Ressourcenverteilung in der Pandemie


Ressourcenverteilung in der Pandemie

Eine Chance für menschliche Sicherheit?

von Kathrin Vogler

Wer kommt für die Milliardenkosten für die Bewältigung der Corona-Pandemie auf? Auch wenn es am Anfang hieß, Corona treffe alle gleich, zeigte sich bald, dass es sehr wohl große Unterschiede gibt, wie belastend der Lockdown war und wie gefährlich die Krankheit. Eine ähnliche Schieflage zeichnet sich bei der Frage ab, wer die Krisenkosten tragen soll. Einige sind offenbar von vornherein davon ausgenommen: So scheint ausgerechnet der Militär- und Rüstungsbereich sogar zu profitieren.

Am 20. April 2020, Deutschland diskutierte gerade über erste Lockerungen der strengen Corona-Massenquarantäneregeln, wurde der Vorschlag der Verteidigungsministerin öffentlich, 135 neue Kampfflugzeuge für die Bundeswehr zu beschaffen. Die Empörung gegen diese Ankündigung machte sich besonders daran fest, dass ein Teil der Flugzeuge für die so genannte nukleare Teilhabe vorgesehen ist (siehe dazu Nassauer 2020). Der Vorschlag machte aber zugleich deutlich, dass große Teile von Regierung und Parlament, trotz der durch die Corona-Krise offenbar gewordenen Schieflagen in den öffentlichen Haushalten, weiter an ihren wahnwitzigen Aufrüstungsplänen festhalten wollen. Die falsche Prioritätensetzung geht weiter, als hätte die Pandemie nicht gezeigt, dass es eben nicht dem Gemeinwohl dient, wenn die Bundeswehr unvorstellbar teures Kriegsgerät anhäuft, u.a. zulasten eines krisenfesten Gesundheitssystems. Der Mangel an medizinischer Ausstattung über Wochen – z.B. fehlte es an Atemschutzmasken für ein paar Cent das Stück – und die Auswirkungen der skandalösen Unterfinanzierung unseres Gesundheitswesens legen offen, wie wenig wir gegen tatsächliche Bedrohungen gewappnet sind.

Das zweite Krisenbewältigungspaket, das der Koalitionsausschuss von CDU, CSU und SPD Anfang Juni vorlegte und das Parlament einen Monat später verabschiedete, sieht dementsprechend keine Kürzungen im Rüstungshaushalt vor. Im Gegenteil: Unter der Überschrift „Die Konjunktur stärken und die Wirtschaftskraft Deutschlands entfesseln“ heißt es in dem Beschluss: „Der Bund wird in allen Bereichen prüfen, inwieweit geplante Aufträge und Investitionen jetzt vorgezogen werden können. Insbesondere sollen Digitalisierungsvorhaben in der Verwaltung, Sicherheitsprojekte sowie neue Rüstungsprojekte mit hohem deutschen Wertschöpfungsanteil, die noch in den Jahren 2020 und 2021 beginnen können, sofort umgesetzt werden. (Projektvolumen: 10 Mrd. Euro)“ (Bundesministerium der Finanzen 2020a)

Die krisensichere Rüstungsbranche

Welcher Anteil der zehn Milliarden tatsächlich an die Bundeswehr geht, bleibt abzuwarten. Viele Rüstungsprojekte haben einen langen Vorlauf und können nicht so einfach vorgezogen werden. Außerdem schränkt der „hohe deutsche Wertschöpfungsanteil“ die Kreativität der Beschaffer ein. Aber die Entscheidung macht deutlich, dass Einschränkungen im Rüstungshaushalt als Folge von Corona nicht zu erwarten sind.

Dabei wäre die Rüstungsindustrie der letzte Bereich, der bedacht werden sollte, wenn es darum geht, die Binnenkonjunktur anzukurbeln. 2019 war für Deutschlands Rüstungsbranche ein Rekordjahr, mit genehmigten Exporten im Wert von über acht Mrd. Euro (BMWi 2020). Auch aktuell wird gemeldet, dass das Geschäft mit Krieg und Sterben in den Konfliktregionen dieser Welt nicht unter Auswirkungen der Corona-Pandemie leidet. Schon im ersten Quartal 2020 wurden durch die Bundesregierung mehr Rüstungsexporte genehmigt, als im gleichen Zeitraum 2019. Der Wert dieser Lieferungen zwischen Januar und März 2020 lag bei 1,16 Mrd. Euro und damit 45 Mio. Euro höher als im ersten Quartal des vergangenen Jahres (tagesschau.de 2020). Ende März, auf dem Höhepunkt der ersten Pandemiewelle in Deutschland, rieten Börsenexperten sogar ausdrücklich zum Kauf von Rüstungsaktien. „Die Rüstungsbranche gilt als krisensicher, denn Verteidigungsbudgets sind auf Jahre hinaus fest eingeplant“, hieß es beim Branchendienst Börse-Online (Peter 2020). Vor allem aufgrund der massiven Aufrüstung in den westlichen Staaten sei die Rüstungsbranche in der Krise nicht gefährdet.

Zusätzlich zu den Milliarden für Rüstungsprojekte sieht die Vereinbarung der Koalitionsparteien 500 Mio. Euro für ein »Zentrum für Digitalisierungs- und Technologieforschung der Bundeswehr« vor, um, wie es im Beschluss heißt, „die nationale Verfügbarkeit digitaler und technologischer Innovationen für öffentliche und private Bereiche zu verbessern und innovative und interdisziplinäre Forschung in einem sicheren Umfeld zu betreiben“ (Bundesministerium der Finanzen 2020a). Völlig unklar bleibt, warum bestehende Forschungseinrichtungen diese Aufgaben nicht übernehmen dürfen und warum ausgerechnet die Bundeswehr die Defizite angehen muss.

Daneben geht die ohnehin vorgesehene Aufrüstung weiter. Der »Eckwertebeschluss« der Regierung zum Bundeshaushalts 2021, beschlossen am 16. März 2020, also mitten in der Corona-Pandemie, bekräftigt, dass an der Rekordaufrüstung festgehalten werden soll: „Es besteht Einvernehmen innerhalb der Bundesregierung, dass bestimmte wesentliche Großvorhaben zum Schließen von Fähigkeitslücken […] finanziert werden […].“ Genannt wird eine ganze Palette von Rüstungsgroßprojekten: „Dies gilt insbesondere für Vorhaben im Rahmen der deutsch-französischen und deutsch-norwegischen Rüstungskooperationen, den Ersatz der Luftfahrzeuge des Typs EUROFIGHTER – Tranche 1, die Schließung der Fähigkeitslücke zur luftgestützten, signalerfassenden Aufklärung (PEGASUS), die Nachfolge des Kampfflugzeuges TORNADO, die Beschaffung von Marinebordhubschraubern auf Basis des Typs NH90, den Ersatz der veralteten Flottendienstboote, die Beschaffung von Luftfahrzeugen zur U-Boot-Abwehr sowie eines Taktischen Luftverteidigungssystems.“ (Bundesministerium der Finanzen 2020b)

Dass man an diesen Plänen festzuhalten gedenkt, zeigt der Beschluss über die Beschaffung neuer Kriegsschiffe MKS 180, die noch im Juni vertraglich vereinbart wurde (BMVg 2020). Die reinen Baukosten der vier Schiffe belaufen sich auf mehr als vier Mrd. Euro. Insgesamt sieht der Haushalt vor, sechs Mrd. Euro für „Überlegenheit im Seekrieg“ (Bundeswehr 2020) zu verpulvern.

Offensichtlich ist jedoch, dass die aktuelle Krise eine Umschichtung in den öffentlichen Haushalten erfordert. Die durch die Pandemie notwendig gewordene Kreditaufnahme wird die öffentlichen Haushalte über Jahre belasten. Sollen sie nicht durch Kürzungen bei den Sozialleistungen ausgeglichen werden, dann bietet es sich an, auf Militärausgaben zu verzichten. Die Bundeswehr hat in der Krise ja bereits unter Beweis gestellt, dass ihre Unterstützungsmöglichkeiten in keinem Verhältnis zu den Ausgaben stehen, die sie verschlingt. (Siehe dazu » Bundeswehr als Katastrophenschutz?« von Martin Kirsch auf S. 24.)

Der Beirat der Bundesregierung »Zivile Krisenprävention und Friedensförderung« (2020) resümiert: „Nicht-traditionelle Sicherheitsrisiken, wie Pandemien oder auch der Klimawandel, sind im Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und Zukunft der Bundeswehr und den Leitlinien der Bundesregierung »Krisen verhindern, Konflikte bewältigen und Frieden fördern« aus 2017 benannt. Allerdings wurde ihre zentrale Bedeutung für den Schutz der Bevölkerung nicht ausreichend reflektiert und politische Entscheidungen für gesellschaftliche Resilienz wurden nicht getroffen.“

Das profitbasierte Gesundheitssystem

Ein falsches Verständnis von Sicherheit und die neoliberale Privatisierungsideologie haben dazu geführt, dass wir in der Corona-Krise eine Krise der Staatlichkeit, wie wir sie kennen, erleben. Die für die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger entscheidende soziale Sicherheit, zu der ein leistungsfähiges, für alle zugängliches Gesundheitssystem gehört, das auch auf Krisen vorbereitet ist, wurde in den letzten Jahrzehnten vernachlässigt. Der Staat hat seine Aufgaben in der Krisenvorsorge zugunsten der ökonomischen Verwertbarkeit des Gesundheitswesens aufgegeben. Er hat die Kommunen kaputtgespart, die daraufhin den öffentlichen Gesundheitsdienst herunterfuhren. Er hat Krankenhäuser zu profitorientierten Unternehmen gemacht, angebliche Überkapazitäten abgebaut und das Pflegepersonal, die technischen Dienste und die Hygiene vernachlässigt. Wenn die Situation in den vergangenen Monaten in Deutschland einigermaßen erträglich geblieben ist, dann ist das nicht nur dem schnellen Lockdown zuzuschreiben, sondern auch den wohnortnahen Krankenhausbetten in der Fläche, deren Fortbestand durch den Widerstand der Bevölkerung und der Beschäftigten vor der Abschaffung aus Kostengründen gerettet wurden. Es hat auch damit zu tun, dass die Gewerkschaften schon in den Anfängen der Bundesrepublik mit beharrlichen Streiks die Lohnfortzahlung im Krankheitsfall erkämpft und später verteidigt haben und die Menschen bei uns somit nicht gezwungen sind, krank zur Arbeit zu gehen, wo sie viele andere Menschen anstecken könnten.

Dieser Widerstand konnte allerdings nicht verhindern, dass das Gesundheitssystem in der Bundesrepublik schlechter für die Pandemiebekämpfung aufgestellt ist, als es sein könnte. In den 20 Jahren zwischen 1991 und 2011 hat sich der Anteil der privaten Klinikkonzerne an den Kliniken in Deutschland von 14,8 % auf 33,2 % mehr als verdoppelt. Dabei ist die Zahl der Kliniken insgesamt von 2.411 (1991) auf 1.925 (2018) gesunken, die der Krankenhausbetten sank im gleichen Zeitraum von 665.565 auf 498.192 (Statistisches Bundesamt 2020). Im Pandemiefall gibt es also in Deutschland ein Viertel weniger Krankenhausbetten als 1991. Auch beim Klinikpersonal ging es bergab: Die Gewinnerwartungen der Aktionäre realisieren die Klinikkonzerne durch Rationalisierung und Stellenstreichungen. Das heißt für das Personal höherer Arbeitsdruck und schlechtere Bedingungen. In Deutschland betreut ein Beschäftigter im Schnitt 21 Patient*innen, in Dänemark zehn, in Norwegen neun und selbst in den USA acht. Die Versorgungsqualität in der Bundesrepublik ist also nicht so gut, wie sie bei angemessener Personalausstattung sein könnte. Das bedeutet, dass im Pandemiefall die knappen Personalressourcen früher erschöpft sind. Es liegt auf der Hand, dass Krankenhäuser, die nun mal zur öffentlichen Daseinsvorsorge dazugehören, in ausreichendem Maße vorgehalten und finanziert werden müssen.

Die globale Dimension der Krise

Die globale Dimension der Krise ist damit allerdings noch gar nicht angesprochen. Die Weltgesundheitsorganisation warnte schon im April davor, die Subsahara-Region könnte zu einem Epizentrum der Corona-Pandemie werden. Sie rechnete dort mit 300.000 Toten und 30 Mio. Hungernden (Schwarte 2020). Die Bundesregierung stellt in den Jahren 2020 und 2021 zwar jeweils 1,5 Mrd. Euro zusätzlich für humanitäre Hilfe zur Verfügung, es ist jedoch zu bezweifeln, ob das ausreichen wird.

Allein für die UN-Arbeit innerhalb Syriens gehen die Leiter der UN-Agenturen für humanitäre, Entwicklungs- und Flüchtlingsangelegenheiten von einem Bedarf von 3,8 Mrd. US$ aus und von weiteren sechs Mrd. für die Nachbarländer. Auch wenn diese Bedarfe nicht allein auf Corona zurückzuführen sind, so hat die Pandemie die Situation für die Menschen in der Region massiv verschärft: „Die COVID-19-Krise hat unmittelbare und verheerende Auswirkungen auf den Lebensunterhalt von Millionen syrischer Flüchtlinge und ihrer Gastgeber in der Region, sagte der UN-Hochkommissar für Flüchtlinge, Filippo Grandi. „Die Schwächsten in der Gesellschaft – darunter Millionen Flüchtlinge – haben ihr ohnehin unregelmäßiges und dürftiges Einkommen verloren.“ (UNHCR 2020)

Syrien ist aber nur ein Schlaglicht. Nach Angaben der Weltbank haben 3,4 Milliarden Menschen, fast die Hälfte der Weltbevölkerung, Schwierigkeiten, ihre Grundbedürfnisse zu befriedigen (World Bank 2018). Diese Menschen sind in besonderem Maß durch die Pandemie bedroht, weil sie sich weniger schützen können, im Erkrankungsfall schlechter oder gar nicht behandelt werden und durch die Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie ihrer ohnehin prekären Erwerbsmöglichkeiten beraubt werden. Nach Angaben des World Food Programme könnte sich die Zahl der vom Hungertod Bedrohten weltweit aufgrund des Coronavirus bis Ende 2020 auf 265 Millionen Menschen verdoppeln (WFP 2020). Laut den Vereinten Nationen ist der Finanzbedarf zur Bekämpfung der Corona-Krise von März bis Juli von zwei Mrd. auf 10,3 Mrd. US$ gestiegen. Gerade einmal 1,64 Milliarden davon waren zu diesem Zeitpunkt eingetroffen. Und bei diesen Summen geht es nur um Bedarfe im Zusammenhang mit Corona. Der gesamte Bedarf im humanitären Bereich liegt bei 40,2 Mrd. US$ (UN OCHA 2020).

Es gibt also gute Gründe, die Budgets im Lichte der Corona-Erfahrung zu überprüfen. „Rüstung bietet uns kaum Schutz vor Gesundheits- und Umweltgefahren. Eine weitere Stärkung unseres militärischen Arsenals wird der dringend benötigten internationalen Zusammenarbeit, der Vertrauensbildung und der Diplomatie nicht helfen, sondern eher Angst und Misstrauen nähren, mit anderen Worten, den Weg für mögliche Kriege ebnen, die aus ungelösten Herausforderungen resultieren“, sagt Jordi Calvo, Koordinator der Kampagne zu den weltweiten Militärausgaben des International Peace Bureau (IPB 2020).

Ein Aufruf von mehr als 200 Politikerinnen sowie zivilgesellschaftlich und kirchlich organisierten Frauen aus 40 Ländern rückt angesichts dieser Probleme die menschliche Sicherheit ins Zentrum: „Die COVID-19 Pandemie hat zweifellos bewiesen, dass Schlüsselbereiche der menschlichen Sicherheit nicht durch militärische Mittel oder im Alleingang von Nationen gelöst werden können, sondern weltweite Zusammenarbeit und gewaltfreie Konfliktlösung benötigen.“ (PNND 2020)

Es wäre zu begrüßen, wenn es in der Aufarbeitung der Corona-Pandemie gelänge, die Defizite eines militärisch verkürzten Sicherheitsverständnisses herauszuarbeiten. Die bestimmenden Krisen unserer Zeit, neben Pandemien der Klimawandel und die Armut, sind mit militärischen Mitteln nicht zu bearbeiten. Im Gegenteil, Militär und Kriege sind verantwortlich für gigantische Umweltschäden und sie tragen direkt oder indirekt zu Armut bei. Ein Verständnis von menschlicher Sicherheit würde helfen, sich auf die Bedürfnisse von Individuen zu konzentrieren.

In einer Welt, in der die Grundbedürfnisse von Milliarden Menschen nicht befriedigt werden und die Mittel für die angemessene Reaktion auf eine Virus­pandemie fehlen, sind die gigantischen Rüstungsausgaben eine obszöne Geld­verschwendung.

Literatur

Beirat der Bundesregierung Zivile Krisenprävention und Friedensförderung (2020): Die Covid-19-Pandemie und ihre Folgen – ­Herausforderung für Krisenprävention und Friedensförderung. Stellungnahme, 10.6.2020; konfliktbearbeitung.net.

Bundesministerium der Finanzen (2020a): Corona-Folgen bekämpfen, Wohlstand sichern, Zukunftsfähigkeit stärken – Ergebnis Koalitionsausschuss 3.Juni 2020.

Bundesministerium der Finanzen (2020b): Eckwertebeschluss der Bundesregierung zum Regierungsentwurf des Bundeshaushalts 2021 und zum Finanzplan 2020 bis 2024. März 2020.

Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) (2020): Vertrag zum Bau der MKS 180 unterzeichnet. bmvg.de, 19.6.2020.

Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) (2020): Rüstungsexportbericht 2019 – Rüstungsexportpolitik der Bundesregierung im Jahr 2019. Pressemitteilung vom 17.6.2020.

Bundeswehr (2020): Erklärstück-Update – Das Mehrzweckkampfschiff 180. 19.6.2020; ­bundeswehr.de.

International Peace Bureau (IPB) (2020): Fund Peace, Not Arms Dealers. GCOMS/ENAAT Press Release, 8.5.2020.

Nassauer O. (2020): Weniger Sprengkraft, aber mehr Risiko – Kleine Atomsprengköpfe auf großen U-Boot-Raketen. W&F 2-2020, S. 43-46.

Parliamentarians for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament et al. (PNND) (2020): Menschliche Sicherheit für das Gesundheitswesen, Frieden und nachhaltige Entwicklung – Ein weltweiter Appel von Frauen zur Feier des Internationalen Frauentags für Frieden und Abrüstung (24. Mai) und dem 75. Jahrestag der Vereinten Nationen. 12.5.2020.

Peter, D. (2020): Rüstung – Globale Ausgaben steigen, das sind die Profiteure. boerse-online.de, 25.3.2020.

Schwarte, G. (2020): Corona-Folgen in Afrika Müller warnt vor „Hunger-Pandemie“. 28.4.2020, tagesschau.de.

Statistisches Bundesamt (2020): Krankenhäuser – Einrichtungen, Betten und Patientenbewegung. 19.6.2020, destatis.de.

tagesschau.de (2020): Rüstungsexporte – Deutsche Waffen sind gefragt. 9.4.2020.

UN High Commissioner for Refugees/UNHCR (2020): UN chiefs urge sustained support to Syrians and the region ahead of fourth Brussels conference. Press Release, 29 June 2020.

United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UN OCHA) (2020): Global Humanitarian Response Plan – Covid-19. GHRP July Update, 16.7.2020.

World Bank (2018): Nearly Half the World Lives on Less than $5.50 a Day. Press Release, 17.10.2018.

World Food Programme (WFP) (2020): WFP-Chef warnt vor Hungerpandemie wegen COVID-19 (Erklärung vor dem UN-Sicherheitsrat). 21.4.2020.

Kathrin Vogler, MdB, ist friedenspolitische Sprecherin der Fraktion DIE LINKE, Mitglied im Auswärtigen Ausschuss und Obfrau im Unterausschuss Zivile Krisenprävention.

Rohstoffe, Konflikte und Governance


Rohstoffe, Konflikte und Governance

von Michael Brzoska

An Rohstoffen entzünden sich häufig Konflikte, Beispiele dafür sind Erdöl, Diamanten oder Coltan. Manchmal geht es geht es um die Nutzung des Landes, auf dem die Rohstoffe liegen, andere Male um die Verteilung des Profits aus dem Rohstoffverkauf. Der Entstehung oder dem Wiederaufflammen von Rohstoffkonflikten lässt sich mit einer klugen und fairen Rohstoff-Governance und mit Partizipationsmöglichkeiten für alle Betroffenen vorbeugen. Der Autor zeigt gelungene und missglückte Beispiele auf und buchstabiert dabei durch, welche Faktoren für den konfliktfreien Umgang mit Ressourcen hilfreich sind.

