»Soft-power« gegen Gewalt

Präventive Diplomatie im Streit um Minderheiten und ihre Rechte

von Hanne-Margret Birckenbach

Internationale Gewaltprävention kann funktionieren, sofern Regierungen es wollen. Das ist vielleicht die wichtigste Lehre, die aus den Erfahrungen mit dem Konzept der präventiven Diplomatie in den Konflikten um die Staatsbürgerschaft in Estland und Lettland gezogen werden kann. Nicht, daß eine Lösung für alle Probleme gefunden oder gar die innergesellschaftlichen und internationalen Spannungen beseitigt wären, aber eine Eskalation zur Gewalt wurde verhindert und irreversible Maßnahmen vermieden. Geschaffen wurde eine neue Konfliktformation: Das Verhalten aller Akteure ist kooperativer geworden, Einstellungen und Bewußtseinsformen haben Kompromisse ermöglicht, und die von den Konfliktparteien vertretenen Ziele sind nicht mehr unvereinbar, sondern verhandelbar. Reformen sind möglich geworden. Welchen Bedingungen ist dieser Erfolg zu verdanken und welche Schlußfolgerungen lassen sich daraus ziehen?

Wenn Staatsmänner über Grenzen verhandeln, haben die einzelnen Menschen in der Regel keinen Einfluß darauf, ob sie sich nach einem Ergebnis auf der Seite der Mehrheit oder auf der Seite einer Minderheit befinden. Sie sind Entscheidungen ausgeliefert, die gegenüber den Individuen gleichgültig und willkürlich sind. So erging es auch einem großen Teil der Bevölkerung Estlands und Lettlands, als beide Länder ihre Unabhängigkeit von der Sowjetunion erstritten hatten und ein Teil der EinwohnerInnen nicht als StaatsbürgerInnen anerkannt wurde.

Zwischen dreißig und vierzig Prozent der Bevölkerung sahen sich über Nacht aus der Mehrheitsposition an den Rand des öffentlichen Lebens gedrängt. Ein neuer Typ von Minderheit war entstanden: »Nichtstaatsbürger mit Sonderstatus«. Betroffen sind Personen, die während der sowjetischen Herrschaft als BürgerInnen der Sowjetunion nach Estland und Lettland eingewandert sind sowie deren Nachkommen. Mit ihren Pässen müssen sie sich noch heute als Sowjetbürger ausweisen, also als Bürger eines Staates, der längst nicht mehr existiert. Im Laufe des Jahres 1997 sollen sie allerdings »Fremdenpässe« oder »Nichtstaatsbürger-Pässe« erhalten. Etwa zwei Drittel von ihnen sind russischer Herkunft, der andere Teil besteht aus Menschen, deren Wurzeln in Weißrußland, der Ukraine oder einem anderen baltischen Staat liegen. Eine Einordnung der daraus resultierenden Konflikte in herkömmliche Typologien ist schwer. So viel läßt sich jedoch mit Sicherheit sagen: Um einen »ethnischen Konflikt« handelt es sich nicht. Denn das gemeinsame Merkmal der NichtstaatsbürgerInnen, das zu ihrer politischen Ausgrenzung führt, ist nicht ihre Ethnizität, sondern die Zeit ihrer Zuwanderung.

Das Bild der Mehrheits- und Minderheitenverhältnisse im unabhängigen Estland und Lettland ist in der Tat verwirrend. Die Spaltung geht durch nahezu alle sozialen Gruppen. Die kleine jüdische Gemeinde in Estland zum Beispiel besteht zu etwa fünfzig Prozent aus NichtstaatsbürgerInnen, die kein Estnisch sprechen. Die Spaltung der Gesellschaft spiegelt sich auch in den Familien. So kommt es zum Beispiel im unabhängigen Lettland vor, daß ein Ehepartner lettischer Staatsbürger ist, während der andere in sowjetischer Zeit aus Estland zugezogene Teil NichtstaatsbürgerIn wurde. Da Lettland wie Estland Gesetze verabschiedet hat, die darauf abzielen, in sehr kurzer Zeit aus einem de facto zweisprachigen Land einen einsprachigen Staat mit Lettisch als einziger Nationalsprache zu machen, gehören beide Partner heute einer Sprachminderheit an, denn sie sprechen Russisch als Muttersprache, bis vor kurzem Lingua Franca auch in Estland und Lettland. Weil der eine Partner die lettische Staatsbürgerschaft nicht besitzt, muß er, sofern er es nicht schon kann, lettisch lernen, um eingebürgert zu werden, während der andere Partner auch ohne Kenntnis der lettischen Sprache sich an den Parlamentswahlen beteiligen kann. Viele der Nichtstaatsbürger haben inzwischen die russische Staatsbürgerschaft angenommen und/oder sind nach Rußland emigriert. Aber die Mehrheit beabsichtigt dauerhaft in Estland und Lettland zu bleiben. Gerade unter denen, die die Ziele der Unabhängigkeitsbewegung geteilt haben, ist die Enttäuschung über die politische Entwicklung ständig gewachsen.

Rasch wurden die Nichtstaatsbürger zum Streitpunkt internationaler Politik. Sie selbst müssen ihre Lage als Diskriminierung empfinden. Aus estnischer und lettischer Sicht handelt es sich um eine legitime Entscheidung im Interesse nationaler Sicherheit, aus russischer Sicht dagegen um eine schwere Menschenrechtsverletzung an einer Bevölkerungsgruppe, die russische Staatsbürger werden und nach Rußland einströmen könnten. Denn Rußland hält sich bislang – anders als Estland und Lettland – an die noch vor vollzogener Unabhängigkeit bilateral geschlossenen Abkommen, allen ehemaligen Bürgern nach freier Wahl die Option auf die russische Staatsbürgerschaft oder die des Aufenthaltslandes zu gewähren. Aus internationaler Sicht interessiert vor allem die diesem Streit inhärente Gefahr einer internationalen Destabilisierung.

Völkerrechtlich war, wie der Menschenrechtskommissar der Vereinten Nationen, Ibrahima Fall 1993 feststellte, ein solcher Fall „nicht vorgesehen“. Dennoch fand eine internationale Intervention im Rahmen des völkerrechtlich Zulässigen statt, und sie war erfolgreich. Besonders offensichtlich ist die Wirkung der Kommentare und Empfehlungen von KSZE/OSZE-Organen und des Europarates. Mindestens drei Mal haben sie zu einer Revision von provokativ diskriminierenden Gesetzen geführt, die vom Parlament bereits verabschiedet waren. Nichtsstaatsbürger haben heute Aufenthaltsrechte, Reisemöglichkeiten, können Sozialleistungen beziehen und erhalten eine Arbeitserlaubnis. Sie können sich um eine Einbürgerung bewerben und die Anforderungen an Kenntnis von Sprache und Geschichte wurden für alte und behinderte Menschen herabgesetzt. Auch russischsprachige EinwohnerInnen haben heute vor Gericht das Recht auf einen Dolmetscher. Die Einrichtung eines Runden Tisches zu Fragen der Minderheiten beim estnischen Präsidenten und eines ähnlichen »Rates« beim lettischen Präsidenten wäre nicht ohne internationales Drängen erfolgt. Welche Faktoren haben diese und ähnliche Fortschritte im Detail ermöglicht?

