Rot, gelb oder grün für Frieden?


Rot, gelb oder grün für Frieden?

von Ginger Schmitz

Als Mitte Oktober die Koalitionsverhandlungen von SPD, Grünen und FDP begannen, waren die Erwartungen hoch. Nach Jahren gefühlter friedenspolitischer Stagnation erhofften sich viele, dass Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung nun endlich wieder aus ihrem Nischendasein herausgeholt werden würden. Besonders die am Aufbau der heutigen friedenspolitischen Infrastruktur beteiligten Parteien der rot-grünen Bundesregierung von 1998 standen dabei unter Beobachtung, bezeichnen sie sich doch selbst, im Fall der SPD, als Friedenspartei oder haben, im Fall der Grünen, das friedenspolitisch weitreichendste Programm vorgelegt. In beiden Wahlkampfprogrammen finden sich mit der Entwicklung Ziviler Planziele für die Leitlinien »Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern« und mit der Einführung einer »Friedensverträglichkeitsprüfung« Vorschläge, die grundlegendere friedenspolitische Veränderungen ermöglichen könnten.

Gleichzeitig konnte man nach Veröffentlichung des Sondierungspapiers eine gewisse Ernüchterung feststellen. Zivile Konfliktbearbeitung, Krisenprävention, Frieden, werden allesamt kaum berücksichtigt. Es bestätigte sich wieder einmal der Eindruck, dass friedenspolitische Themen im öffentlichen Diskurs wie auch in den Sondierungen keine Rolle spielten. Das verwundert zwar nicht, ernüchtert aber nichtsdestotrotz.

Wir sind nicht alleine auf der Welt. Der Klimawandel, Fragen der globalen Gesundheit und Digitalisierung betreffen uns alle. Das hat sich in diesem Wahlkampf wieder mit voller, disruptiver Wucht gezeigt. Die zukünftige Bundesregierung muss Antworten darauf finden, wie sich dadurch ausgelöste Transformationsprozesse konstruktiv, ausgleichend und im Sinne eines friedlichen Miteinanders gestalten lassen können. Und das nicht aus ministerialer Zuständigkeitslogik heraus, sondern kohärent. Das vorhandene Instrumentarium der Zivilen Konfliktbearbeitung und Friedensförderung muss zu diesem Zweck zukunfts­orientiert ausgebaut und gefördert, aber auch die Rahmenbedingungen verbessert und Grundlagen geschaffen werden.

Deutsche Außenpolitik im Verständnis von nach außen gerichteter und nach außen wirksamer Politik wird sich unter einer rot-grün-gelben Regierung verändern. Die Frage ist nur, wie sie dann aussehen wird. An welchen Werten richtet sich Außenpolitik zukünftig aus? Welchen Stellenwert werden zivile Konfliktbearbeitung und Frieden einnehmen? Frieden muss in dieser bestenfalls zukunftsorientierten und lernenden Außenpolitik ein Fixpunkt sein.

Die 2017 verabschiedeten Leitlinien bilden hierfür eigentlich die strategische Grundlage. In den Wahlprogrammen der Koalitionär*innen werden sie aber nur partiell erwähnt. In der letzten Legislaturperiode des Bundestages haben sie über den engagierten, aber kleinen Unterausschuss Zivile Krisenprävention hinaus keine wahrnehmbare Rolle gespielt. Der im Frühjahr 2021 veröffentlichte Umsetzungsbericht zu den Leitlinien wurde im Parlament noch nicht einmal debattiert. Das muss sich ändern! Friedenspolitik muss von der künftigen Bundesregierung aber auch vom Parlament breit getragen werden. Das Parlament muss seiner Verantwortung gerecht werden.

Diese Verantwortung kann sich nicht darauf beschränken, lediglich über Mandatsverlängerungen zu debattieren. Wir brauchen vielmehr jährliche frie­dens­politi­sche Grundsatzdebatten über die Gestaltung der »Verantwortung Deutschlands« in der Welt.

Im Sondierungspapier wurde ein neues Grundlagendokument angekündigt: eine »Nationale Sicherheitsstrategie«. Bevor neue Strukturen und neue Strategien geschaffen werden, sollten aber zunächst die Leitlinien konsequent umgesetzt werden. Ein Umsetzungsplan mit konkreten Planzielen sowie die Einführung einer Friedensverträglichkeitsprüfung könnte die Leitlinien aus ihrer Wahrnehmungs­lücke herausführen. Statt mehr Papier und mehr Strategiedokumenten braucht es eine neue Form außenpolitischer Zusammenarbeit, die Etablierung einer konstruktiven Fehlerkultur, offenen Dialog und gemeinsames Lernen.

Zu Beginn der Sondierungen war viel die Rede davon, dass die beteiligten Parteien nicht das Trennende sondern das Verbindende in den Mittelpunkt der Gespräche stellen und in den Sondierungen eine gemeinsame Erzählung entwickeln wollten.

Diese Erzählung, dieses gemeinsame Narrativ sollte Frieden sein. Und eine friedenspolitisch kohärent gestaltete Zukunftspolitik könnte letztlich das verbindende Element sein. Für Wirtschaft, Klima, soziale Gerechtigkeit. Für alle Farben der Ampel – und für grünes Licht für Frieden.

Ginger Schmitz ist Geschäftsführerin der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und Mitglied des Beirats Zivile Krisenprävention und Friedensförderung.

Deutschlands Verantwortung im UN-Sicherheitsrat


Deutschlands Verantwortung im UN-Sicherheitsrat

von Lisa Heemann und Patrick Rosenow

Bild Lisa Heemann
Bild Patrick Rosenow

Seit dem 1. Januar 2019 sitzt Deutschland für zwei Jahre als nichtständiges Mitglied im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Das wichtigste Gremium der Weltorganisation mit fünf ständigen und zehn nichtständigen Mitgliedstaaten ist für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit hauptverantwortlich zuständig und steht vor enormen Herausforderungen. Nicht nur die Krisen und Konflikte in Syrien, der Ukraine oder in Venezuela sorgen für eine starke Konfrontation innerhalb des Rates. Einige Mitgliedstaaten stellen sogar die bisherige multilaterale und regelbasierte Weltordnung grundsätzlich infrage – diesbezüglich ist der Sicherheitsrat aufgrund seines Regelwerks aber nahezu handlungsunfähig.

Die Erwartungen der UN-Mitgliedstaaten an die Bundesrepublik sind sehr hoch: Mit 184 von 193 Stimmen erzielte Deutschland im letzten Jahr in der UN-Generalversammlung ein sehr hohes Wahlergebnis. Deutschland wird als »Brückenbauer« gehandelt – zwischen den USA auf der einen und China und Russland auf der anderen Seite, z.B. im Syrien- und Ukraine-Konflikt oder bei den Spannungen zwischen den USA und Iran.

In der Mehrzahl seiner Sitzungen befasst sich der Rat mit »Alltagsgeschäften«, wie der Verlängerung von Friedensmissionen oder Sanktionen. Die Themen Abrüstung, Krisenprävention, Klimawandel und Menschenrechte sollten jedoch stärker in seinen Fokus rücken– dies sind auch für die Bundesrepublik relevante Themen. Der Vorsitz des Sicherheitsrates rotiert im monatlichen Wechsel, und der Vorsitz bestimmt maßgeblich die Agenda. Deutschland und Frankreich werden zum ersten Mal im März (Frankreich) und April (Deutschland) dieses Jahres im Rat eine Art »Doppelpräsidentschaft« führen. Sie hegen den Anspruch, mit einer starken und gemeinsamen europäischen Stimme zu sprechen, allerdings fällt in diese Zeit voraussichtlich der »Brexit«, der Ausstieg des ständigen Sicherheitsratsmitgliedes Großbritannien aus der Europäischen Union. Dies könnte die Zusammenarbeit erheblich erschweren.

Bei alledem darf nicht vergessen werden: Der Sicherheitsrat muss auf aktuelle Krisen und Konflikte sehr kurzfristig reagieren können. Gerade dann muss Deutschland bei Abstimmungen eine klare Position beziehen – entweder für oder gegen etwas – und darf sich nicht, wie im Fall Libyen 2011, mit einer Enthaltung aus der Affäre ziehen. Die Bundesregierung ist gefordert, sich auf solche Situationen vorzubereiten, indem sie die nötigen finanziellen und personellen Ressourcen für eine kohärente Außenpolitik zur Verfügung stellt.

Aufgrund der komplexen Gemengelage sollte die Bundesregierung überlegen, die Entscheidungsstrukturen und Weisungen durch das Auswärtige Amt gegenüber der Ständigen Vertretung in New York zu vereinfachen. Mehr Handlungsfreiraum für den Ständigen Vertreter im Sicherheitsrat könnte sowohl die Sichtbarkeit der Bundesrepublik als Brückenbauer erhöhen als auch bei Konfliktthemen ein konstruktives Verhandlungsklima in einem polarisierten Rat fördern.

Die deutsche Öffentlichkeit zeigt großes Interesse an außenpolitischen Themen, lehnt aber mehrheitlich ein stärkeres militärisches Engagement ab. Das Beharren auf völkerrechtlichen Regeln und die Angst vor Abenteuern mit unkalkulierbaren Risiken sind groß. Letzteres gilt allerdings nicht für Einsätze mit Mandat des UN-Sicherheitsrats. Wenn die Diskussion über Blauhelm-Einsätze zusammen mit der über die strategischen außenpolitischen Interessen und die Werte Deutschlands geführt würde, wäre Deutschland besser auf die fordernde Mitarbeit im Sicherheitsrat vorbereitet. Aus diesem Grund muss die deutsche Öffentlichkeit immer wieder über die Möglichkeiten und Grenzen der Vereinen Nationen und des Sicherheitsrats informiert werden.

Eine Reform des Sicherheitsrats, seiner Zusammensetzung ebenso wie des Vetorechts, bleibt hingegen bis auf Weiteres unrealistisch und damit auch der Anspruch Deutschlands auf einen ständigen Sitz im Rat. Europa ist – gemessen an der Weltbevölkerung – in dem Gremium ohnehin schon deutlich überrepräsentiert. Die fünf ständigen Mitglieder sind überdies zu keiner Reform bereit, und die möglichen Kandidaten für einen ständigen Sitz sind sich untereinander auch nicht einig. Deutschland sollte daher seine Ressourcen besser auf die kontinuierliche Reform der Arbeitsmethoden und ihre Transparenz konzentrieren sowie sich für konstruktive Debatten im Rat einsetzen.

Dr. Lisa Heemann ist Generalsekretärin der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V. (DGVN).
Patrick Rosenow ist leitender Redakteur der Zeitschrift VEREINTE NATIONEN, die von der DGVN herausgegeben wird.

»Neue Verantwortung«


»Neue Verantwortung«

Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne

von Werner Ruf

Seit Erscheinen des programmatischen Papiers »Neue Macht – Neue Verantwortung« der Stiftung Wissenschaft und Politik und des German Marshall Fund im September 2013 und der unmittelbar darauf folgenden Rede des damaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck auf der Münchner Sicherheitskonferenz am 31. Januar 2014 scheint der Begriff »Verantwortung« zum Mantra des deutschen außen- (und militär-) politischen Diskurses geworden zu sein. Unterstrichen wird dies durch den jüngst von Wolfgang Ischinger und Dirk Messner (2017) herausgegebenen Prachtband »Deutschlands NEUE Verantwortung«, in dem die Autor*innen aus der außenpolitischen Elite zwölf Empfehlungen formulieren, wie denn nun diese »Verantwortung« in praktische Politik umzusetzen sei.

Ursprünglich beschränkte sich die North Atlantic Treaty Organization, wie ihr Name sagt, auf den Nordatlantischen Raum und die Territorien ihrer zur Zeit des Kalten Krieges 16 Mitgliedstaaten. Mittlerweile hat sich das Bündnis auf 29 Staaten vergrößert. Nahezu alle Neumitglieder waren zuvor Mitglieder der Warschauer Vertragsorganisation oder lagen im sowjetischen Einflussbereich. Allein die mit diesem Prozess verbundene Veränderung der geostrategischen Verhältnisse in Europa wirft zwei entscheidende Fragen auf. Erstens, müssen die Erweiterung und das Vorrücken von NATO-Truppen weit nach Osten von Russland nicht zwangsläufig als Bedrohung verstanden werden und sich damit per se destabilisierend auf ganz Europa auswirken? Zu Recht vertreten Parlamentarier*innen der Partei Die LINKE die Gegenposition, die NATO sei aufzulösen und durch ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit in Europa zu ersetzen (Neu 2017). So wären in der Tat Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent nachhaltiger herstellbar als durch den Aufbau einer militärischen Drohkulisse. Die Charta von Paris, das Schlussdokument des Gipfeltreffens der »Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa« (KSZE) vom November 1990, hätte dafür eine solide Ausgangsbasis geliefert.

Die »Non-Article 5 Crisis Response Operations«

Zweitens hat die NATO nach dem Ende des Kalten Krieges offiziell den Anspruch aufgegeben, ein Verteidigungsbündnis zu sein; dies wird belegt durch den im »Strategischen Konzept« von 1999 formulierten Anspruch, hinfort als Weltpolizist tätig zu werden und jede regionale Beschränkung ihrer Zuständigkeit aufzugeben. Zeitgleich mit ihrem völkerrechtswidrigen Krieg gegen Jugoslawien legte die NATO auf ihrem 50. »Geburtstagsgipfel« 1999 in Washington ihre neuen Aufgaben fest, darunter die »Non-Article 5 Crisis Response Operations« (NA5CRO), die dann als »Joint Allied Doctrine [Gemeinsame Alliierte Doktrin] 3.4(A)« formell beschlossen wurden (NATO 2000).