Viele natürliche Ressourcen sind knapp und werden immer knapper. Bewaffnete Konflikte über ihre Ausbeutung, Verteilung und Nutzung sind damit vorprogrammiert: zum einen, weil Knappheit bedeutet, dass nicht alle so viel von den Rohstoffen bekommen, wie sie gerne hätten, zum anderen, weil Knappheit mit großen Profitmöglichkeiten bei der Gewinnung und Vermarktung einhergeht. Die Bedeutung von Rohstoffen für das weltweite Konfliktgeschehen wurde wissenschaftlich intensiv untersucht, besonders bekannte Beispiele sind Erdöl1 und Diamanten.2 Anfangs der 2000er Jahre identifizierte der bekannte Weltbank-Ökonom Paul Collier das Vorkommen von Rohstoffen als den mit Abstand wichtigsten Verursachungsfaktor für Bürgerkriege.3 Auf der Grundlage dieser Vergangenheitsanalyse und zahlreicher Einzelfälle von Gewalt und Krieg entstanden düstere Prognosen für die Zukunft: Kriege um Erdöl, Kriege um Wasser oder auch Klimakriege um geringer werdende Nahrungsmittel.4

Allerdings sind solche Prognosen über die Konfliktwirkung von Ressourcen einseitig. Sie beruhen auf sehr einfachen Annahmen über menschliches Verhalten und die Organisation von Gesellschaften. Die Möglichkeiten, mit Rohstoffen reich zu werden, sind für einzelne Menschen – vor allem für Machthaber und solche, die es werden wollen– ein wichtiger Antriebsfaktor, der bewaffnete Konflikte herbeiführen und schüren kann. Aber für die meisten Menschen dürfte es wichtiger sein, in Frieden zu leben. Darüber hinaus kann eine als gerecht angesehene Verteilung der Einnahmen statt bewaffneter Konflikte die Kooperation fördern. Entscheidend dafür, welche Wirkung – Konflikt oder Kooperation – die Verfügung über Rohstoffe entfaltet, ist vor allem die Kombination zweier Faktoren: der Art des Rohstoffes sowie der Regeln des Umgangs mit ihm und deren Umsetzung, oder anders gesagt: der Rohstoff-Governance, die zwischen der lokalen und der globalen mehrere weitere Ebenen haben kann.5

Die Rohstoff-Governance ist in vielen Bereichen gegenwärtig schwach ausgeprägt, in einigen hingegen bereits etabliert. Den Beispielen für die Konflikthaftigkeit von Rohstoffen stehen deshalb auch Beispiele gegenüber, in denen Rohstoffe kooperatives Verhalten und gesellschaftlichen Zusammenhalt stärken. Nicht zuletzt deswegen hat sich die These von Paul Collier als verkürzt erwiesen und kranken die Prognosen über zukünftige Rohstoffkriege an Einseitigkeit. Im Folgenden will ich zunächst auf vier Beispiele eingehen, an denen gelungene Rohstoff-Governance, oder zumindest Ansätze dazu, deutlich werden. Abschließend versuche ich, daraus Lehren für eine friedensfördernde Rohstoff-Governance zu ziehen.

Wasserkonflikte

Der Vorstellung, dass um Wasser gekämpft werden wird, liegen sehr einfache, fast könnte man sagen biologistische Vorstellungen über eine lokale Knappheit von Ressourcen und deren Verteilung zu Grunde. Da Wasser als Trinkwasser, aber auch für die Nahrungsmittelproduktion eine für den Menschen unmittelbar notwendige Ressource ist, ist schnell der Schluss gezogen, dass die Menschen um Wasser kämpfen werden.

Diese Logik der Argumentation ist aber nur bedingt plausibel. Trinkwasser wird, da sind sich die Hydrolog*innen einig, trotz Klimawandel im globalen Maßstab keineswegs knapp sein. Zudem ist Wasser transportier- und handelbar, wird heute auch schon in großem Maße in der Welt umverteilt, insbesondere als »virtual water«, als virtuelles Wasser in Futter- und Nahrungsmitteln. Zwar dürfte lokale Knappheit, die es auch in der Vergangenheit schon gab, insbesondere im Zuge des Klimawandels zunehmen. Aber, das zeigen empirische Studien, die Bedeutung von Wasser für die Entstehung oder Eskalation von bewaffneten Konflikten in der jüngeren Vergangenheit war gering. Eine Gruppe um den US-amerikanischen Ökologen Aaron Wolf 6 hat in der bisher umfassendsten Untersuchung grenzüberschreitender Wasserressourcen festgestellt, dass es in den 1831 erfassten Konflikten über die Verteilung von Wasser nur in 21 Fällen zu bewaffneten Konflikte kam, bei denen Wasser tatsächlich eine Rolle spielte. Im Gegenteil: Vor allem da, wo Wasser grenz­überschreitend genutzt werden kann, wurde ein Großteil der potenziellen Konflikte zwischen Anrainerstaaten durch Hunderte von Verträgen und Dutzende von Flussgebietskommissionen entschärft.7 Gelegentlich, etwa im Verhältnis Israel-Palästina,8 ist die Zusammenarbeit beim Wassermanagement immerhin besser als in anderen Problemfeldern.

Warum ist das so? Es lassen sich rationalistische ebenso wie eher ethische Gründe finden. Wasser ist vor allem zwischenstaatlich kein Rohstoff, der sich teuer vermarkten lässt. Andererseits ist Wasser lebensnotwendig. So kann zwar das Verweigern des Zugangs zu Wasser zur Machtausübung genutzt werden, aber dies rührt an existenzielle Interessen der Benachteiligten und kann zu einer Eskalation von Konflikten führen, die weit über die mit dem Konflikt über das Wasser verbundenen Gewinne und Verluste hinausgeht. Die lebensstiftende Bedeutung von Wasser ist Grundlage des ethischen Arguments: Zugang zum Wasser zum Nachteil anderer einzusetzen, wird von vielen Akteuren abgelehnt.

Kontrolle von Konfliktrohstoffen

In der empirischen Forschung zu bewaffneten Konflikten ist gesichert, dass lokaler »Überfluss« von Rohstoffen ein größerer Triebfaktor von Konflikten ist als deren Knappheit. Dort, wo Machthaber Rohstoffeinnahmen für die eigene Bereicherung oder zur Finanzierung der Unterdrückung gesellschaftlicher oder ethnischer Gruppen nutzen können, steigt die Wahrscheinlichkeit bewaffneter Auseinandersetzungen. Für Rebellengruppen verbessert Rohstoffreichtum die Möglichkeiten zur Finanzierung der eigenen militärischen Kampagne. Auch international agierende Rohstoffvermarkter können ein Interesse an bewaffneten Konflikten haben, z.B. um billig an Konzessionen zu kommen, die sie erhalten, weil sie die kriegerischen Aktivitäten von Kriegsbeteiligten finanzieren.

Es liegt daher nahe zu versuchen, die internationale Vermarktung von Rohstoffen zu kontrollieren, um die konfliktfördernde Nutzung von Rohstoffeinnahmen zu begrenzen. Seit den späten 1990er Jahren wurden zahlreiche Initiativen in diese Richtung gestartet, so zu Diamanten, Zinn oder Coltan.

Die erste völkerrechtlich verbindliche Vereinbarung war das 2003 abgeschlossene Kimberly-Abkommen zu Diamanten, das neben den Regierungen praktisch aller Staaten, in denen Diamanten gefördert werden, und den wichtigsten Käuferstaaten auch die großen privaten Konzerne, die mit Diamanten Geschäfte machen, und eine Reihe von Nichtregierungsorganisationen umfasst. Kern des Kimberley-Systems ist die Vereinbarung, nur Diamanten zu handeln, für die ein Herkunftszertifikat der jeweiligen Regierung vorliegt. Dadurch soll verhindert werden, dass Rebellengruppen, wie in den Kriegen in Angola, Sierra Leone9 und Liberia geschehen, Diamanten zur Finanzierung ihrer Aktivitäten nutzen können. Und in der Tat hat die Bedeutung von Diamanten für die Kriegsfinanzierung stark nachgelassen. Durch das Kimberley-System werden allerdings auch Regierungen gestärkt, deren Verhalten selbst konfliktverschärfend ist. Ein Beispiel ist Zimbabwe, wo die Regierung ihre repressive Politik u.a. mit Einnahmen aus dem Diamantenhandel finanziert. Die ursprüngliche Begeisterung über das Kimberly-Abkommen hat daher, insbesondere bei einer Reihe von Nichtregierungsorganisationen, deutlich abgenommen.

Während das Kimberley-Abkommen zumindest die Regierungen der Herkunftsländer einschließt, sind andere Regelungen zu Konfliktrohstoffen exklusiv. So haben die Vereinigten Staaten 2013 ein umfassendes nationales Zertifizierungssystem beschlossen, um zu verhindern, dass in den USA verkaufte elektronische Geräte Coltan oder Zinn aus dem von bewaffneten Auseinandersetzungen geschüttelten Ostkongo enthalten. In der Europäischen Union ist ein ähnliches Gesetz bisher am Widerstand der Elektronikindustrie gescheitert, die die Kosten des Zertifizierungssystems scheut. Aber auch von Nichtregierungsorganisationen kommt Kritik, trifft doch ein Importverbot von Rohstoffen aus dem Ostkongo nicht nur bewaffnete Gruppen, sondern auch die Tausende von Menschen, die mit dem Schürfen metallischer Rohstoffe ihren Lebensunterhalt verdienen.10

Verteilung von Rohstoff-Einnahmen nach Konflikten

Insbesondere in Fällen, in denen Rohstoffe ein Faktor in bewaffneten Auseinandersetzungen waren, sind Regelungen über die zukünftige Rohstoffförderung und die gerechte Verteilung von Rohstoffeinnahmen eine Voraussetzung für die Konfliktbeendigung und für eine dauerhafte Friedensregelung. Hohe Rohstoffeinnahmen, die aufgrund des Bereicherungspotenzials zu bewaffneten Auseinandersetzungen beigetragen haben, können dann zu einer wichtigen Grundlage für den Wiederaufbau von Nachkriegsökonomien werden und zur Friedenskonsolidierung beitragen.

Diese Erkenntnis veranlasste sowohl Konfliktparteien wie die internationale Staatengemeinschaft, auf Fragen der Regelung von Rohstoffausbeutung und -einnahmenverteilung vor und in Friedensprozessen besonderes Gewicht zu legen. Die Bilanz ist gemischt.

So enthielt das Friedensabkommen von Naivasha von 2005 zwischen dem Sudan und südsudanesischen Rebellen ausführliche Regelungen zur wirtschaftlichen Nutzung des vor allem im Südsudan vorhandenen, aber nur über sudanesisches Hoheitsgebiet an einen Hafen transportierbaren Rohöls. Aber schnell entwickelten sich wieder Streitigkeiten, und das Öl wurde erneut zu einem Konfliktfaktor.

Anders verlief die Rohstoffnutzung nach dem bewaffneten Konflikt in Liberia. Für das Land ist Tropenholz von besonderer wirtschaftlicher Bedeutung. Als erster Schritt der Regierung Sirleaf-Johnson wurden nach einer Überprüfung der Verträge alle Konzessionen zum Abbau von Rohstoffen gekündigt. Neue Verträge mit deutlich besseren Bedingungen für den Staat Liberia wurden ausgehandelt. Um zu erschweren, dass wie vor dem Ende des Krieges sich wieder einzelne Personen oder Gruppen an den Konzessionen bereichern, wurde ein hohes Maß an Transparenz über die abgeschlossenen Verträge eingeführt. Die internationale Gemeinschaft unterstützte diese Maßnahmen durch Expert*innen und ein von den Vereinten Nationen verhängtes Embargo auf den Import von aus Liberia stammenden Rohstoffen, z.B. Holz, soweit es nicht aus offiziellen Kanälen stammte und entsprechend zertifiziert war. Damit verbunden war die Kontrolle der liberianischen Regierung bei der Umsetzung der vereinbarten Regelungen und der Verwendung der Einnahmen.11 Schlechte Erfahrungen, etwa im Tschad, wurden zur Rechtfertigung dieses Eingriffs in die Souveränität der liberianischen Regierung angeführt.

Ein weiteres Land, in dem Rohstoffreichtum in wirtschaftliche Entwicklung umgesetzt wurde, ist Botswana. Zwar wird das Land autokratisch, aber doch im globalen Vergleich mit geringer Korruption und hohen Sozialausgaben regiert.12 Im Tschad hatten Regierung und gesellschaftliche Organisationen auf Druck der internationalen Gebergemeinschaft Anfang der 2000er Jahre eine Vereinbarung über die Nutzung von Ölreserven geschlossen, die jedoch nach Fertigstellung einer international finanzierten, durch Kamerun verlaufenden Pipeline von der Regierung gebrochen wurde.13

Entscheidungen über Rohstoffverwertung

Ein weiteres Bündel von Ideen und Initiativen, um Gewinnung und Vermarktung von Rohstoffen nicht zu einer Quelle von Gewalt werden zu lassen, sondern im Gegenteil zu einem Faktor für den Zusammenhalt von Gesellschaften und internationale Kooperation, setzt an den Entscheidungsprozessen entlang der Kette von Rohstoffexploration, -abbau und -vermarktung bis zur Verwendung der Einnahmen an. An allen Stellen besteht die Gefahr, dass sie in bewaffnete Konflikte eskalieren, wenn die Betroffenen ihre Interessen verletzt sehen. Das als ehrlich empfundene Bemühen, diese Interessen ernst zu nehmen und entsprechend zu entscheiden, kann Konflikte deutlich entschärfen.

Als wichtiges Instrument dafür gilt die Ausweitung der Partizipation betroffener und relevanter Akteure. Das beginnt bei der Frage, ob etwa angesichts ökologischer Auswirkungen Rohstoffe überhaupt abgebaut werden sollen, bis hin zu Fragen der privaten oder öffentlichen Verfügung über bestimmte Ressourcen, wie etwa Land, oder die Frage, wie Rohstoffeinnahmen verwendet werden sollen. Partizipation hat viele Facetten und kann vom Recht auf Gehör bis hin zur Beteiligung an Entscheidungen gehen. Je umfassender Partizipation gestaltet wird, umso besser sind die Chancen auf einen tragfähigen Interessenausgleich zwischen relevanten Gruppen. Allerdings zeigen Studien, dass auch umfassende Partizipation kein Allheilmittel ist, um eine Eskalation in die Gewalt zu verhindern. Sie kann bestehende Machtverhältnisse nicht ändern, lässt sich manipulieren und ist vom guten Willen der Beteiligten abhängig.

Eine Grundvoraussetzung für Partizipation ist ein umfassender Kenntnisstand aller Beteiligten. Dies ist aber häufig nicht gegeben. Viele Entscheidungen über Rohstoffgewinnung und -vermarktung sind intransparent. Damit werden Korruption, die Übervorteilung nationaler Regierungen durch internationale Konzerne, aber auch die Bevorzugung oder Benachteiligung gesellschaftlicher und ethnischer Gruppen aus Machtinteressen ermöglicht.

Eine Reihe internationaler Initiativen zielt daher auf die Verbesserung der Transparenz im Rohstoffbereich. Mehrere zielen auf Transparenz bezüglich der finanziellen Arrangements der internationalen Rohstoffvermarktung, etwa die durch zahlreiche Nichtregierungsorganisationen unterstützte »publish what you pay«-Kampagne14 oder die vor allem von Regierungen getragene Extractive Industries Transparency Initiative.15 Bei anderen, etwa im Bereich des »land grabbing« (Landraub), geht es eher um Transparenz für die lokale Bevölkerung, in diesem Falle über landwirtschaftlich nutzbares Land.16

Gemeinsam ist diesen Initiativen der Gedanke, dass Transparenz und Partizipation zu einer gerechteren, weniger gegen Bereicherung anfälligen Rohstoffausbeutung und -vermarktung führen. Vorbild sind dabei Staaten wie Norwegen, wo der Umgang mit großen Ölvorkommen weitgehend im gesellschaftlichen Konsens geregelt wird, oder auch Ghana, wo vor Beginn der Ausbeutung von Öl und Gas ein gesellschaftlicher Diskussionsprozess in Gang gesetzt wurde.17 Typischerweise liegen beim dem vom Natural Resource Governance Institute entwickelten Index für Rohstoff-Governance westliche Industriestaaten an der Spitze. Der Index kombiniert Indikatoren, die Transparenz, Korruption, Gesetzeswerke und andere Rahmenbedingungen für Entscheidungen über die Gewinnung und Vermarktung von Rohstoffen in einzelnen Ländern abbilden, nicht jedoch die Akzeptanz solcher Entscheidungen bei gesellschaftlichen Gruppen.18 Zu den (nur) elf Staaten mit »befriedigender« Rohstoff-Governance werden deshalb auch einige südamerikanische Demokratien gezählt, in denen es auf lokaler Ebene durchaus zu (gelegentlich auch gewalttätigen Konflikten) über Rohstoffausbeutung kommt. Ghana und Liberia hingegen werden auf Grund schlechterer Zugangsmöglichkeiten zu Informationen und eines problematischen rechtlichen Umfeldes schlechter bewertet.

Rohstoffe als Faktor für den Frieden?

Die Ausbeutung von Rohstoffen hat, wie die Beispiele andeuten, durchaus das Potenzial, Frieden zu fördern. Allerdings bedarf es darauf ausgerichteter gesellschaftlicher und politischer Organisation und Strukturen, um dieses Potenzial zu heben. Ohne gezielte Maßnahmen ist bei vielen Rohstoffen die Gefahr groß, dass sie ein Faktor für Gewalt und sogar bewaffnete Konflikte werden. Das zeigt sich besonders oft in der Bedeutung von Rohstoffen für die Finanzierung bewaffneter Konflikte.

Gerade im letzteren Bereich bestehen, wie etwa die Bemühungen um die Einschränkung des Handels mit »Blutdiamanten« gezeigt haben, Einflussmöglichkeiten für externe Akteure. Dasselbe gilt in beschränkterem Maße für Initiativen zur Stärkung von Rohstoff-Governance. Auch gut durchdachte Bemühungen führen allerdings in Dilemmata, so in der Frage, welche Bedeutung nationaler Souveränität beigemessen wird oder inwieweit lokale Machtverhältnisse, zum Beispiel zwischen staatlichen Institutionen und im Kleinbergbau tätigen Menschen, reproduziert werden.

Auch partizipative und transparente Entscheidungsprozesse können zu Ergebnissen führen, die bei den Betroffenen auf Ablehnung nehmen. So ist selbst in Ghana, trotz seiner zahlreichen Maßnahmen, die Begeisterung der Bevölkerung über die Ergebnisse der Öl- und Gaspolitik der letzten Jahre sehr begrenzt. In einer Umfrage von 2014 bewerteten sieben von zehn Ghanaer*innen die Nutzung der Öleinnahmen als ineffizient.19 Im Falle Ghana gibt es aber keine Anzeichen dafür, dass die Unzufriedenheit zu gewalttätigen Auseinandersetzungen führen könnte.

Trotzdem zeigt das Beispiel, dass über Entscheidungsprozesse hinaus deren Ergebnisse und insbesondere deren Akzeptanz durch relevante Gruppen entscheidend für ihren Beitrag zur Förderung von Konflikten oder von gesellschaftlichem Zusammenhalt ist. Die Vermittlung ist gerade bei Konflikten besonders schwierig, die sich an Rohstoffen entzünden, seien es Ressourcen für die grundlegende Versorgung, wie Land und Wasser, oder Rohstoffe, die häufig sehr hohe, scheinbar »vom Himmel gefallene« Renteneinnahmen ermöglichen. Wo relevante gesellschaftlichen Rahmenbedingungen nicht vorliegen, ist dies besonders schwierig, wie die Beispiele Liberia, Ghana und Botswana zeigen, aber keineswegs unmöglich.

Anmerkungen

1) Michael Ross (2012): The Oil Curse – How Petroleum Wealth Shapes the Development of Nations. Princeton: Princeton University Press.

2) Philippe Le Billon (2014): Wars of Plunder – Conflicts, Profits and the Politics of Resources Oxford: Oxford University Press.

3) Collier, P. et al. (2003): Breaking the Conflict Trap – Civil War and Development Policy. A World Bank policy research report. Washington, DC: World Bank and Oxford University Press.

4) Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) (2007): Welt im Wandel – Sicherheitsrisiko Klimawandel. Hauptgutachten 2007. Berlin, Heidelberg: Springer.
Klare M.T. (2008): Rising Powers, Shrinking Planet – The New Geopolitics of Energy. New York: Metropolitan Books.
Andrews-Speed, P. et al. (2015):Want, Waste or War? The Global Resource Nexus and the Struggle for Land, Energy, Food, Water and Minerals. London: Routledge.

5) Bleischwitz, R. et al. (2012): International resource politics – new challenges demanding new governance approaches for a green econ­omy. Berlin: Wuppertal Institut und Heinrich Böll Stiftung.

6) Yoffe S. et al. (2004): Geography of international water conflict and cooperation – Data sets and applications. Water Resources Research, Vol . 40, No. 5.
Petersen-Perlman, J.D.; Veilleux, J.D.; Wolf, A.T. (2017): International water conflict and cooperation – challenges and opportunities. Water International, Vol. 42, S. 105-120.