Prozeßhafte Intervention

In der theoretischen Literatur gilt der Zeitpunkt einer Intervention als ein Faktor, der über Erfolg und Mißerfolg entscheidet. Im konkreten Fall hat jedoch niemand entschieden, jetzt sei die Zeit für eine durchgreifende Aktion gekommen. Krisenintervention in Estland und Lettland hat keinen eindeutig identifizierbaren Anfang und besteht nicht aus einem einzigen Akt, sondern erfolgte in unzähligen, nur teilweise koordinierten Einzelschritten, die im Detail nicht bis in ihre Ursprünge zurückverfolgt werden können und an denen ganz unterschiedliche Akteure beteiligt waren. So viel ist jedoch richtig: Internationale Organisationen wurden früh mit dem Konfliktgeschehen in den baltischen Staaten befaßt und zwar bereits zu einer Zeit, als sich die Konflikte um die Staatsbürgerschaft noch im Latenzstadium befanden. Bevor die VN, KSZE/OSZE und schließlich auch der Europarat den Entschluß faßten, die Regie zu übernehmen, lag die Initiative bei transnational agierenden zivilgesellschaftlichen Kräften. Sie kommunizierten mit der baltischen Umweltbewegung, stellten transnational Kommunikation her und mobilisierten das Ausland mit wachsendem Erfolg für die Anliegen der baltischen Unabhängigkeitsbewegungen. Das gelang mit der nachhaltigsten Wirkung in Schweden. »Montagsdemonstrationen«, die in mehreren schwedischen Städten über etwa 75 Wochen durchgehalten wurden, motivierten die Regierung dazu, die Entwicklung der baltischen Republiken zunächst in der UN-Vollversammlung, dann auf dem KSZE-Gipfeltreffen in Paris zu thematisieren. Damit organisierte Schweden zunächst nur die politische Rückendeckung für die Unabhängigkeit der baltischen Staaten und schließlich für den Abzug der sowjetisch-russischen Truppen. Rückblickend gesehen hatte diese Politik aber auch den Effekt, daß die VN und die KSZE sich bereits mit der Entwicklung in Estland und Lettland befaßt und dort Vertrauen erworben hatten, bevor der Konflikt um die Staatsbürgerschaft manifest geworden war. Transnational agierende zivilgesellschaftliche Kräfte hatten also, vermittelt über die Außenpolitik einer Regierung, auf internationaler Ebene eine vorbereitende Phase eingeleitet, die es den internationalen Organisationen ermöglichte, in den manifest gewordenen Staatsbürgerschaftskonflikt einzugreifen.

Arbeitsteilung und Funktionsdifferenzierung

Trotz der hohen Akzeptanz, die auf diese Weise in Estland und Lettland erreicht worden war, hatten die internationalen Organisationen kein leichtes Spiel, die Zustimmung beider Länder dafür zu erhalten, die Tagesordnung mit den Themen »Unabhängigkeit« und »Abzug der russischen Truppen« um das Thema »Staatsbürgerschaft« zu erweitern. Dem Fürsprecher Schweden fiel es – angesichts der im eigenen Land entstandenen Symphatiewelle für das neue Lettland und Estland – schwer, eine kritische Position gegenüber der Staatsbürgerschaftspolitik zu beziehen. So war es Rußland, das – in Übereinstimmung mit den KSZE/OSZE-Mechanismen – die Aktivitäten dieser Institution im Staatsbürgerschaftskonflikt eingeleitet hat. Obwohl die Initiative von einem für Estland und Lettland in Menschenrechtsfragen unglaubwürdigen Land ausgegangen ist, haben beide Länder schließlich zugestimmt, daß sich die KSZE/OSZE mit dem Konflikt befaßt. Daß es zu dieser Einwilligung gekommen ist, belegt, welche politische Bindungskraft die KSZE/OSZE-Mechanismen heute erlangt haben. Sie entlasten die nationale Politik der Mitgliedstaaten vom Druck populistischer Strömungen im eigenen Land, sei es am Ort der Krise, sei es im Ausland. Ähnliches gilt für den Europarat. Seine Befassung mit dem Staatsbürgerschaftskonflikt wurde durch die Aufnahmeanträge Estlands und Lettlands ausgelöst, also dadurch, daß beide Staaten selbst aktiv geworden waren. Auch wenn sie damit nicht beabsichtigten Präventionsmaßnahmen im Staatsbürgerschaftskonflikt einzuleiten, war dies angesichts der vorhandenen Aufnahmemechanismen des Europarates eben doch eine unabdingbare Folge.

Erfolgreiche Konflikttransformation beruht also ganz offensichtlich auf dem Zusammenspiel unabhängiger und unterschiedlicher Akteure, die in unterschiedlichen Phasen eines Konfliktes eigene Rollen übernehmen. Ohne die Nichtregierungsorganisationen, UNO, KSZE/OSZE und Europarat wäre ein vergleichbares Ergebnis sicher nicht erreicht worden, und keine hätte alleine ausgereicht. Aber auch das Konfliktverhalten einzelner Staaten ist bedeutsam, weil es darüber entscheidet, ob es überhaupt zu einem Prozeß der Konfliktintervention durch internationale Organisationen kommen kann. Die Offenheit der schwedischen Regierung für die Anliegen zivilgesellschaftlicher Kräfte, die Fähigkeit als neutrales und an der Region interessiertes Land in der UNO und der KSZE/OSZE ausreichendes Gewicht zu entfalten und kompetent zu agieren, muß ebenso genannt werden, wie die Fähigkeit Rußlands, innenpolitischen Druck über die KSZE/OSZE zu kanalisieren. Auch die Einsicht Estlands und Lettlands, daß es im eigenen Interesse liegt, den Konflikt unter Aufsicht von UNO, KSZE/OSZE und Europarat auszutragen, ist bemerkenswert.

Pluralität der Perspektiven

Im Interesse der Einhegung von Konflikten muß das Vorurteil überwunden werden, Vielfalt und Uneinheitlichkeit internationalen Engagements blockierten Erfolge, und daher sei auf Vereinheitlichung zu drängen. Das Gegenteil ist der Fall, Pluralität hat sich als eine Erfolgsbedingung erwiesen.

Die NATO blieb unbeteiligt, aber die Spannweite der Organisationen, die sich mit jeweils eigenständiger Akzentsetzung am Interventionsprozeß beteiligt haben, ist sehr groß und umfaßt die VN, die KSZE/OSZE, wie den Europarat und die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, ferner Menschenrechtsgruppen wie Helsinki Watch, KSZE-Helsinki-Gruppen, Minority Rights-Gruppen und die Féderation Internationale des Droits de L`Homme. Sie haben verschiedene Erfahrungen und Expertisen und genießen jeweils unterschiedliche Autorität bei unterschiedlichen Akteuren. Diese Pluralität der Perspektiven hat sich als Segen erwiesen. Vor allem hat sie gewährleistet, daß kontroverse Positionen nicht machtpolitisch eliminiert wurden, womit sie der Bearbeitung entzogen wären. Die Vielfalt der Fact-finding-Aktivitäten in Estland und Lettland hinsichtlich der menschenrechtlichen Bewertung der verweigerten Staatsbürgerschaft hat zum Beispiel dazu geführt, daß weder die russische noch die lettische und estnische Position bestätigt wurden. Selbst, wenn die eine oder andere Organisation so unparteiisch nicht sein konnte, wie sie zu sein vorgab, wurde durch die organisatorische Breite des internationalen Engagements auch eine Form von Unparteilichkeit gesichert.

Kontextabhängigkeit von Erfolgen

Stellt man nun zusammen, was im Rahmen der internationalen Organisationen tatsächlich unternommen wurde, um den Staatsbürgerschaftskonflikt zu beeinflussen, so stößt man auf eine Vielfalt von »Soft-power«-Aktivitäten. Alle Organisationen haben Missionen entsandt, Fact-finding betrieben, Briefwechsel und direkte Gespräche mit den Regierungen und Repräsentanten gesellschaftlicher Gruppen geführt, Politiker beraten, Seminare durchgeführt, die Lage erörtert, Diskussionsprozesse beobachtet und Stellungnahmen abgegeben – also dialogorientierte Methoden angewandt, deren Effektivität gemeinhin noch immer wenig Vertrauen findet. Warum konnten sie in beiden Fällen wirksam sein?

Niemand darf erwarten, man könne bei der Intervention in Minderheitenkonflikte in die Trickkiste gewaltfreier Methoden greifen und die Probleme lösten sich von selbst. Ob »Soft-power«-Aktivitäten greifen und welche Kombinationen wirksam sind, ist kontextabhängig. In Estland und Lettland stießen sie auf gesellschaftlicher Ebene auf eine Kultur der Gewaltfreiheit, die sich während der Unabhängigkeitsbewegung, der »singenden Revolution« herausgebildet hatte, und die auch deshalb weiter wirken konnte, weil menschenrechtsorientierte Argumentationsmuster bereits ein wenig eingeübt waren, bevor Rußland sie als Joker ins Feld führte. Diese kulturelle Verankerung ist vor allem eine Leistung der lokalen und transnationalen NRO. Auf politischer Ebene kam der Aufwind hinzu, den internationale Organisationen nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes für das Konzept erfahren haben, Konfliktintervention als Konfliktprävention zu konzipieren. Ihre kompetente Anwendung wurde auch dadurch begünstigt, daß Schweden mit der Außenministerin Margaretha af Ugglas 1992 den Vorsitz im KSZE-Rat übernahm und sowohl das Interesse wie auch die Kompetenz hatte, eine friedliche Entwicklung vor den eigenen Toren zu fördern. Die Angst vor einer Entwicklung nach jugoslawischem Muster war eine weitere Antriebskraft.