Unter Verweis auf die schon seit längerer Zeit von den USA entwickelten Konzepte des »Counter Terrorism« (Terrorismusbekämpfung) und der »Counter Insurgency« (Aufstandsbekämpfung) werden in dem Dokument selbst Streiks und friedliche Demonstrationen zu Gründen für eine Intervention gezählt; außerdem gehört die Unterstützung von bewaffneten oppositionellen Gruppen offiziell zum Instrumentarium von NA5CRO (NATO 2000). Im Gewand einer Doktrin wird hier eine politische Leitlinie für das eigene Handeln formuliert. Damit wird den übrigen Mitgliedern des Internationalen Systems mitgeteilt, womit sie gegebenenfalls zu rechnen haben. Wann, ob und in welchem Umfang die Doktrin angewandt wird, bleibt dabei im Ermessen der politischen Entscheider*innen, wie das beispielsweise auch für die Eisenhower-, die Carter- oder die Hallstein-Doktrin galt. Kurzum: Mit der NA5CRO-Doktrin kehrt das Faustrecht in die internationalen Beziehungen zurück.

Die Anmaßung, Nicht-Artikel-5-Interventionen weltweit und ggf. ohne Mandat des UN-Sicherheitsrats durchzuführen, macht die von Samir Amin (2017) aufgestellte These plausibel, dass die NATO inzwischen zum Instrument für die militärische Kontrolle des Planeten im Interesse des herrschenden kapitalistischen Systems geworden sei: „[… die USA] posieren als der unangefochtene Führer der Triade [gemeint sind die kapitalistischen Mächte USA, EU und Japan; W.R.], indem sie ihr Militär und die NATO, die sie beherrschen, zur ‚sichtbaren Faust‘ machen, die zur Aufgabe hat, die neue imperialistische Ordnung allen möglichen Widerständigen aufzuzwingen“. Mit dieser Doktrin werden die Grundpfeiler der Charta der Vereinten Nationen zerstört, wie sie in Art. 2.4 und 2.7 (Gewaltverbot, Interventionsverbot) festgelegt sind.

Die Nicht-Artikel 5-Konstruktion impliziert auch, dass die NATO nicht geschlossen handeln muss, wenn sie die NA5CRO-Doktrin bemüht oder umsetzt. Beispielsweise beteiligten sich am Krieg gegen Libyen 2011 – der ja kein Verteidigungsfall nach Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen war und der auch kein Mandat zur Wiederherstellung des Friedens aufgrund eines Friedensbruchs durch Libyen nach Art. 39 enthalten konnte – trotz Führung durch das NATO-Oberkommando nur die Hälfte (14 vom damals 28) der Mitgliedstaaten. Die Überschreitung des damaligen UN-Mandats (Einrichtung einer Flugverbotszone nach Res. 1973 des UN-Sicherheitsrats) bedeutet, dass wieder Kriege außerhalb der Grundsätze des Völkerrechts und der einschlägigen Bestimmungen der UN-Charta geführt werden: Die Angriffe wurden ohne direkte Berufung auf die NA5CRO-Doktrin, aber gemäß den in dieser Doktrin verankerten beliebigen Kriterien durchgeführt, die allein von den angreifenden Mächten festgelegt werden.

Jüngstes und eklatantestes Beispiel ist der völkerrechtswidrige Angriff der USA, Frankreichs und Großbritanniens auf Syrien am 13. April 2018 mit der Begründung, Syrien für den unterstellten Einsatz von chemischen Waffen gegen die Zivilbevölkerung zu »bestrafen«, während zeitgleich die Inspekteure der vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beauftragten »Organisation für das Verbot chemischer Waffen« im Anflug auf Damaskus waren, um zu untersuchen, ob solche Waffen tatsächlich eingesetzt wurden. Vor diesem Hintergrund erscheint die Doktrin als Türöffner für die Etablierung eines Gewohnheitsrechts, das den Mächtigen als Grundlage für die Bildung beliebiger »Koalitionen der Willigen« für allfällige Angriffe dient. (Siehe dazu die von den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestages (2018) erstellte Stellungnahme auf S. 54.)

Die NATO (und wohl auch ihre führenden Mitgliedstaaten) scheinen inzwischen zum Instrument des Gestaltungswillens der kapitalistischen Länder zur Durchsetzung ihrer Interessen geworden zu sein. Deshalb entspricht der Wille zum Verbleib in diesem Bündnis auch den Zielen, die die Bundesrepublik Deutschland bereits unmittelbar nach dem Kollaps der Sowjetunion und der Auflösung der Warschauer Vertragsorganisation in den »Verteidigungspolitischen Richtlinien« des damaligen Verteidigungsministers Volker Rühe (1992) festgelegt hatte. Der Zugang zu Rohstoffen und die Sicherung der Seewege wurden dort als vitales Interesse Deutschlands definiert. Multilaterale Interventionen sind in diesem Sinne nicht nur militärisch effizienter, sie suggerieren auch ein höheres Maß an Legitimität.

Deutschland als »Rahmennation«

Unter dem sperrigen Begriff »Rahmennation« verbirgt sich ein langfristiges Planungskonzept, das 2017 vom Bundesverteidigungsministerium ausgearbeitet wurde.1 Es verfolgt laut einer Studie der Stiftung Wissenschaft (SWP) und Politik ein doppeltes Ziel: „Die Bundeswehr soll explizit, neben den Armeen Großbritanniens und Frankreichs, zu einem Rückgrat europäischer Verteidigungsfähigkeit innerhalb der Nato werden. Zugleich soll sie vor allem durch das vieldiskutierte Rahmennationen-Konzept (Framework Nations Concept, FNC) direkt und indirekt zur Entwicklung verbündeter Streitkräfte beitragen – mithin zur Handlungsfähigkeit Europas in der Nato.“ (Glatz/Zapfe 2017, S. 1)

Der Studie zufolge richtet sich die Bundeswehr „strukturell auf hochintensive Operationen zur Bündnisverteidigung aus“ (S. 2). Die sich daraus ergebenden Aufrüstungsziele sollen bis 2032 voll erreicht sein. Als „Rahmennation“ soll die Bundeswehr „Verantwortung für die Entwicklung der Streitkräfte verbündeter Nationen übernehmen. Damit hat dieses Konzept das Potential, Struktur und Charakter europäischer Streitkräfte in der Nato nachhaltig zu verändern.“ (S. 4) Die wesentlichen Steuerungsgruppen der NATO und der am »Rahmenkonzept« mitwirkenden (europäischen) Verteidigungsminister sollen unter deutschem Vorsitz tagen; Berlin soll diese Treffen vor- und nachbereiten. Für die Ostsee soll es ein „deutsch dominiertes Marine-Kommando“ geben; „Deutschland würde somit, für die meisten der kleinen Anlehnungspartner wie für die Nato insgesamt, in den meisten denkbaren Szenarien der Bündnisverteidigung zur unverzichtbaren Nation.“ (S. 5f.)

Immerhin benennt die SWP-Studie die Gefahr, dass bei einigen Verbündeten die Befürchtung aufkommen könnte, hier entstehe eine „deutsch kommandierte europäische Armee“ (S. 6). Anstatt auf solche Ängste einzugehen, wird mit der Finanzkraft Deutschlands argumentiert, das mit der 2015 von der damaligen Großen Koalition eingeleiteten »Trendwende Finanzen« schon 2021 einen Bundeswehrhaushalt von 42,4 Mrd. Euro (gegenüber derzeit 37 Mrd.) vorsehe. (Inzwischen fordert Verteidigungsministerin von der Leyen sogar weitere 12 Mrd. Euro.) Der beabsichtigte Aufbau „europäischer Streitkräfte in der NATO“ (S. 7) trage „wesentlich zur Handlungsfähigkeit der EU bei“ und könne „als Säule einer stärkeren europäischen Verteidigungs-Identität in der Nato […] gerade angesichts der Erschütterungen im trans-atlantischen Verhältnis eine Bedeutung über die Allianz hinaus gewinnen“ (S. 8).

Deutlicher kann die Deutschland zugedachte und offenbar von den NATO-Gremien tolerierte, wenn nicht sogar gewollte, Führungsrolle nicht formuliert werden. Deutschland reklamiert damit eine doppelte, sich gegenseitig verstärkende Führungsfunktion, da es nun sowohl im Namen der NATO wie im Namen der EU auftreten kann.

Mithilfe des Konzepts der »Rahmennation« macht sich Deutschland für die NATO zunehmend unentbehrlich. So erhält Deutschland für den NATO-Aufmarsch im Osten ein neu einzurichtendes Logistik-Zentrum, um die Verlegung von großen Truppenkontingenten und Material an die Ostgrenzen des Bündnisses zu koordinieren. Verteidigungsministerin von der Leyen kommentierte dies mit den Worten: „Deutschland hat angeboten, Rahmennation zu sein, und dafür sind die anderen dankbar.“ (Drewes 2018). Das Kommando-Zentrum soll wohl in Ulm eingerichtet werden.

Der in allen einschlägigen Papieren als Ausgangsbasis für die neuen strategischen Überlegungen unterstellte Abstieg der USA wird genutzt, um eine wachsende deutsche »Verantwortung« und die Stärkung der EU als »europäischen Pfeiler« der NATO zu begründen. Da die EU im derzeitigen militärischen Kräfteverhältnis ohne Rückgriff auf die enormen Arsenale der USA (noch) nicht auskommt, ist der Verbleib der USA im Bündnis jedoch Voraussetzung für die zukünftige Macht­entfaltung der EU und Deutschlands. Die im Rahmen einer »Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit« eingeleiteten Maßnahmen zur weiteren Militarisierung Europas (unter deutsch-französischer Führung) sind Teil dieser Doppelstrategie, die zwar den Zusammenhalt im Bündnis betont, zugleich aber auf die Stärkung des Einflusses der Europäer im Bündnis zielt (vgl. dazu Wagner 2018).

Deutschland und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU

Der auf den ersten Blick eher nichtssagende Begriff PESCO (Permanent Structural Cooperation) bzw. »Ständige Strukturierte Zusammenarbeit« geht zurück auf den Lissabon-Vertrag der EU, in dem PESCO festgeschrieben ist. Konkrete Ziele dieser Zusammenarbeit sind gemeinsame Rüstungsprojekte und der Aufbau EU-weiter Einheiten und Fähigkeiten, also die Stärkung der »battle groups«, vor allem aber der Autonomie der EU in sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen (Wagner 2018).

Unter Verweis auf Art. 42 Ziff. 6 dieses Vertrags benennen die SWP-Autorinnen Beckmann und Kempin (2017) in einem weiteren Planungspapier als Kriterien für PESCO die Zusammenarbeit der Staaten, die 1. „anspruchsvollere Kriterien“ erfüllten, 2. „Missionen mit höchsten Anforderungen“ durchführen könnten und 3. „untereinander weitergehende Verpflichtungen“ eingingen. Sie begrüßen und fordern die Realisierung der von der NATO 2014 beschlossenen Erhöhung der Verteidigungsausgaben auf zwei Prozent des Bruttosozialprodukts bis zum Jahr 2024 und betrachten die Einhaltung dieses Ziels geradezu als Aufnahmekriterium für PESCO. 20 % der Wehretats sollen in die Beschaffung von Fähigkeiten fließen. Gleichzeitig soll PESCO der erste Schritt zu einer europäischen – im Fernziel von der NATO unabhängigen – „Verteidigungsunion“ (S. 2) sein. Im Einzelnen soll 1. die Finanzierung der seit 2004 bestehenden »battle groups« ausgeweitet werden, 2. das bisher bestehende Einstimmigkeitsprinzip bei Militäreinsätzen durch ein Mehrheitsprinzip ersetzt werden und 3. durch diese Maßnahmen der „deutsch-französische Motor auf EU-Ebene […] am Laufen“ (S. 4) gehalten werden.

So fügt sich zusammen, was aus Sicht der Bundesregierung(en) zur deutschen militärpolitischen Emanzipation gehört: Die geplante Erhöhung der Ausgaben auf zwei Prozent des BSP sichert die Führungsrolle der stärksten Wirtschaftsmacht der EU. Damit wird – Stichwort »Rahmennation« – gleichzeitig die Rolle Deutschlands in der NATO gestärkt. Begünstigt wird diese Entwicklung durch den Austritt Großbritanniens aus der EU, hatte London doch immer versucht, den militärischen Aufstieg Deutschlands in der EU zu bremsen. Damit wird eine weitere Ebene eines »Europas unterschiedlicher Geschwindigkeiten« geschaffen, in dem die PESCO-Staaten ein militärisches Eigenleben führen.

Es kann nicht verblüffen, dass im Kontext dieser Debatte auch die Forderung nach einer deutschen Verfügungsgewalt über Atomwaffen auf die Tagesordnung kommt. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung lancierte in ihrer Rubrik »Fremde Federn« im November 2017 einen Beitrag des deutschen Politologen Maximilian Terhalle, der an der London School of Economis and Political Science lehrt. Er plädiert „für eine europäische Atommacht“: „Zur glaubwürdigen Stärkung der Nato und zur eigenen strategischen Sicherheit muss Berlin deshalb jetzt Verantwortung zeigen, indem es die Aufstellung einer europäischen Atommacht zu seiner Priorität macht. … Deutschland [muss] hierin mit Nachdruck Mitentscheidungsrechte für sich verhandeln.“ Und in dem eingangs bereits erwähnten, programmatisch die deutsche Außenpolitik behandelnden Band »Deutschlands NEUE Verantwortung« (Ischinger/Messner 2017) schreibt Jan Techau (S. 25): „Was tut ein Land, das vielleicht sogar gezwungen ist, die Frage eigener Atomwaffen zu diskutieren? Wie soll nukleare Erpressbarkeit verhindert werden, falls der amerikanische Nuklearschirm eines Tages wegfällt […]? Ist genug Vertrauen im europäischen politischen Markt, um sich ganz auf Frankreich und Großbritannien zu verlassen?“ Dieser Sprachregelung folgend räsonieren unter der Zwischenüberschrift „(Nukleare) Abschreckung: effektiv drohen für den Frieden“ Claudia Major (Stiftung Wissenschaft und Politik) und Christian Mölling (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik) im selben Band über die „Neue Verantwortung in der Verteidigungspolitik“. Sie stellen fest: „Moderne Abschreckung muss die nukleare und konventionelle Dimension anpassen […] Militärische Abschreckung sollte nicht ersetzt, sondern erweitert werden.“(S. 261) Spätestens diese Feststellung macht klar, dass im deutschen sicherheitspolitischen Establishment die Debatte über die Nuklearisierung der deutschen Verteidigungspolitik auf der Tagesordnung angekommen ist.

