Ich glaube, das kann wirklich Veränderungen bewirken.“

Janaya Forth aus Kanada betonte, das Programm der ISU sei auch für ihre spätere berufliche Praxis interessant: „Ich studiere Soziale Arbeit und werde in Zukunft mit Menschen auf individueller Ebene arbeiten, Konflikte bearbeiten und Mediationen durchführen. Die Kurse der ISU haben nicht nur Hintergrundwissen zu bieten, sondern auch praxisrelevante Methoden und Fragen.“

Auch die Möglichkeit, Sprachkurse im Deutschen zu belegen, war für viele Studierende wieder ein wichtiger Grund, um an der ISU teilzunehmen. Daneben bot die ISU den Studierenden ein vielfältiges und umfangreiches Rahmenprogramm. Die Wochenendexkursionen nach Frankfurt am Main, Kassel und Straßburg sowie weitere kulturelle Veranstaltungen, Vorträge, Filmvorführungen und Besuche der Marburger Synagoge und Moschee komplettierten das Programm, das den internationalen Studierenden eine Zeit intensiver sprachlicher und interkultureller Erfahrungen sicherte.

Für Sanaa Tannous aus Syrien war der Besuch des Europäischen Parlaments in Straßburg ein Highlight der ISU: „Dort kommen 28 Länder mit 24 verschiedenen Sprachen zusammen und sprechen miteinander. Warum können wir – die arabische Welt – nicht etwas Ähnliches tun? Obwohl die europäischen Länder kulturell und sprachlich sehr divers sind, haben sie eine Basis gefunden, auf der sie miteinander kooperieren.“

Die Hessischen Internationalen Sommeruniversitäten sind ein Gemeinschaftsprojekt der hessischen Universitäten und werden vom Hessischen Ministerium für Wissenschaft und Kunst gefördert. Weitere Informationen im Internet unter uni-marburg.de/isu?language_sync=1.

Lydia Koblofsky

Deutsch-französische Achse schwächelt

Deutsch-französische Achse schwächelt

Quo vadis Europa?

von Hans-Georg Ehrhart

Dominiert Deutschland Europa? Hat die Griechenlandkrise das Bild vom »hässlichen Deutschen« wieder reaktiviert? Was soll aus Europa werden und aus seiner Hauptstütze, der deutsch-französischen Achse? Die Erweiterung der EU auf 28 Mitgliedsländer hat die Bedeutung der deutsch-französischen Achse zweifellos relativiert. Hinzu kommt das derzeitige ökonomische Ungleichgewicht zwischen beiden Ländern. Gleichwohl ist die bilaterale Zusammenarbeit immer noch von Bedeutung, denn ohne eine Verständigung zwischen Paris und Berlin geht, so die Überzeugung unseres Autors, in der EU nichts voran, weder in der Wirtschafts- und Finanz- noch in der Sicherheitspolitik.

Laut Präsident François Hollande bilden Deutschland und Frankreich das „Herz Europas“ und tragen außerordentliche Verantwortung für dessen wirtschaftliche, finanzpolitische, soziale und politische Integration (Hollande 2012, S.3). Für Deutschland wiederum ist die „engste Partnerschaft mit Frankreich in einem geeinten Europa“ eine der Grundkoordinaten seiner Außenpolitik (Steinmeier 2015, S.8). Diese positive Grundhaltung verhindert aber nicht, dass es unterschiedliche Vorstellungen über die Zukunft Europas und Interessengegensätze gibt, die es mühsam zu überwinden gilt. Den diversen Problemen liegen unterschiedliche politische Denkansätze und »Kulturen« zugrunde, die es beiden Seiten schwer machen, einen Kompromiss zu finden.

Unterschiedliche wirtschaftspolitische Ansätze

In der Wirtschafts- und Finanzpolitik verfolgt Deutschland einen liberalen Ansatz, der auf einer starken Exportindustrie, offenen Märkten und einer hohen Wettbewerbsfähigkeit basiert. Das damit verbundene europapolitische Problem formuliert Außenminister Steinmeier, wenn er mahnt, „ein fatales strategisches Dilemma zu verhindern, in dem Deutschland sich vor die Wahl gestellt sähe zwischen seiner internationalen Wettbewerbsfähigkeit in der Globalisierung einerseits und der Zukunft der europäischen Integration – vor allem dem Zusammenhalt der Wirtschafts- und Währungsunion – andererseits“ (Steinmeier 2015, S.11). In Frankreich hingegen spielen der vorsorgende Staat und die Binnennachfrage traditionell eine größere Rolle. Das trug dazu bei, dass das Land seit Jahren ein sehr hohes Haushalts- und Staatsdefizit aufweist.

Deutschland hatte 1997 extra den Stabilitätspakt durchgesetzt, um die Währungsunion wetterfest gegen gegen eine schuldenbasierte Staatsfinanzierung zu machen. Dem 750 Mrd. schweren Hilfspaket für Griechenland stimmte Berlin 2010 erst zu, nachdem der damalige französische Präsident Sarkozy gedroht hatte, den Euro zu verlassen (Traynor/Tremlett 2010). 2012 wurde der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) eingeführt, er vergibt aber nur rückzahlbare Kredite und ist nicht für Finanztransfers zuständig. Während Berlin die Einführung von Eurobonds, also gemeinsamen Staatsanleihen, vehement ablehnt, sieht Paris darin die Krönung seiner Europapolitik. Schon seit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) in den 1950er Jahren versucht Frankreich, die deutsche Wirtschaftskraft zu »europäisieren« und für seine Vorstellung von Europa nutzbar zu machen.

Der deutsche Finanzminister Schäuble ist zwar durchaus für eine Fiskalunion, aber nur, sofern diese die effektive Kontrolle ihrer Mitglieder ermöglicht und Regelverstöße verlässlich sanktioniert, etwa durch einen mit entsprechenden Kompetenzen ausgestatteten Europäischen Währungsfonds (Schäuble 2010). Frankreich denkt eher an einen gemeinsamen Haushalt und eine gemeinsame Haftung, will sich auf der anderen Seite aber in seine nationale Politik nicht viel reinreden lassen. Dementsprechend schlug Präsident Hollande nach dem qualvollen Griechenlandkompromiss, der Mitte August 2015 zum dritten Rettungspaket führte, die Bildung einer europäischen Wirtschaftsregierung für die Eurozone mit eigenem Haushalt und Parlament vor. Zur Not könne eine „Avantgarde“ aus interessierten Staaten vorangehen (Gamelin 2015a, S.6).