Wer also erfolgreiche Krisenintervention in Minderheitenkonflikten ermöglichen will, muß langfristig und umfassend denken, d.h., sich um die innergesellschaftliche und transnationale Verankerung einer Friedenskultur ebenso bemühen wie um eine vorausschauende Außenpolitik. Auch gilt es, internationale Organisationen auf Konflikteskalationen vorzubereiten, die ein Eingreifen erforderlich machen. Dabei spielt die Entwicklung und routinehafte Anwendung solcher Mechanismen eine hervorragende Rolle, die für Parteien auch dann konsensfähig bleiben, wenn sie untereinander in eine Eskalationsspirale geraten.

Problem: Konfliktautonomie

In Estland und Lettland schwärmt man von der EU und der NATO, nicht von den im Staatsbürgerschaftskonflikt engagierten internationalen Organisationen. Sie sind alles andere als beliebt und müssen täglich aufs Neue um ihre Anerkennung kämpfen. Man toleriert ihr Engagement nolens volens, denn es hat sich für alle beteiligten Akteure in je eigener Weise als nützlich erwiesen. Estland und Lettland haben die internationalen Organisationen geholfen, sich gegen Anschuldigungen Rußlands zu verteidigen, indem die Frage der Menschenrechtsverletzung immer erneut geprüft, teilweise zurückgewiesen und insgesamt offen gelassen wurde. Beiden Regierungen haben die internationalen Organisationen als Quelle von Sachverstand gedient, um Gesetze und Institutionen internationalen Standards anzupassen. Auch finanzielle Ressourcen zur Umsetzung von Reformen wurden mit Hilfe der internationalen Organisationen mobilisiert. Rußland haben sie mit ihrem eindeutigen Diktum, eine Rückführung der Nichtstaatsbürger nach Rußland sei eine Illusion, darin innenpolitisch unterstützt, Gerüchte um Vertreibungen oder Ausweisungen zu beenden. Dieses Diktum konnte auch die Nichtstaatsbürger weitgehend beruhigen, zumal viele der erzielten Kompromisse (Aufenthaltsrechte, Arbeitserlaubnis und Sozialfürsorge) für das schwierige Alltagsleben in einer nachkommunistischen Gesellschaft ungleich wichtiger empfunden werden, als die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechtes. Einzelne westliche Länder wie Schweden, aber auch die Bundesrepublik mit ihren nicht ganz eindeutigen Interessen am »Baltikum«, wurden durch die internationalen Organisationen von innenpolitischem Druck, wie auch von der Erwartung Estlands und Lettlands, entlastet, zum Konflikt um die Staatsbürgerschaft für die beiden Staaten gegen Rußland Partei ergreifen zu müssen. Alle Akteure, die beteiligten Staaten ebenso wie die entstehenden lokalen und transnationalen NRO wurden mit detaillierten und im Prinzip gleichen Informationen versorgt. Das hat Asymmetrien hinsichtlich der Informationszugänge sowie dem Entstehen von politisierbaren Gerüchten entgegengewirkt. Und schließlich diente das Engagement den Organisationen selbst dazu, sich als Präventionsspezialisten zu profilieren, was angesichts der im jugoslawischen Konflikt erlittenen Schmähungen auch dringend erforderlich war. Das gilt vor allem für die KSZE/OSZE.

Wenn das Engagement internationaler Organisationen für alle Akteure so nützlich ist, erhöht sich die Chance, daß sie von allen Seiten in ihrer Arbeit unterstützt werden. Aber es entsteht ein neues Problem, das heute auch in Estland und Lettland zu beobachten ist. Konfliktautonomie in dem Sinne, daß die Parteien ein Interesse daran entwickeln, selbständig ihre Probleme untereinander gütlich zu regeln, wird nicht gefördert, wenn die Beteiligung von »Drittparteien« für die Akteure »zu« nützlich wird. Dann entstehen Interessen daran, sich gleichzeitig vor Eskalation zu schützen und die Spannungen zu erhalten. Was sonst, außer dem Erhalt der Spannungen zwischen den als »Russen« stigmatisierten Nichtstaatsbürgern mit der Mehrheitsbevölkerung, könnte eine so große Aufmerksamkeit in der Welt für kleine Länder wie Estland und Lettland erheischen und gleichzeitig ihre politischen Klassen von dem Druck befreien, in wirklich allgemeinen Wahlen unter schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen zu bestehen?

Langfristigkeit von Engagement und Rückzug

Die Prognose über die Entwicklung beider Konflikte ist optimistisch, was die Chancen betrifft, eine Ausweitung der Konflikte über Estland und Lettland hinaus zu verhindern, verhalten optimistisch, was die Verhinderung einer inneren Eskalation hin zu Gewalthandlungen angeht und wenig optimistisch im Hinblick darauf, daß die zugrunde liegenden Probleme gelöst und der Konflikt friedlich und kreativ beigelegt wird. Im besseren Fall bleibt der Konflikt um die Staatsbürgerschaft dann auf Dauer deshalb erhalten, weil die Akteure den Eindruck gewinnen, daß sich mit ihm gut leben läßt, da die internationale Politik um die Interessen aller besorgt ist. Schlimmer wäre, wenn die erreichten Erfolge verspielt, die gestiegene Reformfähigkeit brachliegen und die Positionen der rivalisierenden Akteure sich erneut verhärten würden.

In der politischen Diskussion um präventive Diplomatie wird heute immer wieder darauf hingewiesen, daß Erfolge an die Bereitschaft zu langfristigem Engagement geknüpft sind, und dieses Argument ist auch sicher richtig. Aber was versteht man unter Langfristigkeit, wie lang ist langfristig? Wann müssen internationale Akteure bereit sein, aus einem Konflikt wieder auszusteigen, wie können sie sich und andere Akteure darauf vorbereiten? Wenn es keinen Anfang internationaler Krisenintervention gibt, gibt es dann ein Ende, wie könnte es eingeleitet werden und aussehen? Wird es eine friedensverträgliche Rückführung der Probleme in die Obhut zivilgesellschaftlicher Kräfte geben? Das müßte ein Ziel der Krisenintervention sein, seine Realisierung ist jedoch bislang nicht zu erkennen. Naturwüchsig wird sie sich nicht ergeben, sie bedarf der politischen Förderung. Ob Estland und Lettland auch Erfolgsbeispiele dafür liefern werden, wie eine solche Förderung auf den Weg gebracht werden kann, ist heute noch vollkommen offen.

Dr. Hanne-Margret Birckenbach ist Privatdozentin an der Universität Bielefeld und Wissenschaftliche Assistentin am Schleswig-Holsteinischen Institut für Friedenswissenschaften (SCHIFF) an der Universität Kiel

Konfliktprävention und Aussenwirtschaftspolitik

Am Beispiel der Beziehungen der EU zum südlichen Afrika

von Gottfried Wellmer

Die Kriege zur Befreiung von Kolonialismus und Rassismus im südlichen Afrika haben die Region wirtschaftlich erschöpft und sozial destabilisiert. Seit der Beendigung des Kontrakrieges in Mosambik (Okt.1992), den ersten allgemeinen demokratischen Wahlen in Südafrika (26.- 28.April 1994) und dem erneuten Anlauf für eine Friedensregelung in Angola gibt es verstärkte Bemühungen in der Entwicklungs-Gemeinschaft des südlichen Afrika (SADC), den fragilen Frieden in der Region wirtschaftlich zu untermauern. Das demokratische Südafrika ist Mitglied der SADC geworden und bemüht sich, die alten Dominanz-Abhängigkeitsverhältnisse zu den Nachbarländern in kooperative entwicklungspolitische Beziehungen zu gegenseitigem Nutzen umzuwandeln.