Solche Überlegungen sind keineswegs aus der Luft gegriffen, verfügen in Europa doch bisher nur Frankreich und England über eigene Atomwaffen. Nach dem Austritt Großbritanniens aus der EU dürfte der deutsche Griff nach einer Mitverfügung über Atomwaffen im Rahmen des Führungsteams Deutschland-Frankreich leichter werden,2 denn die mit PESCO vorgesehene engere Zusammenarbeit im Rüstungsbereich wird sich auf alle Bereiche erstrecken und hat beispielsweise mit der Fusion von Krauss-Maffei-Wegmann und Nexter im Panzerbau schon begonnen.3 Der gemeinsame Flugzeugbau bei EADS ist auf gutem Wege. Die französische Nuklearfirma AREVA und Siemens-Nuclear arbeiten seit vielen Jahren eng zusammen. Von der »atomaren Teilhabe« Deutschlands innerhalb der NATO könnte sich Deutschland auf dem Umweg der Schaffung einer europäischen Atommacht endlich einen direkteren Zugriff auf diese grauenhafte Massenvernichtungswaffe sichern.

Macht statt Verantwortung?

Das Ziel, bis 2024 zwei Prozent des Bruttosozialprodukts für den Militärhaushalt zur Verfügung zu stellen, bedeutet ein gewaltiges Aufrüstungsprogramm. Für Deutschland hieße das, dass dieser Etat von derzeit 34 Mrd. US$ auf 70 Mrd. steigen könnte, je nach Entwicklung des BSP sogar auf bis zu 80 Mrd. US$. Der deutsche Rüstungshaushalt würde dann den russischen weit übertreffen, sollte dieser bei den derzeit 66,3 Mrd. US$ verharren. Dies ist nicht unwahrscheinlich, ist doch der russische Militärhaushalt im vergangenen Jahr gegenüber 2016 um 20 % gesunken. Demgegenüber rüstet die NATO insgesamt gewaltig auf und erreichte 2017 900 Mrd. US$ -das sind 52 % der weltweiten Rüstungsausgaben (Zahlen nach SIPRI 2018). Deutschland allein würde dann hinter den USA und China mit seinen Rüstungsausgaben Platz drei in der Welt erreichen.

Doch das Zwei-Prozent-Ziel ist weit mehr als eine gigantische Erhöhung des Rüstungshaushalt, es ist ein hoch ambitioniertes politisches Projekt. Durch die Militarisierung der EU und die wirtschaftliche wie politische Führungsposition, die Deutschland dort einnimmt, übernähme Deutschland letztlich auch die militärische Führung. Damit gewänne es ein noch viel größeres Gewicht in der NATO. Genau hier dürfte der Grund liegen, warum die NATO niemals in Frage gestellt wird: Der Niedergang der USA und die europäische Hochrüstung unter deutscher Führung eröffnen mittelfristig eine geradezu glänzende Perspektive, nämlich die Rolle der EU-Führungsmacht mit dem wachsenden Einfluss in der NATO zu vereinen, schließlich ist Deutschland bereits jetzt zweitgrößter Truppensteller des transatlantischen Bündnisses. In dem Maße, in dem die EU zu einer neuen militärischen Großmacht transformiert wird, bestimmt Deutschland zunehmend über deren immer wieder eingeforderte Autonomie wie über ihr Verhältnis zur NATO. So wird »Verantwortung« zum Großmachtanspruch.

Anmerkungen

1) Es handelt sich um das so genannte Bühler-Papier, das von Generalleutnant Erhard Bühler, Leiter der Abteilung Planung im BMVg, im März 2017 verfasst wurde (Glatz/Zapfe 2017, S. 1).

2) Bereits 1987 hatte der damalige französische Präsident François Mitterrand im Zusammenhang mit der Aufstellung einer deutsch-französischen Brigade Konsultationen über den Einsatz von Atomwaffen angeboten (Loth 1987, S. 289).

3) Auf die Vorteile, die sich hieraus für den Rüstungsexport ergeben, für den es beispielsweise in Frankreich keine Beschränkungen gibt, kann hier nicht eingegangen werden.

Literatur

Amin, S.: Revolution from North to South. Monthly Review, Heft 3/2017.

Beckmann, R.; Kempin, R.: EU-Verteidigungspolitik braucht Strategie. SWP-Aktuell 60, August 2017.

Bundesminister der Verteidigung Volker Rühe (1992): Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung, 26.11.1992.

Drewes, D. (2018). Deutschland bekommt ein neues NATO-Kommando. Sächsische Zeitung, 15.2.2018.

Gauck, J. (2014): Eröffnung der 50. Münchener Sicherheitskonferenz – Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen“. 31.1.2014; bundespraesident.de.

Glatz, R.L.; Zapfe, M. (2017): Ambitionierte Rahmennation – Deutschland in der Nato. Die Fähigkeitsplanung der Bundeswehr und das »Framework Nations Concept«. SWP-Aktuell 62, August 2017.

Ischinger, W.; Messner, D. (Hrsg.) (2017): Deutschlands NEUE Verantwortung – Die Zukunft der deutschen und europäischen Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik. Berlin: Econ. Siehe dazu auch deutschlands-verant­wortung.de.

Loth, Wilfried (2014): Europas Einigung – eine unvollendete Geschichte. Frankfurt/New York: campus, S. 289.

Major, C.; Mölling, C. (2017): Neue Verantwortung in der Verteidigungspolitik – die Agenda für die neue Regierung. In: Ischinger/Messner, op.cit, S. 259-263.

NATO (2000): Allied Joint Doctrine for Non-­Article 5 Crisis Response Operations, AJP-3.4(A). Ratification Draft.

Neu, A. (2017): NATO – Auflösung ist einfacher als Transformation. WeltTrends Nr. 132, S. 44-47.

Stockholm International Peace Research Institute/SIPRI (2018): Global military spending remains high at $1.7 trillion. Press release, 2.5.2018.

Solty, I. (2015): Die Mär von der reaktiven Zäsur. W&F 4-2015, S. 8f.

Stiftung Wissenschaft und Politik; The German Marshall Fund of the United States (2013): Neue Macht – Neue Verantwortung. Elemente einer deutschen Außen- und Sicherheitspolitik für eine Welt im Umbruch. Berlin und Washinton.

Techau, J. (2017): Außenpolitik als moralische Zerreißprobe. In: Ischinger/Messner, op.cit., S. 22-25.

Terhalle, M. (2017): Für eine Europäische Atommacht. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15.11.2017, S. 8.

Treffen der Staats- und Regierungschefs, der Teilnehmerstaaten der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) (1990): Charta von Paris für ein neues Europa. Paris, 19.-21.11.1990; osce.org.

Wagner, J. (2018): Trump oder Brexit? Ursachen und Ausprägungen des EU-Rüstungsschubs. W&F 1-2018, S. 28-31.

Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages: Völkerrechtliche Implikationen des amerikanisch-britisch-französischen Militärschlags vom 14. April 2018 gegen Chemiewaffeneinrichtungen in Syrien. WD 2 – 3000 – 048/18. Siehe Auszüge auf S. 54 dieser W&F-Ausgabe.

Prof. em. Dr. Werner Ruf war von 1982 bis 2003 Professor für internationale und intergesellschaftliche Beziehungen und Außenpolitik an der Universität Kassel. Er ist Mitglied im W&F-Beirat.

Zivile Aggression

Zivile Aggression

Die Ukraine, die deutsche Außenpolitik und die Friedensbewegung

von Velten Schäfer

Die deutsche Ukrainepolitik seit 2011 lässt sich in drei Phasen einteilen: die Förderung der Opposition bis zur Legitimierung der Platzbesetzer in der heißen Phase des Umsturzes, dann eine kurze Phase des diplomatischen Versagens, in der die Bundesregierung nichts für einen friedlichen Übergang von der alten zur neuen Regierung tat, und schließlich eine dritte Phase, die bis heute anhält, in der die Bundesregierung versucht, die allzu zerstörerischen Dynamiken des von ihr selbst angefachten Konflikts zu bremsen. Die Friedensbewegung muss sich damit auseinandersetzen, dass zivilgesellschaftliche Zusammenarbeit, zum Instrument aggressiven außenpolitischen Handelns uminterpretiert, zu einer gewalttätigen Eskalation von Konflikten beitragen kann.

Im Verlauf des Jahres 2014 bekam man Angst beim Verfolgen der Nachrichten. Könnte es misslingen, den Ukraine-Konflikt einzuhegen? Erinnerte nicht schon dessen Herd auf der Krim an das »Great Game« des 19. Jahrhunderts? Zugleich traten reihenweise Politiker/innen auf, um »mehr Verantwortung« für Deutschland zu fordern. Ganz neu war dies ebenso wenig wie der entsprechende rhetorische Mix aus geopolitischem Determinismus – ein Land von der Größe, Kraft und Lage Deutschlands könne gar nicht anders, als eine »aktivere Rolle« einzunehmen – und der Anrufung einer »Werte«-Mission. Es fiel aber auf, dass »Verantwortung« von Regierungskreisen, mächtigen Multiplikatoren und selbst Teilen der Opposition immer expliziter auch als kriegerische Gewalt buchstabiert wurde.

So bestand das zurückhaltendste Postulat in Bundespräsident Joachim Gaucks viel zitierter Rede zur Eröffnung der Münchner Sicherheitskonferenz im Januar 2014 in dem Halbsatz, zum „äußersten Fall“ dürfe „weder aus Prinzip ‚nein' noch reflexhaft ‚ja'“ gesagt werden. Wagner (2015) weist darauf hin, dass diese Rede keine persönliche Meinung darstellte, sondern „bis hin zu wortgleichen Formulierungen“ auf das vom Auswärtigen Amt finanzierte Projekt »Neue Macht, neue Verantwortung« der Stiftung Wissenschaft und Politik sowie des German Marshall Fund zurückgeht, an dem ausgesuchte Mitglieder der politischen, diplomatischen und publizistischen Elite mitgewirkt hatten. Und als etwas später die grünennahe Heinrich-Böll-Stiftung zu einer außenpolitischen Konferenz lud, nannte es deren Vorstand Ralf Fücks eine „Regression“ deutscher Außenpolitik, dass man sich seit dem Kosovokrieg nur noch zögerlich an militärischen Operationen beteilige. Dem offiziellen Tagungsbericht (Arndt 2014) ist zu entnehmen, dass dies allgemein geteilt wurde – wie auch der Aufruf, die Bundesrepublik müsse „ihren gesamten außenpolitischen Werkzeugkasten sehr viel engagierter nutzen“.

Gaucks Vortrag ließ aufhorchen – weit über den Kreis seiner üblichen Gegner/innen hinaus. In der kritischen Politologie ist schon von einem »Gauckismus« die Rede: Pfeifer und Spandler (2014) beschreiben so ein neues „Amalgam aus geopolitischen Prämissen und protestantisch geprägter Moral“; Wagner (2015) sieht in diesem Zusammenhang die Renaissance eines „Militärchauvinismus“ mehr oder minder traditioneller Bauart heraufziehen. Inwiefern aber entspricht dieser neuen Rhetorik wirklich auch eine neue Politik? Was ist eigentlich drin in jenem »außenpolitischen Werkzeugkasten« und wie benutzt Deutschland diese Instrumente? Was kann daraus für eine kritische Öffentlichkeit, für die Friedensbewegung gefolgert werden? Diesen Fragen versucht der folgende Text am Beispiel des deutschen Agierens im Ukrainekonflikt nachzugehen, das sich im Groben in drei Phasen zu unterteilen lassen scheint.

Öl ins Feuer

Eine erste Phase beginnt Jahre vor dem Winter 2013/2014. Um 2011 leitet Viktor Janukowitsch – 2010 in einer als korrekt eingestuften Wahl Präsident der Ukraine geworden – eine außenpolitische Kursänderung ein. Neben den weiter laufenden Verhandlungen über eine EU-Assoziierung vollzieht der stark von der russischsprachigen Minderheit im Osten des Landes getragene Präsident eine deutliche Annäherung an Moskau; schon kurz nach seinem Amtsantritt unterzeichnet er einen langfristigen Vertrag über die russische Flotte auf der Krim. Was dann geschieht, beschreibt die DAAD-Stipendiatin Iryna Solonenko (2013), die in Frankfurt (Oder) im Umfeld des von der Böll-Stiftung geförderten Promotionskollegs »Externe Demokratieförderung und Zivilgesellschaft im post-sozialistischen Europa« arbeitete, affirmativ-beratend: Die EU setzt auf die (west-) ukrainische Opposition.