7) Link, M; Scheffran, J.; Ide, T. (2016): Conflict and cooperation in the water-security nexus – a global comparative analysis of river basins under climate change. Wiley International Reviews: Water, Vol. 3, No. 4, S. 495-515.
Giordano, M. et al. (2014): A review of the evolution and state of transboundary fresh­water treaties. International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, Vol. 14, No. 3, S. 245-26.
Bernauer, T. and Böhmelt, T. (2014): Basins at Risk – Predicting International River Basin Conflict and Cooperation. Global Environmental Politics, Vol. 14, No. 4, S. 116-138.

8) Ide, T. and Fröhlich, C. (2015): Socio-environmental cooperation and conflict? A discursive understanding and its application to the case of Israel and Palestine. Earth System Dynamics, Vol. 6, S. 659-671.

9) Zum Beispiel Sierra Leone siehe Nina Engwicht (2017): Rohstoffe als Mittel zum Friedensaufbau? Environmental Peace Building in Sierra Leone. S. 10 dieser W&F-Ausgabe.

10) Kelly J.T.D. (2014): “This mine has become our farmland” – Critical perspectives on the coevolution of artisanal mining and conflict in the Democratic Republic of the Congo. Resources Policy, Vol. 40, No. 2, S. 100-108.

11) Lujala, P.; Rustad, S.A.; Kettenmann, S. (2016): Engines for Peace? Extractive Industries, Host Countries, and the International Community in Post-Conflict Peacebuilding. Natural Resources, Vol 7, No. 5, S. 239-250.
Lujala, P. and Rustad, S.A. (2013): High-value natural resources and post-conflict peacebuild­ing. London: Routledge.
Carbonnier, G. and Wennmann, A. ( eds.) (2013): Natural Resource Governance and Hybrid Political Orders. London: Routledge.

12) Korinek, J. (2014): Mineral Resource Policies for Growth and Development – Good Practice Examples. In: OECD: Export Restrictions in Raw Materials Trade. Paris, OECD, S. 225-269.

13) Yorbana, S. (2017): Representations of Oil in Chad: A Blessing or a Curse? Africa Spectrum, Vol. 52, No. 1, S. 65-83.

14) Siehe publishwhatyoupay.org.

15) Siehe eiti.org.

16) International Land Coalition, siehe landcoalition.org.

17) Gyimah-Boadi, E. and Prempeh, H.K. (2012): Oil, Politics, and Ghana’s Democracy. Journal of Democracy, Vol 23, No. 3, S. 94-108.

18) Siehe resourcegovernance.org/resource-­governance-index.

19) Obeng-Odoom, F. (2015): Oil Rents, Policy and Social Development Lessons from the Ghana Controversy. Geneva: UNRISD, ­Research Paper, S. 1.

Prof. Dr. Michael Brzoska ist ehemaliger Direktor des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik und PI im Exzellenzcluster für Klimaforschung an der Universität Hamburg.

Rohstoffe als Mittel zum Friedensaufbau?


Rohstoffe als Mittel zum Friedensaufbau?

Environmental Peacebuilding in Sierra Leone

von Nina Engwicht

Lange wurde der Zusammenhang zwischen Rohstoffvorkommen und gesellschaftlichen Konflikten vor allem darauf untersucht, ob und wie natürliche Ressourcen bewaffnete Gewalt verursachen. Derzeit rückt stärker die Fragestellung in den Vordergrund, ob natürliche Ressourcen auch als Mittel zum Friedensaufbau eingesetzt werden können. Besonders in Konfliktkontexten, in denen natürliche Ressourcen bereits als Konfliktgegenstand den Gewaltverlauf prägten, kann der Einbezug von Umwelt- und Rohstoffaspekten in den Friedens­aufbau­prozess ein zentraler Faktor für die ­langfristige Stabilität des Friedenszustands sein. Am Beispiel des Friedens- und Staatsaufbaus im sierra-leonischen Diamantensektor erläutert die Autorin, welche Herausforderungen beim »Environmental Peacebuilding« zu bewältigen sind.

Nachdem über Jahrzehnte die Auswirkungen von Ressourcenreichtum oder -knappheit die wissenschaftliche Debatte über den Zusammenhang zwischen Primärrohstoffen und bewaffneten Konflikten prägten, gewinnt aktuell eine neue Perspektive an Aufwind: die Analyse des Zusammenhangs zwischen natürlichen Ressourcen und Friedensprozessen, die oft unter dem Begriff »Environmental Peacebuilding« subsumiert wird (z.B. Bruch et al. 2016). Environmental Peacebuilding geht von der grundlegenden Annahme aus, dass Umweltaspekte von Krieg und Frieden – die bislang in Friedensaufbauprozessen eher stiefmütterlich behandelt wurden – keineswegs ein »weiches« Thema sind, sondern vielmehr ein Kernproblem darstellen, dessen politische Handhabung für die Zukunft konfliktbetroffener Gesellschaften entscheidend sein kann (Conca/Wallace 2012). Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn natürliche Ressourcen bereits den gewaltsamen Konfliktaustrag ursächlich beeinflussten, beispielsweise wenn die Nutzung knapper Umweltressourcen Konfliktgegenstand war oder Einnahmen aus dem Ressourcenhandel bewaffnete Gewalt finanzierten und motivierten.

Das Konzept des Environmental Peacebuilding bezieht sich auf mehrere Dimensionen der Wechselwirkung zwischen natürlichen Ressourcen und Dynamiken von Krieg und Frieden. Ebenso vielfältig wie die Umweltaspekte des Krieges sind auch die diskutierten Lösungsansätze: Wo Umweltschäden als direkte Konsequenz von Kriegshandlungen (z.B. Einsatz von chemischen Waffen oder Anti-Personen-Minen) oder infolge indirekter Kriegsauswirkungen (z.B. nicht-nachhaltige Ressourcennutzung, Abholzung oder die Verschmutzung von Gewässern) die menschliche Sicherheit gefährden, kann die Wiederherstellung überlebenswichtiger Umweltressourcen ein wichtiges Instrument des Friedensaufbaus darstellen (UNEP 2009). Wo die Zukunft umkämpfter Territorien, auf denen möglicherweise auch nach dem formalen Friedensschluss noch Streitkräfte angesiedelt sind, ungeklärt ist, können »Peace Parks« ein Mittel sein, Konflikte über Gebietsherrschaft zu entschärfen und Umweltschutz mit der Entmilitarisierung sozialer Beziehungen zu verbinden (Walters 2015). In Situationen, in denen die Eigentümerschaft, die Verteilung oder die Nutzung von natürlichen Ressourcenvorkommen umstritten sind, kann Mediation Konfliktparteien dazu verhelfen, ein nachhaltiges Ressourcenmanagement als gemeinsame Zielsetzung zu definieren, strukturelle Ungleichheiten und Ausgrenzungsprozesse in Bezug auf Ressourcenverteilung zu reduzieren und sich auf eine Strategie der friedlichen Ressourcennutzung zu einigen (Wennmann 2011; UNEP 2015).

Wenn Ressourcenkonflikte als Sach­themen – also losgelöst von ­identitären Ansprüchen – verhandelt werden können, bieten sie Konfliktparteien die Möglichkeit, anhand eines gemeinsamen Interesses kooperativ miteinander in Beziehung zu treten, und dienen in polarisierten und militarisierten Kontexten somit als Instrument für den Vertrauensaufbau. Mediation kann jedoch in der Regel nur ein erster Schritt auf dem Weg zu einer verbesserten Ressourcen-Governance sein, deren Ziel es ist, die Rohstoffvorkommen eines Landes nachhaltig, egalitär und zum Wohle der Bevölkerung zu nutzen. Institutionelle Reformen in Ressourcensektoren zielen dementsprechend häufig auf die Schaffung legaler und transparenter Marktstrukturen, auf die Bekämpfung von Korruption und auf die Erhöhung von Steuereinnahmen aus dem Rohstoffexport.

Die gestiegene Aufmerksamkeit für die Rolle natürlicher Ressourcen in Friedensprozessen spiegelt sich zunehmend auch in der Praxis wieder. In seinem Fortschrittsbericht zum Friedensaufbau forderte der damalige UN-Generalsekretär Ban Ki-moon im Jahr 2010 die UN-Mitgliedsstaaten dazu auf, „die Frage der Zuteilung und Eigentümerschaft von natürlichen Ressourcen sowie des Zugangs zu diesen zum integralen Bestandteil von Friedensaufbaustrategien zu machen“ (A/64/866-S2010/386). Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Environmental Program/UNEP) definiert Umweltimplikationen von Naturkatastrophen und bewaffneten Konflikten als eine seiner sechs Prioritäten. Verschiedene nationale und transnationale Gesetze sowie nicht-staatliche Kontrollregime sollen dabei helfen, den Handel mit »Konfliktrohstoffen« zu unterbinden. Schließlich finden Ressourcenfragen immer häufiger Eingang in Friedensschaffungs- und Friedensaufbaumissionen.

Herausforderungen einer friedensfördernden Ressourcen-Governance

Welche Herausforderung die Nutzung von Rohstoffen für den Friedensaufbau darstellt, lässt sich am Beispiel Sierra Leones illustrieren. Sierra Leone eignet sich zur Analyse des Erfolgs von Friedensaufbaumaßnahmen in Rohstoffsektoren aus zwei Gründen. Zum einen gilt der sierra-leonische Bürgerkrieg als paradigmatischer Fall eines Krieges, in dem natürliche Ressourcen den gewaltsamen Konfliktaustrag ursächlich (mit-) bedingten. Die Gewalt konnte erst infolge drastischer externer Interventionen in die Diamantenproduktion und den Diamantenhandel beendet werden. Zum anderen handelt es sich um einen der wenigen Fälle, in denen ein konfliktbetroffener Rohstoffsektor nach Kriegsende umfassend reformiert wurde. Die Reformen hatten zum Ziel, die Produktion und den Handel mit Sierra Leones Rohdiamanten zu legalisieren, Korruption und Steuerhinterziehung einzudämmen und den Ressourcenreichtum des Landes für die Bevölkerung nutzbar zu machen. Die UN-Friedensaufbaumission in Sierra Leone war eine der ersten Missionen, die die Wiedererlangung staatlicher Kontrolle über die Rohstoffproduktion in ihrem Mandat formulierte.

Auf der internationalen Ebene der Rohstoff-Governance führte die zunehmende Skandalisierung des Handels mit »Blutdiamanten« zur Entwicklung des Kimberley-Prozesses, eines globalen Regulationsmechanismus, der den Handel mit Rohdiamanten kontrollieren soll.1 Sierra Leone ist seit 2003 Mitglied des Kimberley-Prozesses. Seit 2014 erfüllt es zudem die Vorgaben der »Extractive Industries Transparency Initiative«, deren Ziel es ist, Unternehmenszahlungen an Regierungen in ressourcenproduzierenden Ländern transparent zu machen.

Auf der nationalen Ebene wurde der Diamantensektor (ebenso wie der Bergbausektor insgesamt) seit dem Ende des Bürgerkrieges umfänglich und unter intensiver Unterstützung durch internationale Organisationen reformiert. So wurde mit der National Minerals Agency eine neue Institution geschaffen, die mit der Durchsetzung der Bergbaupolitik beauftragt ist. Auf diese Weise sollen die Politikentwicklung, die nach wie vor in den Händen des Bergbauministeriums liegt, und ihre Umsetzung institutionell getrennt werden. Neben der Professionalisierung der staatlichen Bergbaupolitik soll dadurch der intransparente und informelle Vergabeprozesse von Bergbaulizenzen, die den Bergbausektor jahrzehntelang prägten, unterbunden werden. Rechtliche Reformen im Diamantensektor umfassen unter anderem die Bergbaugesetzgebung, das Arbeitsrecht und das Umweltrecht.

Auf der lokalen Ebene der Diamantenabbaugebiete soll mittels eines »Diamond Area Community Development Fund« zum einen garantiert werden, dass ein Teil der Profite aus dem Ressourcenabbau direkt an rohstoffproduzierende Gemeinden zurückfließt. Zum anderen soll ein monetäres Anreizsystem geschaffen werden, das »Chiefs« motiviert, die Ausstellung möglichst vieler legaler Schürflizenzen zu unterstützen, anstatt informelle Schürfaktivitäten auf den ihnen unterstellten Gebieten zuzulassen. Der Nutzen der sierra-leonischen Bevölkerung am industriellen Bergbau soll mittels einer »Local Content Policy« (Politik zugunsten einer größtmöglicher Wertschöpfung im eigenen Land) sowie Vereinbarungen über die soziale Verantwortung der Unternehmen (Corporate Social Responsibility) mit allen größeren Bergbaufirmen gesichert werden.

Es wurde also auf verschiedenen Ebenen der Rohstoff-Governance viel dafür getan, den sierra-leonischen Diamantensektor so zu reformieren, dass die Gewinne aus dem Edelsteinabbau der Bevölkerung zugute kommen. Dementsprechend wird der sierra-leonische Diamantensektor häufig als Erfolgsfall für Governance-Reformen in konfliktgeprägten Ressourcenmärkten gehandelt. Die Zahlen scheinen dieser Einschätzung Recht zu geben. So stiegen die offiziellen Diamantenexporte bereits direkt nach Einführung des ersten UN-mandatierten Zertifikationsregimes für Rohdiamanten, dem Vorläufer des Kimberley-Prozesses, von 1,2 Mio. US$ im Jahr 1999 auf über 26 Mio. US$ im Jahr 2001 (Gberie 2002). 2012 exportierte Sierra Leone über 540.000 Karat Diamanten im Wert von über 163 Mio. US$ und zählt damit zu den zehn größten Diamantenproduzenten weltweit. Aus dem starken Anstieg der legalen Exporte lässt sich schließen, dass der weitaus größte Teil sierra-leonischer Diamantenexporte heute auf legalem Wege erfolgt. Neben der weitgehenden Legalisierung des Diamantenexports wird auch die Entkopplung von Diamantenhandel und kriegerischer Gewalt als außergewöhnlicher Erfolg gewertet. So sind die maßgeblichen Akteure der sierra-leonischen »Kriegsökonomie« heute ausnahmslos von der Bildfläche des Marktgeschehens verschwunden.

Bei genauerem Hinsehen, zeigt sich jedoch, dass die Reformbemühungen auch fünfzehn Jahre nach dem Ende des Bürgerkrieges auf der lebensweltlichen Ebene der sierra-leonischen Gesellschaft kaum Veränderungen herbeigeführt haben. Nach wie vor sind die Steuereinkommen aus dem Diamantensektor sehr gering: 2012 lagen die Einnahmen aus Exportsteuern bei unter 8 Mio. US$, bei einem Exportvolumen von 163 Mio. US$ (GoSL 2012). Noch immer zählen die diamantenproduzierenden Gebiete zu den ärmsten Regionen des Landes, in denen extreme Armut, Arbeitslosigkeit und Nahrungsmittelunsicherheit den Alltag der Bevölkerung prägen. Der Klein- und Kleinstbergbau ist nach wie vor von denselben informellen und großenteils ausbeuterischen Marktstrukturen geprägt, die den Diamantenmarkt schon seit fast einem Jahrhundert kennzeichnen (Engwicht 2016).

Entgegen der weit verbreiteten Annahme, dass vor allem der schwer zu kontrollierende Kleinbergbau besonders konfliktanfällig sei, zeugen die Entwicklungen auf dem sierra-leonischen Diamantenmarkt von den Konfliktpotentialen, die von – durch Geberorganisationen häufig favorisierten – Großprojekten ausgehen. So waren die Minen des größten Diamanten abbauenden Unternehmens Sierra Leones, Koidu Holdings/Octea, in den letzten Jahren wiederholt Schauplatz gewaltsam eskalierender Proteste, die mehrere Tote forderten. Die Demonstrationen gegen die Schürffirma sind im breiteren Kontext der Unzufriedenheit der Bewohner*innen der Schürfgebiete zu verstehen, die dem Unternehmen unter anderem autoritäres und gewaltsames Vorgehen – etwa in Bezug auf Umsiedelungen –, Rassismus gegenüber einheimischen Arbeitskräften und mangelnde Transparenz vorwerfen. Sie werden des Weiteren genährt durch das Gefühl, nicht vom Ressourcenreichtum des Landes zu profitieren. Dies verweist auf die Konfliktrisiken, die enttäuschte Erwartungen in ressourcenreichen Nachkriegsgesellschaften verursachen können, insbesondere wenn im Zuge des Friedensaufbaus Hoffnungen auf ressourcenbasierten Wohlstand geweckt wurden.

Fazit

Die Vernachlässigung von zentralen Fragen der Ressourcen-Governance, etwa der nachhaltigen und friedlichen Nutzung knapper Ressourcen, des gerechten Zugangs und des gesamtgesellschaftlichen Nutzens vom Ressourcenabbau, kann den Frieden in Postkonfliktgesellschaften gefährden. Wie sehr im Umkehrschluss gute Regierungsführung in Ressourcensektoren als Mittel zur Friedenssicherung genutzt werden kann, ist nach wie vor offen.

Sierra Leone kann einerseits als Erfolgsfall des Environmental Peacebuilding gewertet werden. Durch Interventionen in den Diamantensektor konnten kriegsökonomische Marktstrukturen abgeschafft, bewaffnete Gewalt beendet und die Rohstoffausfuhr formalisiert werden. Das sierra-leonische Beispiel zeigt jedoch zugleich, vor welch enormen Herausforderungen Postkonfliktgesellschaften stehen, die natürliche Ressourcen als Mittel zum Friedensaufbau nutzen wollen. Dies ist selbst dann der Fall, wenn ein vergleichsweise hohes Maß an (finanziellen, materiellen und personellen) Mitteln in die Schaffung nachhaltiger und friedensförderlicher Strukturen in Rohstoffsektoren investiert werden.

Anmerkung

1) Obwohl der Kimberley-Prozess seither u.a. für sein enges Konzept von »Konfliktdiamanten« und seine eingeschränkte Durchsetzungskraft in Kritik geraten ist, gilt er nach wie vor als eines der erfolgreichsten Instrumente im Kampf gegen den Handel mit Konfliktrohstoffen und war dementsprechend Vorbild für weitere nationale und internationale Regulationsregime, wie den amerikanischen Dodd-Frank Act und die kürzlich beschlossene EU-Verordnung zur Kontrolle des Handels mit Gold, Zinn, Coltan und Wolfram.

Literatur

Bruch, C.; Muffett, C.; Nichols, S. (eds.) (2016): Governance, Natural Resources, and Post-Conflict Peacebuilding. London: Routledge.

Conca, K.;Wallace, J. (2012): Environment and Peacebuilding in War-Torn Societies – Lessons from the UN Environment Programme’s Experience with Post-Conflict Assessment. In: Jensen, D.; Lonergan, S. (eds.), Assessing and Restoring Natural Resources in Post-Conflict Peacebuild­ing. London: Routledge, S. 63-84.

Engwicht, N. (2016): Illegale Märkte in Postkonfliktgesellschaften – Der sierra-leonische Diamantenmarkt. Frankfurt a. M.: Campus.

Gberie, L. (2002): War and Peace in Sierra Leone – Diamonds, Corruption and the Lebanese Connection. Ottawa: Diamonds and Human Security Project, Occasional Paper, Nr. 6.

Government of Sierra Leone (2012): Gold and Diamonds Exports Report 2012. Unveröffentlichter Bericht. Freetown: Government of Sierra Leone.

United Nations Environment Programme/UNEP (2009): From Conflict to Peacebuilding – The Role of Natural Resources and the Environment.

United Nations Environment Programme/UNEP (2015): Natural Resources and Conflict – A Guide for Mediation Practitioners.

United Nations General Assembly and Security Council (2010): Progress report of the Secretary-General on peacebuilding in the immediate aftermath of conflict. Dokumentnr. A/64/866-S2010/386.

Walters, J.T. (2015): A peace park in the Balkans – Cross-border cooperation and livelihood creation through coordinated environmental conservation. In: Young, H.; Goldman, L. (eds): Livelihoods, Natural Resources, and Post-ConflictPeacebuilding. London: Routledge, S. 155-166.

Wennmann, A. (2011): The Political Economy of Peacemaking. London: Routledge.

Dr. Nina Engwicht ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Friedensakademie Rheinland-Pfalz. Sie leitet dort, gemeinsam mit Dr. Sascha Werthes, den Arbeitsschwerpunkt »Umweltveränderungen und Ressourcen als Konfliktursache und Bedrohung der menschlichen Sicherheit«.

Ressourcen für den Frieden


Ressourcen für den Frieden

von Klaus Harnack

„Alle Dinge sind Gift, und nichts ist ohne Gift; allein die Dosis macht’s, dass ein Ding kein Gift sei.“ So sprach Paracelsus und verwies damit nicht zuletzt auf die Erkenntnis, dass wenn ein Ding im Übermaß konsumiert wird, Krankheiten selten ausbleiben.