Nach einem gemeinsamen Arbeitspapier, über das die Wochenzeitung DIE ZEIT berichtete (2.6.2015), streben Paris und Berlin nun eine engere Währungsunion mit häufigeren Gipfeltreffen, mehr Kompetenzen für die Gruppe der Finanzminister und ihres Präsidenten, der so etwas wie der von Paris vorgeschlagene europäische Finanzminister werden könnte, sowie eine Beteiligung des Europaparlaments an. Sie wollen also vor allem die zwischenstaatliche Zusammenarbeit stärken, was dem bevorzugten französischen und mittlerweile auch von Kanzlerin Merkel goutierten Ansatz entspräche. In diese Richtung geht auch die (nicht zuletzt mit Blick auf das mit Austritt aus der EU drohende Großbritannien formulierte) Idee Schäubles, die EU zurückzubauen, indem der Europäischen Kommission die Aufsicht über Haushalte, Binnenmarkt und Wettbewerbsrecht entzogen und einer unabhängigen Behörde übertragen wird (Gamelin 2015b, S.4).

Unterschiedliche sicherheitspolitische Kulturen

Die Zeiten, in denen die Kommission als künftige europäische Regierung angesehen wurde, sind ohnehin vorbei. CDU und SPD nahmen bereits vor Jahren Abschied von der – übrigens von Paris nie geteilten – Vision der Vereinigten Staaten von Europa. Das hindert beide Parteien aber nicht daran, für eine Europäische Armee zu plädieren (Ehrhart 2014, S.92). Allerdings lassen sie offen, was sie darunter verstehen. Wenn der europäische Bundesstaat kein Ziel mehr ist, wie soll eine Europäische Armee politisch geführt werden? Paris denkt gar nicht daran, seine verteidigungspolitische Souveränität aufzugeben – mehr Koordinierung und Zusammenarbeit in Teilbereichen ja, mehr aber nicht. In offiziellen Äußerungen wird zwar gerne von der Notwendigkeit einer »europäischen Verteidigung« gesprochen, jedoch nicht im Sinne einer integrierten Armee.

Das französische (und britische) Hauptinteresse an der seit 1999 im Rahmen der EU im Aufbau befindlichen »Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik« (GSVP) liegt in verbesserten militärischen Kapazitäten. Hauptadressat dieses Anliegens ist Deutschland, das mehr für Rüstung und Verteidigung ausgeben und sich international militärisch mehr engagieren soll. Während Deutschland nur 1,4 Prozent seines Bruttoinlandprodukts für Verteidigung ausgibt, sind es bei Frankreich zwei Prozent (darin enthalten sind allerdings auch die Kosten für die französische Nuklearstreitmacht). Weil Deutschland nicht so richtig mitzog, schloss Frankreich mit Großbritannien 2010 weit reichende militärpolitische Verträge ab, ohne Berlin zu konsultieren oder die GSVP zu erwähnen.

Ein Grund für die manchmal unterschiedlichen Positionen liegt in den immer noch verschiedenen sicherheitspolitischen Kulturen. Bereits das von Paris initiierte Projekt der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft scheiterte 1954 schließlich am französischen Widerstand. Damit war auch die geplante Europäische Politische Gemeinschaft gescheitert. Einerseits wollte Paris damals Sicherheit und Kontrolle durch Integration der Bundesrepublik, andererseits wollte es seine außen- und sicherheitspolitische Handlungsfreiheit bewahren – Frankreich sah sich als Weltmacht, befand sich im Indochinakrieg. Die 1952 gegründete EGKS, die die Kontrolle über die damals rüstungswirtschaftlich relevante Schwerindustrie ermöglichte, und die 1954 gegründete Westeuropäische Union (WEU), die umfangreiche rüstungskontrollpolitische Beschränkungen für die Bundesrepublik vorsah, reichten dem NATO-Gründungsmitglied Frankreich als Rückversicherung aber schließlich aus.

EGKS und WEU sind mittlerweile Geschichte. Zahlreiche bilaterale Initiativen haben inzwischen die Welt erblickt: Sie reichen vom Elysée-Vertrag – bis heute die wichtigste vertragliche Grundlage für die bilateralen Beziehungen -, der deutsch-französischen Brigade und dem Eurokorps bis zum Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrat. Selbst auf dem Gebiet der nuklearen Abschreckung, die Frankreich als Garant für das Überleben der Nation und als Ausdruck eines besonderen Status betrachtet, bot Frankreich 1986 und 1996 Deutschland Konsultationen an. Deutschland zeigte aber kein Interesse, weil es eher auf die »nukleare Teilhabe« an US-Atomwaffen im Rahmen der NATO setzt. Zudem gilt bei aller Kooperationsbereitschaft die Aussage von Charles de Gaulle, dass sich die Verfügung über Atomwaffen nicht teilen lasse.

Doch steht dieses Thema für Frankreich längst nicht mehr auf der Agenda. Die sicherheitspolitischen Herausforderungen haben sich geändert. Im Mittelpunkt stehen nun vor allem Terrorismus und gescheiterte Staaten. Als ehemalige Kolonialmacht und ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats ist Frankreich viel interventionsfreudiger als Deutschland und hat in den letzten Jahren in Libyen, Mali, der Zentralafrikanischen Republik und im Nahen Osten interveniert. Während Deutschland traditionell eher nach Osten blickt, liegt für Frankreich die zentrale Problemzone in Afrika. Im Ukrainekonflikt versucht Berlin, Paris über das »Normandieformat« (Deutschland, Frankreich, Russland und Ukraine) einzubinden. Zugleich folgt es dem französischen Drängen, sich auch militärisch mehr in Afrika zu engagieren, indem es Teile der deutsch-französischen Brigade in Mali einsetzt. Die Zusammenarbeit bei der weltraumgestützten Aufklärung ist ein weiterer Kooperationsbereich, wie auch das Vorhaben, eine bewaffnungsfähige Drohne zu entwickeln.