Man habe, so Solonenko, um 2011 „eingesehen, dass in Ländern wie der Ukraine für die erfolgreiche Implementierung von Reformen interner Druck und innenpolitische Nachfrage mindestens so wichtig sind wie Anreize und Sanktionen von außen“. In diesem Sinne habe Brüssel ab 2011 im Kontext der „Aufstände in der arabischen Welt“ seine Politik der „Partnerschaft mit der Gesellschaft“ intensiviert und u.a. die „Fazilität für Zivilgesellschaft, die reformorientierte NGOs unterstützen soll“, sowie den »Europäischen Fonds für Demokratie« eingerichtet. Von 2011 bis 2013 habe allein die »Fazilität« 37 Millionen Euro in die »Zivilgesellschaft« der östlichen Nachbarstaaten gepumpt. Ab 2011 hätten „mehr und mehr NGOs ihre Kapazitäten dafür“ eingesetzt, „dass die Ukraine diese wichtige Chance nicht endgültig verpasst“. Es häuften sich die Anzeichen, schreibt Solonenko wenige Monate vor den Maidan-Ereignissen, „dass sich eine Form systematischeren Drucks auf politische Entscheidungsträger entwickelt“.

Um Missverständnisse zu vermeiden: Es greift viel zu kurz, den »Maidan« nur auf diese Politik der »pro-westlichen Landschaftspflege« zurückzuführen und ihn pauschal als extern finanzierten Staatsstreich einzustufen. Solche Bewegungen lassen sich weder einfach von außen »aufbauen« noch sind sie punktgenau zu steuern. Sie haben erhebliche Eigendynamiken, »der Westen« ist für viele Akteure aus verschiedenen Gründen politisch und ökonomisch attraktiv. Die unterstützten Organisationen und Strömungen sind weder einfach Einflussagenten noch steht bei ihnen die Außenpolitik notwendigerweise an erster Stelle; oft kümmern sie sich um reale soziale Probleme. Dennoch ist die »Maidan«-Bewegung bereits in der Entstehung nicht ohne das Kräftefeld denkbar, das von außen aufgebaut wurde, und schon gar nicht ihr »Sieg« ohne den dann demonstrativen Schulterschluss westlicher Regierungen mit einer Bewegung, die sich über Wochen auf einem zentralen Platz verbarrikadierte und schon frühzeitig durch zunehmende Militanz zu der dramatischen Zuspitzung beitrug.

Während diese Politik einer Einbindung der »Zivilgesellschaft« nach dem Lehrbuch jüngerer »Soft Power«-Strategien (Nye 2004, Maaß 2015) ein EU-Projekt war und ist, tat sich Berlin besonders darin hervor, die Platzbesetzer in der heißen Phase zu legitimieren und den Konflikt so weiter anzuheizen. Als sich Anfang Dezember 2013 mit dem damaligen Außenamtschef Guido Westerwelle (FDP) der offizielle außenpolitische Repräsentant jenes Landes dort zeigte, das im Osten Europas als EU-Hauptmacht gilt, war die Entscheidung de facto gefallen. Keine westliche Regierung ging so weit in ihrer Einmischung wie die deutsche. Mehrfach wurde mit dem tatsächlich chancenlosen Ex-Sportstar Vitali Klitschko sogar der kommende Präsident präsentiert. Sollte einmal die Vorgeschichte eines neuen Krimkriegs geschrieben werden müssen, verdient Westerwelle ein Kapital darin.

Diplomatisches Versagen

In der ersten Phase des Konflikts betrieb Berlin also eine ausgesprochen offensive Politik gegen eine korrupte, aber legitime Regierung, die einen unliebsamen außenpolitischen Kurs einschlagen wollte. Die deutsche Politik, die auf einen Regimewechsel zielte, schien aufzugehen und wurde von Westerwelles Amtsnachfolger Frank-Walter Steinmeier (SPD) fortgesetzt. Die Ernte sollte im »Kiewer Vertrag« vom Nachmittag des 21. Februar 2014 eingefahren werden.

Das Abkommen zwischen Präsident Viktor Janukowitsch, dem späteren Ministerpräsidenten Arsenij Jazeniuk, der nationalistischen Partei Swoboda sowie Berlins Favoriten Klitschko wurde von Steinmeier, dem polnischen Außenminister Radoslaw Sikorski sowie einem hohen Beamten aus Paris gegengezeichnet. Es sah die Außerkraftsetzung der Janukowitsch-Verfassung von 2010, die Wiedereinsetzung der Juschtschenko-Verfassung von 2004, die Erarbeitung einer neuen Verfassung, eine internationale Untersuchung der Todesschüsse auf dem Maidan sowie vorgezogene Präsidentschaftswahlen vor. Doch noch am selben Abend fand der Sturm auf den Präsidentenpalast statt. Steinmeier, Sikorski und der französische Emissär hatten zwar beim so genannten Maidan-Rat für das Abkommen geworben, für seine Umsetzung aber nichts getan. Kaum war Steinmeier in Berlin aus dem Flugzeug gestiegen, standen die Zeichen auf Eskalation.

Damit begann eine zweite Phase des Konflikts, die nur wenige Wochen andauerte und spätestens Mitte März endete, als auf Rathausdächern im Osten der Ukraine russische Fahnen auftauchten und das vom Westen nicht anerkannte Krim-Referendum stattfand. In dieser Zeit, am besten am Morgen nach dem Putsch in Kiew, hätte man Druck auf die neuen Machthaber aufbauen müssen, um eine Übergangsregierung der nationalen Versöhnung zu schaffen und Teile des Abkommens zu retten. Wäre etwas derartiges gelungen, hätte Russland keine Handhabe gehabt, derart massiv in einem Konflikt zu intervenieren.

Bekanntlich kam es anders: Die »westlichen« Staaten, besonders auch Deutschland, behandelten die zunächst kaum rechtmäßige Regierung, an der extreme Nationalisten auf sicherheitsrelevanten Posten beteiligt waren, wie einen normalen Partner. In Berlin wurde sogar gedrängt, man müsse das EU-Assoziierungsabkommen nun schnell abschließen. Als Russlands Präsident Wladimir Putin wenig später die Angliederung der Krim feierte, war gerade dies sein zentrales und populäres Argument: Der Westen habe so „unprofessionell“ gehandelt, dass man sich in vitalen Sicherheitsfragen nicht auf ihn verlassen könne.

Der Autor weiß nicht, wie in diesen entscheidenden Tagen im Auswärtigen Amt diskutiert wurde. Von deeskalierenden diplomatischen Initiativen allerdings wurde nichts bekannt. Einem Brief Steinmeiers an die SPD-Basis zufolge unterschätzte man die mit Händen zu greifende Dynamik des Konflikts in Berlin geradezu grotesk: „Die Welt ist aus den Fugen. Niemand hätte im vergangenen Jahr die Krisendynamik erahnen können, die unsere Außenpolitik heute auf eine harte Probe stellt“, heißt es darin im September 2014. Dabei hatte Moskau bereits nach der einseitigen Legitimierung des Kosovo gegen das russische Veto im UN-Sicherheitsrat zu verstehen gegeben, man fühle sich nun gleichfalls nicht mehr an die Unverletzlichkeit von Grenzen gebunden.

Moderation ohne Akzente

Das Handeln Deutschlands in dieser entscheidenden Phase war von diplomatischer Kopflosigkeit geprägt. Dass Berlin das Februarabkommen, das einen friedlichen Übergang hätte bringen können, ohne Weiteres fallen ließ, wurde zum Wendepunkt. Danach spitzte sich der Konflikt mit dem Krim-Referendum, dem Massaker von Odessa sowie den aus Russland (wohl nicht nur regierungsseitig) unterstützten Sezessionsbewegungen zunächst dramatisch zu.

In dieser dritten, andauernden Phase traten die USA offen auf den Plan. Nun wird zunehmend mit dem klassischen Instrumentarium von »Hard Power« – hier Sanktionen, militärische Drohgebärden und teils Waffenlieferungen, dort massive Hilfe für die Sezessionisten – gearbeitet. Und nun (erst) veränderte sich Berlins Haltung spürbar: Die Bundesregierung, die erst forsch auf Eskalation gesetzt und dann eine europäische Lösung verspielt hatte, nimmt jetzt die Rolle einer Bremserin und Moderatorin ein. Im einsetzenden Wirtschaftskrieg trat Berlin eher zögerlich auf; zugleich versuchte man nicht ganz ohne Erfolg, die Falken aus Übersee und der östlichen EU zu bremsen. Das – wenn auch stets prekäre – Einfrieren des Konflikts um die »Volksrepubliken« von Lugansk und Donezk (»Minsker Abkommen« vom September 2014 und Februar 2015) ist durchaus auch ein deutscher Erfolg.

Allerdings setzt Berlin ganz im Gegensatz zur Rhetorik der »Verantwortung« keinerlei Akzente. So wird (zumindest nicht nachvollziehbar) bei ukrainischen Verletzungen der »Minsk-Abkommen« kein Druck auf die Regierung in Kiew ausgeübt, während vermeintlich oder tatsächlich von Moskau ausgehendes Zuwiderhandeln skandalisiert und sanktioniert wird. Obgleich das Völkerrecht kein Dekalog ist und, wie der Hamburger Rechtsprofessor Reinhard Merkel (2014) lesenswert in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung dargelegt hat, auch anders ausgelegt werden kann, beharrt Berlin darauf, die »völkerrechtswidrige Annexion« der Krim durch den »Aggressor« Russland sowie die Verletzung der »territorialen Unversehrtheit« der Ukraine zu brandmarken. Wenn damit eine »Rückgabe« der Krim gemeint ist, so ist das utopisch, nicht nur gegenüber der Regierung Putin, sondern gegenüber allen Folgeregierungen. Eine Normalisierung der Ukraine scheint ohne eine – wie auch immer konstruierte – Berücksichtigung des Status quo auf der Krim undenkbar. Womöglich könnte eine solche Perspektive Moskau dazu bewegen, auf eine Überführung der »Volksrepubliken« in Autonomieregionen innerhalb der Ukraine hinzuwirken. Allerdings gewinnen auch diese an Eigendynamik. Ob der Kreml, wenn er wollte, die Sezessionsbewegung dort noch einfach zurückpfeifen könnte, scheint offen.

»Smart Power« und der Abschied von Galtung

Inwiefern finden sich nun in diesem Handeln Anzeichen einer »gauckistischen« Wende? Marschiert ein neuer »Militärchauvinismus«? Gibt es, wie Albrecht von Lucke (2014) zur Gauck-Rede anmerkt, einen „Wechsel von einer Kultur der Zurückhaltung zu einer ‚Kultur der Kriegsfähigkeit' (Josef Joffe)“ und einen „Wechsel von einer Kultur der Werte zu einer Kultur der Interessen“? Wäre, wie Spandler und Pfeifer (2014) schreiben, dem zunehmend waffenstarrenden Diskurs eine Revitalisierung des „Friedensmachtkonzepts“ entgegenzusetzen? Ich meine, dass sich aus der Analyse des deutschen Agierens im Ukrainekonflikt für die Friedensbewegung etwas ganz anderes ergibt: nämlich die Folgerung, dass solche Gegenüberstellungen nicht mehr greifen und daher weitreichende, nicht unproblematische Diskussionen anstehen.

Zumindest muss beim »Interesse« differenziert werden. Das Agieren Berlins mag im strategischen Interesse einer Treue zur NATO liegen, die in diesem Konflikt ihr 1990 errungenes Monopol auf das Leben-Machen und Sterben-Lassen von Staaten verteidigt. Deutschlands ökonomisches Interesse wird aber grob verletzt, was sich im defensiven Verhalten der Kapitalverbände manifestiert, das traditionellen Imperialismustheorien geradezu Hohn spricht. Offenbar kann eine Interessen und Kompromisse abwägende Politik dem Frieden dienlicher sein als eine gesinnungsethische, auf »Werten« basierende. Nicht umsonst erwiesen sich gerade gewisse Teile der Grünen als besonders aggressiv. Schon weil Werthaltungen subjektiv sind, ist die Gegenüberstellung von »Werten« und »Interessen« prekär. Zu den erhellenden Passagen jener Gauck-Rede gehört die Feststellung, dass viele zwischen »Werten« und geostrategischen Interessen des »Westens« keinen Widerspruch sehen. »Wir« sind nun mal die Guten.

Der Konflikt zeigt ferner, dass auch eine normative Gegenüberstellung »friedlicher« und »kriegerischer« Mittel erodiert. Auch mit zivilen Mitteln lässt sich ausgesprochen aggressiv auftreten. Um das Argument zuzuspitzen: In zeitgenössischen Konzepten von »Smart Power«, die »harte« und »weiche» Macht flexibel verzahnen, besteht zwischen Künstlerstipendium, NGO-Förderung, Warenboykott und Bombenangriff ein nur gradueller Unterschied. Das wirklich neue, gefährliche, im Ukrainekonflikt offensiv genutzte Instrument im »Werkzeugkasten« stammt nicht aus der militaristischen Rumpelkammer, sondern aus dem Repertoire der »Soft Power«: Es ist die »Partnerschaft mit der Zivilgesellschaft« in als »Störer« identifizierten Ländern. Diese ist erstens geeignet, unkontrollierbare innere Spannungen zu fördern, die erhebliche innere wie äußere Eskalationsgefahren bergen. Eine solche Politik gezielter Verzahnung von Regierungshandeln und gesellschaftlichem Engagement kann zudem im Sinne ihrer erklärten Ziele kontraproduktiv sein: Sie bringt etwa das Eintreten für Minderheitenrechte in den permanenten Verdacht, Teil einer externen Regimewechselstrategie zu sein. Sie trägt zu einer zusätzlichen Politisierung selbst harmloser Anliegen bei und kann in den Zielländern Repression noch verschärfen. Um in Zukunft Menschenrechts- oder Gewerkschaftsinitiativen zu stützen, müssten neue Rahmen gefunden werden. Als Feature des Regierungshandelns von Staaten oder Staatenbündnissen ist dieses Instrumentarium nachhaltig kontaminiert.