Gleichzeitig ist aber mit dem Ende des kalten Krieges das strategische Interesse des Nordens an der Region des südlichen Afrika merklich zurückgegangen. Anstelle einer Friedensdividende spürt das Südliche Afrika den scharfen Wind der neoliberalen Weltwirtschaft. Waren die siebziger Jahre der Schuldeninflation und die achtziger ein Jahrzehnt der Stagflation, so drohen die neunziger mit dem sozialen Desaster der Deflation:

Aufgeblähte Staatsapparate werden scharf zurückgestutzt, die Öffnung der Märkte zugunsten eines globalen Freihandels läßt bis dahin geschützte und auf dem Weltmarkt konkurrenz-unfähige Industrien zusammenbrechen; hundertausende von Arbeitsplätzen gehen verloren; Millionen neu auf den Arbeitsmarkt kommende Jugendliche finden keine Beschäftigung im formellen Wirtschaftssektor. Die schwindenden Staatseinnahmen erlauben keine Ausweitung von sozialen Programmen zur Grundbedürfnisbefriedigung. In sieben von zwölf Mitgliedern der SADC werden Strukturanpassungsprogramme durchgeführt.

In diesem Kontext untersucht der folgende Artikel die Frage, inwieweit die Außenwirtschaftspolitik der EU die spezifischen entwicklungspolitischen Erfordernisse der SADC-Region allgemein wie auch die des demokratischen Südafrika im besonderen in Rechnung stellt und berücksichtigt. Dabei entwickelt der Autor die These, daß die dem sogenannten Freihandel gewidmete Außenwirtschaftspolitik der EU (frei für wen?) entgegen aller geleisteten politischen Absichtserklärungen nicht das Ziel einer Prävention künftiger sozialer Konflikte verfolgt.

Aid or Trade?

Südafrika ist mit Namibia, Botswana, Lesotho und Swaziland in einer Zollunion, SACU. Für die Mitglieder der SACU stellen die Zolleinnahmen einen bedeutenden Anteil an den gesamten Staatseinnahmen dar. (siehe Tabelle 1)

Ein Verlust an Zolleinkünften, verursacht durch eine Liberalisierung der Import-Tarife, stellt daher für alle SACU-Staaten ein Problem dar, das nur schrittweise gelöst werden kann. Selbst wenn eine Erhöhung der Entwicklungshilfe seitens der EU als temporäre Anpassungsmaßnahme geplant wäre, was bisher nicht der Fall ist, müßte diese Erhöhung substantiell sein, um zu erwartende Verluste auszugleichen. Denn die Entwicklungshilfe ist erfahrungsgemäß allemal geringer als der Gewinn aus Warenexporten bzw. dem Zugang zu externen Märkten. (siehe Tabelle 2)

Keine soziale Wohlfahrt als Ersatz für Handelsprotektionismus

Entwicklungspolitisch stellt der Zugang zu externen Märkten die beste Chance für diese Länder dar, neue Arbeitsplätze zu schaffen und mögliche Verluste, die aus der Liberalisierung des Handels entstehen werden, durch den Aufbau stärkerer Netze sozialer Sicherheit auszugleichen. Schließlich leben in Afrika südlich der Sahara 54% der Bevölkerung in Armut; im Gold und Diamanten produzierenden Südafrika selbst sind es 52.8%. Der Aufbau eines tragfähigen Systems sozialer Wohlfahrt für alle Bürger muß in allen SACU-Staaten erst noch geleistet werden und braucht daher eine längere Frist zur Realisierung. Bei der Frage von »Aid or Trade« fällt daher die Antwort eindeutig zugunsten des Handels aus. Aufgrund der mangelnden Konkurrenzfähigkeit ihrer Industrien auf dem Weltmarkt erbitten sich aber die SACU-Staaten eine Angleichungsphase, innerhalb derer der Abbau von Zollschranken asymmetrisch verläuft, so daß ihre Industrie eine Chance zur regional durchgeführten Reorganisation hat. Deshalb beantragte Südafrika Zugang zum Lome-Abkommen. Aus der Sicht der Nachbarstaaten Südafrikas ist aber auch der Zugang zu Südafrikas Märkten besonders interessant. (siehe Tabelle 3)

Die Handelsbilanz zwischen Südafrika und seinen Nachbarn war seit der Kolonialzeit einseitig zu Südafrikas Gunsten gestaltet. Dies ist bis heute so geblieben. Nach 1990 expandierten Südafrikas Exporte in die SADC-Region um 20% und die regionalen Exporte nach Südafrika um 40%; gleichwohl bleibt die Handelsbilanz unausgewogen und liegt in einem Verhältnis von 4:1 zu Südafrikas Vorteil.

Pläne zur einer Reform regionaler Beziehungen: kooperative Entwicklung

Als im August 1994 Südafrika Mitglied der SADC wurde, war das Ziel der Aufbau einer neuen Beziehung: weg vom alten Hegemoniedenken des Apartheidstaates und hin zu dem Modus der Entwicklungskooperation. Man wollte einen regionalen Markt von 130 Millionen Menschen schaffen und so eine bessere Ausgangsposition für Verhandlungen mit den globalen Wirtschaftsmächten schaffen.

Im Idealfall hätten die SADC-Staaten erstens ausreichend Zeit gehabt, gemeinsam industrielle Entwicklung und Standortfragen zu klären, zweitens sich über ein neues regionales Handelsregime zu einigen und dieses zu etablieren und drittens würden die südafrikanischen Tarife für Importe aus der SADC-Region niedriger liegen als gegenüber Importen vom Rest der Welt – wenigsten solange, bis SADC Exportindustrien frei um Marktanteile konkurrieren könnten.

In der Tat hatte schon 1993 eine Forschungsgruppe des Afrikanischen Nationalkongresses (ANC) programmatisch erklärt, daß die Aussichten auf wirtschaftliche und soziale Entwicklung in Südafrika und in der Region sich wechselseitig bedingen. Die Negativwirkungen der Destabilisierungspolitik des ausgehenden Apartheidregimes würden jetzt schon in der Form verstärkten Waffen- und Drogenhandels auf Südafrika zurückwirken und den Neuaufbau im demokratischen System behindern. Die historisch entwickelten Muster regionaler Hegemonie und Dependenz seien nicht länger aufrecht zu erhalten. Sie müßten durch neue Handelsmodelle ersetzt werden; gleichzeitig müsse die Infrastruktur der Region verbessert werden und die Region müsse gemeinsam über Industrie-Standorte entscheiden. Ebenfalls müßten Instrumente entwickelt werden, um benachteiligte Regionen für mögliche Verluste aufgrund verstärkter regionaler Kooperation und Marktintegration zu entschädigen bzw. sie entwicklungspolitisch aufholen zu lassen.⁴ Kooperative Beziehungen mit SADC wurden als integraler Bestandteil des ANC Wahlprogramms zu Wiederaufbau und Entwicklung angesehen. Innerhalb dieser neuen, positiv bewerteten Beziehung zur Region des südlichen Afrika rief der ANC auch zu einer Reform der Zollunion mit den SACU Mitgliedern auf. Im März 1994 – noch vor den Wahlen – kam es zu einer großen Konferenz über die Zukunft der SACU. Auf Wunsch der SACU-Mitglieder wurde beschlossen, die Zollunion aufrecht zu erhalten, sie aber zu demokratisieren: z.B. sollten die SACU-Tarife nicht mehr allein von Südafrika, sondern von allen Mitgliedern bestimmt werden. SACU-Mitglieder wollten nicht länger Kompensationen für verhinderte Industrialisierung erhalten, sondern zogen es vor, Einnahmen aus Zolleinnahmen entsprechend ihrem Handelsvolumen zu erhalten, dafür aber ungehinderte Industriepolitik führen zu können. Die Konferenz akzeptierte die Notwendigkeit einer gemeinsam formulierten Industriepolitik (Standortfragen, gemeinsame Qualitätsnormen, gleiche Steuern, Löhne und soziale Rechte). Im August 1994 wurde Südafrika formell SADC-Mitglied, gegen den Widerstand der südafrikanischen Industrie- und Handelskammer SACOB. In der Folge zeigten sich reale Probleme und Spannungen. Erstens wurde die Handelsbilanz zwischen Südafrika und der Region nicht schnell genug ausgeglichen. Zweitens profitierten südafrikanische Konzerne von Wirtschaftskrise und den Privatisierungen bei den Nachbarstaaten, die im Gefolge der IWF (Internationalen Währungsfonds) verordneten Strukturanpassungspolitik auf der Tagesordnung standen. Drittens gab es einen „brain drain“ der besser qualifizierten Techniker und Profis aus den SADC-Ländern nach Südafrika, wo höhere Löhne verdient werden konnten. Schließlich drängten externe Einflüsse Südafrika stark in Richtung des alten Konzepts „regionale Hegemonialmacht“.