Eine ökonomische Krankheit, die sich derselben Logik bedient und ihren Ursprung im übermäßigen Konsum von materiellen Ressourcen hat, ist die »Holländische Krankheit«. Seinen Namen bekam dieses Wirtschaftsmodell, das im Kern die negativen Konsequenzen einer zu starken Fokussierung auf Rohstoffexporte beschreibt, in den 1980er Jahren. Rund zwanzig Jahre zuvor kam es in den Niederlanden zu umfangreichen Erdgasfunden, die letztlich der Grund für die folgende Wirtschaftskrise waren.Seitdem steht die Holländische Krankheit stellvertretend für die negativen Konsequenzen auf die Wirtschaft eines Landes, wenn sich das Land zu sehr auf die direkte (Aus-) Nutzung einer einzigen Ressource, meistens eines Rohstoffs, konzentriert. Der Krankheitsverlauf ist immer ähnlich: Im Zuge starker Rohstoffexporte kommen vermehrt Devisen ins Land, damit einher geht die Aufwertung der eigenen Währung. Durch die verteuerte Währung werden Exporte anderer inländischer Produkte teurer und schaffen somit ein erschwertes Umfeld für die übrigen Agar- und Industriebereiche. Im selben Zuge verbilligen sich Importe, was zur weiteren Vernachlässigung eigener Wirtschaftszweige führt. Im Resultat wird die eigene Wirtschaft geschwächt, und es entstehen starke Abhängigkeiten von einzelnen Märkten, Unternehmen oder Ländern. Der ursprüngliche Segen einer Ressource kehrt sich in einen Fluch. Zwar sind die Niederlande inzwischen von ihrer eigenen Krankheit genesen, aber in Länder wie z.B. Venezuela kam es zu einer Chronifizierung dieser Krankheit.

Diese negativen Konsequenzen einer zu starken Fokussierung auf die Rohstoffe eines Landes werden in einer umfassenderen Betrachtung oft auch als Ressourcenfluch (resource curse) bezeichnet. Der Kern dieses Begriffes bezieht sich allerdings weniger auf die wirtschaftswissenschaftlichen Zusammenhängen als vielmehr auf die Bündelung menschlichen Fehlverhaltens, das oft im Zusammenhang mit einer dominanten Rohstoffquelle auftritt. Klassische Merkmale hierfür sind die im Zusammenhang mit der Rohstoffförderung zunehmenden Umweltzerstörungen, das Aufkommen von Korruption und antidemokratischen Staatsstrukturen, die geprägt sind von politischer Instabilität und oft auch bewaffneten Konflikten. In der Folge kommt es dann meist zur Vernachlässigung des Bildungssektors und der öffentlichen Gesundheits- und Sozialversorgung. Der Gier folgt die menschliche Verachtung oder wie es so schön heißt: Gier frisst Gehirne.

Dennoch sind Ressourcen nicht per se schlecht für ein Land, sie haben vielmehr einen ambivalenten Charakter. Es liegt an den Rahmenbedingungen, die entscheiden, ob sich Ressourcen zum Wohle einer Gesellschaft auswirken oder zu einer Last entwickeln. Ein Paradebeispiel für diese starke Ambivalenz materieller Ressourcen, besonders des Rohöls, sind die Unterschiede zwischen Nigeria und Norwegen – beides Länder mit riesigen Erdölvorkommen, allerdings mit komplett unterschiedlichen Rahmenbedingungen und somit gegensätzlichen Auswirkungen auf die jeweiligen Gesellschaften.

Folgerichtig fragt W&F in der Ausgabe »Ressourcen für den Frieden« nach Dingen, Personen, Systemen und Gegebenheiten, die dem Frieden zuträglich sind, ihn unterstützen, ermöglichen und nähren. Die vorliegende Ausgabe beleuchtet weitergehend die Frage, wie und unter welchen Umständen Ressourcen nicht zum Fluch, sondern zum Segen für den Frieden werden können. Wichtig ist hierbei die Erweiterung des Ressourcenbegriffs, der nicht auf materielle Ressourcen reduziert, sondern in seiner ganzen Breite betrachtet wird. Jenseits materieller Ressourcen, unter denen meist Betriebs- oder Geldmittel, Boden, Rohstoffe, Energie, Personen und Arbeit verstanden werden, stehen in dieser Ausgabe hauptsächlich immaterielle Ressourcen im Zentrum der Analysen. Jenseits von Öl, Gold und Seltenen Erden fragen wir deshalb nach Ressourcen wie Bildung, Gesundheit, Geschichtsbewusstsein, Handel, Religion, Kultur, Rechtstaatlichkeit und Medien, die als Unterbau und Mittel für friedliche Gesellschaften dienen können. Besonders diese immateriellen Ressourcen müssen aus ihrem Schattendasein geführt werden, um sie als bewusstes Mittel einsetzen zu können und als Erweiterung des gängigen Ressourcenbegriffs zu nutzen.

Das Hauptanliegen dieser Ausgabe ist es dementsprechend, Ressourcen wieder als Chance für den Frieden zu begreifen, im Gegensatz zu den klassischen Headlines wie »Kampf um Ressourcen«, »Der Krieg ums Wasser«, »Der Fluch der Ressourcen«, etc. Steckt doch im Wort Ressource das lateinische Wort »resurgere« für Quelle und Mittel, welche in ihrem ursprünglichen Sinne positive Konstrukte sind, aber im gegenwärtig politischen Sinne eher negativ assoziiert werden.

Viel Spaß bei der Erkundung neuer Ressourcen für den Frieden wünscht Ihnen

Ihr Klaus Harnack

Akteurskonstellationen in Ressourcenkonflikten

Akteurskonstellationen in Ressourcenkonflikten

Workshop des AK »Natur – Ressourcen – Konflikte« der AFK, 17. Juli 2015, Hamburg

von Corinna Land und Nina-Kathrin Wienkoop

Konflikte um Ressourcen sind geprägt durch komplexe Wechselbeziehungen zwischen Akteuren, deren Interaktionen verschiedene Handlungsebenen miteinander verbinden und dabei die Grenzen geographischer und sozialer Räume überschreiten. Die wissenschaftliche Debatte konzentriert sich dabei stark auf die Rolle des Staates, wobei abwechselnd die Rückkehr des Nationalstaates oder die Auflösung staatlicher Ordnungsmacht postuliert wird. Auch die Beteiligung multinationaler Unternehmen und internationaler Institutionen hat große Aufmerksamkeit erfahren, unter anderem in der Diskussion um Bergbaukonflikte. Strittig ist dabei die Frage, inwieweit die Handlungsmöglichkeiten nationaler Regierungen dadurch eingeschränkt werden. Gleichzeitig demonstrieren Studien die Handlungsmacht lokaler Akteure, die zum Beispiel konkrete Bergbauprojekte durch politischen Widerstand blockieren. Der Verlauf von Ressourcenkonflikten hängt letztlich nicht allein von nationalen und internationalen Einflüssen ab, sondern auch von Aushandlungsprozessen vor Ort mit und zwischen lokalen Akteuren.

In der Friedens- und Konfliktforschung werden internationale und lokale Einflüsse auf Ressourcenkonflikte meist isoliert voneinander untersucht. Zwar gibt es erste Ansätze, denen es gelingt, diese Blickwinkel in der Forschung zu verbinden, es ist jedoch notwendig, die Debatte gegenüber Ansätzen aus anderen Forschungsrichtungen zu öffnen. Vor diesem Hintergrund bestand der Workshop neben zwei klassischen Paneldiskussionen auch aus einem reinen Methodenteil, um sich diesen Fragen systematisch zu nähern.

Am Beispiel des Bergbaus lieferte das erste Panel interessante Ansätze, verschiedene Handlungsebenen zusammenzubringen. Die Referentinnen behandelten den Einfluss internationaler Normen auf Konflikte und setzten diese in Bezug zu den Legitimitätsvorstellungen vor Ort, lokaler Ressourcengovernance und sozialen Bewegungen. Nina Engwicht analysierte, wie die Versuche internationaler Geberorganisationen und Nichtregierungsorganisationen, den Diamantensektor in Sierra Leone zu legalisieren, durch abweichende Legitimitätsvorstellungen (irregulärer) Schürfer und Händler unterminiert wurden. Marie Müller-Koné legte in ihrem Beitrag dar, wie Bergbau im Osten der DR Kongo von diversen parallel existierenden Regulierungsweisen geprägt ist, die transnationalen, staatlichen und lokalen Einflüssen entspringen. Sie schlägt zur Entschärfung der Konflikte eine hybridere Ressourcengovernance vor, die verschiedene Regelsysteme flexibel miteinander kombiniert. Auch Zoe Williams untersuchte in ihrem Beitrag, wie staatlicher Handlungsspielraum durch internationale und lokale Einflüsse geprägt wird, nahm dabei jedoch internationale Investorenschutzabkommen in den Fokus. Am Beispiel El Salvador zeigte sie auf, dass ein lokaler Konflikt zwischen Anti-Bergbau-Bewegung und Unternehmen zum nationalen Wahlkampfthema werden und die Regierung zum vorläufigen Bruch internationaler Verpflichtungen zwingen kann.

Die Beiträge des zweiten Panel beleuchteten Konflikte zwischen Ackerbauern und Viehhaltern in Subsahara-Afrika und illustrierten die Diversität der beteiligten Akteure. In zwei Fallbeispielen aus Ghana legte Kaderi Noagah Bukari dar, dass vermeintlich externe Akteure eine entscheidende Rolle bei der gewaltsamen Eskalation von Konflikten einnehmen. Willis Okumu, Kaderi Noagah Bukari und Papa Sow leiteten für Fallbeispiele aus Kenia historisch her, dass die Auflösung sozialer Institutionen neuen Akteuren ermöglicht, Konflikte durch die Mobilisierung ethno-nationalistischer Ressentiments für ihre polit-ökonomischen Interessen umzudeuten. Für das Nigerbinnendelta in Mali bestätigte Nina-Kathrin Wienkoop das gleiche Phänomen. Sie wies über eine Prozessanalyse nach, dass die Auflösung der Konfliktpräventionsmechanismen direkt mit Dezentralisierungsmaßnahmen zusammenhängt, die wiederum von internationalen Akteuren vorangetrieben wurden. Über den Zugang der Politischen Ökologie gelingt es ihr, Konflikte um Natur mit Identität und Machtbeziehungen verknüpft zu analysieren.

Aus den vorgestellten Einzelfallstudien ging hervor, dass sich ähnliche Konfliktdynamiken über Region und Einzelfall hinaus wiederfinden. Wichtig ist daher die Frage nach der theoretischen Generalisierbarkeit und Erklärungskraft von Fallstudien. Allerdings eignet sich die klassische politikwissenschaftliche Komparatistik aufgrund sich wandelnder Kontextbedingungen und fallspezifischer Besonderheiten nur schwer für einen Vergleich komplexer Ressourcenkonflikte. Forscher_innen stehen zudem vor dem Problem, dass die Informationsqualität und der Zugang je nach Fall stark variieren. Hier findet die bisherige Literatur keine zufriedenstellende Antwort. Auch Prozessanalysen stoßen an diesem Punkt an ihre Grenzen, da sie erstens bereits eine Fülle an Informationen voraussetzen und zweitens vornehmlich für Einzelfallstudien konzipiert sind.

Trotz der Diversität der Beiträge wurde im Workshop deutlich, dass Friedens- und Konfliktforschende derzeit vor ähnlichen Herausforderungen stehen, wenn es darum geht, unterschiedliche Akteure und Ebenen methodisch reflektiert zu integrieren. Ein zentrales Manko ist nach wie vor der fehlende Austausch über disziplinäre und methodologische Grenzen hinweg, insbesondere zwischen quantitativ und qualitativ Forschenden. Letzteres gelang auch bei dieser Tagung kaum, obwohl gerade hier großes Potential liegt: So könnten etwa statistische Analysen durch Einzelfallstudien hinterfragt und andersherum fallspezifische Erkenntnisse auch stärker über den Fall hinaus nutzbar gemacht werden. Auch das Potential qualitativer Studien, erste Kausalbeziehungen abzuleiten, wird weithin unterschätzt.

Darüber hinaus sollten soziologische Handlungstheorien Eingang in die Friedens- und Konfliktforschung finden, da sie geeignet sind, sowohl dynamische Wechselwirkungen zwischen Akteuren zu erfassen als auch die Homogenisierung von Akteursgruppen zu vermeiden. Der Einbezug (neo-) marxistischer sowie partizipativer Ansätze bietet die Chance, auch Machtasymmetrien verstärkt zu berücksichtigen. Damit kann der Tendenz innerhalb des Forschungsfeldes entgegen gewirkt werden, Vorschläge für verbesserte Ressourcengovernance aufzustellen, anstatt Aneignung von und Deutungshoheit über Natur grundsätzlich zu hinterfragen.

Der Workshop illustrierte einerseits die Grenzen, die der aktuellen Forschung in dieser Hinsicht gesetzt sind, eröffnete andererseits spannende Ausblicke. Um diese Debatte weiterzuführen und um die Perspektive der sozialen Bewegungsforschung zu erweitern, organisiert der Arbeitskreis einen weiteren Workshop vom 27. bis 29. November an der Universität Tübingen, bei dem es um »Protest over Investment Projects in Land and Natural Resources« gehen wird.

Wem gehört das Land?

Wem gehört das Land?

Landgrabbing aus afrikanischer Perspektive

von Anne Hennings und Annette Schramm

Die akademische Debatte um das globale Phänomen Landgrabbing erreicht in Europa und Nordamerika gerade ihren Höhepunkt. Bei uns bislang weitgehend unbeachtet bleibt die Diskussion um die Problematik im Globalen Süden. Insbesondere in Subsahara-Afrika, wo die sozialen, kulturellen und ökologischen Konsequenzen der Landnahme zunehmend sichtbar werden, findet ein reger Austausch zwischen AkademikerInnen und AktivistInnen statt. Zwar weist die innerafrikanische Debatte Parallelen zu der im Globalen Norden auf, unterscheidet sich aber in zwei Aspekten deutlich: der generellen Legitimität von Auslandsinvestitionen und der Rolle nationaler Regierungen. Durch diese Ausweitung des Themas wird deutlich, dass es bei Landgrabbing nicht nur um Landrechte geht, sondern auch um eine effektive Teilhabe am Prozess.

Seit 2007 ist weltweit geradezu ein Landrausch nach fruchtbaren Böden, Rohstoffen und Mineralien zu beobachten. Über die Hälfte der seit 2000 weltweit getätigten großflächigen Landinvestitionen fanden in afrikanischen Ländern statt (Land Matrix 2015). Häufig von den Regierungen willkommen geheißen und großzügig mit Steuerfreiheit und sonstigen ökonomischen Anreizen unterstützt, finden Investoren hier optimale Bedingungen. Neben günstigen Arbeitskräften und niedrigen Umweltstandards bzw. mangelnder Umweltkontrolle kommt den Investoren zugute, dass ihnen viele Regierungen große, offiziell ungenutzte Flächen für die kommerzielle Agrarwirtschaft oder die Ausbeute von Rohstoffen, wie Kupfer, Gold oder Uran, bieten.

Von Landgrabbing spricht man, wenn Landakquisen ohne den Konsens der betroffenen Gemeinden stattfinden, keine Kompensation gezahlt wird, Gutachten zu sozialen und ökologischen Folgen fehlen und/oder Menschenrechte verletzt werden. Von Landgrabbing sind sowohl Staaten in Ost- und Westafrika wie Länder im südlichen Afrika betroffen. Die ökologischen Konsequenzen sind oft massiv, und insbesondere Kleinbauern und Pastoralisten sind mit einer ganzen Reihe negativer Folgen konfrontiert. Die sozioökonomischen Auswirkungen sind vielfältig und äußern sich u.a. in Vertreibung, Enteignung und einem daraus resultierenden steigenden Urbanisierungsdruck auf die ohnehin am Rande ihrer Kapazität stehenden Haupt- und Regionalstädte. So findet ein Wandel gesellschaftlicher Strukturen statt, in dessen Folge auch zentrale soziale Sicherheitsmechanismen an Bedeutung verlieren. Darüber hinaus sehen sich inbesondere indigene Gruppen sowie (ethnische) Minderheiten mit dem Verlust ihrer Lebensgrundlage und ihrer kulturellen Identität konfrontiert.

Während die Regierungen neue Möglichkeiten zur Förderung von Entwicklung und wirtschaftlichem Wachstum suchen, steigt in der Bevölkerung der Widerstand gegen Bergbau, kommerzielle Landwirtschaft und Staudamm- oder Forstprojekte im Rahmen des globalen Emmissionshandels. Auf der einen Seite kommt es dabei zunehmend zu Auseinandersetzungen zwischen (staatlichen) Sicherheitskräften und der lokalen Bevölkerung, die sich teilweise auch entlang ethnischer Konfliktlinien entladen (Global Witness 2014, S.13f.). Auf der anderen Seite wächst das zivilgesellschaftliche Engagement. Transnationale Bewegungen sind traditionell in Südostasien und Lateinamerika stärker verankert, in afrikanischen Ländern nehmen lokale und nationale Proteste gegen Landgrabbing aber ebenfalls signifikant zu. Zugleich steigt in Afrika das wissenschaftliche und intellektuelle Interesse an der Debatte. Bislang wird der Landgrabbing-Diskurs jedoch von europäischen und nordamerikanischen Forschungseinrichtungen, Think-Tanks und Nichtregierungsorganisationen dominiert. Daher möchten wir in unserem Beitrag Impressionen von der ersten Afrikanischen Landgrabbing-Konferenz (Africa Conference on Land Grabs) beschreiben.

Die Konferenz brachte im Oktober 2014 WissenschaftlerInnen und AktivistInnen aus dem gesamten afrikanischen Kontinent im Midrand Conference Center von Johannesburg zusammen, um Landgrabbing im Spannungsfeld zwischen Entwicklung und Selbstbestimmung zu diskutieren. Wie also steht es aus afrikanischer Perspektive um die Legitimität der derzeitigen Entwicklungen? Welche Rolle spielt »Ownership« bei der Vergabe von Land und Ressourcen an internationale Investoren bzw. an die nationale Elite? Ownership wurde bisher vor allem mit Landrechten in Verbindung gebracht, die Frage geht jedoch weit über juristische Aspekte hinaus: Ownership umfasst auch die Teilhabe am Prozess der Politikgestaltung – sei es durch Partizipation oder durch Widerstand.

Wie legitim sind ausländische Investitionen in Land?

Vor diesem Hintergrund zeichneten sich auf der Konferenz zwei relevante Diskursstränge ab, um die Legitimität und um das Maß der Teilhabe.

Die Frage nach der Legitimität ausländischer Direktinvestitionen in Land und Ressourcen wurde äußerst kontrovers diskutiert. Die meisten sprachen ausländischen Investition die Legitimität nicht grundsätzlich ab, kritisierten aber scharf die Art und Weise, wie diese erfolgen, sprich: das Phänomen Landgrabbing. Andere erhoffen sich von ausländischen Investitionen und Großprojekten in afrikanischen Ländern Wirtschaftswachstum und Entwicklung. Letztere umfasst nicht nur die Infrastrukturentwicklung (in den ländlichen Gebieten), sondern auch einen umfassenden Technologie- und Wissenstransfer, von dem u.a. die Landwirtschafts- und Bergbausektoren langfristig profitieren würden. Die aktuellen Erscheinungsformen von Landakquisen weisen allerdings auf gegenteilige Entwicklungen hin.

Der zentrale Kritikpunkt an der aktuellen Situation ist die mangelnde Teilhabemöglichkeit an Entscheidungs- und Mitgestaltungsprozessen im Hinblick auf die Konditionen der Landvergabe und die Einbindung der betroffenen Bevölkerung. Dieser Kritikpunkt wird von Befürwortern und Gegnern großflächiger Land- und Ressourceninvestitionen gleichermaßen geteilt; die Gegner gehen noch einen Schritt weiter und lehnen jegliche Form der Landverpachtung an internationale Unternehmen ab, da es sich um eine neokoloniale Praxis handle. Sie sehen in der historischen Landnahme durch die Kolonialmächte eine Parallele zur aktuellen Situation, in der sich Unternehmen die niedrigen Land- und Arbeitskosten in vielen afrikanischen Ländern zur wirtschaftlichen Ausbeutung zu Nutze machen. Diese Position scheint jedoch unter afrikanischen AkademikerInnen umstritten und wird nur selten als Argument genutzt, um auf die (global-) politischen Konsequenzen von Landgrabbing aufmerksam zu machen. Im Großen und Ganzen scheinen ausländische Direktinvestitionen in Landflächen und natürliche Rohstoffe unter Berücksichtigung des lokalen Konsenses sowie des Teilhabegedankens durchaus erwünscht zu sein.

Wer ist verantwortlich?

Neben der Frage nach dem generellen Umgang mit Auslandsinvestitionen stellt sich auch die nach den relevanten Akteuren für eine zukünftige Regelung bzw. für die Verhinderung von Landgrabbing. Der Fokus der akademischen Debatte sowie der Aktivitäten der transnationalen zivilgesellschaftlichen Netzwerke, wie z.B. der International Land Coalition, liegt auf der internationalen Ebene. Vom Komitee für Ernährungssicherheit der Vereinten Nationen (Committee on World Food Security) wurden 2012 Leitlinien für verantwortungsvolle Landpolitik (Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests) verabschiedet. Dort wird den betroffenen Bevölkerungsgruppen Mitspracherecht bei der Entscheidung über Landverpachtung zugesprochen, die Einhaltung von Menschenrechten eingefordert und zur Berücksichtigung sozialer sowie ökologischer Folgen von Landinvestitionen aufgerufen. Allerdings sehen die Leitlinien weder ein generelles Gebot der Zustimmung durch lokale Gruppen noch eine Obergrenze für die Fläche und Dauer von Verträgen vor, auch sind die Leitlinien nicht bindend. Dennoch gelten sie als wichtiger Schritt in Richtung einer Verregelung transnationaler Pachtverträge und als Orientierungshilfe für Zielländer bzw. Investoren (Bernstorff 2012).