Für die Friedensbewegung ist von Bedeutung, dass dieser zivilgesellschaftliche Interventionismus formal auf Praxen transnationaler Vernetzung sozialer Bewegungen fußt, die nun in internationales Regierungshandeln übersetzt werden. Es ist kein Zufall, dass etwa in Deutschland entsprechende Agenden von Rot-Grün aufgesetzt wurden; 2004 entstand etwa das im Wortsinn absurde Institut eines »Regierungskoordinators« für die »zwischengesellschaftliche Zusammenarbeit mit Russland, Zentralasien und den Ländern der Östlichen Partnerschaft«.

Auf die feindliche Übernahme von Grassroots-Politiken kann die Friedensbewegung auf zwei Arten reagieren: Sie kann, wozu nicht nur Teile der Grünen sondern auch der Linkspartei zu neigen scheinen, die Selektivität dieses Interventionismus skandalisieren: Druck wird nur dort gemacht, wo es passt. Das ist dann nichts anderes als die Forderung nach noch mehr, wenn auch (zunächst) ziviler, Intervention. Die Alternative wäre eine anti-interventionistische Neuaufstellung, die freilich kategorial sein müsste, um zu mobilisieren. Überprüft werden müsste dann die traditionelle Neigung der Linken zu »idealistischen« Auffassungen internationaler Politik. Kommt nicht das Hoffen auf die Verrechtlichung und Institutionalisierung derselben dem Reiten eines toten Pferdes gleich, seit nicht nur der »Westen« Völkerrecht und Vereinte Nationen nur noch als eine Option betrachtet, sondern auch Russland seinen durch Schwäche begründeten internationalen Legalismus der 1990er und frühen 2000er Jahre aufgibt?

Entwickelt werden müsste ein »kritischer Realismus«, der die Welt als Kräftemessen betrachtet, ohne – wie »Realisten« à la Christian Hacke und neuerdings Herfried Münkler – in den Generalstab einzurücken oder sich nach Art des »Antiimperialismus« mit allen zu verbünden, die die Dominanzmächte ärgern. Nicht zurückschrecken dürfte man in diesem Sinne vor einer Neufassung des »positiven« Friedensbegriffs nach Johan Galtung, der nicht nur die Abwesenheit von Krieg zwischen den Staaten umfasst, sondern auch soziale Gerechtigkeit in denselben. Diese einst progressive Begrifflichkeit ist heute Basis jener Praktiken des »Demokratieexports«, die binnen 15 Jahren fast den ganzen arabischen Raum in einen Albtraum verwandelt haben. Stark gemacht werden müssten ihr gegenüber einst als konservativ verstandene Prinzipien wie die Nicht-Einmischung in die Politik souveräner Staaten. Die Abwesenheit von Krieg ist angesichts der vergangenen Jahrzehnte vielleicht bereits ein lohnendes Ziel.

Der Nachteil einer solchen Wendung bestünde u.a. darin, dass sich etwa im politologischen Diskurs kaum Anschlussstellen fänden. Zugleich steht allerdings eine Großzahl der Bundesbürger dem Interventionismus kritisch gegenüber. Der vorliegende Text will trotz seiner pointierten Form kein Manifest darstellen. Er will aber aufzeigen, zwischen welchen Polen diskutiert werden könnte, wenn nicht sogar müsste.

Literatur

Torsten Arndt: Deutsche Außenpolitik – Auf dem Weg zu mehr Verantwortung? Tagungsbericht vom 30.6.2014 auf boell.de.

Joachim Gauck: Deutschlands Rolle in der Welt – Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen. Rede des Bundespräsidenten zur Eröffnung der 50. Münchner Sicherheitskonferenz vom 31. Januar 2014.

Albrecht von Lucke: Der nützliche Herr Gauck. Deutsche Blätter für deutsche und internationale Politik 3'14.

Reinhard Merkel: Die Krim und das Völkerrecht – Kühle Ironie der Geschichte. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7.4. 2014.

Kurt-Jürgen Maaß (Hrsg.). (2015): Kultur und Außenpolitik – Handbuch für Wissenschaft und Praxis. Baden-Baden: Nomos.

Joseph S. Nye (2004): Soft Power – The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs.

Hanna Pfeifer und Kilian Spandler: Komplexität aufbauen statt abbauen – Wider eine Politik der neuen deutschen Verantwortung. Huffington Post, 16.10.2014.

Iryna Solonenko: Eher Partner als Geber – die EU und die ukrainische Zivilgesellschaft. Bundeszentrale für politische Bildung, 15.3.2013.

Frank-Walter Steinmeier (2014): [Brief] An die Mitglieder der SPD, 8. September 2014. Der Brief ist dokumentiert als Anhang zu Velten Schäfer: In Steinmeiers Welt – An allem ist nur Russland schuld: Deutschlands Außenminister erklärt seiner Partei den Ukraine-Konflikt. neues deutschland, 12.9.2014, online bei ag-friedensforschung.de.

Jürgen Wagner (2015): Deutschlands (neue) Großmachtambitionen – Von der »Kultur (militärischer) Zurückhaltung« zur »Kultur der Kriegsfähigkeit«. IMI-Studie 02/2015.

Velten Schäfer ist innenpolitischer Redakteur der Tageszeitung »neues deutschland«.

Der Fall Kundus

Der Fall Kundus

Plädoyer für eine kritische Bestandsaufnahme

von Katja Mielke und Conrad Schetter

Die AutorInnen fordern in ihrem Kommentar vom 6. Oktober 2015, den sie anlässlich der Rückkehr der Taliban nach Kundus schrieben, eine kritische Aufarbeitung des Bundeswehreinsatzes dort: „Die Frage ist nicht, ob man mehr Militär nach Afghanistan schicken sollte oder nicht, sondern vielmehr, was bislang versäumt wurde.“ Eine solche Bestandsaufnahme, die die AutorInnen exemplarisch anhand einiger Beispiele anreißen, hat insbesondere nach der Entscheidung der USA, den Truppenabzug aus Afghanistan zu stoppen, und den Überlegungen, in der Folge solle auch Deutschland den Einsatz der Bundeswehr dort fortsetzen, höchste Dringlichkeit. W&F dankt für die Nachdruckrechte.

Kundus stand ein Jahrzehnt lang wie kein anderer Ort für den deutschen Sonderweg einer Interventionspolitik, in der Wiederaufbau mit einem Bundeswehreinsatz gepaart wurde. Hier wurde der so genannte Vernetzte Ansatz erprobt, hier versuchten die Deutschen, es besser zu machen als ihre angelsächsischen Kollegen, was die Einbindung der Afghanen und den Aufbau von Staatlichkeit anging. Kundus sollte das Musterländle am Hindukusch werden. Nun ist es das Symbol, das – wenige Monate nach dem massiven Truppenabzug aus Afghanistan – für die Zäsur im Wiederaufbau, für das Wiederaufflackern des Bürgerkrieges und für die Rückkehr der Taliban steht. Schonungslos führt die Weise, in der die Taliban Kundus in wenigen Stunden überrannten und einnahmen, vor Augen, wie oberflächlich zehn Jahre deutscher Präsenz und Entwicklungsanstrengungen den Nordosten des Landes nur verändert hatten. Nun dürfte auch der letzte deutsche Politiker und Beamte verstanden haben, dass die Schönfärberei des Einsatzes in Afghanistan nichts mehr bringt.

Allenthalben wird nun gefragt, was denn die internationale Gemeinschaft als nächstes tun müsste, um die Konsolidierung und eine erneute großflächige Herrschaft der Taliban zu verhindern; wieder einmal scheint eine neue Runde des blinden Aktionismus auszubrechen, die kaschieren soll, was in der Vergangenheit alles falsch gelaufen ist. Daher bedarf es eher einer kritischen Aufarbeitung des Kundus-Einsatzes, bevor man erneuten aktionistischen Impulsen nachgibt. Die Frage ist nicht, ob man mehr Militär nach Afghanistan schicken sollte oder nicht, sondern vielmehr, was bislang versäumt wurde. Heute gibt es viele bittere Lehren aus der Vergangenheit zu ziehen. Hier einige Beispiele:

Die Bundeswehr war in Kundus zu keinem Zeitpunkt in der Lage, ihren Auftrag, ein sicheres Umfeld für den Wiederaufbau zu schaffen, umzusetzen. Dazu mangelte es ihr an Kapazitäten und an Fähigkeiten. So hoffte man, dass die technisch-militärische Überlegenheit der Bundeswehr ausreichen würde, um Gewaltakteure abzuschrecken. Eigene Soldaten in Gefahr zu bringen, um ein sicheres Umfeld zu schaffen, war unausgesprochenes Tabu. Diese Strategie ging dem Anschein nach viele Jahre lang gut; mit sehr viel Glück hielten sich die Verluste in Kampfeinsätzen gering. Eher schleichend verschlechterte sich die Sicherheitslage; zunächst wurde der Distrikt Chardarah, direkt vor den Toren des Bundeswehrlagers, zu einer Problemregion, dann kamen Distrikte wie Archi, Khanabad und Imam Sahib dazu. Mit der Zeit traten die schon immer vorhandenen Rivalitäten und Netzwerke der Kriegsfürsten wieder mehr und mehr zu Tage. Die Bundeswehr war nur noch oberflächlich in der Provinz präsent: Kaum noch fuhr sie Patrouillen; sie igelte sich immer mehr in ihrem Lager ein. Entgegen einer konsequenten Entwaffnung lokaler Gewaltakteure fand in Kundus das genaue Gegenteil statt. So wurden – vor allem mit US-amerikanischem Geld – lokale Bürgerwehren als Privatmilizen finanziert, bewaffnet und aufgebaut. Beim Abzug der Bundeswehr war nahezu die gesamte Provinz unter rivalisierenden, bis an die Zähne bewaffneten Kommandeuren aufgeteilt. Die Sicherheit in Kundus – wohlgemerkt die der Bevölkerung, nicht ihre eigene – hatte die Bundeswehr bereits vor Jahren aufgegeben.

Aber gegen wen will man eigentlich kämpfen? Früh, zu früh operierten die deutschen Analysten mit einem zu simplen Feindbild. Zu schnell wurde alle unzufriedenen oder aufmüpfigen Paschtunen als Taliban kategorisiert; blind ließ man sich in die lokale Politik hineinziehen – ohne zu merken, dass die Bundeswehr, aber auch Organisationen der Entwicklungshilfe, in ihrer alltäglichen Praxis politisch Partei ergriffen. Beispielsweise wurden sowohl in Kundus-Stadt als auch in Taloqan, der Hauptstadt der Nachbarprovinz Takhar, Grundstücke und Gebäude angemietet, ohne Bedenken, wessen Taschen damit gefüllt würden und welchen Eindruck diese Art der Parteinahme in der dortigen Bevölkerung hervorrufen würde. Die blauäugige Rekrutierung von Personal – ob Logistiker, Ingenieure, Dolmetscher – verfestigte den Einfluss und das Machtgewicht bestimmter Familien und Netzwerke. Dass diese Personalpolitik die lokalen Zielgruppen der Entwicklungsmaßnahmen und Projekte sowie den Informationsfluss zwischen Interventen und der breiten Bevölkerung maßgeblich beeinflusste, überrascht nicht. Die Deutungshoheit über die lokalen politischen Verhältnisse hat man entweder nie erlangt oder Wissen zu leichtfertig anderen Erwägungen – wie Mittelabflussdruck, Karriereplanungen und Kurzzeitinteressen der ministerialen Politik in Berlin und Bonn – geopfert. Auch der von Oberst Klein befehligte, verhängnisvolle Beschuss eines Tankzugs, bei dem etwa 90 Zivilisten ums Leben kamen, verdeutlichte, wie weit man von den Realitäten vor den Toren des Lagers entfernt war.

Auch wurden die vermeintlichen Bedürfnisse der Afghaninnen und Afghanen zum einen niemals richtig erfasst und zum anderen wurde die Frage, ob die Partnerwahl vor Ort immer die richtige war, niemals gestellt. Die Bevölkerung selbst wurde viel zu selten gefragt, in was für einer Gesellschaft sie eigentlich leben will. Die Definition der Bedürfnisse und Strategien zu deren Realisierung wurde in kolonialer Manier durch die Interventen vorgenommen. In den Gemeinden im Nordosten mit dieser Art Vorgehen auf der Alltagsebene Vertrauen aufzubauen und die Zuversicht in den Staatsaufbauprozess zu stärken, war daher illusorisch. In einer Reihe von Dörfern wussten sich Männer aller Altersklassen in den letzten Jahren aufgrund von Denunzierung durch ihre Rivalen und der Angst, lokalen Ordnungskräften ans Messer geliefert zu werden, nicht anders zu helfen, als »in die Berge« zu gehen und sich vor dem Zugriff des »Rechtsstaates« in Sicherheit (!) zu bringen. Sie galten dann als Taliban oder al-Kaida-Anhänger. Die Taliban in Kundus waren daher zum großen Teil ein Monster, das sich die Intervention selbst geschaffen hat.

Die afghanischen Partner und insbesondere lokale Eliten tragen eine klare Mitverantwortung für die Geschehnisse: Auch für sie bildeten Kurzzeitinteressen die Priorität; die verfügbaren Gelder – letztendlich Gelder deutscher Steuerzahler – waren immens und weckten Begehrlichkeiten. Letztlich formten diese Anreize die Grundlage dafür, dass die Akteure der staatlichen und nichtstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit zunehmend selbst Konfliktparteien wurden. Auch wenn dies ungewollt geschah – der Mangel an Selbstkritik, organisatorische Selbsterhaltungslogiken und die bewusste, bis heute anhaltende Täuschung der deutschen Öffentlichkeit sind konkrete Punkte, die die gegenwärtige allseitige Bestürzung über die aktuellen Ereignisse in Kundus heuchlerisch erscheinen lassen.