Neoliberaler Gegenwind

Die Ansätze zu einer neuen entwicklungspolitischen Kooperation zwischen den SACU- und SADC-Staaten wurden durch externe Kräfte zunehmend in Frage gestellt. IWF und Weltbank destabilisierten den regionalen Handel durch die Abwertung der Währungen verschiedener SADC-Staaten und die Aufforderung an Länder mit SAPs, sog. Export Processing Zones anzulegen: Steuer-Exklaven, welche die regionale Planung von Industrie-Allokation in Frage stellen. Auch förderten Weltbank, IWF, EU verschiedene Studien, welche eine regionale Marktintegration nur als Zwischenstufe zum Abbau aller Handelsbarrieren und für die Öffnung der Region für den Außenhandel der globalen Wirtschaftsmächte betrachteten.⁵ Die Studie ging über SADC-Erfahrungen hinweg und ignorierte SADC-Vorschläge zur regionalen Handelsförderung. Statt dessen bot die EU an, jedes Land mit Beträgen von 30-50 Mio US $ zu belohnen, das sich dem neo-liberalen Aktionsprogramm der »Cross Border Initiative« verpflichten wolle. Zambia und Malawi öffneten daraufhin komplett ihre Grenzen und Märkte – mit katastrophalen Folgen für ihre lokalen Industrien und Lohnarbeitsplätze. Das EU / Weltbank / CBI-Aktionsprogramm versäumte es vor allem, regional ausgewogene Handels- und Investitions-Strategien von den regionalen Akteuren selbst entwickeln zu lassen. Keine Überlegungen wurden angestellt, wie die De-Industrialisierung der wirtschaftlich schwächer entwickelten Gebiete der Region – verursacht durch die Übermacht externer Industriemächte – durch zuvor vereinbarte Regulierungsmechanismen oder spezifische Förderprogramme aufgefangen werden könnte. (Die neue EU-Initiative, der Welt ein neues multilaterales Investitionsabkommen aufzudrücken, das die transnationalen Konzerne jeder sozialen oder steuerlichen Kontrolle durch Staaten entzieht, soll im Dezember dieses Jahres auf die Agenda der WTO-Konferenz kommen. Dies gilt es im Interesse der unterentwickelten Staaten zu verhindern). Noch vor den Wahlen in Südafrika machte die EU in der Luxemburg-Erklärung des Rates der Außenminister vom April 1994 das Angebot eines neuen Handels- und Kooperationsabkommens mit Südafrika. Dies hat den praktischen Effekt gehabt, die anstehenden Neuverhandlungen über die südafrikanische Zollunion und über ein neues SADC-Handels-Protokoll zu verzögern. Das Gewicht der EU als wichtigster Handels- und Investitions-Partner Südafrikas wirft seine Schatten auf die Neugestaltung regionaler Entwicklungskooperation.

Soziales Konfliktpotential in Südafrika

Die Stellvertreterkriege in der Region wurden mit dem Ende des Kalten Krieges eingestellt. Die politische Apartheid in Südafrika ist als System beseitigt. Aber die zerstörten Landschaften der Raubwirtschaft des Krieges sind in Angola und Mosambik die aktuelle Rahmen-Bedingung für einen neuen Anfang. In Südafrika selbst wird es Jahrzehnte dauern, bis die soziale Apartheid durch ein Programm der Befriedigung der Grundbedürfnisse, durch Landreform und die Schaffung von neuen Arbeitsplätzen, durch verbesserte Erziehung und berufliche Ausbildung usw. beseitigt sein wird. (siehe Tabelle 4)

Nach empirischen Forschungen lag für 52.8 Prozent der Bevölkerung 1993 das monatliches Einkommen unter 92 US $ bzw. 301 Rand. Arbeitslosigkeit lag in dieser Bevölkerungsgruppe bei 43%. Für knapp 29% der Bevölkerung lag das Monatseinkommen unter 178 Rand. In diesem ärmsten Teil der südafrikanischen Bevölkerung liegt die Arbeitslosenrate bei 53,4 %.⁷ Das Bruttoinlandsprodukt ist äußerst ungleich verteilt. Gerade diese krasse Kluft zwischen reich und arm reizt zu sozialen Konflikten. In Abwesenheit eines tragfähigen und allgemeinen sozialen Wohlfahrtssystems wurde Armutsbekämpfung durch Grundbedürfnisbefriedigung zur sozialpolitischen Priorität der ersten demokratisch gewählten Regierung. Um dieses Sozialprogramm finanzieren zu können, muß Südafrika durch gesteigerte Exporte das Einkommen steigern und neue Arbeitsplätze schaffen. Am Billigsten geschieht dies in arbeitsintensiven Beschäftigungen (Landwirtschaft, Straßenbau, Baugewerbe). Daher das Interesse Südafrikas, mehr landwirtschaftliche Produkte in Europa zollfrei absetzen zu können, ohne seine Zölle auf Warenimporte aus der EU in gleichem Maße abbauen zu müssen. Das hätte Südafrika die Atempause gegeben, seine Industriesektoren neu zu strukturieren und wettbewerbsfähig zu machen, bevor es seine Importzölle reduziert und langfristig gänzlich eliminiert hätte. Dieser Typ des asymetrischen und nicht reziproken Handelsabkommens ist im Lomé-Abkommen möglich.

Lomé-Abkommen versus Freihandel

Mitgliedschaft im Lomé-Abkommen hätte Südafrika auf gleiche Ebene mit den anderen SADC-Staaten gestellt und die regionale Kooperation zwischen den SADC-Staaten wesentlich gefördert. Die SADC-Staaten und die übrigen AKP-Staaten im Lomé-Abkommen unterstützten Südafrikas Antrag. Die EU hatte sich ihrerseits frühzeitig selbst verpflichtet, Südafrika bei der Armutsbekämpfung und Projekten regionaler Integration zu unterstützen, so in einer Luxemburg-Erklärung der EU-Außenminister. Aber seit Mitte 1995 weigert sich die EU, Südafrikas besondere Entwicklungsproblematik zur Kenntnis zu nehmen. Südafrikas Antrag auf Aufnahme in die Lomé-Konvention wurde im Blick auf Handelsfragen abschlägig beschieden. Die EU-Komission schlug stattdessen vor, eine bilaterale Freihandelszone zwischen EU und Südafrika auszuhandeln.

Der Freihandel solle 90 Prozent des gesamten Handelsvolumens abdecken. Volle Reziprozität im beiderseitigen Zollabbau solle nicht nach (wie ursprünglich angenommen), sondern innerhalb einer zehnjährigen Gnadenfrist realisiert werden. Während die EU den größten Teil ihres vorgesehenen Zollabbaus innerhalb von vier Jahren vollziehen würde, müßte Südafrika, so der Vorschlag, nur die Hälfte des geplanten Zollabbbaus in dieser Frist realisieren.

Das klingt zunächst fair. Aber da die EU aufgrund des GATT-Abkommens ohnehin Zölle abbauen muß, sieht es konkret so aus, als müsse die EU nur bei weiteren 3% ihrer Warenimporte aus Südafrika Zölle beseitigen, um die 90% Marke zu erreichen, während Südafrika in vier Jahren die Zölle auf etwa 46% seiner Warenimporte aus der EU abbauen müßte. Südafrika müßte etwa sechs mal so viel an Handelsimporten liberalisieren wie die EU.

Die Anpassungskosten dieser kurzfristigen Liberalisierung wären extrem hoch für Südafrika. Zusätzlich hat die EU-Kommission gerade die südafrikanischen Waren a priori aus dem Freihandel ausgeschlossen, bei denen Südafrika sich Chancen für ein Export-Wachstum ausrechnete.