In den betroffenen Staaten scheinen die Leitlinien jedoch keine Rolle zu spielen, zumindest nicht bei der ersten Afrikanischen Landgrabbing-Konferenz: Die Leitlinien seien zwar in der Regel bekannt, wirkten sich jedoch kaum auf das Verhalten von Unternehmen und Regierungen aus, war dort zu hören. Das wirkliche Problem liege außerdem bei den nationalen Regierungen, die das eigene Land gewissermaßen »ausverkauften«. Landgrabbing wird also auf unzureichende Demokratisierung, Korruption und schlechte Regierungsführung zurückgeführt. Proteste gegen das Phänomen finden häufig im Rahmen des Kampfes für mehr Demokratie und Transparenz statt. Eine zentrale Forderung ist dabei, dass afrikanische Staaten für sich selbst effektive gesetzliche Regelungen schaffen, um Landnahmen zu verhindern oder so zu gestalten, dass die Bevölkerung nachhaltig profitiert.

In vielen afrikanischen Staaten wird die Debatte über Landgrabbing überdies vor dem Hintergrund ungeklärter Landbesitz- und -nutzungsrechte geführt. Der Umgang mit parallel existierenden Systemen – gesetzliche Eigentumsrechte einerseits, traditionell verankerte Nutzungsrechte andererseits – sowie die Aufarbeitung unrechtmäßiger Landnahmen während der Kolonial- und neueren Geschichte ist häufig ein hart umkämpftes und bei weitem nicht abgeschlossenes Thema. Immer wieder werden daher Moratorien auf großflächige Landverpachtungen gefordert, bis die Frage, wem das Land eigentlich gehört und wie man mit ausländischen Investitionen im Agrarbereich umgehen möchte, in den jeweiligen Gesellschaften geklärt ist. In diesem Kontext erscheint die »Landfrage« wesentlich vielschichtiger als die bloße Klärung von Besitzverhältnissen, denn darüber hinaus geht es um den Umgang mit der kolonialen Vergangenheit, um die Stellung von traditionellen Rechten in der Gesellschaft und nicht zuletzt um die Aushandlung einer »afrikanischen Identität«.

Einerseits wird also eine Verregelung auf internationaler Ebene gefordert, andererseits liegt der Fokus auf den betroffenen Gesellschaften selbst. Der Nationalstaat bleibt jedoch ein wichtiger Akteur: Im einen Fall wird auf die Wirkung internationaler Regelungen gesetzt, die auf nationaler Ebene umzusetzen sind; im anderen Fall sollen die Regierungen »von unten« zum Handeln motiviert werden. Letzteres entspricht dem Gedanken von Ownership in der Prozessgestaltung: Die betroffenen Gesellschaften sollen für sich selbst Regeln erarbeiten und entscheiden, wie sie mit Auslandsinvestitionen in Land umgehen möchten.

Landgrabbing verhindern, sozialen Frieden bewahren

Aktuelle Bestrebungen zivilgesellschaftlicher Akteure, Landgrabbing zurückzudrängen, finden im Spannungsfeld der beschriebenen Debatten statt. Die historische Landnahme während der Kolonialzeit dient immer wieder als Referenzpunkt für die aktuelle Diskussion, wobei daraus nicht automatisch die Ablehnung von Auslandsinvestitionen folgt. Vielmehr wird betont, dass »afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme« benötigt würden und Fehler der Vergangenheit vermieden werden sollten. Auf der Konferenz im Oktober wurde die Afrikanische Koalition gegen Landnahme (African Coalition Against Land Grabs) gegründet und die »Midrand Declaration« verabschiedet. In dieser wird betont, es müsse ein gemeinsamer afrikanischer Weg eingeschlagen werde, um eine »afrikanische« Lösung für das Phänomen zu finden, und zwar auf der Basis des Leitfadens zur Landpolitik der Afrikanischen Union. Adressaten der Forderungen sind in erster Linie nationale Regierungen, aber auch das Panafrikanische Parlament der Afrikanischen Union.

Es geht also um Ownership in mehrfacher Hinsicht: Zum einen ist es zentral, Fragen von Landbesitz und -verpachtung zu klären. Zum anderen muss die Teilhabe betroffener Gruppen an den Verhandlungen und an der Ausgestaltung von Auslandsinvestitionen sichergestellt werden. Diese Forderungen werden auch in den westlichen zivilgesellschaftlichen und akademischen Debatten immer wieder erhoben, die afrikanische Perspektive öffnet den Blick aber für eine weitere Dimension von Ownership: Betroffene Gesellschaften müssen für sich selbst einen Weg finden, mit Landgrabbing umzugehen und Widerstand zu leisten. Hier geht es nicht darum, die wichtige Arbeit von Anti-Landgrabbing-Initiativen auf internationaler Ebene zu unterminieren. Es ist aber zentral, dass sich – wie bereits in vielen Fällen geschehen – auf nationaler und lokaler Ebene Protest gegen Landnahme formiert, der nur durch Ownership im Sinne einer lokalen Gestaltungsmacht effektiv werden kann.

Das Thema drängt

Sollte das Problem Landgrabbing nicht gezielt angegangen werden, könnte das dramatische Folgen haben. Soziale Probleme in den betroffenen Gebieten – von weiter wachsender ökonomischer Ungleichheit über steigenden Urbanisierungsdruck bis hin zu zunehmenden Konflikten in und zwischen lokalen Gruppen – stellen die Gesellschaften vor neue Herausforderungen. Schon jetzt führen Proteste gegen Landgrabbing vereinzelt zu gewaltsamen Auseinandersetzungen mit staatlichen Sicherheitskräften. Auf der Landgrabbing-Konferenz in Johannesburg wurde eindringlich davor gewarnt, dass diese Proteste in Zukunft in gewaltsame Konflikte zwischen Bevölkerung und Regierungen umschlagen könnten, denn eine Verknappung der wichtigen Ressource Land erhöhte insgesamt das Konfliktpotential. Effektiver Protest gegen das Phänomen sowie eine veränderte Landpolitik auf nationaler wie internationaler Ebene wird deshalb als unerlässlich angesehen, um den sozialen Frieden in den betroffenen Ländern Afrikas nicht weiter zu gefährden.

Literatur

Land Matrix – The Online Public Database on Land Deals; landmatrix.org/en/get-the-detail.

Global Witness (2014): Deadly Environment – The Dramatic Rise of Killings of Environmental and Land Defenders 1.1.2002-31.12.2013. London.

Jochen von Bernstorff (2012): »Land Grabbing« und Menschenrechte: die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure. Duisburg: Institut für Entwicklung und Frieden, INEF Forschungsreihe Menschenrechte, Unternehmensverantwortung und Nachhaltige Entwicklung.

The Midrand Declaration, Made During the First Africa Land Grabs Conference, 28.-29. Oktober 2014; africalandgrabs.co.za.

Anne Hennings ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und promoviert zu Auswirkungen von und Widerstand gegen Land- und Ressourceninvestitionen in Nachkriegskontexten. Annette Schramm ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaft der Eberhard Karls Universität Tübingen und promoviert zu den Auswirkungen von Landgrabbing in Nachkriegsgesellschaften.

Konfliktfeld Wasser

Konfliktfeld Wasser

Argumente für mehr Kooperation am Nil

von P. Michael Link und Jürgen Scheffran

Die Wasserverteilung zwischen den Anrainerstaaten des Nils war in der Vergangenheit immer wieder Gegenstand von Streit und Auseinandersetzungen, trotz bestehender Abkommen und einer übergeordneten Initiative zur Kooperation. Das Spannungsverhältnis gründet auf der hydro-hegemonialen Stellung Ägyptens, gegen die in den letzten Jahren der Widerstand deutlich gewachsen ist. Faktoren wie der Klimawandel, die fortschreitende wirtschaftliche Entwicklung und das anhaltende Bevölkerungswachstum können die Spannungen noch verstärken. Vor diesem Hintergrund birgt die Errichtung neuer Staudämme am Oberlauf des Nils weiteres Konfliktpotential. Um dies zu vermeiden, müssten die historischen Ansprüche Ägyptens mit der politischen Realität und den Interessen der Staaten am Oberlauf des Nils in Einklang gebracht werden.

Veränderungen der Umweltbedingungen in der Nilregion durch externe Faktoren, z.B. den Klimawandel oder große Staudammprojekte, wirken sich auf die Verfügbarkeit von Wasser und agrarisch nutzbarem Land aus. Dies wiederum hat Rückwirkung auf die landwirtschaftliche Produktivität, die Wirtschaftskraft der Anrainerstaaten und den Wohlstand der Menschen. Ob die zu erwartende Entwicklung eher zu Konflikten oder zu einer engeren regionalen Zusammenarbeit führt, hängt von politischen Konstellationen ebenso ab wie von der Verwundbarkeit und Anpassungsfähigkeit der betroffenen Länder (Link et al. 2013).

Bereits heute besteht in der Nilregion ein Spannungsverhältnis, das sich aus der historischen Asymmetrie zwischen dem dominanten Ägypten am Unterlauf des Nils und den Staaten des Oberlaufs ergibt. Die hegemoniale Vormachtstellung Ägyptens gründet auf seiner relativen wirtschaftlichen und politischen Macht, die den Diskurs über die Verteilung des Nilwassers maßgeblich geprägt hat. Dabei ist von Bedeutung, dass Ägypten in kolonialer Zeit sehr von der umfangreichen Unterstützung durch Großbritannien profitierte und anschließend von der Sowjetunion unterstützt wurde, was beim Bau des Assuan-Staudamms eine wichtige Rolle spielte.

Ungleiche Wasserverteilung

Das erste Abkommen zwischen Ägypten und Großbritannien über die Verteilung des Nilwassers aus dem Jahre 1929 sichert Ägypten die Entnahme von 48 km3 pro Jahr und dem Sudan vier km3 pro Jahr zu. Die anderen Anrainerstaaten des Nils hatten dieses Abkommen nie anerkannt, dennoch entstand dadurch der Eindruck, die zwei Staaten am Unterlauf hätten quasi ein natürliches bzw. historisches Recht auf das Nilwasser (Cascão 2009).

Im Zuge des Baus des Assuan-Staudamms und der Entstehung des im ägyptisch-sudanesischen Grenzgebiet gelegenen Stausees musste die Wasserverteilung neu geregelt werden. Das bilaterales Abkommen von 1959 gewährte Ägypten 55,5 km3 pro Jahr und dem Sudan 18,5 km3 pro Jahr. Die Verdunstungsverluste betragen rund 10 km3 pro Jahr. Damit bleibt praktisch keine Quote für die Entnahme von Wasser durch die Anrainerstaaten am Oberlauf des Nils bzw. seiner Zubringerflüsse Weißer und Blauer Nil übrig. Dies förderte ein tiefes Zerwürfnis zwischen den Staaten am Oberlauf (Äthiopien, Burundi, Demokratische Republik Kongo, Kenia, Ruanda, Tansania, Uganda, inzwischen als unabhängiger Staat auch Südsudan) und den zwei Staaten am Unterlauf. Ägypten und Sudan wollen die Gültigkeit dieses Abkommens langfristig sichern, während die übrigen Staaten eine Vereinbarung anstreben, die allen Anrainern einen gerechten Anteil am Nilwasser sichert.

Ungeachtet ihrer je eigenen politischen Ziele gründeten sämtliche Nilanrainer im Jahre 1999 die Nile Basin Initiative (NBI), die damit beauftragt wurde, langfristig ein neues Abkommen zur Wasserverteilung zu erarbeiten, das eine nachhaltige sozio-ökonomische Entwicklung der Region ermöglichen soll. Die NBI fördert Kooperationsprojekte und legte 2007 einen ersten Entwurf für ein neues Rahmenabkommen zur Wasserverteilung vor (NBI 2007), dem bereits mehrere Staaten am Oberlauf ihre Zustimmung erteilten. Ägypten und Sudan hingegen lehnen das Abkommen ab, da es ihre Einflussmöglichkeiten auf die Wasserverteilung deutlich einschränkt (Nicol und Cascão 2011). Die Staaten am Oberlauf des Nils fechten die hegemoniale Stellung Ägyptens zunehmend an und arbeiten darauf hin, ihre eigenen Interessen an der Nutzung des Nilwassers durchzusetzen.

Insbesondere der Bau großer Staudämme am Oberlauf kann weitreichende Auswirkungen auf die Wasserverfügbarkeit am Unterlauf und somit auf das Machtgefüge zwischen den Anrainern in der gesamten Region haben. Zusätzlich haben sich durch die jüngsten politischen Entwicklungen in der Region, insbesondere den Arabischen Frühling in Ägypten und die Unabhängigkeit des Südsudan, die politischen Koordinaten verschoben, was den Einigungsprozess weiter erschwert.

Der Grand-Renaissance-Staudamm in Äthiopien

Besondere Aufmerksamkeit kommt in diesem Kontext dem Grand Renaissance Dam am Blauen Nil zu. Dieses Wasserkraftwerk – mit mehr als fünf Gigawatt das größte Afrikas – wird von Äthiopien zwischen 2011 und 2015 mit geplanten Kosten von 4,8 Milliarden US$ errichtet, wobei 1,8 Milliarden US$ von chinesischen Banken finanziert werden. Neben der Wasserspeicherung und -regulierung liegt der Hauptnutzen des Staudamms in der Produktion von Strom, der über neue Übertragungsleitungen auch an Nachbarstaaten geliefert werden soll. Diese Talsperre sowie andere im Bau befindliche Wasserprojekte sind für die wirtschaftliche Entwicklung Äthiopiens und ganz Nordostafrikas von großer Bedeutung (Chen und Swain 2014). Allerdings sind die Folgen des Grand-Renaissance-Projekts nur schwer abschätzbar und gegen den erhofften Nutzen abzuwägen.

Der Grand Renaissance Dam führt zu vielschichtigen Veränderungen, die für die betroffenen ökologischen und sozialen Systeme durchaus problematisch sein können. Signifikante Veränderungen im Fließverhalten und im Wasserhaushalt eines Flusses von der Größe des Nils können zu Rückwirkungen auf das regionale Klima, die Niederschlagsverteilung und die Grundwasserspeicherung führen, die schwer bzw. nicht vorherzusehen sind (Veilleux 2013). Weitere langfristige Veränderungen sind nicht auszuschließen.

Angaben zu den möglichen Auswirkungen auf die Staaten des Unterlaufs führten in der Vergangenheit zu Differenzen zwischen Äthiopien und Ägypten, die oft eher auf politischen Erwägungen als auf wissenschaftlichen Fakten basierten (Yahia 2013). Meist wird für den entstehenden Stausee ein Speichervolumen von rund 63 km3 angegeben. Hydrologische Simulationen mit digitalen Geländemodellen zeigen jedoch, dass das Fassungsvermögen maßgeblich von der Tiefe Sees abhängen wird. Große Wassermengen von bis zu 173 km3 Wasser bei einer Stauseetiefe von maximal 180 m sind nur dann erzielbar, wenn ein zusätzlicher Hilfsdamm errichtet wird, der bei einem Wasserstand von mehr als 100 m ein Überfließen des Stausees in ein benachbartes Becken verhindert (Bastawesy 2014). Diese theoretisch maximal speicherbare Wassermenge entspricht in etwa der eineinhalbfachen Jahresdurchflussmenge des Nils. Das Wasser, das während der Aufstauung gespeichert wird, steht den Staaten am Unterlauf in dieser Phase nicht zur Verfügung, wodurch die strategischen Wasserreserven in den Reservoirs von Ägypten und dem Sudan gefährdet sind.

Vor diesem Hintergrund überrascht die strikte Ablehnung des Bauvorhabens durch Ägypten nicht. Der Nil gilt den Ägyptern nicht nur als lebenswichtige Ressource mit erheblicher wirtschaftlicher Relevanz, sondern hat aufgrund der mehrere Jahrtausende zurückreichenden Geschichte auch eine hohe symbolische Bedeutung: Der Nil ist die Lebensader Ägyptens (Gebreluel 2014) – allerdings trifft dies auch auf Äthiopien zu, dessen Hochland den Blauen Nil speist und das in der Nutzung des Nils ebenfalls einen Schlüssel sieht, um seine Unterentwicklung zu überwinden. In Ägypten wird der Bau des Staudamms auf politischer Ebene von verbalem Säbelrasseln begleitet, das bis zur Androhung militärischer Gewalt reicht (Naceur 2013). Allerdings scheint die strikte Ablehnung des Bauvorhabens zum Teil auf einer Fehleinschätzung der Risiken für die Staaten am Unterlauf des Nils zu beruhen (Whittington, Waterbury and Jeuland 2014). Während Ägypten eine Verringerung seiner Wassermenge und Auswirkungen auf den Assuan-Staudamm befürchtet (Mulat und Moges 2014), argumentiert die Regierung Äthiopiens, durch den Staudamm werde die Verfügbarkeit des Wassers im Unterlauf nicht reduziert, sondern die Regulierung der Bewässerung vielmehr erleichtert.

Es darf bezweifelt werden, dass die martialischen Drohungen Ägyptens der Sicherung seiner Wasserressourcen wirklich dienlich sind. In der Vergangenheit war Wasser selten ein Auslöser für internationale Krisen oder bewaffnete Konflikte, weder in der Nilregion noch an anderen Flussläufen (Wolf 1998). Ein Krieg um den Nil wäre für Ägypten überdies nicht finanzierbar und der Ausgang zweifelhaft (Gebreluel 2014).

Deutlich billiger und Erfolg versprechender für die betroffenen Staaten sind kooperative Lösungen. Ein grundlegender Aspekt ist dabei die Frage, wer wieviel Wasser des Nils in welchen Reservoiren speichern darf. Hier besteht dringender Handlungsbedarf. Mit einem Abkommen, das die Fassungsvermögen sämtlicher Reservoire in der Nilregion berücksichtigt, kann die Grundlage für eine gerechte Verteilung des Nilwassers geschaffen werden, auf deren Basis dann weiterführende Kooperation zwischen den Anrainerstaaten möglich ist (Bastawesy 2014).

Vielschichtige Interessenlagen

Neben der Umwelt werden von derartigen Großprojekten vielfältige wirtschaftliche, politische und kulturelle Interessen berührt. Dies gilt insbesondere für die Menschen, die im Zuge des Staudammbaus ihre angestammten Wohnorte verlassen müssen und sich in einem vollkommen anderen sozialen Umfeld wiederfinden (Veilleux 2013). Dies kann zu unvorhersehbaren Reaktionen führen, wenn die Anpassungsfähigkeit der betroffenen Gemeinschaften überschritten wird. Solche Unwägbarkeiten bestärken Zweifel an der Nachhaltigkeit des Grand-Renaissance-Projektes (Chen and Swain 2014) ebenso wie an der Art und Weise, in der Äthiopien das Projekt vorantreibt. In der Kritik stehen vor allem die fehlende Transparenz bei wichtigen Entscheidungen zum Bauvorhaben sowie die mangelhafte Berücksichtigung der Nachhaltigkeitsrichtlinien der World Commission on Dams (2000), insbesondere im Hinblick auf die öffentliche Akzeptanz des Projektes sowie die Sicherung der Lebensgrundlagen betroffener Menschen (Chen and Swain 2014).

Auch die wirtschaftlichen Auswirkungen des Staudammbaus sind nur schwer zu prognostizieren. Bei der Planung blieben beispielsweise die Effekte möglicher Klimaänderungen in der Region bislang unberücksichtigt (Block und Strzepek 2010). Die Profite aus der Energiegewinnung sowie die Abflussmengen in den Unterlauf des Nils werden hingegen meist überschätzt. Unter Berücksichtigung des bereits zu beobachtenden veränderten Auftretens des El-Niño-Wetterphänomens, das sich maßgeblich auf die Niederschlagsverteilung in der Nilregion auswirkt, kommt es in einzelnen Szenarien sogar dazu, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis des Staudamms negativ ausfällt, da selbst im Falle der Vorhersagbarkeit von Dürreperioden in solchen Zeiten ein kostendeckender Betrieb nicht gewährleistet werden kann.

Trotz Unsicherheiten mehr Chance als Risiko?

Ungeachtet der Probleme zeigen Untersuchungen, dass sich der Bau des Grand Renaissance Dam sowohl für Äthiopien als auch für Ägypten und Sudan vorteilhaft auswirken kann (Veilleux 2013; Whittington et al. 2014), allerdings nur unter zwei Voraussetzungen: Zum einen müssen zwischen Äthiopien und den beiden Staaten des Unterlaufs Regeln für das Füllen und den Betrieb des zum Grand Renaissance Dam gehörigen Stausees vereinbart werden, die klar festlegen, wie in Dürrezeiten zu verfahren ist. Zum anderen müsste Ägypten seinen Widerstand gegen den Staudamm aufgeben und es zulassen, dass Äthiopien und der Sudan ein Abkommen über den Transfer der Wasserenergie treffen, denn nur dann ist der Staudamm langfristig finanzierbar. Der Sudan würde vom Import der Hydroenergie profitieren und hat daher ein Interesse an einer solchen Win-Win-Situation. Es wäre ein Meilenstein, sollte es Äthiopien gelingen, den Sudan und Ägypten zu einem gemeinsamen Management der Nilreservoire zu bewegen (Chen and Swain 2014).