Vor diesem Hintergrund wäre es fatal, über die Ereignisse in Kundus nun einfach hinwegzugehen oder mal wieder nur nach dem Militär zu rufen. Vielmehr zeigt gerade der Fall Kundus, wie schwierig, langwierig und steinig der Weg des Wiederaufbaus in einem zerrütten Bürgerkriegsland ist. Eine externe Analyse dessen, was eigentlich in gut zehn Jahren deutschem Engagement in Kundus gelaufen ist, ist daher unbedingt von Nöten, um aus den gemachten Fehlern für zukünftiges Handeln zu lernen. Dabei geht es dann auch darum, schonungslos Probleme, Ignoranz, Versagen und Fehleinschätzungen aufzuarbeiten. Dies hat die deutsche Politik bislang bewusst nicht gewollt. Kundus musste unbedingt ein Erfolg sein. Wer sich jedoch nach den Ereignissen der letzten Tage dieser kritischen Auseinandersetzung immer noch verschließt, muss entweder Zyniker oder verblendet sein.

Katja Mielke (Senior Researcher) und Conrad Schetter (Forschungsdirektor) arbeiten am BICC (Internationales Konversionszentrum Bonn). Zwischen 2003 und 2013 bereisten sie immer wieder Kundus und führten dort Feldforschung zu lokaler Politikgestaltung durch.

Deutsch-französische Achse schwächelt

Deutsch-französische Achse schwächelt

Quo vadis Europa?

von Hans-Georg Ehrhart

Dominiert Deutschland Europa? Hat die Griechenlandkrise das Bild vom »hässlichen Deutschen« wieder reaktiviert? Was soll aus Europa werden und aus seiner Hauptstütze, der deutsch-französischen Achse? Die Erweiterung der EU auf 28 Mitgliedsländer hat die Bedeutung der deutsch-französischen Achse zweifellos relativiert. Hinzu kommt das derzeitige ökonomische Ungleichgewicht zwischen beiden Ländern. Gleichwohl ist die bilaterale Zusammenarbeit immer noch von Bedeutung, denn ohne eine Verständigung zwischen Paris und Berlin geht, so die Überzeugung unseres Autors, in der EU nichts voran, weder in der Wirtschafts- und Finanz- noch in der Sicherheitspolitik.

Laut Präsident François Hollande bilden Deutschland und Frankreich das „Herz Europas“ und tragen außerordentliche Verantwortung für dessen wirtschaftliche, finanzpolitische, soziale und politische Integration (Hollande 2012, S.3). Für Deutschland wiederum ist die „engste Partnerschaft mit Frankreich in einem geeinten Europa“ eine der Grundkoordinaten seiner Außenpolitik (Steinmeier 2015, S.8). Diese positive Grundhaltung verhindert aber nicht, dass es unterschiedliche Vorstellungen über die Zukunft Europas und Interessengegensätze gibt, die es mühsam zu überwinden gilt. Den diversen Problemen liegen unterschiedliche politische Denkansätze und »Kulturen« zugrunde, die es beiden Seiten schwer machen, einen Kompromiss zu finden.

Unterschiedliche wirtschaftspolitische Ansätze

In der Wirtschafts- und Finanzpolitik verfolgt Deutschland einen liberalen Ansatz, der auf einer starken Exportindustrie, offenen Märkten und einer hohen Wettbewerbsfähigkeit basiert. Das damit verbundene europapolitische Problem formuliert Außenminister Steinmeier, wenn er mahnt, „ein fatales strategisches Dilemma zu verhindern, in dem Deutschland sich vor die Wahl gestellt sähe zwischen seiner internationalen Wettbewerbsfähigkeit in der Globalisierung einerseits und der Zukunft der europäischen Integration – vor allem dem Zusammenhalt der Wirtschafts- und Währungsunion – andererseits“ (Steinmeier 2015, S.11). In Frankreich hingegen spielen der vorsorgende Staat und die Binnennachfrage traditionell eine größere Rolle. Das trug dazu bei, dass das Land seit Jahren ein sehr hohes Haushalts- und Staatsdefizit aufweist.

Deutschland hatte 1997 extra den Stabilitätspakt durchgesetzt, um die Währungsunion wetterfest gegen gegen eine schuldenbasierte Staatsfinanzierung zu machen. Dem 750 Mrd. schweren Hilfspaket für Griechenland stimmte Berlin 2010 erst zu, nachdem der damalige französische Präsident Sarkozy gedroht hatte, den Euro zu verlassen (Traynor/Tremlett 2010). 2012 wurde der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) eingeführt, er vergibt aber nur rückzahlbare Kredite und ist nicht für Finanztransfers zuständig. Während Berlin die Einführung von Eurobonds, also gemeinsamen Staatsanleihen, vehement ablehnt, sieht Paris darin die Krönung seiner Europapolitik. Schon seit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) in den 1950er Jahren versucht Frankreich, die deutsche Wirtschaftskraft zu »europäisieren« und für seine Vorstellung von Europa nutzbar zu machen.

Der deutsche Finanzminister Schäuble ist zwar durchaus für eine Fiskalunion, aber nur, sofern diese die effektive Kontrolle ihrer Mitglieder ermöglicht und Regelverstöße verlässlich sanktioniert, etwa durch einen mit entsprechenden Kompetenzen ausgestatteten Europäischen Währungsfonds (Schäuble 2010). Frankreich denkt eher an einen gemeinsamen Haushalt und eine gemeinsame Haftung, will sich auf der anderen Seite aber in seine nationale Politik nicht viel reinreden lassen. Dementsprechend schlug Präsident Hollande nach dem qualvollen Griechenlandkompromiss, der Mitte August 2015 zum dritten Rettungspaket führte, die Bildung einer europäischen Wirtschaftsregierung für die Eurozone mit eigenem Haushalt und Parlament vor. Zur Not könne eine „Avantgarde“ aus interessierten Staaten vorangehen (Gamelin 2015a, S.6).

Nach einem gemeinsamen Arbeitspapier, über das die Wochenzeitung DIE ZEIT berichtete (2.6.2015), streben Paris und Berlin nun eine engere Währungsunion mit häufigeren Gipfeltreffen, mehr Kompetenzen für die Gruppe der Finanzminister und ihres Präsidenten, der so etwas wie der von Paris vorgeschlagene europäische Finanzminister werden könnte, sowie eine Beteiligung des Europaparlaments an. Sie wollen also vor allem die zwischenstaatliche Zusammenarbeit stärken, was dem bevorzugten französischen und mittlerweile auch von Kanzlerin Merkel goutierten Ansatz entspräche. In diese Richtung geht auch die (nicht zuletzt mit Blick auf das mit Austritt aus der EU drohende Großbritannien formulierte) Idee Schäubles, die EU zurückzubauen, indem der Europäischen Kommission die Aufsicht über Haushalte, Binnenmarkt und Wettbewerbsrecht entzogen und einer unabhängigen Behörde übertragen wird (Gamelin 2015b, S.4).

Unterschiedliche sicherheitspolitische Kulturen

Die Zeiten, in denen die Kommission als künftige europäische Regierung angesehen wurde, sind ohnehin vorbei. CDU und SPD nahmen bereits vor Jahren Abschied von der – übrigens von Paris nie geteilten – Vision der Vereinigten Staaten von Europa. Das hindert beide Parteien aber nicht daran, für eine Europäische Armee zu plädieren (Ehrhart 2014, S.92). Allerdings lassen sie offen, was sie darunter verstehen. Wenn der europäische Bundesstaat kein Ziel mehr ist, wie soll eine Europäische Armee politisch geführt werden? Paris denkt gar nicht daran, seine verteidigungspolitische Souveränität aufzugeben – mehr Koordinierung und Zusammenarbeit in Teilbereichen ja, mehr aber nicht. In offiziellen Äußerungen wird zwar gerne von der Notwendigkeit einer »europäischen Verteidigung« gesprochen, jedoch nicht im Sinne einer integrierten Armee.

Das französische (und britische) Hauptinteresse an der seit 1999 im Rahmen der EU im Aufbau befindlichen »Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik« (GSVP) liegt in verbesserten militärischen Kapazitäten. Hauptadressat dieses Anliegens ist Deutschland, das mehr für Rüstung und Verteidigung ausgeben und sich international militärisch mehr engagieren soll. Während Deutschland nur 1,4 Prozent seines Bruttoinlandprodukts für Verteidigung ausgibt, sind es bei Frankreich zwei Prozent (darin enthalten sind allerdings auch die Kosten für die französische Nuklearstreitmacht). Weil Deutschland nicht so richtig mitzog, schloss Frankreich mit Großbritannien 2010 weit reichende militärpolitische Verträge ab, ohne Berlin zu konsultieren oder die GSVP zu erwähnen.

Ein Grund für die manchmal unterschiedlichen Positionen liegt in den immer noch verschiedenen sicherheitspolitischen Kulturen. Bereits das von Paris initiierte Projekt der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft scheiterte 1954 schließlich am französischen Widerstand. Damit war auch die geplante Europäische Politische Gemeinschaft gescheitert. Einerseits wollte Paris damals Sicherheit und Kontrolle durch Integration der Bundesrepublik, andererseits wollte es seine außen- und sicherheitspolitische Handlungsfreiheit bewahren – Frankreich sah sich als Weltmacht, befand sich im Indochinakrieg. Die 1952 gegründete EGKS, die die Kontrolle über die damals rüstungswirtschaftlich relevante Schwerindustrie ermöglichte, und die 1954 gegründete Westeuropäische Union (WEU), die umfangreiche rüstungskontrollpolitische Beschränkungen für die Bundesrepublik vorsah, reichten dem NATO-Gründungsmitglied Frankreich als Rückversicherung aber schließlich aus.

EGKS und WEU sind mittlerweile Geschichte. Zahlreiche bilaterale Initiativen haben inzwischen die Welt erblickt: Sie reichen vom Elysée-Vertrag – bis heute die wichtigste vertragliche Grundlage für die bilateralen Beziehungen -, der deutsch-französischen Brigade und dem Eurokorps bis zum Deutsch-Französischen Verteidigungs- und Sicherheitsrat. Selbst auf dem Gebiet der nuklearen Abschreckung, die Frankreich als Garant für das Überleben der Nation und als Ausdruck eines besonderen Status betrachtet, bot Frankreich 1986 und 1996 Deutschland Konsultationen an. Deutschland zeigte aber kein Interesse, weil es eher auf die »nukleare Teilhabe« an US-Atomwaffen im Rahmen der NATO setzt. Zudem gilt bei aller Kooperationsbereitschaft die Aussage von Charles de Gaulle, dass sich die Verfügung über Atomwaffen nicht teilen lasse.

Doch steht dieses Thema für Frankreich längst nicht mehr auf der Agenda. Die sicherheitspolitischen Herausforderungen haben sich geändert. Im Mittelpunkt stehen nun vor allem Terrorismus und gescheiterte Staaten. Als ehemalige Kolonialmacht und ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats ist Frankreich viel interventionsfreudiger als Deutschland und hat in den letzten Jahren in Libyen, Mali, der Zentralafrikanischen Republik und im Nahen Osten interveniert. Während Deutschland traditionell eher nach Osten blickt, liegt für Frankreich die zentrale Problemzone in Afrika. Im Ukrainekonflikt versucht Berlin, Paris über das »Normandieformat« (Deutschland, Frankreich, Russland und Ukraine) einzubinden. Zugleich folgt es dem französischen Drängen, sich auch militärisch mehr in Afrika zu engagieren, indem es Teile der deutsch-französischen Brigade in Mali einsetzt. Die Zusammenarbeit bei der weltraumgestützten Aufklärung ist ein weiterer Kooperationsbereich, wie auch das Vorhaben, eine bewaffnungsfähige Drohne zu entwickeln.

Fehlende gemeinsame Vision

Nach dem Abschluss des Vertrages von Lissabon, durch den die Europäische Union institutionell reformiert wurde, bedürfte es »nur« eines Beschlusses der EU-Staats- und Regierungschefs, um eine gemeinsame Verteidigungspolitik einzuführen, die dann zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte. Doch solange die beiden Hauptprotagonisten nicht an einem Strang ziehen, wird eine Außen- und Sicherheitspolitik Europas aus einem Guss Zukunftsmusik bleiben. Ähnlich sieht es in der Wirtschafts- und Währungspolitik aus. Es braucht eine gemeinsame Vision um voranzukommen. Diese fehlt aber offensichtlich. Was ist also zu tun?

Frankreich müsste in beiden Fällen seinen nationalen Souveränitätsanspruch reduzieren, Deutschland müsste für andere mehr ins Risiko gehen. Durch die eigene Bereitschaft, Souveränität und Risiko zu teilen, könnte die schwächelnde deutsch-französische Achse Vorbild sein und mit anderen interessierten Partnern das Friedensprojekt EU voranbringen, statt in Kleinmütigkeit zu verharren. In unserer globalisierten Welt wäre dies einem Europa mit schwachen Institutionen oder gar einer Renationalisierung Europas allemal vorzuziehen.

Literatur

DIE ZEIT: Merkel strebt radikale Euroreform an. 2. Juni 2015.

Hans-Georg Ehrhart (2014): Europäische Armee – eher Chimäre als Vision! In: Ines-Jacqeline Werkner, Janet Kursawe und Margret Johannsen (Hrsg.) (2014): Friedensgutachten 2014. Berlin: LIT, S.87-99.