Der vorgeschlagene Freihandel ist also gar nicht so frei, wie er zuerst aussieht; er gibt Südafrika keine Gnadenfrist, in der es seine Industrie wettbewerbsfähig machen könnte; und er nimmt keine Rücksicht auf Südafrikas Partner in der Zollunion, die ihre Marktanteile in Südafrika an die europäische Konkurrenz verlieren würden. Eine ganze Serie von Industrien in Südafrika und seinen Nachbarstaaten würden mit großer Wahrscheinlichkeit zusamenbrechen, die Arbeitslosenrate im formellen Sektor der Wirtschaft würde rapide ansteigen. Die Fleisch- und Fischexporte Namibias an Südafrika z.B. würden zurückgehen, die Zuckerexporte Swazilands nach Südafrika wären stark gefährdet. Freihandel würde noch mehr Familien verarmen lassen. Darüberhinaus würden die Staaten der Zollunion mindestens ein Drittel ihrer Zolleinnahmen verlieren und große Schwierigkeiten haben, Defizite im Regierungsbudget zu vermeiden. Verluste bei Regierungseinnahmen würden zur Schließung von Schulen, Gesundheitsposten und anderen sozialen Dienstleistungen (Bereitstellung von sauberem Wasser, einer funktionierenden Kanalisation oder sozialem Wohnungsbau z.B.) führen.

Darüberhinaus weigert sich die EU, die Probleme, die aus dem vorgeschlagenen Freihandel mit Südafrika für die SACU- & AKP-Staaten hervorgehen, überhaupt mit den SACU- & AKP-Staaten zu verhandeln. Schließlich erklärt die EU, das Freihandelsabkommen mit Südafrika werde das Modell für alle zukünftigen Handelsabkommen mit anderen Ländern bzw. Wirtschaftsregionen werden. Den anderen SADC-Staaten eröffnet sich damit die Perspektive, daß sie die Vergünstigungen des Lomé-Abkommens nach 1999 verlieren werden und danach auch ein EU-Freihandelsabkommen zu akzeptieren hätten, das auch für ihre Industrie verheerende Folgen zeitigen würde.

Das kurzfristige Angebot der Allgemeinen Handelspräferenz

Neben den Verhandlungen über das langfristige Handels- und Kooperationsabkommen muß die EU auch noch über ihr kurzfristiges Angebot entscheiden, Südafrika zum Nutznießer des Standardsystems der Allgemeinen Handelspräferenz (APS) zu machen. Dies würde Südafrika in einzelnen Fällen Zollerleichterungen bis zu 15% im Vergleich zum gegenwärtigen Status gewähren. Wieder zeigten sich in den Vorverhandlungen die deutschen Landwirtschafts-Ministerialen als Bremsblock. Sie forderten, daß das APS dort außer Kraft treten solle, wo das EU-Mandat für die Freihandelszone a priori 40% der Agrarexporte Südafrikas vom Freihandelsabkommen mit der EU ausschließen soll. Nun ist dieses Mandat ja nur die Verhandlungsbasis der EU für das langfristige Abkommen, nicht aber beiderseitig beschlossene Sache. Im übrigen hat das bornierte Verhalten des deutschen Ministeriums für Landwirtschaft mehr mit der Angst vor dem Freihandel und dem Subventionsverlust zu tun, als mit dem spezifischen Abkommen mit Südafrika.

Schlußfolgerung

Die von der EU vorgeschlagene Handels- und Außenwirtschaftspolitik gegenüber Südafrika hat keinerlei innere Kohärenz mit den politischen Zielen der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit der EU mit Südafrika. Was immer die Entwicklungspolitik an Armutsbekämpfung leisten möchte, wird von der sehr viel gewichtigeren Außenwirtschaftspolitik der EU a priori ausgehebelt und negiert. Entgegen aller geleisteten politischen Absichtserklärungen der EU-Außenminister verfolgt die EU-Außenwirtschaftspolitik gegenüber Südafrika nicht das Ziel, soziale Konfliktpotentiale einzudämmen und die Befriedigung von Grundbedürfnissen, die Schaffung von Arbeitsplätzen, die Ausweitung der sozialen Dienstleistungen wie Gesundheit und Ausbildung zu ermöglichen. Im Gegenteil, derartige soziale Konflikte werden sich noch weiter zuspitzen und mit vermehrter Dynamik neu ausbrechen, sollte sich die gegenwärtige Handelspolitik der EU durchsetzen.

Anmerkungen

¹⁾ Quelle: SADC, Regional Relations and Cooperation Post-Apartheid. A Macro Framework Study Report, Gaberone 1993. Zurück

²⁾ Quelle: SADC, Regional Relations, a.a.O. Zurück

³⁾ Quelle: SADC, Regional Relations, a.a.O., Seite 23. Zurück

⁴⁾) MERG, Making Democracy Work: A Framework for Macroeconomic Policy in South Africa. A Report to members of the Democratic Movement of South Africa. UWC Kapstadt 1993, Seiten 277-281. Zurück

⁵⁾)Worldbank, Regional Integration Initiative to Facilitate Cross Border Trade, Payments and Investment in Eastern and Southern Africa, 1992. Zurück

⁶⁾ Quelle: Schweizer Bankgesellschaft, Hrs., South Africa. Now the Hard Part. Sept. 1994. Zurück

⁷⁾)Ministry in the Office of the President: Reconstruction and Development Programme, Key Indicators of Poverty in South Africa. Cape Town October 1995. Zurück

Gottfried Wellmer ist freier Journalist und arbeitete viele Jahre im südlichen Afrika.

Provokation

Ein verkanntes Mittel der Mediation

von Dieter Senghaas

Das Konzept der Mediation umfaßt mehr als nur »Gute Dienste«. Dieter Senghaas macht in seinem Artikel deutlich, daß die Vorstellung, der Mediator müsse immer neutral und zurückhaltend agieren, falsch ist. »Provokative Mediation« kann Wege eröffnen, weil sie z.B. einer Selbstverblendung und den oft daraus resultierenden Autismen von Konfliktparteien gezielt entgegenwirken kann.

Mediation ist einer der Wege in den Bemühungen um eine konstruktive Konfliktbearbeitung potentiell gewaltträchtiger Konflikte. Dieser Weg wird auf höchst unterschiedliche Weise beschritten: Gelegentlich werden allein schon »gute Dienste« (good offices) als Beitrag zur Mediation begriffen. Ein Akteur – sei es eine Einzelperson, eine Organisation oder eine staatliche oder überstaatliche Instanz – stellt dann eine Plattform für die Konfliktparteien zur Verfügung, auf der diese sich wie auf neutralem Boden zur mehr oder weniger kontroversen Diskussion ihrer wechselseitigen Gravamina treffen können. Weitergehend ist das Mediationskonzept, das auf die Inszenierung von Vermittlungsprozessen ausgerichtet ist. Prominent ist dabei die Vorstellung, der vermittelnde Akteur – also der Mediator – müsse in der Tendenz zurückhaltend, gewissermaßen in jeder Hinsicht neutral sein, was nur bei Äquidistanz glaubwürdig sei. Dieser Mediator wird auf die Einhaltung von Spielregeln achten, gelegentlich Hebammendiensten vergleichbar auch in anderer Hinsicht hilfreich sein, aber den inhaltlichen Streit nicht thematisieren. Gewöhnlich wird diese Verhaltensweise als facilitation umschrieben, wobei die Hebammendienste sich auf die Förderung von Selbsterkenntnisprozessen bei den Konfliktparteien beziehen: Der »facilitator« bringt sein Wissen über die Verlaufsdynamik von Konflikten zurückhaltend und vorsichtig in den Begegnungsprozeß der Konfliktparteien ein. Die Förderung von wechselseitigem Konfliktverständnis, gegebenenfalls von Empathie, ist bei dieser Vorgehensweise ein wichtiges Etappenziel von Mediation. Wenn es erfolgreich erreicht wird, öffnen sich möglicherweise Chancen für eine weitergehende Konfliktbearbeitung: für Streitschlichtung, Streitbeilegung, Konfliktregelung oder gar Konfliktlösung (was immer im einzelnen mit diesen Begriffen konkret gemeint sei).

Ein ganz anderes Vorgehen ist die sogenannte machtbegründete Vermittlung (power mediation). Sie findet natürlich vor allem dann statt, wenn ein Mediator sowohl Zuckerbrot als auch Peitsche, also die oft zitierten carrots and sticks, einsetzen kann. Hierbei geht es nicht nur um die Bereitstellung einer Plattform für die Konfliktparteien, auch nicht nur um samtpfötige Hebammendienste, sondern um das, was korrekt als »peace pushing« (R.J. Fisher) bezeichnet worden ist: Der Mediator bringt in diesem Falle das offenkundige Machtgefälle, wie es zwischen ihm und den Konfliktparteien besteht, ins Spiel.