Sobald der Grand Renaissance Dam fertig gestellt und in Betrieb genommen ist, könnte sich die langfristige Rivalität zwischen Ägypten und Äthiopien grundlegend verändern (Gebreluel 2014). Stand bislang der Disput über das Wasser des Nils zwischen diesen beiden Staaten im Mittelpunkt, wird dann mehr Kooperation in der Region wahrscheinlicher, was auch zur Stabilisierung von Staaten wie Somalia und Eritrea beitragen kann.

Langfristig wird Ägypten seine Position als Hydro-Hegemon in der Nilregion nicht aufrechterhalten können. Es wird notwendig sein, auf die anderen Anrainerstaaten zuzugehen und die bislang häufig praktizierte Blockadehaltung aufzugeben, um kooperative Lösungen zu ermöglichen, die allen Parteien nützen (Chen and Swain 2014). Ohne diesen Schwenk in der ägyptischen Wasserpolitik wird es nicht möglich sein, ein nachhaltiges und langfristig tragfähiges institutionelles Regime für das gemeinsame Wassermanagement aufzubauen. Nur mit einer gerechten Verteilung der wertvollen Ressource Wasser in der Nilregion können Frieden, internationale Sicherheit und gesellschaftliche Stabilität gesichert werden.

Literatur

M.E. Bastawesy (2014): Hydrological Scenarios of the Renaissance Dam in Ethiopia and Ist Hydro-Environmental Impact on the Nile Downstream. Journal of Hydrologic Engineering, 04014083. doi: 10.1061/(ASCE)HE.1943-5584.0001112.

P. Block and K. Strzepek (2010): Economic analysis of large-scale upstream river basin development on the Blue Nile in Ethiopia considering transient conditions, climate variability, and climate change. Journal of Water Resources Planning and Management, 136(2), S.156-166.

A.E. Cascão (2009): Changing power relations in the Nile river basin: Unilateralism vs. cooperation? Water Alternatives, 2(2), S.245 – 268.

H. Chen and A. Swain (2014): The Grand Ethiopian Renaissance Dam: Evaluating Its Sustainability Standard and Geopolitical Significance. Energy Development Frontier, 3(1), S.11-19.

G. Gebreluel (2014). Ethiopia’s Grand Renaissance Dam: Ending Africa’s Oldest Geopolitical Rivalry? The Washington Quarterly, 37(2), S.25-37.

P.M. Link, F. Piontek, J. Scheffran and J. Schilling (2013). On foes and flows: vulnerabilities, adaptive capacities and transboundary relations in the Nile river basin in times of climate change. L’Europe en formation(3), S.99-138.

A.G. Mulat and S.A. Moges (2014). Assessment of the Impact of the Grand Ethiopian Renaissance Dam on the Performance of the High Aswan Dam. Journal of Water Resource and Protection, 6, S.583-598.

S.P. Naceur: Wem gehört der Nil? Telepolis, 28.06.2013.

Nile Basin Initiative (2007). The Nile Council of Ministers responsible for Water Affairs (NILE-COM) concluded negotiations; nilebasin.org.

A. Nicol and A.E. Cascão (2011): Against the flow – new power dynamics and upstream mobilisation in the Nile Basin. Review of African Political Economy, 38(128), S.317–325.

J.C. Veilleux (2013): The Human Security Dimensions of Dam Development: The Grand Ethiopian Renaissance Dam. GLOBAL DIALOGUE, 15(2).

D. Whittington, J. Waterbury and M. Jeuland (2014): The Grand Renaissance Dam and prospects for cooperation on the Eastern Nile. Water Policy, 16(4), 595-608.

A.T. Wolf (1998): Conflict and cooperation along international waterways. Water Policy, 1(2), 251-265.

World Commission on Dams. (2000): Dams and development: a new framework for decision-making. London: Earthscan Publications Ltd.

M. Yahia (2013): Leaked report sparks disagreement between Egypt and Ethiopia over dam. Nature Middle East. doi: 10.1038/nmiddleeast. 2013.99

Dr. P. Michael Link ist PostDoc bei der Research Group Climate Change and Security (CLISEC) am KlimaCampus Hamburg. Prof. Dr. Jürgen Scheffran leitet CLISEC und unterrichtet am Institut für Geographie der Universität Hamburg.

Entwicklungspolitik und Rohstoffsicherung

Entwicklungspolitik und Rohstoffsicherung

Im Dienste von Wirtschaft und Machtpolitik

von Lukas Renz

Über ein Jahr feilten 50 Mitglieder des deutschen außen- und sicherheitspolitischen Establishments an dem Papier »Neue Macht – Neue Verantwortung«, das im September 2013 veröffentlicht wurde. Anschließend, im Februar 2014, brachte Bundespräsident Joachim Gauck dem breiten Publikum die Kernaussage des Dokumentes näher: Aufgrund seiner wirtschaftlichen Macht müsse Deutschland künftig bereit sein, mehr außenpolitische Verantwortung zu übernehmen. Dies erfordere einmal, der angeblich bisher praktizierten »Kultur der (militärischen) Zurückhaltung« den Rücken zuzukehren; zum anderen sei es nötig, sich künftig entschlossener der Durchsetzung deutscher Interessen zu widmen. Des Weiteren hebt das Papier das Konzept der »Vernetzten Sicherheit« hervor, demzufolge zur Umsetzung außenpolitischer Ziele sämtliche zur Verfügung stehenden Instrumente zu nutzen seien: „Deutsche Außenpolitik wird sich weiterhin der gesamten Palette der außenpolitischen Instrumente bedienen, von der Diplomatie über die Entwicklungs- und Kulturpolitik bis hin zum Einsatz militärischer Gewalt.“ 1 Der nachfolgende Artikel beschreibt, wie der deutschen Entwicklungspolitik eine zunehmend größere Rolle bei der Sicherung des Zugangs zu Rohstoffen zukommt.

Entgegen ihrer hehren Ziele war die Entwicklungspolitik nie unabhängig von den Interessen der gebenden Staaten, sondern schon immer ein Instrument zu deren Durchsetzung. Spielte sie einst eine wichtige Rolle bei der Diplomatie des Kalten-Krieges, dient sie heute den Geberländern etwa zur Erschließung von Absatzmärkten oder zur politischen Einflussnahme über konditionierte Hilfsleistungen, insbesondere aber dem Zugang zu Rohstoffen, wie im Folgenden gezeigt werden soll. Es lohnt ein Blick auf die deutschen (und europäischen) Rohstoffstrategien, die in den letzten Jahren vereinbart wurden.

Deutsche und europäische Rohstoffstrategien

Die wirtschaftliche Produktivitätssteigerung der letzten zwei Jahrhunderte basierte auf der Verfügbarkeit günstiger Rohstoffe. Heute hingegen rechnen Industrielle sowie Politikerinnen und Politiker mit der Verknappung wichtiger Bodenschätze. Somit steht zu befürchten, dass sich der Wettlauf der wirtschaftlich stärksten Staaten um solche Rohstoffe – aber auch um Handelsrouten, Transportinfrastruktur und Absatzmärkte –verschärfen wird, ungeachtet der Kollateralschäden, die dies mit sich bringt. Vor diesem Hintergrund wächst das Interesse an einem privilegierten Zugang zu Bodenschätzen der Entwicklungsländer, insbesondere an nicht-energetischen industrierelevanten Rohstoffen. Dies gilt besonders für Deutschland, aber auch für die EU als Ganzes, da dort ebenfalls vergleichsweise wenige fossile und metallische Rohstoffe zu finden sind.2

Dementsprechend sieht der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD von Ende November 2013 den Staat in der Pflicht, erheblich zur Rohstoffsicherung beizutragen: „Es ist zuallererst Aufgabe der Unternehmen selbst, ihren Bedarf an Rohstoffen am Markt zu decken und sich vorausschauend auf künftige Entwicklungen einzustellen. Wir werden diese Anstrengungen mit politischen Initiativen flankieren, um verlässliche rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen für einen fairen Wettbewerb auf den internationalen Rohstoffmärkten zu gewährleisten.“ 3

Hierfür begannen Wirtschaft und Bundesregierung schon vor Jahren einen intensiven »Dialog«, auf dessen Grundlage im Jahr 2010 die deutsche Rohstoffstrategie verabschiedet wurde. Sie benennt als „Kernziele“ unter anderem die „Unterstützung der deutschen Wirtschaft bei der Diversifizierung ihrer Rohstoffbezugsquellen“, den „Abbau von Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen“ sowie den „Aufbau bilateraler Rohstoffpartnerschaften mit ausgewählten Ländern“.4 Seither hat Deutschland bereits einige bilaterale Rohstoffabkommen abgeschlossen, unter anderem mit Kasachstan im Jahre 2011 und mit der Mongolei im Jahre 2012. Eine deutsch-chilenische Rohstoffpartnerschaft wurde Anfang 2013 vereinbart.

Die Bundesregierung möchte ferner den Wiedereinstieg in die direkte Rohstoffexploration durch deutsche Unternehmen voranbringen: „Seit Mitte der 1980er Jahre wurde die starke Position der deutschen Rohstoffindustrie im Auslandsbergbau aufgrund unternehmerischer Entscheidungen nach und nach aufgegeben.“ 5 Deshalb sollen nun „Anreize für Explorationsvorhaben“ geschaffen und somit eine „Rückwärtsintegration“ deutscher Unternehmen in den globalen Bergbausektor gefördert werden.6

Die Rohstoffpartnerschaften, die insbesondere eine vollständige Öffnung der Partnerländer für Investitionen im Rohstoffsektor vorsehen, sind eine wichtige Komponente der Außenwirtschaftsförderung, um die oben genannten Ziele zu erreichen. Die grundsätzliche Forderung der kapitalstarken EU und Deutschlands nach Freihandel ist dabei in Anbetracht ihrer rohstoffintensiven Wirtschaftsweise und der enormen Importabhängigkeit von Rohstoffen wenig überraschend. Es soll – so die Bundesregierung – „das Ziel einer möglichst weit reichenden Liberalisierung der Weltmärkte gerade auch bei Rohstoffen weiter mit Nachdruck verfolgt werden“.7

Aufgrund der ähnlichen Versorgungssituation decken sich die von der EU-Kommission erlassenen Papiere mit jenen der Bundesregierung inhaltlich in ihren wesentlichen Zielen und Maßnahmen. Unter Verweis auf die Nachfragesteigerung kritisiert die EU „die Maßnahmen bestimmter Länder, die der Inlandsindustrie, u. a. durch Exportbeschränkungen, einen privilegierten Zugang zu Rohstoffen sichern“.8 Auch der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) beklagt: „Hier wie dort sehen sich die Unternehmen gegenwärtig beträchtlichen Beschränkungen des Rohstoffzugangs gegenüber, die politischen Ursprungs sind.“ 9

Zu diesen „handelsverzerrenden“ Maßnahmen gehörten insbesondere Exportzölle, Exportquoten und Importvergünstigungen. Die EU-Kommission spricht von über „450 Exportbeschränkungen für mehr als 400 verschiedene Rohstoffe“.10 Die Bundesregierung kündigt an, dass den „Verzerrungen im internationalen Rohstoffhandel noch konsequenter als bisher begegnet wird. Dazu werden sämtliche Möglichkeiten auf multilateraler (v.a. WTO-Beitrittsverhandlungen, Streitschlichtungsverfahren) als auch auf bilateraler EU-Ebene (Freihandelsabkommen, bilateraler Dialog) umfassend genutzt und ausgeschöpft.“ 11

Rohstoffreichtum und Unterentwicklung

Wie die EU-Kommission anmerkt, befinden sich in Ländern mit einem Bruttonationaleinkommen unter zehn US-Dollar pro Kopf und Tag über 50 Prozent der für die EU wichtigen Mineralienvorkommen.12 Geht es nach der EU und Deutschland, sollten Ausfuhrsteuern je nach Land und Gut nur noch begrenzt oder gar nicht mehr erhoben werden. Mark Curtis, Direktor von Curtis Research, weist allerdings darauf hin, es sei zu befürchten, dass Entwicklungsländern so ein wichtiges wirtschaftspolitisches Instrument genommen werde, ihre Rohstoffe im Sinne der eigenen Entwicklung zu verwenden, und dass sich ökologische und soziale Probleme in den Entwicklungsländern verschärfen könnten. Dies werde vorangetrieben, obwohl die EU-Kommission anerkenne, dass Ausfuhrbeschränkungen ein wichtiger Bestandteil von Entwicklungsstrategien armer Länder seien. Einen kritischen Blick wirft Curtis auch auf die Erhöhung ausländischer Direktinvestitionen. So seien viele Entwicklungsländer zwar aufgrund von geringem eigenem Kapital auf ausländische Direktinvestitionen angewiesen. In der Regel brächten sie aber geringe Einkünfte für den Staat – insbesondere bei Sondersteuerabkommen –, würden wenige Arbeitsplätze schaffen, kaum Technologietransfer gewährleisten und teilweise mit der Verdrängung der jeweiligen lokalen Bevölkerung sowie Umweltbelastungen einhergehen.13

Noch kritischer merkt Christian Zeller von der Universität Salzburg an: „Über den Kanal der Direktinvestitionen organisieren die ausländischen Unternehmen direkt die Ausbeutung der lokalen Energieressourcen und Rohstoffe sowie die Produktion von Zwischenprodukten und Konsumgütern in den »Empfängerländern«. Die über Direktinvestitionen finanzierte Übernahme privatisierter Dienstleistungsunternehmen oder lokaler Banken erlaubt es, lukrative Einkommensflüsse auf lokalen Märkten zu erschließen. […] Die transnationalen Konzerne zentralisieren in der Regel zwischen 50 und 70 Prozent der Erträge aus Direktinvestitionen in ihren Ursprungsländern.“ 14

Ein Blick auf die wirtschaftliche Verfassung der unterentwickeltsten Länder verdeutlicht zusätzlich die Korrelation von Armut und der Orientierung auf den Rohstoffexport, wie Curtis erläutert: „Entwicklungsländer […] exportieren hauptsächlich Rohstoffe. Über 100 von ihnen hängen zu 50 oder mehr Prozent von ihren Rohstoffexporten ab – 46 von ihnen, hauptsächlich in Afrika, von nur einem einzigen Gut. Die Exporte von Ländern in Afrika, dem Nahen Osten und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten bestehen durchschnittlich zu mehr als 70 Prozent aus Rohstoffen.“ 15 Damit verbleiben die meisten Entwicklungsländer in der unvorteilhaften Rolle als Rohstoffexporteure, die ihnen schon im Kolonialismus und Imperialismus zukam. Und ausgerechnet dieser Status wird durch die zunehmende Vereinnahmung der Entwicklungspolitik im Dienste der Rohstoffsicherung weiter zementiert.

Entwicklungspolitik und Rohstoffsicherung

Wie BDI-Chef Ulrich Grillo verdeutlicht, soll der Zugang zu Rohstoffen von einer ganzen Reihe von Akteuren gewährleistet werden: „Eine erfolgreiche Rohstoffstrategie erfordert einen ganzheitlichen Ansatz mit entsprechend flankierenden Maßnahmen auf den verschiedenen Ebenen und Politikfeldern. Die Versorgung mit Rohstoffen ist nicht lediglich eine Aufgabe der Wirtschaftspolitik, sondern gleichermaßen der Außen- und Sicherheitspolitik, der Energie- und Umweltpolitik, der Technologie- und Innovationspolitik, der Wettbewerbspolitik, der Mittelstandspolitik, der Entwicklungspolitik sowie der Europapolitik.“ 16 Ganz ähnlich schreibt der Afrikabeauftragte der Bundesregierung, Günter Nooke: „Auch die wirtschaftlichen, entwicklungspolitischen und geostrategischen Interessen der unterschiedlichen Ressorts der Bundesregierung passen im beschriebenen Feld – Afrika und Rohstoffe – exzellent zusammen. […] Um hier erfolgreiche deutsche Interessenpolitik umzusetzen, braucht es die volle Arbeitskraft der Ressorts, ein Miteinander auf allen Ebenen und kein Gegeneinander.“ 17

Die Bündelung der Kräfte soll sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene erfolgen. So fordert das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), die Rohstoffstrategie der Bundesregierung mit der EU-Rohstoffinitiative zu verzahnen.18 Gleichzeitig erfolgt eine Verquickung der jeweiligen nationalen beziehungsweise europäischen Politikbereiche . Auf deutscher Ebene geschieht dies insbesondere im Interministeriellen Ausschuss Rohstoffe, der dem BMWi untersteht. In diesem sind die Ministerien, die Deutsche Rohstoffagentur, die in der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) angesiedelt ist, sowie Vertreterinnen und Vertreter der Industrie als Sachverständige vertreten.19

Wie groß die Erwartungen an die Entwicklungspolitik seitens der Wirtschaft sind, verdeutlich erneut BDI-Chef Grillo: „[D]ie Entwicklungspolitik bietet viel mehr Möglichkeiten, zur Sicherheit unserer Rohstoffversorgung beizutragen, als gemeinhin angenommen wird. Sie kann in Entwicklungsländern hinwirken auf Rechtssicherheit, Investitionsschutz, Abbau von Exportbeschränkungen oder auch Unterbindung illegalen Exports von Rohstoffen. Das trägt zu privatwirtschaftlichem Engagement dort bei und kann auch uns helfen, unsere Rohstoffimporte sicherer zu machen.“ 20

Der Entwicklungspolitik soll dabei neben etwa dem Liefern von Expertenwissen auch die Aufgabe zufallen, Akzeptanz für westliche Präsenz zu schaffen, wie Lutz Hartmann, Vorstand der Pearl Gold AG, offenherzig ausspricht: „Jedes Minenvorhaben wird im unmittelbaren Umfeld durch die Schaffung einer lokalen Wirtschaft und Infrastruktur Akzeptanz gewinnen müssen. Hier könnte insbesondere eine bessere Zusammenarbeit zwischen europäischen Investoren und europäischer Entwicklungszusammenarbeit allen Parteien zugute kommen.“ 21 Zur Unterstützung der Privatwirtschaft besteht im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) mittlerweile eine Servicestelle für die Wirtschaft. Zu lesen ist auf der Homepage des Ministeriums: „Sie wollen sich neue Märkte erschließen oder Ihre Zulieferketten ressourcenschonend gestalten? […] Das BMZ unterstützt Sie nicht nur durch die entwicklungspolitische Arbeit, die das Investitionsklima vor Ort verbessert, sondern wir bieten Ihnen auch unsere regionale und fachliche Expertise und konkrete Förderprogramme an.“ 22 Beratend und praktisch unterstützend möchte das BMZ Kapital gen Entwicklungsländer mobilisieren – insbesondere in Richtung „Chancenkontinent Afrika“. Im Konkreten führen die Deutsche Rohstoffagentur und die BGR schon Projekte im Namen der Entwicklungszusammenarbeit durch. „Maßnahmen der GIZ und der BGR greifen dabei in sämtlichen Stufen – von der Erkundung und Rohstoffgewinnung über den Handel bis zur Weiterverarbeitung und der Wiedergewinnung von Sekundärrohstoffen.“ 23

Auch eine eigene Rohstoffinitiative hat das BMZ in Gang gebracht: »GeRI: Die Globale entwicklungspolitische Rohstoffinitiative. Flexibilität, Sichtbarkeit, Kohärenz der Entwicklungspolitik im Rohstoffsektor.« Heidi Feldt, entwicklungspolitische Beraterin, merkt diesbezüglich kritisch an, dass auch diese Rohstoffinitiative primär von den Interessen der deutschen Wirtschaft ausgehe.24 Ein Blick in die einschlägigen Dokumente macht dies deutlich: „Die Zielsetzung ist eine stärkere Verknüpfung von Außenwirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit (EZ). Eine aktive Kooperation mit der Privatwirtschaft im Rohstoffsektor durch Vermittlung (matchmaking) zwischen deutschen und lokalen Unternehmen.“ 25 Die Privilegierung der nationalen Wirtschaftsinteressen ist wenig verwunderlich, ist die GeRI doch „das entwicklungspolitische Instrument zur Begleitung der Rohstoffstrategie der Bundesregierung“. 26 Und Letztere zielt – ebenso wie die europäische Rohstoffinitiative – vorrangig auf die vollständige Öffnung der (vor allem afrikanischen) Wirtschaften des Globalen Südens für ausländisches Kapital ab.