Cerstin Gammelin (2015a): Friedenstaube nach Berlin. Süddeutsche Zeitung, 21.7.2015.

Cerstin Gammelin (2015b): EU, eine Nummer kleiner. Süddeutsche Zeitung, 31.7.2015.

François Hollande (2012): Rede anlässlich des 50. Jahrestages der Rede von General de Gaulle an die deutsche Jugend. In: Ministère des Affaires Ètrangères et Européennes: Bulletin d'actualités. 24.9.2015, S.1-4.

Wolfgang Schäuble im Interview mit Bild: Pleite-Ländern notfalls den Euro wegnehmen. 15.3.2015.

Frank-Walter Steinmeier (2015): »Krise, Ordnung, Europa« – Zur außenpolitischen Verortung und Verantwortung Deutschlands. In: Auswärtiges Amt Projektteam „Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken“: Review Krise – Ordnung – Europa.

Ian Traynor and Giles Tremlett: Nicolas Sarkozy Threatened to Pull Out of Euro Over Greece. The Guardian, 14 May 2010.

Dr. Hans-Georg Ehrhart ist Mitglied der Geschäftsleitung des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) und Leiter des Zentrums für Europäische Friedens- und Sicherheitsstudien am IFSH (ZEUS).

Außenpolitik deutscher Kanzler seit der Einheit

Außenpolitik deutscher Kanzler seit der Einheit

von Stephan Klecha

Das starke Engagement des Bundeskanzlers in der Außenpolitik ist eines der prägenden Merkmale der deutschen Kanzlerdemokratie (Niclauß 2004, S.67ff). Kanzlerdemokratie ist analytisch eng mit dem Amtsverständnis Konrad Adenauers verbunden. Auch wenn sich die Kanzlerdemokratie seither transformiert haben mag, so fällt das besondere außenpolitische Engagement des Kanzlers doch weiterhin auf. Es ist eng mit den zentralen Weichenstellungen deutscher Politik seit der Gründung der Bundesrepublik 1949 verbunden. Die Westbindung nebst NATO-Mitgliedschaft wäre jedenfalls ohne Konrad Adenauer wohl genauso undenkbar gewesen wie die Ostpolitik ohne Willy Brandt wohl kaum zum Signum der sozialliberalen Ära geworden wäre.

Obwohl das Außenministerium seit 1955 von einem eigenen Minister geführt wird und trotz der Tatsache, dass seit 1966 der kleinere Koalitionspartner dieses Amt stets für sich reklamierte und es oftmals bewusst mit der Vizekanzlerschaft verband, besitzt der Bundeskanzler in der Außenpolitik einen beträchtlichen Handlungsspielraum. Seine Richtlinienkompetenz wird im deutschen Verbundföderalismus und im Koalitionsalltag zwar verschiedentlich gebrochen oder begrenzt (Klecha 2012, S.84ff; Klecha 2010, S.42f), auch setzt das erreichte Maß an internationaler Koordination Grenzen; dennoch stellt die Außenpolitik ein genuines Handlungsfeld für jeden Bundeskanzler dar, in dem er erhebliche Spielräume besitzt und in denen er nur begrenzt an die Prärogative der Legislative gebunden ist.

Das Ringen um gesamtdeutsche Souveränität

Was die Bundeskanzler in der Außenpolitik bis 1990 umtrieb, war gleichwohl in zwei zentrale Axiome deutscher Politik insgesamt eingebunden. Die Bundesrepublik war zum einen bis zur Deutschen Einheit nur teilsouverän. Alle Fragen, die Deutschland in Gänze betrafen, standen seinerzeit unter alliiertem Vorbehalt. Mithin war deutsche Außenpolitik immer darauf gerichtet, die Spielräume deutscher Handlungsfähigkeiten zu erweitern. In Anbetracht des Anteils, den Deutschland an der Entfesselung der beiden Weltkriege hatte, schien es zielführend, deutsche Außenpolitik berechenbar werden zu lassen. Die enge Einbindung in den Westen ist Folge dieser Überlegungen und führte am Ende dazu, den „langen Weg nach Westen“ (Winkler 2005) zu beschreiten. Die damit verbundenen Entscheidungen stellten ein Novum in der deutschen Politik dar: Sie brachten es mit sich, dass die Bundesrepublik bewusst ihre Souveränitätsrechte limitierte, um sich überhaupt erst politische Handlungsoptionen zu eröffnen.

Zum anderen vollzog sich deutsche Politik unter den Bedingungen des Kalten Krieges. Die Bundesrepublik befand sich an der Nahtstelle zwischen Ost und West und sah sich latent durch den Ostblock bedroht. Vor dem Hintergrund der deutschen Teilung und der Zuordnung des Ostteils des Landes zum sowjetischen Einflussbereich war sie aber auch darauf angewiesen, an der Verständigung mit dem Osten mitzuwirken. Das Ziel der Deutschen Einheit war letztlich nur bei Überwindung des Kalten Krieges zu erreichen und bestimmte entsprechend die deutsche Außenpolitik (siehe bspw. Vorländer 2009, S.121; Wolfrum 2007, S.118).

Die deutsche Außenpolitik zielte also darauf ab, die Selbstbestimmung und Souveränität der Bundesrepublik zu konsolidieren beziehungsweise auszuweiten. Eine hegemoniale Politik war wegen der historischen Erfahrungen und wegen der Dominanz der Supermächte weder wünschenswert noch möglich. Außen- und verteidigungspolitisch war die Bundesrepublik damit ein Randakteur, konnte aber – vielleicht gerade deswegen – ihr ökonomisches Potenzial voll entfalten. Besonders deutlich wurde das Anfang der 1950er Jahre während des Koreakrieges, als die westdeutschen Produktionsreserven das durch die militärischen Ausgaben der USA absorbierte Potenzial teilweise ersetzten.

Die Verknüpfung aus wirtschaftlichen Interessen und einer auf Einbindung gerichteten Außenpolitik wurde besonders bei den europäischen Integrationsbemühungen deutlich, welche 1957 in die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft einmündeten.

Als 1990 die alliierten Vorbehalte endeten und die Konfrontation mit dem Osten fürs Erste endete, war die Westbindung gleichsam ein Erfolgsfaktor auf dem Weg zur deutschen Einheit gewesen. Sie wurde daher vonseiten der Bundesrepublik nicht infrage gestellt. Und auch die Sorge vor einem wiedererstarkten Deutschland ließ sich bei den westlichen Alliierten durch die Fortführung der engen Allianz beseitigen. Das beförderte wiederum Vorbehalte auf sowjetischer Seite, und so wurde diese Frage zum zentralen Streitpunkt in den Verhandlungen zur deutschen Einheit (Winkler 2005, S.577ff). Bundeskanzler Helmut Kohl ließ unterdessen keinen Zweifel zu, dass es ein Zurück zur deutschen Pendelposition des 19. Jahrhunderts nicht geben würde, was im Ergebnis auch die sowjetische Seite beruhigte (Klecha 2012, S.163ff).

Die Wechselseitigkeit der Bündnisverpflichtungen

Mit dem Ende des Ost-West-Gegensatzes veränderte sich die geopolitische Lage aber auch für die Amerikaner, die ihrerseits nun andere Anforderungen an ihre Bündnispartner stellten. Nachdem die USA bis dahin einen wesentlichen Teil des Verteidigungsaufwands für die westliche Welt getragen hatte, sollte die Konversionsdividende nicht alleine Europa oder gar allein der Bundesrepublik zugute kommen.

Würde der Weltfrieden an einer anderen Stelle der Welt bedroht werden oder würde ein anderer Bündnispartner des Westens in Schwierigkeiten geraten, so würde die Zeit kommen, an der sich die Deutschen revanchieren könnten. Genau dieser Fall trat im Golfkrieg 1991 ein. Truppen mochte Bundeskanzler Helmut Kohl seinerzeit zur Befreiung Kuwaits, die immerhin von den Verteinten Nationen mandatiert war, nicht entsenden, wohl aber wurde ein üppig dotierter Scheck ausgestellt, um die Kriegskosten der Amerikaner zu mindern (Görtemaker 1999, S.783).

Für Kohl spielten dabei drei Aspekte eine Rolle. Erstens musste die Bundesrepublik in der Tat beweisen, dass sie zum Bündnis mit den USA auch dann steht, wenn nicht sie selbst, sondern ein Dritter Profiteur der Strukturen wurde. Zweitens war die Bundeswehr für einen internationalen Konflikt zu diesem Zeitpunkt kaum gerüstet. Sie war bis dahin nur mit der Verteidigung des eigenen Landes betraut. Obendrein waren gemäß der Bedingungen des Zwei-plus-Vier-Vertrags im Zuge der Einheit die Truppenkontingente zu reduzieren, während zugleich Teile der Nationalen Volksarmee der DDR in die Bundeswehr zu integrieren waren. Drittens gab es für Kohl eine biographische Erfahrung, nämlich den Tod seines älteren Bruders im Zweiten Weltkrieg sowie die traumatischen Erfahrungen seines Vaters in den beiden Weltkriegen (Klecha 2012, S.137ff). Insofern lag es im persönlichen Interesse des Kanzlers, Deutschland aus internationalen Konflikten herauszuhalten. Eine reine Stärkung der Diplomatie – an welche die Regierung Kohl zunächst glaubte, weswegen auch aus dem KSZE-Prozess heraus die OSZE gegründet wurde -, stieß Anfang der 1990er Jahre in Europa jedoch an ihre Grenzen und stellte die militärische Absenz infrage. Insbesondere auf dem Balkan wurden in den 1990er Jahren in der Auflösung Jugoslawiens mündende Kriege geführt, die sich mit den tradierten Konfliktlösungsmechanismen nicht beilegen ließen.

Gerade durch diese Konfrontation, begleitet von Vertreibungen, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, sah sich die Bundesrepublik zum Handeln herausgefordert (Pfetsch 2003, S.395). Auch über militärische Optionen zur Beendigung des Jugoslawienkonflikts oder zur Stabilisierung nach einer Befriedung wurde debattiert. In der Bundesrepublik versuchten die Parteien mit unterschiedlichen Akzenten und Haltelinien Bedingungen zu formulieren, unter denen auch der Einsatz der Bundeswehr legitim sein sollte. International stand überdies die Frage im Raum, ob die Deutschen die mit diesen Einsätzen verbundenen Risiken zu tragen bereit wären. Eine historisch durchaus wohlbegründete Zurückhaltung Deutschlands stand dem zunächst entgegen, aber die internationale Arbeitsteilung in der NATO hatte dazu geführt, dass die Deutschen über einige benötigte Spezialqualifikationen verfügten; die Überwachung des Balkanluftraums durch AWACS-Flugzeuge war so ein Bereich. Die Debatte über diesen Einsatz veränderte die Sichtweise auf die Einsatzbereitschaft der Bundeswehr.

Der Logik folgend, dass Bündnisverpflichtungen wechselseitig gelten, räumten die von Kohl geführten Bundesregierungen Zug um Zug ihre Bereitschaft ein, stärker internationale Verantwortung zu übernehmen. Am Ende dieses fast zehnjährigen Prozesses stand das Mandat zur Intervention im Kosovo, um das 1998 noch die Regierung Kohl den Bundestag ersucht hatte und das die Regierung Schröder dann 1999 exekutierte (Pfetsch 2003, S.384f).

Nutzung der Souveränität

In Kohls Fall schwang stets die Attitüde mit, die Bundesrepublik habe sich demütig um eine Rolle auf der internationalen Eben zu bemühen. Diese Position negierte die Regierung seines Amtsnachfolgers Gerhard Schröder recht entschieden. Die erste Bundesregierung, in der sowohl der Kanzler als auch der Vizekanzler vollständig im Nachkriegsdeutschland sozialisiert worden waren, interpretierte die Möglichkeiten der Souveränität gänzlich anders. Deutschland sollte nicht nur seine wirtschaftliche Rolle ausspielen, sondern auch seine Interessen in anderen Politikfeldern offensiv vertreten (Pfetsch 2003, S.381).

So war die Vertiefung der internationalen Kooperation durchaus selbstverständlicher, aber keineswegs uneigennütziger Bestandteil deutscher Europapolitik (Ostheim 2003; Gareis 2010, S.229). Schröder und Fischer warben vehement für die EU-Osterweiterung, unterstützten Beitrittsverhandlungen der EU mit der Türkei und plädierten für eine Reform der Institutionen. Sie zielten in erster Linie darauf ab, die wirtschaftliche Dynamik zu nutzen und zu verstärken, von der Deutschland wie kaum ein zweites Land in der EU profitierte.

Die Motivation zur verstärkten Integration war stark von nationalen Interessen geprägt, selbst dort, wo auf den ersten Blick die Interessen anderer Länder im Vordergrund standen. Deswegen wurde der Start des Euros (als Buchwert 1999, als Bargeld 2002) nicht infrage gestellt, sondern auch für die Länder forciert, die größere Schwierigkeiten hatten, die 1992 vereinbarten Vorgaben des Maastricht-Vertrags zu erfüllen.1 Schließlich sank durch die Euro-Einführung das Zinsniveau in Südeuropa, was die Nachfrage ankurbeln würde, von der letztendlich auch Deutschland profitieren könnte. Damit wurde ein Teil jener Spirale in Gang gesetzt, die gegenwärtig in der Schuldenkrise kulminiert.