Mediation via Provokation

Zwischen der einen oder anderen Variante von Mediation (die jeweils mit unterschiedlichen Akzentsetzungen denkbar ist und auch praktiziert wird) gibt es (möglicherweise neben anderen, hier nicht zu beleuchtenden Varianten) eine weitere, die erstaunlicherweise bisher weder deutlich artikuliert, noch gar praktiziert worden ist: die Mediation via erfahrungswissenschaftlich begründbarer Provokation mit dem Etappenziel einer nachdrücklichen Horizonterweiterung der Konfliktparteien im Hinblick auf Problemlösungsoptionen. Was ist damit gemeint?

In der Friedens- und Konfliktforschung hat Mediation heute vor allem im Hinblick auf die Bearbeitung von ethnopolitischen Konflikten einen prominenten Stellenwert erlangt. Beim Umgang mit solchen Konflikten gibt es einige analytische und praktische Leitperspektiven, die im Hinblick auf eine konstruktive Konfliktbearbeitung unbedingt berücksichtigt werden müssen. Zu ihnen gehören angesichts des aufbrechenden »Sicherheitsdilemmas« zwischen den Konfliktparteien die Bemühung um vertrauensbildende Maßnahmen. Dieser Sachverhalt ist kein anderer als in der internationalen Politik, nur daß anstelle von Staaten ethnopolitische Konfliktparteien treten.

Ein zweiter Orientierungspunkt sind angesichts des in solchen Konflikten nicht nur drohenden, sondern meist akuten und militant werdenden Ethnozentrismus die Bemühungen um einfühlendes Verständnis (Empathie). Eine dritte Leitperspektive könnte man als »Problemlösungsorientierung versus Nullsummenmentalität« bezeichnen. Letztere schleicht sich leicht in eskalierenden Konflikten ein und trägt dann zum Verlust an Problemlösungsorientierung bei. Um konstruktiver Problemlösungen überhaupt gewahr werden zu können, ist aber vorgängig eine Horizonterweiterung erforderlich: das schiere Gegenstück zur im wachsenden Maße autistisch werdenden Selbstverblendung – einem Sachverhalt, der anfänglich eine Begleiterscheinung in jeglicher Konflikteskalation ist, um nach einem bestimmten point of no return eine Eigendynamik zu gewinnen. Worum geht es dabei?

Die Eskalation ethnonationalistischer Konflikte führt schnell zu emotionaler Selbstbezogenheit (Gruppennarzismus) und zu Engstirnigkeit. Die Kombination von beidem prägt das autistische Milieu, in dem sich solche Konflikte in aller Regel abspielen. In ihm wird verkannt, daß es im weiteren Umfeld, also jenseits der unmittelbaren Konfliktakteure, Erfahrungen gibt, die für die Lösung von Konflikten von Nutzen sein können. In aller Regel sind die für die Lösung ethnonationalistischer Konflikte potentiell nützlichen, andernorts schon längst erfolgreich erprobten verfassungspolitischen Instrumentarien und Prinzipien, beispielsweise des Föderalismus, der Konkordanzdemokratie und der diversen institutionellen Vorkehrungen für Minderheitenschutz den Betroffenen praktisch mehr oder weniger unbekannt geblieben.

Pluralistisch organisierte Rechtsstaaten kennen eine Vielzahl von staatlichen und gesellschaftlichen Konfliktlösungsmodalitäten, auf die als inspirierende Ressource für neue Versuche der Konfliktlösung zurückgegriffen werden könnte. Aber vielfach fehlt bereits das Wissen um diesen Sachverhalt, was ebenfalls zur Perspektivlosigkeit beiträgt: Die eigenen Vorstellungen über mögliche Handlungsoptionen bleiben begrenzt und sind ausgesprochen dürftig, die eingeschlagenen Strategien phantasielos – Hintergrund einer Aufrüstung des Willens zur Macht und von sich ausbreitenden Machtphantasien.

Lernpathologisch werdendem Selbstbezug entgegenwirken

Das im folgenden unterbreitete Plädoyer für »provokatorische Mediation« hat den eben beschriebenen Sachverhalt zum Ausgangspunkt. Der Einstieg in provokatorische Mediation überhaupt oder in provokatorische Mediation als Zwischenetappe in gängiger Mediation ließe sich wie folgt begründen:

Konfliktparteien gehen von der Einmaligkeit ihrer Situation aus. Das ist verständlich, weil sie in aller Regel über ein historisches Gedächtnis verfügen, in dem ihre Geschichte (meist aus einer Mischung von Realgeschichte und Fiktion) prominent figuriert. Die Konfliktparteien sprechen oft nur ihre eigene Sprache (und nicht eine gemeinsame). Nicht selten ist ein Sprachenkonflikt sogar der Ausgangspunkt ethnopolitischer Auseinandersetzungen. Diese und andere Eigenheiten des Konfliktes, die ein reales Fundament haben, begründen Identität und damit auch in aller Regel einen leicht lernpathologisch werdenden Selbstbezug: Man lernt das, was die eigene Identität untermauert, und blendet aus, was sie in Frage stellen könnte. Die »Festinger-Effekte« der kognitiven Konsonanz bzw. Dissonanz und die bekannten psychischen Abwehrmechanismen, wie sie von Anna Freud klassisch herausgearbeitet wurden, sind dabei nachdrücklich am Werk.

Provokatorische Mediation hieße nun ein Mehrfaches:

1. Wenngleich Konfliktparteien sich, jeweils subjektiv empfunden, in einer unverwechselbar einmaligen Lage fühlen, sind doch, objektiv betrachtet, die Ausgangslage, der Konfliktgegenstand und der Konfliktverlauf eines spezifischen Konfliktes nur eine Wiederauflage von aus anderen Fällen bekannten Strukturen und Vorgängen: die Wiederholung von Geschichte und Gegenwart. Gerade im Hinblick auf Ethnokonflikte erweist sich Geschichte und Gegenwart wie ein Laboratorium: Jeder gegenwärtige Ethnokonflikt hat grosso modo in der näheren und ferneren Vergangenheit eindrucksvolle parallele Vorgänger, was den Beobachter nicht erstaunen kann, sofern er die vielen vergangenen und gegenwärtigen Ethnokonflikte unter historisch-komparativer Perspektive analysiert hat – mit dem unabweisbaren Ergebnis einer systematisierenden Typologie solcher Konflikte.

Die erste Botschaft, die angesichts dieses Sachverhaltes den Konfliktparteien zu übermitteln ist, lautet deshalb schlicht und einfach: „Eure Probleme sind nicht neu; Eure Gravamina wurden in vergleichbaren Fällen schon vielfach artikuliert; offensichtlich wiederholt sich die Geschichte …“.

2. Während die erste Botschaft das »déjà vu» zum Inhalt hat, ist die zweite Botschaft spezifischer: In ihr wird betont, daß es in vergleichbaren Fällen ganz unterschiedliche Erfahrungen in der Konfliktbearbeitung gegeben hat, allermeist eine von dreien:

• Der Konflikt blieb unbearbeitet und folgte einer geradezu naturwüchsigen, unsteuerbar erscheinenden Eskalationsdynamik mit der Folge, daß eine nur konfliktträchtige Situation sich in eine gewaltträchtige übersetzte und am Ende die Eskalation von Gewalt obsiegte.
• Man bemühte sich mit großem Ernst, den Konflikt zu bearbeiten, aber diese Versuche scheiterten. Die ernsthaften Bemühungen übersetzten sich nicht in Erfolg, weshalb es trotz aller wohlwollender Absichten zur Eskalation kam.
• Ernsthafte Bemühungen konnten die Eskalation vermeiden; eine drohende Eskalation wurde nicht virulent; anfängliche Tendenzen in Richtung auf Eskalation konnten in Deeskalation umgebogen werden.

Aus jedem dieser Erfahrungsbereiche kann einzeln, und aus allen kann in Kombination etwas gelernt werden: Wie schliddert man in einen Konflikt, dann in eine Gewalteskalation hinein, falls der Konflikt unbearbeitet bleibt? Warum gingen die Bemühungen um die Eskalation daneben und wann stellte sich aus welchen Gründen der point of no return ein? Welche Rahmenbedingungen und welche Faktoren begründeten eine Konfliktbearbeitung, die als success story endete?