So besehen verwundert es nicht, dass der Afrikabeauftragte der Bundesregierung, Günter Nooke, die Neuausrichtung der Entwicklungspolitik aus seiner Sicht positiv bewertet: „Deutschland wird als Wirtschaftsmacht wahrgenommen, man traut uns technologisch und politisch viel zu. Wir sollten diese Erwartungen nicht relativieren, sondern zu erfüllen versuchen. Einige Voraussetzungen sind bereits geschaffen: Unsere Entwicklungszusammenarbeit widmet sich stärker als früher der Umfeldgestaltung für Privatinvestitionen; in mehreren Ländern sind Berater im Rohstoffbereich tätig. Rohstoffsicherheit und Rohstoffgovernance sind bereits oben auf der politischen Agenda.“ 27

Fazit

Bei der Indienstnahme der Entwicklungspolitik für die staatlich geförderte Rohstoffsicherung ist der vorgebliche Zweck, die Armutsbekämpfung, für die sich die Entwicklungspolitik rühmt, bestenfalls das Anhängsel. Hinzu kommt noch, dass von Deutschland und der EU unter dem Banner der Entwicklungspolitik die wirtschaftliche Liberalisierung, insbesondere der afrikanischen Länder, vorangetrieben wird. Dies geschieht, obwohl hinreichende Argumente für die kontraproduktive Wirkung solcher wirtschaftsliberaler Maßnahmen bekannt sind. Zu diesen zählen etwa der Mangel an Schutz vor externen Wirtschaftsschocks, die Volatilität des ausländischen Kapitals, die Verschlechterung der Terms of Trade zuungunsten der Rohstoffexporteure und der in der Regel niedrige Technologietransfer – vor allem im extraktiven Sektor, der sich zu alledem meist auf wenige Exportprodukte beschränkt. Die oben angesprochenen Rohstoffpartnerschaften werden nicht zuletzt dazu führen, die Abhängigkeit der Entwicklungsländer vom unterprivilegierten Rohstoffextraktivismus zu befördern, und damit die nachteilige Position der weitestgehend kapitalfreien Rohstofflieferanten in der internationalen Arbeitsteilung zu festigen. Die Rohstoffpartnerschaften sind jedoch durchaus eine attraktive Anlagemöglichkeit für deutsches und europäisches Kapital und sichern darüber hinaus den Zugang zu außereuropäischen Rohstoffen.

Anmerkungen

1) Stiftung Wissenschaft und Politik und German Marshall Fund (2013): Neue Macht – Neue Verantwortung. Elemente einer deutschen Außen- und Sicherheitspolitik für eine Welt im Umbruch. S.7.

2) Friends of the Earth Europe, Friends of the Earth Austria, GLOBAL 2000, Sustainable Europe Research Institute/SERI (2009): Ohne Maß und Ziel? Über unseren Umgang mit den natürlichen Ressourcen der Erde. S.27.

3) CDU, CSU, SPD (2013): Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode. S.17.

4) Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie/BMWI (2010): Rohstoffstrategie der Bundesregierung. Sicherung einer nachhaltigen Rohstoffversorgung Deutschlands mit nicht-energetischen mineralischen Rohstoffen. S.7.

5) Die Bundesregierung (2007): Elemente einer Rohstoffstrategie der Bundesregierung. S.6.

6) BMWI, op.cit., S.11.

7) Die Bundesregierung, op.cit., S.2.

8) Europäische Kommission (2011): Grundstoffmärkte und Rohstoffe: Herausforderungen und Lösungsansätze. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM(2011) 25 endgültig, 2.2.2011, S.6.

9) Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (2010): Für eine strategische und ganzheitliche Rohstoffpolitik. BDI-Strategiepapier zur Rohstoffsicherheit, S.3.

10) Europäische Kommission (2010): Die Rohstoffinitiative ¯ Sicherung der Versorgung Europas mit den für Wachstum und Beschäftigung notwendigen Gütern. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat. Corrigendum. KOM(2008) 699 endgültig/2, 6.5.2010, S.5.

11) BMWI, op.cit., S.9.

12) Europäische Kommission (2010), S.5.

13) Mark Curtis (2010): Die neue Jagd nach Ressourcen: Wie die EU-Handels- und Rohstoffpolitik Entwicklung bedroht. Herausgegeben von Oxfam Deutschland e.V., WEED e.V., Traidcraft Exchange, AITEC und Comhlámh, November 2010, S.6.

14) Christian Zeller (2007): Direktinvestitionen und ungleiche Entwicklung. In: Joachim Becker u.a. (Hrsg.): Kapitalistische Entwicklung in Nord und Süd. Handel, Geld, Arbeit, Staat. Wien: Mandelbaum Verlag, S.126.

15) Mark Curtis, op.cit., S.12.

16) Ulrich Grillo (2007): Die Ewartungen [sic] der Industrie an eine strategische Rohstoffpolitik. In: Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.: Rohstoffsicherheit – Anforderungen an Industrie und Politik. 2. BDI-Rohstoffkongress am 20. März 2007 in Berlin. Ergebnisbericht der BDI-Präsidialgruppe »Internationale Rohstofffragen«. BDI-Drucksache Nr. 395. Berlin: Industrie Förderung GmbH, S.28.

17) Günter Nooke (2013): Welche Rohstoffpolitik wollen wir? Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. In: Gerhard Wahlers (Hrsg.): Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. Nachhaltigkeit und Transparenz in der globalisierten Welt. Sankt Augustin/Berlin: Konrad Adenauer Stiftung e.V., S.14.

18) BMWI, op.cit., S.7.

19) Heidi Feldt (2012): Die deutsche Rohstoffstrategie. Eine Bestandsaufnahme. Herausgegeben von der Heinrich-Böll-Stiftung, S.4.

20) Ulrich Grillo, op.cit., S.30.

21) Lutz Hartmann (2013): Rohstoffinvestitionen und Rohstoffsicherung. In: Gerhard Wahlers (Hrsg.): Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. Nachhaltigkeit und Transparenz in der globalisierten Welt. Sankt Augustin/Berlin: KonradAdenauerStiftung e.V., S.35.

22) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2013): Mitmachen! Unser Angebot für die Wirtschaft.

23) Sebastian Paust (2013): Deutsche Rohstoffpartnerschaften für Afrika. In: Gerhard Wahlers (Hrsg.): Deutsche Wirtschaftsinteressen und afrikanische Rohstoffe. Nachhaltigkeit und Transparenz in der globalisierten Welt. Sankt Augustin/Berlin: KonradAdenauerStiftung e.V., S.39.

24) Heidi Feldt, op.cit., S.9.

25) Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (2013): GeRI: Die Globale entwicklungspolitische Rohstoffinitiative. Flexibilität, Sichtbarkeit, Kohärenz der Entwicklungspolitik im Rohstoffsektor.

26) Ebd.

27) Günter Nooke, op.cit., S.12.

Lukas Renz studiert Internationale Entwicklung in Wien. Beim vorliegenden Text handelt es sich um eine stark gekürzte Fassung der Studie »Rohstoffimperialismus: Deutsche und europäische Entwicklungspolitik im Dienste von Wirtschaft und Machtpolitik«, die bei der Informationsstelle Militarisierung erschienen ist und dort abgerufen werden kann (imi-online.de).

Konflikte durch Rohstoffausbeutung?

Konflikte durch Rohstoffausbeutung?

Interne und externe Auslöser des »Ressourcenfluchs«

von Matthias Basedau

Die Frage, ob ein ressourcenreicher Staat besonders anfällig ist für interne Konflikte, ist bislang nicht eindeutig geklärt. Der Autor beleuchtet interne wie externe Faktoren, die Gewalt in solchen Staaten eher befördern, ebenso wie solche, die eher befriedend wirken. Und er fordert, dass sich die Forschung mehr mit diesem Thema befasst.

Ressourcen scheinen für viele Staaten einen »Fluch« zu bedeuten. Länder, die über große Mengen an nicht-erneuerbaren natürlichen Ressourcen verfügen, wie an Erdöl, seltenen Metallen oder Diamanten, leiden häufig unter wirtschaftlichen und sozialen Problemen sowie unter gewaltsamen Konflikten, die z.B. durch Umweltschäden oder Streit um die Verteilung der Erlöse ausgelöst werden. Klassische Beispiele dafür sind die anhaltenden blutigen Auseinandersetzungen in der Demokratischen Republik Kongo oder die früheren »Diamond Wars« in Sierra Leone und Liberia. Die internen Konflikte im Sudan oder im unabhängig gewordenen Südsudan werden häufig mit dem Vorhandensein von Erdölreserven erklärt.

Natürliche Ressourcen führen aber nicht über Nacht zu Bürgerkriegen oder anderen internen Konflikten. Grundsätzlich gibt es zwei Kausalmechanismen, die natürliche Ressourcen und kollektives Gewalthandeln miteinander verbinden (Le Billon 2012; Ross 2012):

  • Verschiedene Merkmale des Ressourcenbereichs können zur Gewalt motivieren bzw. die Ressourcen selbst werden zum Konfliktgegenstand. So ist häufig die Verteilung der Einkünfte aus dem Ressourcenverkauf zwischen verschiedenen Gruppen umstritten. Ressourcenreiche Erdölregionen, wie in Nigeria oder Angola, streben in manchen Fällen die Unabhängigkeit vom Zentralstaat an. Motive zur Gewaltanwendung und Rebellion können sich auch aus den Begleitfolgen der Ressourcenextraktion ergeben. Umweltverschmutzung oder ausbleibende Kompensationszahlungen führen zu Unmut und Groll. Diese Motive können verstärkt werden, wenn die Region, in der die Ressourcen vorkommen, sich kulturell bzw. ethnisch vom Rest des Landes unterscheidet und/oder von der Regierung politisch und ökonomisch benachteiligt wird.
  • Ressourcen können Ermöglicher interner Konflikten sein. Mittels des Handels mit Ressourcen können Rebellengruppen oder Regierungen ihre kostspieligen gewaltsamen Auseinandersetzungen finanzieren. Oft werden illegal Diamanten aus Flussbetten geschürft oder Erdölpipelines angezapft. In Kolumbien, Nigeria oder Aceh (Indonesien) beispielsweise wurde Personal entführt und Lösegeld gefordert, andernorts wurden »Revolutionssteuern« erpresst. Manche Rebellenführer, wie der spätere Präsident der Demokratischen Republik Kongo, Laurent Kabila, verkaufen Schürfrechte schon vor einem möglichen Sieg an ausländische Interessenten – und bisweilen dieselben Schürfrechte gleich an mehrere Interessenten. Neben der finanziellen Möglichkeit bieten Ressourcen (potentiellen) Rebellen häufig auch lohnende Ziele ihrer militärischen Aktivität, dazu zählen Ressourcenförderanlagen, Transportwege oder das Personal. So haben Tuareg-Rebellen im Niger immer wieder die Einrichtungen zur Urangewinnung im Norden des Landes angegriffen.

Neben diesen direkten Kausalmechanismen können Ressourcen indirekt zu Gewaltkonflikten beitragen. Häufig sind Regierungen in Afrika und anderen Regionen des »Globalen Südens« besonders abhängig vom Ressourcensektor. Exportabhängigkeiten von über 90% sind keine Seltenheit. Solche Volkswirtschaften werden von plötzlichen Preisschocks auf dem Weltmarkt schwer getroffen. Die wirtschaftlichen Schwierigkeiten werden dann zum Nährboden für gewaltsame Auseinandersetzungen. Ein anderer Faktor ist der Inflationseffekt, der aus hohen Einnahmen aus Ressourcenhandel entsteht und andere Exportsektoren teurer und damit weniger wettbewerbsfähig macht. Als Resultat dieser »Holländischen Krankheit«, wie der Effekt nach den Krisensymptomen der niederländischen Volkswirtschaft nach den Erdgasfunden der 1950er Jahre genannt wird, steigt die Konfliktanfälligkeit. Hohe Ressourceneinnahmen können außerdem die Qualität der Institutionen schädigen, wenn der Aufbau einer leistungsfähigen Verwaltung nicht für nötig gehalten wird oder eine Regierung sich unabhängig von ihrer Bevölkerung glaubt und meint, keine Rechenschaft ablegen zu müssen. Schwache Institutionen erhöhen die Unzufriedenheit der Bevölkerung und bereiten den Boden für gewaltsame Erhebungen.

Kontextbedingungen sind wichtig

Die oben skizzierten Zusammenhänge klingen auf theoretischer Ebene überzeugend, und es gibt zahlreiche praktische Beispiele, die diese belegen. Allerdings ist die empirische Untermauerung des konfliktbezogenen »Ressourcenfluchs« insgesamt wesentlich schwächer, als das in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Die »Mutter aller Ressourcenkonfliktstudien« von Paul Collier und Anke Hoeffler (zuerst 1998, aktualisiert 2004) hatte erbracht, dass Primärgüter allgemein das Konfliktrisiko erhöhen. Spätere Arbeiten konnten dies nur zum Teil bestätigen. Ross zeigte 2004, dass sich nur die Ressource Erdöl robust mit einem erhöhten Bürgerkriegsrisiko verbinden lässt. Weitere Arbeiten erbrachten deutliche Hinweise, dass es bestimmte Kontextbedingungen sind, die darüber entscheiden, ob es zu Gewalt kommt oder nicht (siehe auch Ross 2012). Lujala (2008, 2009) zeigt auf, dass Erdöl nur dann ein erhöhtes Konfliktrisiko bedeutet, wenn es auf dem Festland abgebaut wird, nicht aber offshore, d.h. aus dem Meer.

Andere Arbeiten zeigen auf, dass Ressourcen auch friedensfördernd und stabilisierend wirken können: Länder, die über sehr hohe Einnahmen aus dem Erdölgeschäft verfügen, sind in der Lage, durch eine großzügige Verteilungspolitik gewaltsames Aufbegehren erst gar nicht entstehen zu lassen (Basedau/Lay 2009). Friedenspolitisch wenig wünschenswerte Praktiken zur Stabilisierung zumeist autoritärer Regime sind die ressourcenfinanzierte Korruption und Repression. Korruption kann das Konfliktrisiko mindern, indem potentielle Oppositionelle in klientelistische Netzwerke eingebunden werden (Fjelde 2009). Nicht selten wird die Stabilität autoritärer Regime durch massiv ausgebaute Sicherheitsapparate aufrechterhalten, die aus Ressourcengeldern finanziert werden.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die griffige Formel »reich an Ressourcen, aber dennoch von Gewalt geplagt« nur bedingt stimmt. Länder mit sehr hohen Einnahmen pro Kopf aus Ölexporten – wie viele reiche Erdölemirate im Persischen Golf, aber auch Brunei oder Äquatorial-Guinea – haben selten Gewaltprobleme, weil sie sich die teuren Verteilungs- und Repressionspolitiken leisten können. Länder wie Nigeria oder neuerdings der Südsudan hingegen haben bezogen auf die Bevölkerungsgröße oft wenig zur Verfügung. So erwirtschaftet Äquatorial-Guinea aus seinem Erdöl pro Jahr und Kopf geschätzte 15.000 US$. Das ist mehr als 30 mal so viel wie man für den Südsudan oder Nigeria schätzt, wo es jeweils nur wenige Hundert Dollar sind.

Neben Faktoren wie dem Grad der Abhängigkeit und des Reichtums oder dem Ort und der Art des Ressourcenabbaus kommen viele weitere Kontextbedingungen infrage, insbesondere aus dem Bereich des Ressourcenmanagements. Naheliegenderweise ist eine zufriedenstellende Verteilung der Einnahmen wichtig. Jüngere Studien gehen noch weiter und haben Hinweise gefunden, dass der »Ressourcenfluch« überhaupt nicht existiert und es sich lediglich um Scheinzusammenhänge handelt, die verschwinden, wenn Variablen wie der Umfang der Ressourcenvorkommen oder politische Entwicklungen berücksichtigt werden (z.B. Cotet/Tsui 2013).

Vor allem aber gibt es konzeptionelle bzw. theoretische Gründe, eine allzu simple Auffassung vom »Ressourcenfluch« im Sinne eines »Ressourcendeterminismus« nicht zu teilen. Dabei handelt es sich um die fehlende Berücksichtigung wichtiger Bedingungen, die entweder im Ressourcenbereich selbst (Ort und Art der Ausbeutung, Umfang des Reichtums und Grad der Abhängigkeit, Verteilung und Verwendung der Erlöse etc.) oder in den umgebenden Faktoren zu finden sind. Zu letzteren gehören praktisch alle nicht-ressourcenspezifischen Faktoren, die als mögliche Ursachen für Gewalt infrage kommen können, u.a. die grundsätzlichen Merkmale der Ökonomie, das Verhältnis zwischen ethnischen oder anderen Identitätsgruppen, die Gestaltung politischer und anderer Institutionen sowie das Verhalten von Eliten.

Externe Kontextbedingungen bisher wenig beachtet

Ein weiteres Bündel an Einflussfaktoren hat in der empirischen Forschung relativ wenig Widerhall gefunden, nämlich externe Bedingungen. Das überrascht, wenn man bedenkt, dass Ressourcen letztlich erst durch den internationalen Handel wertvoll und damit zu möglichen Konfliktgegenständen werden. So werden die ökologischen Schäden, die zum Unmut der lokalen Bevölkerung beitragen, oft von großen transnationalen Konzernen verursacht, die sich wie Shell im Niger-Delta erst nach langen Jahren zu Kompensationszahlungen bewegen lassen. Es kommt auch deshalb wenig von den Ressourceneinnahmen bei der einheimischen Bevölkerung an, weil die Anteile, die den Regierungen verbleiben, oft auf beschämend niedrigem Niveau liegen, z. B. im Falle des Tschad zu Beginn der Erdölförderung 2003 bei nur etwa 13% (obgleich hier auch die Kosten für die Errichtung der Infrastruktur mitbedacht werden müssen).

Die Finanzierung von Rebellengruppen durch den internationalen Diamanten- oder Coltanhandel, wie wir das aus der Demokratischen Republik Kongo kennen, heizt vorhandene Konflikte an und verlängert sie häufig. Diese Verstetigung von Konflikten wird auch mit dem Begriff der »Kriegsökonomie« beschrieben. Schlimme Auswirkungen kann die rivalisierende Parteinahme in internen Konflikten haben. Amerikanische und französische Ölfirmen konkurrierten um das Öl der Republik Kongo (nicht zu verwechseln mit der Demokratischen Republik Kongo). Dank französischer und angolanischer Unterstützung konnte Denis Sassou-Nguesso, der bereits 1979-1992 Präsident des Landes gewesen war, 1997 den ersten demokratisch gewählten Präsidenten aus dem Amt jagen und den Posten wieder selbst übernehmen. Ressourcen können Konflikte besonders dann anheizen, wenn externe Akteure deren Kontrolle anstreben und dafür militärische Mittel einsetzen. Dies scheint etwa im Irakkrieg zumindest teilweise der Fall gewesen zu sein. Allerdings ist die externe Einmischung meist indirekter und weniger sichtbar, deshalb aber nicht weniger problematisch.

Externe und interne Bedingungen zählen

Die Aufzählungen solcher Beispiele darf gleichwohl nicht mit einer generellen empirischen Bestätigung verwechselt werden. Ob hauptsächlich externe Faktoren den »Ressourcenfluch« auslösen, muss angesichts fehlender verallgemeinerungsfähiger Studien vorläufig als offen angesehen werden. Zudem gibt es Hinweise, dass externe Faktoren nicht notwendigerweise negativ auf den internen Frieden in den betreffenden Ländern wirken. Eine Studie (Wegenast 2013) zeigt, dass negative Effekte des »Ressourcenfluchs« vor allem in Ländern auftreten, die ihre Ressourcenvorkommen verstaatlicht haben. Mächtige und undurchsichtige Staatsfirmen dienen oft dem Machterhalt der Regierung und nicht der nachhaltigen Entwicklung. Offenbar sind Bürgerkriege dort wahrscheinlicher, wo die Ressourcenvorkommen nicht privat ausgebeutet werden. Im Gegensatz zu Regierungen sind international bekannte Konzerne viel anfälliger für internationale zivilgesellschaftliche Kampagnen und deshalb eher auf ihren guten Ruf bedacht.

Selbst die direkte politische Einmischung muss nicht notwendigerweise Stabilität und Frieden bedrohen: In vielen Fällen genießen ressourcenreiche Regierungen gerade aufgrund des Besitzes strategischer Ressourcen externe Unterstützung (vgl. Basedau/Lay 2009; Le Billon 2012). Diese wiederum führt zu einer geringeren Wahrscheinlichkeit einer Rebellion. Viele Staaten im Persischen Golf, insbesondere Saudi Arabien, genießen den besonderen Schutz der USA. Frankreich hat in der Vergangenheit das Regime im zentralafrikanischen Gabun geschützt. Dabei gibt es ohne Zweifel auch unerwünschte Effekte. Die externe Unterstützung mag den Frieden sichern, stabilisiert aber allzu oft autoritäre Regime, deren Mangel an Achtung von Menschenrechten und Allgemeinwohl orientierter Regierungsweise achselzuckend als »Kollateralschäden« hingenommen werden.

In Zukunft könnten die Karten zumindest im Erdölbereich komplett neu gemischt werden. Mit der »Ölsand- und Schiefergasrevolution« könnten sich wesentliche Parameter ändern. Neue Technologien, wie das Fracking – in Deutschland vor allem wegen möglicher Umweltschäden in der Diskussion –, ermöglichen den Abbau bisher schlecht zugänglicher Energierohstoffe. Manche Schätzungen gehen davon aus, dass die USA, bislang massiv abhängig vom Import von Energieressourcen, im Jahre 2040 zu den Energieexporteuren gehören könnten (EIA 2013). Diese Entwicklungen mögen externe Interventionen weniger wahrscheinlich machen. Sie könnten aber erdölreiche Staaten auch um jene Mittel bringen, die sie zur internen Befriedung benötigen. Insgesamt sollte man daher mit Prognosen im Erdölbereich und den politischen Konsequenzen vorsichtig sein (Basedau 2007).