Fehlende gemeinsame Vision

Nach dem Abschluss des Vertrages von Lissabon, durch den die Europäische Union institutionell reformiert wurde, bedürfte es »nur« eines Beschlusses der EU-Staats- und Regierungschefs, um eine gemeinsame Verteidigungspolitik einzuführen, die dann zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte. Doch solange die beiden Hauptprotagonisten nicht an einem Strang ziehen, wird eine Außen- und Sicherheitspolitik Europas aus einem Guss Zukunftsmusik bleiben. Ähnlich sieht es in der Wirtschafts- und Währungspolitik aus. Es braucht eine gemeinsame Vision um voranzukommen. Diese fehlt aber offensichtlich. Was ist also zu tun?

Frankreich müsste in beiden Fällen seinen nationalen Souveränitätsanspruch reduzieren, Deutschland müsste für andere mehr ins Risiko gehen. Durch die eigene Bereitschaft, Souveränität und Risiko zu teilen, könnte die schwächelnde deutsch-französische Achse Vorbild sein und mit anderen interessierten Partnern das Friedensprojekt EU voranbringen, statt in Kleinmütigkeit zu verharren. In unserer globalisierten Welt wäre dies einem Europa mit schwachen Institutionen oder gar einer Renationalisierung Europas allemal vorzuziehen.

Literatur

DIE ZEIT: Merkel strebt radikale Euroreform an. 2. Juni 2015.

Hans-Georg Ehrhart (2014): Europäische Armee – eher Chimäre als Vision! In: Ines-Jacqeline Werkner, Janet Kursawe und Margret Johannsen (Hrsg.) (2014): Friedensgutachten 2014. Berlin: LIT, S.87-99.

Cerstin Gammelin (2015a): Friedenstaube nach Berlin. Süddeutsche Zeitung, 21.7.2015.

Cerstin Gammelin (2015b): EU, eine Nummer kleiner. Süddeutsche Zeitung, 31.7.2015.

François Hollande (2012): Rede anlässlich des 50. Jahrestages der Rede von General de Gaulle an die deutsche Jugend. In: Ministère des Affaires Ètrangères et Européennes: Bulletin d'actualités. 24.9.2015, S.1-4.

Wolfgang Schäuble im Interview mit Bild: Pleite-Ländern notfalls den Euro wegnehmen. 15.3.2015.

Frank-Walter Steinmeier (2015): »Krise, Ordnung, Europa« – Zur außenpolitischen Verortung und Verantwortung Deutschlands. In: Auswärtiges Amt Projektteam „Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken“: Review Krise – Ordnung – Europa.

Ian Traynor and Giles Tremlett: Nicolas Sarkozy Threatened to Pull Out of Euro Over Greece. The Guardian, 14 May 2010.

Dr. Hans-Georg Ehrhart ist Mitglied der Geschäftsleitung des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) und Leiter des Zentrums für Europäische Friedens- und Sicherheitsstudien am IFSH (ZEUS).

EUropas Staatsbildungskriege

EUropas Staatsbildungskriege

13. Kongress der Informationsstelle Militarisierung, 6.-7. November 2010, Tübingen

von Jonna Schürkes

Am 6./7. November 2010 veranstaltete die Informationsstelle Militarisierung (IMI) ihren Kongress 2011, »EUropas Staatsbildungskriege: Zerschlagen – Umbauen – Dirigieren«. Thema war die Praxis der Europäischen Union, Staaten des globalen Südens auf- bzw. umzubauen und sie unter der Androhung von Zerschlagung dauerhaft zu gängeln. Ziel des Kongresses war es, die steigende Bedeutung des Staatenbauens (und -zerschlagens) und die Rolle der EU dabei herauszuarbeiten.

Anhand verschiedener Beispiele wurde gezeigt, dass die Richtschnur für den Umgang der EU mit Staaten des globalen Südens nicht das Völkerrecht, sondern die jeweilige Interessenslage ist. Die besondere »Qualität« der EU-Politik, so eines der wichtigsten Fazits des Kongresses, liegt dabei in der Kombination »sanfter« und »harter« Machtmittel und ihrer systematischen Bündelung und Verzahnung im neuen Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD).

Bundeskanzlerin Angela Merkel fasste die Bandbreite der zur Verfügung stehenden Instrumenten bereits auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2006 eindrucksvoll zusammen: „Die zentrale außenpolitische Zielsetzung lautet, Politik und Handeln anderer Nationen so zu beeinflussen, dass damit den Interessen und Werten der eigenen Nation gedient ist. Die zur Verfügung stehenden Mittel reichen von freundlichen Worten bis zu Marschflugkörpern.“ Denselben »integrierten Ansatz« propagierte jüngst auch der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 16.09.2010, „alle einschlägigen Instrumente und Politiken der EU und der Mitgliedstaaten [werden] vollständig und auf kohärente Weise im Dienste der strategischen Interessen der Europäischen Union eingesetzt“.

Von freundlichen Worten …

Als Beispiele für »sanfte« Machtmittel wurden in einem ersten Panel die Außenwirtschaftpolitik, die Beitritts- und Nachbarschaftspolitik, sowie zwei Finanzierungsinstrumente (das »Instrument für Demokratie und Menschenrechte« und das »Instrument für Stabilität«) der EU näher betrachtet.

Mit Hilfe einer neoliberalen Außenwirtschaftspolitik – vor allem in Form so genannter Freihandelsabkommen – gestaltet die EU Staaten des Südens um, mit desaströsen Folgen für die Bevölkerung der betroffenen Länder. Gleichzeitig ist eben jene neoliberale Wirtschaftspolitik Triebfeder für den Aufbau und die Zerschlagung von Staaten, schließlich ist die EU darauf angewiesen, dass Regierungen im globalen Süden gewillt oder genötigt sind, die wirtschaftspolitischen Vorgaben aus Brüssel umzusetzen. Anhand der schwierigen und noch immer nicht abgeschlossenen Verhandlungen über Freihandelsabkommen – beispielsweise mit dem Mercosur – werden aber auch die Grenzen dieser »sanften« Machtpolitik deutlich, die in naher Zukunft möglicherweise durch die beispiellose Verschmelzung von Handels-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik im Rahmen des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) überwunden werden.