Die Botschaft ist also darauf ausgerichtet, die Breite des möglichen Umgangs mit ein und derselben Problemlage aufzuzeigen, Mißerfolge und Erfolge zu dokumentieren und einen Sinn für kritische Faktoren, Weichenstellungen und prinzipiell verfügbare Optionen zu vermitteln. Der Nachdruck liegt natürlich auf letztgenanntem Punkt.

Die zweite Botschaft lautet: „Für Euer vorliegendes Problem hält die historische Erfahrung und die Gegenwart längst Lösungen bereit. Nicht nur sind Eure Probleme bekannt, es sind auch die Lösungen bekannt! Zumindest gibt es Lösungsangebote aus historischen und gegenwärtigen Erfolgsgeschichten, die es lohnen, daß man sich mit ihnen genau auseinandersetzt … .“

3. Konfliktparteien in ethnopolitischen Konflikten sind nicht nur einem Situationsdünkel verhaftet; sie werden auch von einem »Identitäts- und Interessendünkel« gekennzeichnet. Provokatorische Mediation hat sich auch gegen letztere zu richten, insbesondere gegen den Interessendünkel. Bekanntlich werden in eskalierenden ethnopolitischen Konflikten, in der es eine Art von sich einschleichender Verbiesterung gibt, Interessen immer engstirniger thematisiert, wobei die derlei kurzsichtig definierten Interessen so empfunden werden, als ob sie dem wohlverstandenen eigenen langfristigen Interesse entsprächen. Interessenorientierungen weitsichtig zu machen, ist eine wichtige Aufgabe provokatorischer Mediation: Also würde die dritte Botschaft lauten: „Eingebildeten Interessen zu folgen, ist nicht notwendigerweise ein Rezept für den eigenen Erfolg. Im Gegenteil: Engstirnige Interessen machen süchtig und blind; sie verleiten zu unüberlegtem Handeln. Demgegenüber zeigen die Erfolgsgeschichten: Selbstkritik macht sich bezahlt. Sie läßt das wohlverstandene eigene Interesse einsichtig werden. Sie verhindert Unüberlegtheiten mit selbstzerstörerischen Folgen … .“

Dokumentiert man vergleichbare Ausgangssituationen von Konflikten und den ganz unterschiedlichen Umgang mit ein und demselben Konflikttyp, dokumentiert man insbesondere die aus gelungener Koexistenz resultierenden Wachstums- und Verteilungschancen, auch die Chancen erweiterter politischer Teilhabe, so besteht zumindest die Möglichkeit, engstirnige Interessendefinitionen anzukratzen, den Interessendünkel vielleicht sogar zu erschüttern und zu weitsichtigeren Perspektiven zu gelangen.

Provokatorische Mediation setzt Umdenken voraus

Provokatorische Mediation ist kein Passepartout, denn solche »Hauptschlüssel« für erfolgreiche konstruktive Konfliktbearbeitung gibt es in aller Regel nicht. Aber sie könnte, obgleich bisher nicht thematisiert, schon gar nicht erprobt, in Zwischenetappen von Mediationsvorgängen von erheblicher Bedeutung sein. Es sind auch Umstände vorstellbar, wo provokatorische Mediation exklusiv erprobt werden sollte. Wie dem im Einzelfall auch sei, so setzt doch dieses Konzept, das ein analytisches Konzept für die Praxis ist, einiges Umdenken in der wissenschaftlichen Diskussion über Mediation und schon gar in der Mediations-Praxis voraus:

1. So sehr wechselseitig einfühlendes Verständnis der Konfliktparteien von Bedeutung ist, so ist doch zu bezweifeln, daß es immer ein Mangel an Konfliktverständnis ist, der Konfliktparteien von einer produktiven Konfliktbearbeitung abhält. Konfliktparteien verstehen oft genug ihre Konflikte allzu gut, und es ist deshalb nicht immer mangelndes Konfliktverständnis, welches Konflikte in verhängnisvolle Bahnen lenkt, sondern der Mangel an aufzeigbaren, begehbaren Bearbeitungs- und Lösungswegen und an praktikablen Lösungen. Diese Perspektivlosigkeit im Kopf und auch in den Gefühlen zu erschüttern, Optionen realer (und nicht modellplatonischer) Natur aufzutun, überdies darzutun, daß es Wege aus Sackgassen, die das Ergebnis einer selbstzerstörerischen Dynamik sind, gibt und aufzuzeigen, daß diese Wege unter angebbaren Bedingungen schon erfolgreich erprobt worden sind, das alles könnte, gut inszeniert, für die Bearbeitung von Konfliktlagen äußerst hilfreich sein.

2. Voraussetzung ist natürlich, daß der Mediator entsprechende solide Kenntnisse besitzt und daß er diese zu inszenieren versteht. Denn nur belegbare Informationen zu vermitteln, wird in aller Regel nicht genügen; es geht schon auch darum, im konkreten Fall und auf den einzelnen Konflikt bezogen, eine gut dokumentierbare und überzeugend begründete Lösungsperspektive szenengerecht aufzubereiten: Sie müßte sich wie ein unabweisbares Angebot vermitteln.

Die Rolle des Mediators

Damit hat in provokatorischer Mediation der Mediator eine ganz andere Rolle als der eingangs zitierte »facilitator» oder auch der »power mediator». Während eine Variante von »facilitation» auf die erfahrungswissenschaftlichen Kenntnisse des »facilitators» im Hinblick auf das konkrete Konfliktgeschehen während der Mediation abhebt, sind bei provokativer Mediation solide erfahrungswissenschaftliche Erkenntnisse des Konfliktgegenstandes selbst erforderlich: also Kenntnisse über typische ethnopolitische Konfliktlagen (Konflikttypologie), über mißlungene und erfolgreiche Konfliktbearbeitungen, insbesondere über die dabei erprobten Institutionen der Konfliktregelung auf Mikro-, Meso- und Makroebene. Und erforderlich sind natürlich auch, ganz anders als im Konzept der facilitation, weitreichende Kenntnisse über den konkreten vorliegenden Fall.

Der Mediator ist also im Falle provokatorischer Mediation wirklich nicht nur ein Experte mit konflikttheoretischen Kenntnissen, sondern Experte im Hinblick auf die Sache, den konkreten Streitgegenstand selbst.

Provokative Mediation soll Autismen verhindern und Horizonterweiterung bewirken

Provokative Mediation ist »provokativ«, weil sie gegen drohende Selbstverblendung und die meist daraus resultierenden Autismen gezielt auf Horizonterweiterung setzt. Der Vorgang ist nicht ohne die eine oder die andere Art sowie das eine oder andere Ausmaß von Erschütterung – eine Folge von Provokation – vorstellbar. Wenn daraufhin die Konfliktparteien »ihren« Konflikt in einem erweiterten Kontext zu sehen gelernt hätten, wäre schon viel gewonnen. Die eingangs zitierten vertrauensbildenden Maßnahmen würden dann eventuell leichter zustande kommen; einfühlendem Verständnis könnte möglicherweise auf diese Weise der Weg leichter als sonst bereitet werden; der Sinn für Problemlösungsorientierung könnte unmittelbar gefördert werden.

Nichts in den Bemühungen um eine konstruktive Konfliktbearbeitung läuft wie von selbst, und noch einmal: Es gibt keinen Hauptschlüssel. Provokative Mediation könnte jedoch zu einem Instrument für konstruktive Konfliktbearbeitung werden, das bisher verkannt und auch nicht erprobt wurde.

Nachbemerkung

Es konnte nicht Gegenstand dieses kurzen Beitrages sein, die für provokatorische Mediation verfügbaren substantiellen Erkenntnisse, insbesondere jene über Ethnokonflikte, hier aufzubereiten. Dies ist an anderer Stelle anfänglich schon geschehen und bedarf eines eigenständigen Beitrages. Aber der Beitrag wäre nicht geschrieben worden, wenn es diese Erkenntnisse und Einsichten in systematischer historisch-vergleichender Forschung nicht gäbe.

Dr. Dieter Senghaas ist Professor für Politikwissenschaften an der Universität Bremen.