Die Frage, ob hauptsächlich externe oder interne Faktoren einen »Ressourcenfluch« herbeiführen, ist vorerst offen. Wahrscheinlich sind unterschiedliche Faktoren beteiligt. Die Forschung bleibt aufgerufen, diesbezüglich neue und belastungsfähige Erkenntnisse zu erzielen. Die Resultate solcher Forschung sind überdies keine Angelegenheit für den Elfenbeinturm der Gelehrten. Vielmehr ist die Identifizierung der problematischen oder positiven ressourcenspezifischen und anderen Kontextbedingungen Voraussetzung für die Entwicklung wirksamer Vermittlungs- und Lösungsstrategien.

Literatur

Matthias Basedau (2007): Erdölkriege – Kriege der Zukunft? Hamburg: GIGA, GIGA Focus Global, 06/2007.

Matthias Basedau and Jann Lay (2009): Resource curse or rentier peace? The ambiguous effect of oil wealth and oil dependence on violent conflict. Journal of Peace Research, Vol. 46, S.757-776.

Paul Collier and Anke Hoeffler (2004): Greed and grievance in civil war. Oxford Economic Papers, Vol. 56, S.563-595.

Anca M. Cotet and Kevin A. Tsui (2013): Oil and conflict: What does the cross country evidence really show? American Economic Journal: Macroeconomics, Vol 5, S.49-80.

U.S. Energy Information Administration (2013): Annual Energy Outlook 2013 – Natural Gas, from Executive Summary. Release Dates: April 15-May 2, 2013.

Hanne Fjelde (2009): Buying peace? Oil wealth, corruption and civil war, 1985-99. Journal of Peace Research, Vol. 46, S.199-218.

Philippe Le Billon, (2012): Wars of Plunder. Conflicts, Profits and The Politics of Resources. New York: Columbia University Press.

Paivi Lujala (2010): The spoils of nature: Armed conflict and rebel access to natural resources. Journal of Peace Research, Vol. 47, S.15-28.

Michael L. Ross (2004): What do we know about natural resources and civil war? Journal of Peace Research, Vol. 41, S.337-356.

Michael L. Ross (2012): The Oil Curse. How Petroleum Wealth Shapes the Development of Nations. Princeton: Princeton University.

Tim Wegenast (2013): The Impact of Fuel Ownership on Intrastate Violence. Hamburg: GIGA, GIGA Working Paper No. 225, May 2013.

Prof. Dr. Matthias Basedau arbeitet seit 2002 als wissenschaftlicher Mitarbeiter am GIGA Institut für Afrika-Studien und ist seit 2005 Forschungsschwerpunktleiter »Gewalt, Macht und Sicherheit« am GIGA German Institut of Global and Area Studies.

Schürt Uranbergbau Konflikte in Afrika?

Schürt Uranbergbau Konflikte in Afrika?

von Janina Laurent und Kerstin Rother

Systematische Studien über den Zusammenhang von Konflikten und Rohstoffen belegen, dass rohstoffreiche Staaten unter spezifischen Voraussetzungen ein signifikant höheres Konfliktrisiko aufweisen (vgl. u.a. Ross 2004; Le Billon 2001). Die Staaten des subsaharischen Afrika werden aufgrund des Ressourcenreichtums sowie häufiger innerstaatlicher Konflikte oft in diesem Kontext genannt. Der Fokus liegt meist auf strategisch bedeutsamen Rohstoffen wie Diamanten und Erdöl. Eine Forschungslücke besteht bei der möglichen Beeinflussung von Konflikten durch Uranvorkommen.

Uran ist ein Rohstoff mit hoher strategischer Relevanz. Uranerz wurde insbesondere während des Kalten Krieges zur Herstellung nuklearer Waffen in großem Umfang abgebaut und aufbereitet. Heute dient aufbereitetes Uran vorwiegend der kommerziellen Energiegewinnung. Derzeit sind weltweit 436 Reaktoren in Betrieb, und 67 weitere Reaktoren befinden sich im Bau (vgl. IAEA 2013).

Inwiefern ist aber ein Zusammenhang zwischen Uranbergbau und Konflikten in Afrika festzustellen? Langfristige Umweltschäden sowie eine ungerechte Verteilung der Profite aus dem Uranexport – letzteres ein möglicher Hinweis auf die Ausgrenzung bestimmter Bevölkerungsgruppen – können Konflikte auslösen. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, die Mechanismen zu identifizieren, die diese Konflikte beeinflussen. In einem weiteren Schritt können dann Maßnahmen und Instrumente zur Konfliktprävention erarbeitet werden.

Ein Projekt des Zentrums für Naturwissenschaft und Friedensforschung (ZNF) der Universität Hamburg und des German Institute of Global and Area Studies (GIGA) im Jahr 2012 untersuchte den Zusammenhang von Konflikten und Uranbergbau im Zeitraum 1946-2010. Eine raum-zeitliche Analyse von Uranbergbau, Ethnizität und bewaffneten Konflikten im subsaharischen Afrika ergab, dass in vier Ländern (Südafrika, Demokratische Republik Kongo, Namibia und Niger) die genannten Faktoren sowohl zeitlich als auch räumlich relevant sind (hierzu auch Basedau/Koos 2012).

Uranbergbau in der Republik Namibia

In Namibia wird Uranerz seit den 1950er Jahren in der Erongo-Region abgebaut, zunächst unter südafrikanischer Führung, nach der Unabhängigkeit im Jahre 1990 mit Einverständnis der namibischen Machthaber. Spezifische Gesetze, die auf die besonderen Gefahren des Uranbergbaus eingehen, wurden erst 20 Jahre später eingeführt. Mit der »Rössing Mine« der Rio Tinto Zinc Corporation befindet sich in Namibia der größte Urantagebau der Welt, wobei die Republik mit etwa 3.258 Tonnen Uranoxid im Jahr 2012 an fünfter Stelle der uranexportierenden Staaten steht und das Exportpotential weiter ausbaut. Durch die neun produzierenden Uranerzminen gehören die Bergbauunternehmen zu den größten Arbeitgebern im Westen Namibias und stellen somit die Lebensgrundlage für viele Menschen dar. Die Probleme, die Uranbergbau mit sich bringt, werden in Namibia bis dato wenig diskutiert. Dabei entstehen durch den Uranbergbau sowohl Umweltprobleme als auch Spannungen in der Bevölkerung. Ethnische Minderheiten, die in der Umgebung der Minen leben, werden bei der Entscheidungsfindung der Regierung übergangen, was ein Konfliktpotential zur Folge hat.

Namibia wird seit Jahrhunderten von Volksgruppen bewohnt, die bereits vor Ankunft der weißen Siedler Konflikte um Land, Wasser und Vieh austrugen. Diese Konflikte wurden durch die Kolonialmächte und die südafrikanische Verwaltung im 19. und 20. Jahrhundert verstärkt. Ein Zusammenhang zwischen Ethnizität und Konflikten war also schon damals erkennbar. Auch die Unterdrückung bestimmter Volksgruppen durch andere – in Namibia sind unter anderem San, Himba und Topnaar-Nama betroffen – existierte schon vor dem Uranbergbau (vgl. Dierks 2003).

Die bisherigen gewaltsam ausgetragenen Konflikte in Namibia hängen jedoch nicht mit dem Uranbergbau zusammen. Auch der Kampf um die Unabhängigkeit Namibias zwischen 1960 und 1989 wurde weder durch Uranbergbau finanziert noch wegen diesem geführt. Diese Erkenntnis bedeutet aber keineswegs, dass es keine Konflikte um den Uranbergbau in Namibia gibt, sondern lediglich, dass diese unter der Gewaltschwelle liegen. Ein solcher Konflikt liegt zwischen den Topnaar-Nama, der Regierung und den Bergbaugesellschaften in der Erongo-Region vor. Die Topnaar-Nama beanspruchen das Gebiet um den Kuiseb-Fluss, welches sie schon seit Jahrhunderten besiedeln. Die Regierung erkennt weder den Anspruch auf das Land noch die Führer der Topnaar-Nama an. Die Entwicklungs- und Verteilungsungleichgewichte zu Lasten der Topnaar-Nama werden durch den Uranbergbau verschärft, was den bestehenden Konflikt zwischen den Topnaar-Nama und der Regierung verstärken könnte (vgl. Suchanek).

Der Reichtum, der durch Uranbergbau generiert wird, aber weder transparent verteilt wird noch in der Region verbleibt, trägt dazu bei, dass die Regierung sich vom Volk isoliert und die Korruption in Namibia steigt. Dabei spielt eine Rolle, dass Namibia zwar reich an Bodenschätzen ist, jedoch keine ausdifferenzierte Wirtschaft mit ausgeprägtem Binnenhandel besitzt. Die Tendenz wird durch die unzureichende Gesetzgebung bezüglich des Uranbergbaus und den Mangel an Transparenz bei der Entscheidungsfindung sowie die undurchsichtige Vergabe von Bergbaulizenzen durch die zuständigen Behörden verstärkt. Auch die Nichtbeachtung der namibischen Naturschutzgesetze lassen eine Fehlentwicklung erkennen.

Der Uranbergbau generiert in Namibia einerseits Arbeitsplätze und Steuereinahmen. Andererseits haben die Uranerzminen langfristige negative Folgen für die Umwelt und die Bevölkerung sowie die Entwicklung einer gefestigten Demokratie. Die Folgen für die Umwelt sind kaum abschätzbar, und ein Beweis des Zusammenhangs zwischen Radioaktivität und Krankheiten, die oft erst nach Jahren auftreten, ist schwer zu erbringen. Zudem entzieht der Uranbergbau den Ökosystemen und der ansässigen Bevölkerung das ohnehin schon knappe Wasser. Die betroffenen Arbeiter und Anwohner, Farmer und Topnaar-Nama, finden kein Gehör bei den Bergbaukonzernen und der namibischen Regierung. Da bei der Bevölkerung und vielen namibischen Nichtregierungsorganisationen große Wissenslücken bestehen, was durch eine unzureichende Informationspolitik seitens der Bergbaukonzerne und der namibischen Regierung verschlimmert wird, besteht vor Ort kaum die Möglichkeit, gegen die Fehlentwicklungen vorzugehen.

Die negativen Folgen des Uranbergbaus treffen in Namibia auf Entwicklungs- und Verteilungsungleichgewichte sowie auf die Diskriminierung bestimmter Volksgruppen und eine noch unzureichend gefestigte Demokratie. Dieses Zusammentreffen kann das allgemeine Konfliktrisiko erhöhen sowie vorhandene Konflikte verschärfen.

Uranbergbau in der Demokratischen Republik Kongo

Die Demokratische Republik Kongo (DR Kongo) zählt zu den ärmsten und politisch instabilsten Regionen der Welt. In den Medien wird das Land meist in Verbindung mit Gewaltkonflikten, Menschenrechtsverletzungen und der Ausbeutung von Bodenschätzen genannt. Insbesondere der in der Region des »Kupfergürtels« – eine der größten Lagerstätten wertvoller Bodenschätze – gelegene Osten wird von Rebellen und anderen nicht-staatlichen Akteuren umkämpft. Kinshasa, die Hauptstadt der DR Kongo, befindet sich rund 1.500 Kilometer vom Kupfergürtel entfernt im Westen des Staates und ist über den Landweg nahezu unerreichbar. Staatliche Kontrollen sind dadurch nicht ausreichend gewährleistet, und kurzfristige Einsätze bei einer Konflikteskalation werden erschwert. Umfangreiche Uranerzvorkommen befinden sich hauptsächlich in der Region Katanga, darunter die wohl bekannteste Uranerz-Lagerstätte überhaupt: Die »Shinkolobwe-Kasolo Mine« lieferte das Uran, das zum Bau der ersten Atombomben der USA verwendet wurde.

Uran – das Gold der belgischen Kolonie

Uranbergbau hat in der DR Kongo eine lange Tradition. Die rohstoffreiche Region Katanga im Südosten des Landes zog im frühen 20. Jahrhundert zahlreiche Bergbauunternehmen an. 1906 wurde unter belgischer Kolonialherrschaft die Bergbaugesellschaft »Union Minière du Haut Katanga« (UMHK) gegründet. Besonders profitabel waren die Uranerz-Lagerstätten in Katanga, die seit den 1920er Jahren ausgebeuetet wurden. In der »Shinkolobwe-Kasolo Mine« förderten die Belgier bis 1957 jährlich bis zu 2.500 Tonnen uranhaltigen Gesteins und blieben von 1925 bis 1961 der weltweit wichtigste Lieferant von Uranerz. Der kontinuierliche Eintrag von radioaktiven Substanzen führte in der Umgebung zu einer erheblichen Strahlenbelastung. In der Regel war davon ein Areal von mehreren Kilometern Durchmesser betroffen, bei der »Shinkolobwe-Kasolo Mine« sogar ein Gebiet von rund 300 Hektar. Gefahr ging insbesondere von radioaktivem Staub aus, sowie von Abwässern, die das Grundwasser verseuchten. Unzufriedenheit in der Gesellschaft verbreitete sich durch die fehlende Möglichkeit, die Lebensbedingungen zu verbessern.

Ab 1950 setzte sich das Luba-Volk verstärkt für mehr Machtteilhabe in dem südöstlich gelegenen Distrikt Haut-Katanga ein. Die »Shinkolobwe-Kasolo Mine« befand sich innerhalb des Siedlungsgebietes der Luba. Politische Teilhabebestrebungen seitens dieser Ethnie, aber auch anderer, neu gebildeter »Stammesparteien«, führten dazu, dass die politische Situation in Katanga insbesondere ab 1959 als konfliktreich galt. Das Ziel, die ressourcenreiche Provinz als eigenständigen Staat zu deklarieren und die Kontrolle über die Rohstoffe zu erlangen, spielte dabei eine zentrale Rolle. Zu den neuen Interessenparteien gehörte auch die Partei CONAKAT (Conféderation des Associations du Katanga) des Kongolesen Moïse Kapenda Tschombé. Tschombé, ein hohes Mitglied der Luba-Ethnie, kooperierte mit dem belgischen Unternehmen UMHK, das wiederum im Auftrag Belgiens agierte. Als Kongo 1960 seine Unabhängigkeit bekannt gab, wurden die Sezessionsbestrebungen seitens der CONAKAT konkret. Die Situation eskalierte 1960, als Tschombé Katanga zum unabhängigen Staat erklärte und sich damit gegen die Zentralregierung stellte. Der Staat verlor dadurch wichtige Einnahmen aus dem Minengeschäft (vgl. Kacza 1990). Belgische Armeetruppen kämpften gegen das kongolesische Militär um die Region. Durch den bewaffneten Konflikt kam zum Ende des Jahres 1961 der offiziell geführte Uranbergbau in der DR Kongo zum Erliegen, der Sezessionskrieg fand 1963 ein Ende. Die Provinz Katanga gehörte nun erneut zum administrativen Bereich der kongolesischen Zentralregierung.

Von Konflikten geprägt, entstanden in der Region jedoch weiterhin Aufstände und Volksgruppenkämpfe. Die Akteure hatten überwiegend ein Interesse: Sie wollten die Kontrolle über Provinzen und die damit einhergehende Macht über die Bodenschätze erlangen. Ein offizieller Uranbergbau wurde im Kongo nicht wieder aufgenommen, jedoch etablierte sich ein informeller Rohstoffabbau durch Individualschürfer (artisanal mining). Er steht der industriellen Gewinnung mineralischer Bodenschätze gegenüber, die durch den Einsatz moderner Maschinen und strukturierter Arbeitsprozesse sowohl ökonomisch als auch ökologisch überlegen ist. Der informelle Rohstoffabbau im Osten der DR Kongo gilt aktuell als politisches, wirtschaftliches sowie soziales Problem.1

Welches Fazit kann aus den Fallbeispielen gezogen werden?

In vielen Ländern Afrikas südlich der Sahara ist die Gesetzgebung bezüglich der Gewinnung von Bodenschätzen lückenhaft und undifferenziert. Zum Umgang mit radioaktiven Materialien gibt es anders als in Europa, wo der Umgang mit Uran vom Bergbau bis zur Entsorgung reguliert ist, keine standardisierten Regelungsverfahren. Für ausländische Investoren ist die Möglichkeit des freien Zugangs zu Schürf- und Exportoptionen in Afrika interessant, da Steuerausgaben, Investitionskapital und Umweltauflagen meist gering ausfallen (vgl. Fatal Transactions 2008). Von dieser Politik sind in erster Linie die ansässige Bevölkerung und die Minenarbeiter betroffen, die aufgrund der geringen Distanz zwischen Siedlungsgebiet und Uranerzmine mit einer möglichen Landenteignung und mit den negativen Einflüssen auf Gesundheit und Umwelt konfrontiert sind. Zudem ist die Subsistenzwirtschaft nach radioaktiven Umwelteinträgen und aufgrund des Mangels an Wasser, das in großen Mengen für den Bergbau abgezweigt wird, nur noch begrenzt möglich und mit gesundheitlichen Gefahren verbunden.

Die Einzelfallstudie über den Uranbergbau in Namibia zeigt, dass Uranerz ein Konfliktpotential birgt, welches besonders zum Tragen kommt, wenn Uranbergbau auf unterdrückte Minderheiten und eine ungleiche Ressourcenverteilung trifft. In Namibia wäre beispielsweise eine striktere Gesetzeslage bezüglich des Uranbergbaus und deren Einhaltung durch die Behörden sowie die Partizipation der betroffenen Volksgruppen ein möglicher Ansatz, um das Konfliktpotential zu mindern.

Eine eindeutige Aussage darüber, dass Uranbergbau zu innerstaatlichen Konflikten in der DR Kongo führt, ist wissenschaftlich nicht ausreichend belegbar. Die Konflikte sind vielschichtig, insbesondere ist die Verbindung zum Rohstoff Uran schwer herzustellen. Dennoch zeigen die historischen Ereignisse in der DR Kongo, dass der Sezessionskonflikt (1960-1963) auf das Interesse an den Rohstoffen der Region zurückzuführen ist. Regionen im rohstoffreichen Osten werden heute von bewaffneten Gruppen regiert. Die Folge sind die illegale Ausbeutung der Minen unter unzureichenden Arbeitsbedingungen sowie Schmuggel und Korruption. Offizielle Beweise für den informellen Abbau von Uran liegen nicht vor, internationale Nichtregierungsorganisationen bestätigen aber, dass Uran in Katanga illegal geschürft wird (vgl. u.a. ÖNZ 2011). Eine Revitalisierung des Uranbergbaus in der DR Kongo könnte demnach mit Risiken verbunden sein, die nur schwer abschätzbar sind. Deshalb ist es notwendig, weitere Forschungen in diesem Gebiet anzustellen, um mögliche Verbesserungsvorschläge im Umgang mit dem Uranabbau in Afrika zu entwickeln.

Literatur

Basedau, Matthias; Koos, Carlo (2012): Does Uranium Mining Increase Civil Conflict Risk? Evidence from a Spatiotemporal Analysis of Africa from 1945 to 2010. Hamburg: German Institute of Global and Area Studies, GIGA Working Papers 205/2012.

Dierks, Klaus (2003): Chronologie der Namibischen Geschichte. Von der vorgeschichtlichen Zeit zum unabhängigen Namibia 2000. 2. Auflage, Windhoek.

Fatal Transactions (2008): Mining Regulation in Africa.

International Atomic Energy Agency (2013): Power Reactor Information System. Nuclear Power Reactors in Operation.

Kacza, Thomas (1990): Die Kongo-Krise 1960-1965. Pfaffenweiler: Centaurus-Vertragsgesellschaft.

Koning, Ruben (2011): Conflict Minerals in the Democratic Republic of the Congo Aligning Trade and Security Interventions. In: SIPRI Policy Paper 27/2011.

Le Billon, Philippe (2001): The political ecology of war: Natural resources and armed conflicts. International Political Geography 20, S.561-584.

Ökomenisches Netz Zentralafrika (2011): Uranium Mining in the DR Congo. A Radiant Business for European Companies? Juni 2011.

Ross, Michael L. (2004): What do we know about natural resources and civil war? Journal of peace research vol. 41(3), S.337–356.

Suchanek, Norbert (2010): Namibia. Ureinwohner kämpfen gegen Uran-Bergbau. naturvoelker.org.

Anmerkung

1) Der Fokus liegt insbesondere auf dem Abbau der Rohstoffe Kassiterit (tin ore), Koltan (colombite–tantalite) und Wolframit (tungsten ore) (vgl. Koning 2011).

Janina Marie Laurent studierte an der Universität Hamburg Geographie (B.Sc.) und absolviert gegenwärtig ihren »Master of Peace and Security Studies« am Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik (IFSH) an der Universität Hamburg. Kerstin Rother studierte an der Helmut-Schmidt-Universität in Hamburg Politikwissenschaften (M.A.) und erwarb am IFSH den »Master of Peace and Security Studies (M.P.S.). Gegenwärtig arbeitet sie als freie Journalistin in Hamburg.