Mittels der Beitritts- und Nachbarschaftspolitik wird derzeit ein »Imperium Europa«, ein hierarchisch strukturierter Großraum geschaffen. Im Kern befinden sich die EU-Großmächte, darum gruppieren sich die alten Mitgliedsländer (EU-15) und darum herum die politisch und wirtschaftlich peripher angebunden Staaten der EU-Osterweiterung. Den äußeren Ring bilden die 16 Staaten, die an der Europäischen Nachbarschaftspolitik teilnehmen und schließlich die Mitglieder der „Eurosphere“ (Mark Leonard, Direktor des European Council on Foreign Relations), jener Großraum, bestehend aus 80 Staaten in Afrika und dem Mittleren Osten, in dem sich die EU immer offensiver als imperiale Ordnungsmacht gebärdet und auch bereit ist, militärische Gewalt zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen und strategischen Interessen anzuwenden.

Die beiden Finanzinstrumente der EU, die zum Ende des ersten Panels näher analysiert wurden, dienen der Zerschlagung und dem Aufbau von Staaten. Welches Instrument zur Anwendung kommt, richtet sich nicht danach, ob ein Land die Menschenrechte achtet oder nicht, sondern, ob es nach der Pfeife der Europäischen Union tanzt. Mit dem »Instrument für Demokratie und Menschenrechte« werden vor allem Oppositionsbewegungen finanziert, um pro-westliche Eliten an die Macht zu bringen. Ganz entgegengesetzt hierzu funktioniert das Stabilitätsinstrument. Mit ihm werden v.a. Maßnahmen zum Aufbau von Armeen und Polizeien und generell die Stützung »befreundeter« Regime finanziert.

… und Marschflugkörpern

Den »harten« Machtmitteln widmete sich das zweite Panel des Kongresses. Diese reichen von den im Ausbau befindlichen militärischen Einheiten der EU über die Ausbildung von Repressionsorganen für befreundete Regime bis hin zur »robusten« Bevölkerungskontrolle, u.a. durch gezielte Tötungen.

Für kleinere, gezielte Operationen baut sich die EU spezialisierte Einheiten (Battlegroups) auf, die Regime – je nach gusto – vor Angriffen schützen oder auch destabilisieren können. Dabei agiert die EU häufig im Zusammenspiel mit anderen weltpolitischen Akteuren wie der NATO, den Vereinten Nationen oder auch der Afrikanischen Union, da sie meist selbst nicht in der Lage oder willens ist, ausreichend Soldaten zu entsenden. Als weiteres Mittel wurde die European Gendarmerie Force genannt, an der sich alle EU-Mitgliedsstaaten mit paramilitärischen Truppen beteiligen. Sie kann sowohl im In- als auch Ausland, unter zivilem und militärischem Kommando eingesetzt werden und spielt daher gerade für den »Aufbau« von Staaten bzw. die Verteidigung von Regimen gegen unliebsame Oppositionen eine zunehmend wichtigere Rolle.

Zusätzlich zu diesen Instrumenten, die der direkten militärischen Intervention dienen, entdeckte die EU Sicherheitssektorreformen als ein geeignetes Instrument zur Durchsetzung ihrer Interessen vor allem in Ländern des globalen Südens. Diese Reformen beschränken sich im Allgemeinen darauf, Soldaten und Polizisten auszubilden und auszurüsten sowie Militär- bzw. Polizeiberater in die jeweiligen Länder zu entsenden. Ziel dieser Missionen ist, die Kontrolle der EU über diese Sicherheitskräfte zu erhöhen und pro-westlichen Regimen Repressionsorgane aufzubauen, wobei es weitgehend gleichgültig ist, ob es sich dabei um demokratische oder autoritäre Regime handelt.

Unliebsame Einzelpersonen und Gruppen schaltet die EU unter anderem mit Hilfe von so genannten Terrorlisten und gezielten Tötungen aus. Für Personen, die auf diesen Terrorlisten stehen, bedeutet dies nicht nur, dass sie fast in allen Bereichen des zivilen Lebens handlungsunfähig werden (Konten werden eingefroren, Reisen werden unmöglich, etc.) sondern im schlimmsten Fall, dass sie auf so genannten »Todeslisten« landen und damit im wahrsten Sinne des Wortes zum Abschuss freigegeben werden. Dieser wird zunehmend von Drohnen ausgeführt, wobei es sich um außergerichtliche Tötungen auch außerhalb des Kriegsgebietes, wie beispielsweise in Pakistan, handelt. Bisher setzten vor allem die USA Drohnen für diese Art der Kriegsführung ein. Allerdings intensiviert auch die EU ihre Bemühungen in diesem Bereich. So hat die Europäische Rüstungsagentur von Anfang an die Entwicklung von unbemannten Drohnen als ihr Flaggschiff erklärt und in diesem Bereich umfangreiche Forschungs- und Sponsoringprogramme aufgelegt.

Am Ende des ersten Kongresstages ging es um den EAD, der am 1. Dezember 2010 seine Arbeit aufnahm und in dem all diese Instrumente zusammengefasst werden. Er wird von Befürwortern wie Ulrike Guérot vom European Council on Foreign Relations nicht zu Unrecht als „Kronjuwel des Vertrags von Lissabon“ bezeichnet, denn er wird die Politik der Europäischen Union grundsätzlich verändern. Mit dem EAD soll die »Schlagkraft« der Europäischen Union über die Bündelung der sanften und harten Machtmittel erhöht werden. Diese Bündelung bedeutet vor allem, dass Militärs künftig mit am Tisch sitzen werden, wenn es um Fragen ziviler Konfliktbearbeitung oder die Vergabe von Entwicklungshilfe geht. Dies wiegt umso schwerer, da die wesentlichen Posten innerhalb des EAD nahezu ausschließlich von den EU-Großmächten besetzt werden und das neue Superministerium weder vom Europäischen Parlament noch den nationalstaatlichen Parlamenten effektiv kontrolliert werden kann.

Durchsetzung EUropäischer Interessen

Der Einsatz der am ersten Tag besprochenen Instrumente und die Interessen, die die EU damit verfolgt, wurden am zweiten Tag anhand von Länderbeispielen aufgezeigt.

Die doppelten Standards der EU-Politik wurden vor allem im Umgang der EU mit den nach Unabhängigkeit strebenden Regionen auf dem Balkan und im Kaukasus deutlich. Während die gesamte Bandbreite der zur Verfügung stehenden Machtmittel im Fall des Kosovo dazu eingesetzt wurden, einen neuen Staat zu schaffen, wurde mit eben jenen Instrumenten im Kaukasus verhindert, dass sich Süd-Ossetien und Abchasien von Georgien abspalten. Hier wird deutlich, dass Sezessionen aus westlicher Sicht dann legal sind, wenn es sich um pro-westliche Regionen handelt, und illegal, wenn dies nicht der Fall ist. Das Völkerrecht wird dabei durch bloße Willkür ersetzt.

Besonders deutlich wird dies im Umgang mit dem Gutachten des Internationalen Gerichtshofs über die Unabhängigkeit des Kosovo, das im Juli 2010 veröffentlicht wurde. Auch wenn das Gutachten keinesfalls feststellt, dass die Unabhängigkeit des Kosovos rechtmäßig gewesen ist, wurde es durch westliche Politik und Medien als Persilschein für die Zerschlagungs- und Anerkennungspolitik des Westens auf dem Balkan gewertet. Gleichzeitig betont die Europäische Union, dass sich daraus keinesfalls das Recht ableite, in ähnlich gelagerten Fällen ebenfalls auf eine Sezession zu drängen.

Im sehr unterschiedlichen Umgang mit afrikanischen Staaten konnte eindrucksvoll gezeigt werden, wie sehr die Entscheidung, Regime zu stabilisieren oder zu destabilisieren, von den wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen der EU abhängt. So wird einerseits die Besetzung der Westsahara durch Marokko von der EU geduldet und sogar inoffiziell unterstützt, weil Marokko die Ausbeutung der dortigen Fischgründe und Phosphatvorkommen (knapp 40% der weltweiten Reserven) ermöglicht. Andererseits wird im Sudan die Abspaltung des ölreichen Südens mit dem Aufbau neuer Polizeikräfte und Infrastruktur vorbereitet und unumkehrbar gemacht. Gleichzeitig wird versucht, die Zentralregierung mit allen denkbaren Mitteln – vom Haftbefehl gegen Al-Bashir über Wahlbeobachtungsmissionen und einen Militäreinsatz im benachbarten Tschad – zu destabilisieren.

In Somalia wird wiederum die Übergangsregierung, die erst durch eine Invasion Äthiopiens mit der tatkräftigen Unterstützung des Westens an die Macht gelangen konnte, durch die EU unterstützt, auch wenn sie kaum mehr als einige Viertel in Mogadischu kontrolliert. Die Regierung ihrerseits erlaubt es der EU und anderen Staaten, in ihren Hoheitsgewässern Piraten militärisch zu bekämpfen.

Auf dem Abschlusspodium des Kongresses wurden Möglichkeiten diskutiert, sich dieser Art Politik entgegen zu setzen. Dringend notwendig ist weiterhin die Formulierung einer linken EU-Kritik, die darauf abzielen muss, der weit verbreiteten Europhilie den Boden zu entziehen.

Zusätzlich wurde am Beispiel der Oppositionsbewegung in Honduras gezeigt, wie internationale Solidaritätsarbeit heute funktionieren kann. Diese Bewegung kämpft gegen die gegenwärtige Regierung, die erst durch einen Putsch im Juni 2009 an die Macht gekommen war, und ist daher massiver Repression ausgesetzt. Die EU hatte diese Regierung trotz der vorangegangenen Verurteilung des Putsches anerkannt, um ein Freihandelsabkommen mit dem Land abschließen zu können. Die Möglichkeiten, solche Gruppen zu unterstützen, sind vielfältig: Die Anliegen der Bewegungen und die Politik der EU müssen in Europa bekannt gemacht werden, von Repression betroffene Menschen in Honduras können von Menschen aus Europa begleitet werden, um der Regierung über die Schaffung einer internationalen Öffentlichkeit den repressiven Umgang mit den Oppositionellen zu erschweren, und schließlich ist auch die finanzielle Unterstützung dieser Gruppen notwendig.

Somit wurde zum Abschluss des Kongresses gezeigt, dass wir der zuvor ausführlich analysierten Politik der EU nicht ohnmächtig gegenüber stehen.

Jonna Schürkes

Ukraine – eine Bilanz der Orangenen Revolution

Ukraine – eine Bilanz der Orangenen Revolution

von Kerstin Zimmer

Fünf Jahre nach der Orangenen Revolution fällt die Bilanz politischer und gesellschaftlicher Reformen in der Ukraine düster aus. Die anfängliche Euphorie und der Optimismus wichen Ernüchterung und Enttäuschung, da sich die hohen Erwartungen an die neuen Machthaber und ihre Reformvorhaben seitens der ukrainischen Bevölkerung und westlicher Politiker und Öffentlichkeiten nur in geringem Maße erfüllt haben. Stattdessen herrscht in der Ukraine seit geraumer Zeit eine politische Dauerkrise. Die Hauptgründe für die geringen Fortschritte bei der angekündigten Demokratisierung, Dezentralisierung und Annäherung an die Europäische Union (EU) sind primär im sowjetischen Erbe und in den post-sozialistischen Hinterlassenschaften der Kutschma-Ära zu suchen. Die Abhängigkeit von Russland in Energiefragen erschwert einen eigenständigen Entwicklungsweg.

Bis 2004 waren zwar die formalen Mindestanforderungen an eine Demokratie erfüllt, jedoch entwickelte sich unter Präsident Leonid Kutschma die Ukraine in einen neopatrimonialen Staat (Zimmer 2006). Der Präsident kontrollierte formell und informell viele Bereiche des politischen und wirtschaftlichen Lebens, indem er den formalen rechtlichen und administrativen Rahmen zum Machterhalt nutzte und auf erpresserische Methoden zurück griff (Darden 2001). Allerdings gelang der Übergang zum Autoritarismus aufgrund der Heterogenität des Landes und der politischen Elite nicht (Levitsky & Way 2002). Die Ukraine stellte vor allem wegen ihrer strategischen Lage mit Grenzen zur EU und zu Russland eine Herausforderung für die EU und die USA dar (Lane 2008). Nationale und internationale Geberorganisationen betrieben Demokratieförderung im Sinne von »soft power« (Nye 2004), um politische Präferenzen zu beeinflussen und einen Institutionenwandel herbeizuführen.

Die Präsidentschaftswahl im Herbst 2004 galt als Richtungswahl, bei der Manipulationen zu Gunsten von Wiktor Janukowytsch, dem von Kutschma designierten Nachfolger, allgemein erwartet wurden. Der erklärte Wahlsieg von Janukowytsch gegen Juschtschenko in der Stichwahl im November 2004 führte zu – in westlichen Fachkreisen und Öffentlichkeiten unerwarteten – Demonstrationen gegen den Wahlbetrug. In der Wiederholungswahl am 26. Dezember 2004 wurde Juschtschenko zum Präsidenten gewählt.

Während die westliche Öffentlichkeit und zahlreiche Autoren die Ereignisse als eine echte Volksrevolution (Karatnycky 2005; Kuzio 2005) und einen demokratischen Durchbruch (Åslund 2009) werteten, setzt sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass hier Machtpolitik im Zentrum stand (Lane 2008). Was in den Medien als »Macht des Volkes« dargestellt wurde, war eine von Eliten gelenkte Demonstration. Die Bevölkerung war nicht zuletzt aufgrund von relativer Deprivation bereit, gegen das bestehende Regime zu protestieren. Das orangene Lager bot nicht nur eine öffentliche Kritik des Kutschma-Regimes, sondern auch eine Alternative dazu und löste das Problem des kollektiven Handelns durch die Bereitstellung von Infrastruktur und selektiven Anreizen für die Demonstranten (Tucker 2007). Die mittelfristigen Ergebnisse der »Revolution« sowie Bevölkerungsumfragen legen nahe, dass die Orangene Revolution ein »revolutionärer Staatsstreich« (Lane 2008) war, welcher sich durch eine starke Partizipation und Führungsrolle von Eliten auszeichnet sowie eine hohe Beteiligung der Bevölkerung – allerdings überwiegend als Zuschauer.

Der revolutionäre Staatsstreich war keine »nachholende Revolution«, die eine post-postkommunistische Phase (Kubicek 2009) einläutete. Entgegen aller Erneuerungsrhetorik waren die Kontinuitäten aus dem Kutschma-Regime und der Sowjetunion stark, vor allem hinsichtlich der politischen Kultur. Es kam zur teilweisen Elitenerneuerung, aber nicht zum Austausch der politischen Klasse oder gar tief greifenden sozialen und ökonomischen Reformen. Um das Kutschma-Regime gewaltlos abzulösen, war eine breite Koalition auch mit Akteuren aus dem alten Regime notwendig gewesen (Cheterian 2009). Zudem war das orangene Lager selbst eine heterogene Ansammlung nationalistischer, liberaler und linker Kräfte und umfasste auch Jugend- und Studentenorganisationen sowie Interessenvertretungen von Teilen der Oligarchen. Es handelte sich nicht um eine Fundamentalopposition, sondern um zumeist erfahrene Politiker aus der post-kommunistischen Phase. Nach dem Ende des Kutschma-Regimes fiel diese Zweckkoalition schnell auseinander und eine politische Dauerkrise, die bisweilen einem grotesken Politikspektakel gleicht, begann.

Institutionenbildung

Die Ende 2004 durch einen Aushandlungsprozess zwischen Kutschma und den orangen Kräften eilig beschlossene Verfassungsänderung trat Anfang 2006 in Kraft. Sie markiert den Übergang von einem faktisch super-präsidentiellen zu einem parlamentarisch-präsidentiellen System. Jedoch ist sie voller Widersprüche und lässt viele Bereiche ungeregelt. Notwendige Begleitgesetze und Ausführungsbestimmungen wurden nicht verabschiedet. Seit der Verfassungsänderung wählt das Parlament den Premierminister und die Mehrheit im Parlament stellt die Regierung. Außerdem wurde ein imperatives Mandat eingeführt, das Fraktionsübertritte verbietet. Jedoch bleiben dem Präsidenten verschiedene Machthebel, zum Beispiel Ernennung des Verteidigungs- und Außenministers sowie das suspensive Vetorecht gegen Parlamentsentscheidungen.

Die Verfassung legt keine wirklichen »Checks and Balances« fest (Cheterian, 2009). Vielmehr verursachen die unklaren Beziehungen zwischen der Präsidentschaft, der Regierung und dem Parlament Spannungen und tragen zur politischen Krise bei. Regierungschefin Tymoschenko und Präsident Juschtschenko nutzen die Ambiguitäten der Verfassung, um ihre Macht zu erweitern. Zudem werden Regeln und Gesetze missachtet, weil Kämpfe über die Regeln häufig Oberhand über politischen Wettbewerb innerhalb festgelegter Regeln gewinnen. Eine erneute Verfassungsreform ist unabdingbar, wobei Tymoschenko ein rein parlamentarisches System bevorzugt, während Juschtschenko die Kompetenzen des Präsidenten erweitern möchte und wiederholt versuchte, die Verfassungsrevision wieder rückgängig zu machen. Da beide danach trachten die bestehenden Rahmenbedingungen durch das Verabschieden passender Gesetze oder Erlasse zu den eigenen Gunsten zu verändern, ist die zukünftige Regierungsform noch unklar.

Korruption und Rechtsunsicherheit bleiben ein strukturelles Problem. Juschtschenko hat sein Versprechen, politische Verbrechen aufzuklären und „alle Verbrecher ins Gefängnis zu schicken“ nicht erfüllt. Stattdessen erhielten viele Akteure aus dem alten Regime Amnestie für ihren Wahlbetrug im Jahr 2004 und Immunität für Abgeordnete auf allen Ebenen, und die zweifelhaften Privatisierungen der Kutschma-Ära wurden nicht weiter untersucht. Die Oligarchisierung der Macht bleibt bestehen, viele Politiker haben ein finanzielles Interesse daran, den korrupten Status Quo aufrecht zu erhalten (Kubicek 2009) – und alle Parteien werden von mehr oder weniger reichen und einflussreichen Oligarchen unterstützt und finanziert.

Nationsbildung

Die in den westlichen Medien betonte Zweiteilung des Landes in eine ukrainisch-sprachige und nach Westen orientierte Westukraine und eine russischsprachige und nach Russland orientierte Ostukraine ist eine starke Vereinfachung und wird der Vielschichtigkeit regionaler Besonderheiten nicht gerecht. Dennoch gibt es unterschiedliche historisch geprägte Identitätskonzepte und politische Kulturen, die unter Kutschma nach dem Teile-und-Herrsche-Prinzip bewusst aufrecht erhalten wurden. Obwohl die Einigung des Landes ein Hauptziel Juschtschenkos war, gelang es ihm nicht, eine gesamtukrainische Identität zu kreieren. Vielmehr vertrat er eher zentral- und westukrainische politische Kräfte und Identitätsvorstellungen, vor allem vor den Parlamentswahlen 2006 und 2007. Dazu zählen die Förderung der ukrainischen Sprache, die Bewertung der Hungersnot der 1930er Jahre als Genozid sowie die Rehabilitierung der Ukrainischen Aufstandsarmee, die im Zweiten Weltkrieg gegen die Rote Armee kämpfte und mit Hitler-Deutschland kollaborierte (Šabiæ 2009). Daher stimmen Wähler in der Ost- und Südukraine eher für Partei der Regionen, weil diese ihre Interessen zu vertreten verspricht. Wahltaktiken und Populismus aller politischen Kräfte führen immer wieder zur Polarisierung der regionalen Bevölkerungsgruppen. Andererseits trägt die innere Gespaltenheit der Ukraine dazu bei, ein autoritäres Regime zu verhindern, da es keine Alternative zum Pluralismus gibt (Simon 2009).

Regierungsfähigkeit

Die Regierungsfähigkeit ist begrenzt, da permanente Regierungskrisen die politische Entscheidungsfähigkeit lähmen. Juschtschenko wurde im Januar 2005 Präsident und das Parlament bestätigte Tymoschenkos Kandidatur als Premierministerin im Februar 2005. Von Beginn an litt ihre Regierung an Uneinigkeit und institutionelle Konkurrenz zwischen dem Sekretariat des Präsidenten, der Regierung und dem Rat für Nationale Sicherheit und Verteidigung, die von rivalisierenden Politikern geleitet wurden, flammte auf. Im September 2005 führten gegenseitige Beschuldigungen der Bestechlichkeit zur Entlassung der Regierung Tymoschenko. Die Wahl der neuen Regierung unter Jurij Jechanurow war nur mit Unterstützung der von Janukowytsch geleiteten »Partei der Regionen« möglich, der im Gegenzug Amnestie für den Wahlbetrug 2004 und Immunität gewährt wurde. Im Januar 2006, nach dem »Gaskrieg« mit Russland, erhielt die Regierung Jechanurow ein Misstrauensvotum des Parlaments, blieb jedoch bis zur Wahl des neuen Premierministers Janukowytsch, dessen Partei als stärkste Kraft aus den Parlamentswahlen im März 2006 hervorgegangen war, im Amt. Im April 2007 löste Juschtschenko – wegen der verbotenen Fraktionsübertritte oppositioneller Abgeordneter – das Parlament auf und rief Neuwahlen aus, womit er eine Verfassungskrise auslöste, welche die Ukraine an den Rand gewaltsamer Auseinandersetzungen brachte. Nach Verhandlungen zwischen Juschtschenko und Janukowytsch wurden vorgezogene Parlamentswahlen für den 30. September 2007 festgelegt, doch wie schon 2006 trugen sie nicht zur Handlungsfähigkeit der Regierung(en) bei. Aber die Wahlen wurden als frei und fair eingeschätzt und alle relevanten politischen Kräfte akzeptierten das Ergebnis. Die »Partei der Regionen« erhielt 34,7%, der »Block Julija Tymoschenko« (BJuT) 30.71% und Juschtschenkos Wahlblock »Unsere Ukraine–Selbstverteidigung des Volkes« 14,61%. Die Bildung einer neuen Regierung gelang erst im Dezember 2007, als eine erneute orange Koalition zwischen BJuT und »Unsere Ukraine« unter der Regierungsführung von Tymoschenko zustande kam.

Doch 2008 war das Parlament zeitweise nicht arbeitsfähig, so dass wichtige Reformen und Entscheidungen blockiert wurden. Nach Monaten gegenseitiger Blockaden zerbrach die orangene Koalition im September 2008, nachdem BJuT – gemeinsam mit der oppositionellen »Partei der Regionen« – Gesetze verabschiedet hatte, die die Macht des Präsidenten begrenzen. Nach gescheiterten Versuchen der Regierungsbildung löste Juschtschenko am 8. Oktober 2008 das Parlament auf und kündigte Neuwahlen an. Aufgrund der akuten Finanz- und Wirtschaftskrise, von der die Ukraine besonders stark betroffen ist, wurden die Wahlen auf ungewisse Zeit verschoben und die Regierung Tymoschenko blieb im Amt. Verschiedene Versuche der Regierungsbildung blieben seitdem erfolglos.

Seit Anfang 2009 hat die Ukraine keinen Außenminister und keinen Verteidigungsminister, da Tymoschenko sie über das Parlament entlassen hatte, eine Ernennung jedoch zum Kompetenzbereich des Präsidenten zählt. Tymoschenko und Juschtschenko können sich nicht auf Nachfolger einigen. Auch die Minister für Transport, Inneres und Finanzen sind zurückgetreten. Das Parlament arbeitet zurzeit fast gar nicht, weil es blockiert wird.

Angesichts der Finanzkrise ist die geringe Handlungsfähigkeit der ukrainischen Regierung problematisch. In den letzten Jahren wurden viele Investitionen über kurzfristige Bankkredite finanziert. Da aufgrund der Liquiditätskrise keine neuen Kredite zur Verfügung stehen, kommt es zu Rezession, steigender Arbeitslosigkeit und verminderten Staatseinnahmen, so dass der Staatsbankrott droht. Ein Notkredit des IWF über 16,4 Milliarden Dollar war mehrfach gefährdet, weil die ukrainische Regierung entsprechende Bedingungen nicht erfüllte.

Vor den Präsidentschaftswahlen, die am 17. Januar 2010 stattfinden, sind keinerlei Reformschritte zu erwarten. Im Gegenteil ist zu befürchten, dass das Haushaltsdefizit steigt, um populistische Maßnahmen vor den Präsidentschaftswahlen zu finanzieren. Der aussichtsreichste Kandidat ist Janukowytsch, denn Tymoschenkos Ratings sinken und Juschtschenko ist chancenlos.

Der Faktor Russland

Seit der Orangenen Revolution haben sich die Beziehungen zwischen der Ukraine und Russland zunehmend verschlechtert. Ein Beispiel ist der Gaskonflikt, der im März 2005 begann, als Russland die Bedingungen für den Transit von Erdgas über ukrainisches Territorium nach Westeuropa sowie den Preis für ukrainische Erdgasimporte zu Gunsten marktorientierter Preispolitik neu festlegte. Seitdem wurde immer wieder neu verhandelt und die zeitweise Einstellung von Gaslieferungen in die Ukraine führte zu Lieferengpässen in verschiedenen europäischen Staaten. Der Konflikt ist nicht beigelegt, weil es auch um Interessen russischer und ukrainischer Wirtschaftsbosse geht. Juschtschenko bevorzugt die Abwicklung über Zwischenhändler, Tymoschenko direkte Verbindungen zwischen Gasprom und dem staatlichen Gasimporteur Naftohas Ukraina. Beide verhandelten getrennt mit der russischen Seite, die zunehmend die Premierministerin und den Präsidenten gegeneinander ausspielte. Schließlich setzte sich Tymoschenko durch. Eine Einmischung Russlands bei den ukrainischen Präsidentschaftswahlen deutet sich bereits an, wobei unklar bleibt, welche Ziele die russische Regierung verfolgt. Im Gegensatz zu 2004, als Moskau offen Janukowytsch unterstützte, legt man sich dieses Mal (noch) nicht auf einen Kandidaten fest, wobei Janukowytsch und Tymoschenko als Moskau-freundlich gelten.

Ein weiterer Streitpunkt ist die Halbinsel Krim, die in der Ukraine einen Autonomiestatus genießt und mehrheitlich von Russen bewohnt wird. Eine mögliche Abspaltung von der Ukraine wurde nach dem Georgien-Krieg wieder Thema, auch wenn Russland die Separatisten offiziell nicht unterstützt. In der Hafenstadt Sewastopol ist die russische Schwarzmeerflotte stationiert. Die ukrainische Führung will den bis 2017 laufenden Stationierungsvertrag nicht verlängern. Der russische Präsident Dmitrij Medwedew brachte ein Gesetz in die Staatsduma ein, das den Auslandseinsatz der russischen Armee erlaubt, unter anderem zum Schutz russischer Bürger im Ausland. In der Ukraine befürchtet man, das Gesetz könne als Vorwand für eine Intervention auf der Krim genutzt werden.

In einem offenen Brief an Juschtschenko warf Medwedew im August 2009 der Ukraine zahlreiche „Fehlleistungen“ vor und drohte mit Konsequenzen. Die Ukraine sei den im Vertrag von 1997 festgelegten Prinzipien von Freundschaft und Partnerschaft untreu geworden und habe im Georgien-Konflikt eine anti-russische Haltung bezogen. Zudem bezichtigte er die ukrainische Führung des Abbruchs ökonomischer Beziehungen und der Verletzung von Eigentumsrechten russischer Investoren. Schließlich betreibe die Ukraine eine anti-russische Geschichtspolitik und verfolge „stur“ eine NATO-Mitgliedschaft, die mit einer – nicht existenten – russischen Bedrohung begründet würde. Erst nach den Präsidentschaftswahlen werde wieder ein russischer Botschafter nach Kiew entsandt. Juschtschenko versuchte die Vorwürfe zu entkräften und ukrainische Intellektuelle richteten einen offenen Brief an die Parlamente, Regierungen und Völker der Welt, in dem sie auf die Bedrohung aufmerksam machen und Unterstützung einforderten. Bislang sind Reaktionen ausgeblieben.

Das Verhalten der russischen Regierung erklärt sich unter anderem durch die politische Verhärtung in Russland und das »post-imperiale Syndrom«. Die russische Führung kann die Unabhängigkeit des »slawischen Brudervolkes« nicht akzeptieren und nutzt ökonomische und andere Mittel, um die Ukraine wieder in den eigenen Einflussbereich zu zwingen. Nach dem Wiedererstarken Russlands kommt es zudem zur Konkurrenz der Transformationsmodelle (Härtel 2009). Russland ist erstarkt, ökonomisch weitgehend stabil und politisch zunehmend autoritär. Die Ukraine ist – wie deutlich geworden ist – instabil, dafür aber relativ pluralistisch und frei. Russland will dieses Konkurrenzmodell nicht dulden und fördert dessen Scheitern und desavouiert es im eigenen Land.

Nach der Orangenen Revolution war die Mitgliedschaft in der Europäischen Union das erklärte Ziel Juschtschenkos. Inzwischen gibt es ein Freihandelsabkommen, die Reisemöglichkeiten für Ukrainer wurden erleichtert und seit 2007 wird über ein vertieftes Abkommen verhandelt. Im September 2008 beschlossen die Ukraine und die EU ein Assoziierungsabkommen, das bis Ende 2009 unterzeichnet sein soll; und im Mai 2009 trat die Ukraine der Östlichen Partnerschaft bei. Weitere Annäherungen sind möglich, aber aufgrund der unberechenbaren ukrainischen Innenpolitik ist eine Beitrittsperspektive in weite Ferne gerückt. Die Haltung der EU gegenüber der Ukraine bleibt nebulös. Vor allem Deutschland und Frankreich wollen aus Rücksichtnahme auf Russland keine EU-Mitgliedschaft der Ukraine und bleiben auch angesichts der Krise und russischer Drohgebärden ruhig.

Schlussfolgerungen

Viele angekündigte post-orange Reformen haben nicht stattgefunden und die Kampflinien zwischen verschiedenen politischen Gruppierungen sind wieder verschwommen. Der formale Rahmen wird wiederholt instrumentalisiert und ausgehöhlt, ohne dass das System als solches in Frage gestellt wird. Zumindest hat die Orangene Revolution die Restauration autoritärer Macht verhindert, und das Chaos und die Heterogenität der Landesteile und der politischen Elite in der Ukraine verhindern dies weiterhin. Mit Russland ist keine gleichberechtigte Partnerschaft möglich. Eine EU-Integration ist aufgrund innenpolitischer Faktoren und der Haltung mehrerer EU-Staaten mittelfristig unwahrscheinlich. Daher wird die Ukraine ihrer Randlage1 vorerst nicht entkommen können.

Literatur

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Zimmer, Kerstin (2006): Machteliten im ukrainischen Donbass. Bedingungen und Konsequenzen der Transformation einer alten Industrieregion. Münster: LIT.

Anmerkung

1) Ukraine heißt wörtlich übersetzt: am Rande.

Dr. Kerstin Zimmer ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Soziologie und am Zentrum für Konfliktforschung der Philipps-Universität Marburg. Zurzeit vertritt sie eine Professur an der Universität Kassel.