Während die wirtschaftlichen Zielsetzungen der EU forciert wurden, gelang es nicht, den Prozess der Europäischen Integration in anderen Punkten substanziell voranzubringen. Die soziale Union blieb im Wesentlichen bei dem stecken, was unter Kommissionspräsident Jacques Delors bis 1994 zur Flankierung des Binnenmarktprozesses auf den Weg gebracht worden war. Die Befriedung des Balkans war ohne die militärische Absicherung durch die Vereinigten Staaten nicht möglich. Die Abstimmungsprozesse innerhalb der EU wurden nicht erst nach dem Beitritt weiterer zehn Länder im Jahr 2004 zäh. Konnte die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) der sechs Gründungsländer noch mit Einstimmigkeit funktionieren, standen die Reformprozesse der EU in den 2000er Jahren im Spannungsfeld zwischen Demokratisierung und Etablierung von Mehrheitsregularien einerseits und der Bewahrung der staatlichen Souveränität andererseits. Diese Debatte voranzubringen, war ein zentraler Pfeiler der deutschen Europapolitik, die insbesondere Joschka Fischer als Außenminister beförderte (Ostheim 2003, S.369).

Die nordatlantischen Bündnisverpflichtungen belasteten die Arbeit der rot-grünen Regierungskoalition unter Schröder und stellten die Koalition ein ums andere Mal vor die Schwierigkeit, ihre eigene Mehrheitsfähigkeit unter Beweis zu stellen. Dabei resultierte am Ende genau daraus ein Zugewinn an deutschem Selbstbewusstsein. Die Regierung Schröder demonstrierte ihre Bündnisbereitschaft 1999 mit den Kampfeinsätzen im Kosovo und dem Bekenntnis zur uneingeschränkten Solidarität mit den USA nach den Anschlägen vom 11. September 2001, das in den Afghanistaneinsatz der Bundeswehr einmündete (Klecha 2012, S.195). Die Bundesrepublik griff nunmehr selbst aktiv mit Truppen ein, soweit sie dazu personell und logistisch in der Lage war. Doch den Zuwachs an Verantwortung deutete die Regierung im Zuge der erneuten Irakkrise in einen Zugewinn an Entscheidungsfreiheit um. Wo weder die NATO noch die Vereinten Nationen zu einer gemeinsamen Position gelangten, entschied die Bundesrepublik vor dem Hintergrund ihrer eigenen Interessen. Entsprechend verweigerte die Bundesregierung den USA die Gefolgschaft, als diese 2003 militärisch im Irak intervenierten, um Saddam Hussein zu stürzen. Man sei zu keinen Abenteuern bereit, formulierte Schröder, der in dieser Frage das Primat des Kanzlers in der Außenpolitik betonte und seine Position 2002 offensiv im Wahlkampf vertrat.

Die volle Souveränität, die Deutschland 1990 erlangt hatte, verstand die Regierung Kohl eher als Bürde, die Regierung Schröder erkannte darin zusätzliche Handlungsoptionen, die auch mit wachsenden Ansprüchen einhergingen. Der zuvor eher zaghaft vorgetragene Wunsch nach einem ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat wurde nun mit einiger Verve vorgebracht. In den internationalen Organisationen sollten deutsche Fachleute auf Spitzenpositionen gelangen. Schröders Regierung ging bei der Erreichung solcher Ziele phasenweise mit einer beträchtlichen Härte vor.

Ernüchterte Realpolitik

Während Schröder somit die Veränderungen aus dem Ende des Ost-West-Konflikts beherzt nutzte, um ausgehend von der weiterhin unbestrittenen Westbindung die erweiterten Spielräume zu nutzen, zeichnet sich Angela Merkels Außenpolitik durch ein tentatives Suchen nach Optionen aus. Zwar wird der amtierenden Kanzlerin zugeschrieben, die Dinge von ihrem Ende her zu denken (Roll 2009, S.52), doch ihr Agieren auf dem europäischen wie dem internationalen Parkett ist stark auf kurzzeitige Erfordernisse angelegt.

Dabei hatte Merkel sich in der Rolle der polyglotten – Merkel parliert im Gegensatz zu ihren beiden Vorgängern überaus passabel fremdsprachig – Aktivistin zum Wohle der Menschheit eingeführt. Sie korrigierte zunächst behutsam den von nationalen Interessen geprägten Kurs, den ihr Vorgänger eingeschlagen hatte (Gareis 2010, S.233). Klimaschutz, Frieden, Freiheit oder transatlantische Beziehungen waren die Themen, ehe 2008 das Thema Weltwirtschaft dann alles andere überlagerte und damit in verschiedener Hinsicht eine Wende der Merkelschen Außenpolitik einläutete.

Hatte Merkel bis dahin lange Linien prestigeträchtiger Themen verfolgt, war fortan die Rettung der Weltfinanzordnung das zentrale Thema ihrer Kanzlerschaft. Einen Masterplan gab und gibt es dazu nicht, mithin auch keine erkennbare Konzeption. Merkels Außenpolitik steht vielleicht auch deswegen nicht im Zentrum der politischen Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition oder zwischen den Regierungsparteien. Eine wirkliche substanzhaltige Kontroverse, gar eine gesellschaftliche Debatte um ihren außenpolitischen Kurs hat es seit ihrem Amtsantritt nie gegeben, wiewohl Merkel die Diskussion um die Militäreinsätze zumindest mit dem »Weißbuch 2006« zu strukturieren versuchte (Gareis 2010, S.239). Darin unterscheidet sich Merkel erkennbar von ihren Vorgängern, die gerade in der Außenpolitik harte Debatten provozierten.

Ein Grund für das erstaunliche Einvernehmen liegt im wirtschaftlichen Erfolg der Bundesrepublik, der seinerseits Grundlage der Popularität Merkels ist. Die Bundesrepublik hat im Nachgang zur Krise 2008 einige Probleme der Vergangenheit, wie Haushaltsdefizite oder Arbeitslosigkeit, quasi nebenbei vermindern können, während andere Länder mit gravierenden Strukturanpassungen zu kämpfen haben beziehungsweise sich diese in der Folge des deutschen Wachstumsmodell sogar eher verschärften.

An dieser Stelle gereicht Merkel sozusagen zum Problem wie zum Nutzen, was in den 2000er Jahren an institutionellen Reformen in Europa versäumt wurde. Die Bundesrepublik befindet sich in der Rolle der wirtschaftlichen und politischen Zugmaschine Europas. Dies war nicht das originäre Ziel der Politik der drei Kanzler seit 1990, wohl aber ihr Resultat. Kein anderes großes Land in der EU weist derartige Stabilität auf und verfügt über eine derartige ökonomische Potenz. Zugleich gibt es keine Notwendigkeiten für Deutschland, dieses Vermögen in Europa zu kollektivieren. Die Bundesrepublik braucht die anderen Staaten in der EU nicht mehr, um ihre Interessen wirksam durchzusetzen, obgleich sie auf die Europäische Union in wirtschaftlicher Hinsicht ja angewiesen ist. Was bei Schröder noch ein wenig hemdsärmelig als nationales Interesse zur Leitmaxime avancierte, ist bei Merkel eher der Not der Verhältnisse geschuldet. Die EU ist nämlich augenblicklich nicht in der Lage, die verschiedenen Interessen der Einzelstaaten wirksam zu kanalisieren, indem sie diese einer gemeinsamen Leitidee unterordnet. Die Bundesrepublik ist mit der schwindenden Bereitschaft zur weiteren Integration jedenfalls dazu übergegangen, die eigenen Interessen recht prononciert zu vertreten.

Kohl und Schröder hatten ihrerseits verschiedentlich versucht, eine solche Position zu vermeiden. Merkel glaubt offenkundig aber nicht an den Erfolg eines Prozesses der weiteren Integration, nachdem die Verabschiedung einer gemeinsamen europäischen Verfassung gescheitert ist und Vertragsänderungen sich als ausgesprochen schwierig erwiesen haben. Auch die Resultate der gemeinsamen Integrationsbemühungen seit den 2000er Jahren fallen eher dürftig aus: Die Verwerfungen innerhalb der Eurozone zeugen von der missglückten Konvergenz der Volkswirtschaften. Die Krise in der Ukraine zeigt an, dass die europäische Sicherheitsarchitektur der vergangenen 25 Jahre ebenfalls brüchig ist. Der gegenwärtige Flüchtlingsstrom nach Europa schließlich belegt, wie wenig die EU als solidarische Wertegemeinschaft funktioniert. Merkel hat diesbezüglich also Grund, ernüchtert zu sein, was die Handlungsfähigkeit der EU betrifft. Sie sieht die Bundesrepublik daher weder in der Pflicht noch gegenwärtig in der Lage, die europäische Kohäsion voranzubringen, sondern geht eher in Ermangelung anderer plausibler Alternativen dazu über, den eigenen Nutzen zu maximieren.

Vom Souveränitätszuwachs zur politischen Ernüchterung

Deutschlands Bundeskanzler haben nach 1990 den Souveränitätszuwachs in unterschiedlicher Weise genutzt. Kohl musste noch die Wechselseitigkeit der Bündnisverpflichtungen betonen und die Einbindung der Bundesrepublik in die europäischen wie transatlantischen Beziehungen herausstellen. Damit schrieb er die vorherige bundesdeutsche Außenpolitik fort und wollte die Bundesrepublik in Systemen kollektiver Sicherheit und gemeinsamer wirtschaftlicher Verantwortung halten. Dass damit bestimmte Spielräume in die eine oder andere Richtung verbunden waren, wurde erst von der Regierung Schröder umfassend erkannt. Doch auch bei ihm stand die Idee einer partnerschaftlichen, kodifizierten und institutionalisierten Zusammenarbeit über den nationalen Interessen, weil dieses letztlich im nationalen Interesse lag. Das Scheitern einer umfassenden Reform der Institutionen, ja die Krise der internationalen Organisationen bei der Bewältigung der gegenwärtigen Herausforderungen hat Merkels Regierungen unabhängig vom jeweiligen Koalitionspartner zu einer außenpolitischen Konzeption veranlasst, die nationalen Maximen folgt, da übergeordnete transnationale Zielperspektiven nicht mehr durchsetzbar erscheinen.

Die fast schon postmoderne Außenpolitik der Regierung Merkel orientiert sich somit vordergründig weiterhin an den Rahmendaten und institutionellen Bedingungen, welche aus den Entscheidungen in der deutschen Außenpolitik bis 1990 resultieren. Dahinter liegt indes ein gewachsenes Funktionsdefizit dieser Institutionen. Für die Bundeskanzlerin ergeben sich dadurch größere Spielräume, die ihre Stellung in der Außenpolitik eher stärken. Anders als in der Vergangenheit sind damit aber bislang keine wesentlichen Richtungsentscheidungen verbunden.

Anmerkung

1) Entgegen späterer Relativierungen sah das seinerzeit auch Oskar Lafontaine so; siehe dazu Oskar Lafontaine und Christa Müller 1998, S.99.

Literatur

Sven Bernhard Gareis (2010): Die Außen- und Sicherheitspolitik der Großen Koalition. In: Sebastian Bukow und Wenke Seemann (Hrsg.): Die Große Koalition. Regierung – Politik – Parteien 2005-2009. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S.228-243.

Manfred Görtemaker (1999): Geschichte der Bundesrepublik Deutschland – Von der Gründung bis zur Gegenwart. Frankfurt am Main/Wien: Büchergilde Gutenberg.

Stephan Klecha (2010): Minderheitsregierungen in Deutschland. Hannover: Friedrich-Ebert-Stiftung – Landesbüro Niedersachsen.

Stephan Klecha (2012): Bundeskanzler in Deutschland – Grundlagen, Funktionen, Typen Opladen/Berlin/Toronto: Barbara Budrich.

Oskar Lafontaine und Christa Müller (1998): Keine Angst vor Globalisierung – Wohlstand und Arbeit für alle. Bonn.

Karl-Heinz Niclauß (2004): Kanzlerdemokratie – Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder. Paderborn: Schoeningh.

Tobias Ostheim (2003): Praxis und Rhetorik deutscher Außenpolitik. In:Christoph Egle, Tobias Ostheim und Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.): Das rot-grüne Projekt – Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998-2003. Opladen: Westdeutscher Verlag, S.351-380.

Frank R. Pfetsch (2003): Die rot-grüne Außenpolitik. In: Christoph Egle, Tobias Ostheim und Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.): Das rot-grüne Projekt – Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998-2002. Opladen: Westdeutscher Verlag, S.381-399.

Evelyn Roll (2009): Die Kanzlerin – Angela Merkels Weg zur Macht, Berlin: Ullstein, 2. Auflage.

Hans Vorländer (2009): Die Geschichte der Bonner Republik – erfolgreich und abgeschlossen? In: Tilman Mayer und Volker Kronenberg (Hrsg.): Streitbar für die Demokratie – »Bonner Perspektiven« der Politischen Wissenschaft und Zeitgeschichte 1959-2009. Bonn: Bouvier, S.113-127.

Heinrich August Winkler (2005): Der lange Weg nach Westen II – Deutsche Geschichte 1933-1990. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.

Edgar Wolfrum (2007): Die geglückte Demokratie – Geschichte der Bundesrepublik von ihren Anfängen bis zur Gegenwart. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.

Dr. Stephan Klecha ist Sozialwissenschaftler und Habilitant am Göttinger Institut für Demokratieforschung.

Das »Weißbuch 2016«

Das »Weißbuch 2016«

Kontinuität oder Kurswechsel?

von Sabine Jaberg

Das »Weißbuch 2016« kommt. So lautet zumindest der Wille der Bundesregierung. Aber was soll es, was wird es bringen – Kontinuität oder Kurswechsel? Die Antwort erfordert erstens, den Trend der letzten Jahre zu rekonstruieren. Zweitens heißt es, nach möglichen Argumenten für einen Kurswechsel zu suchen. Drittens müssen Alternativen zur Kontinuität ausbuchstabiert werden. Viertens gilt es, im aktuellen Diskurs nach Indizien zu fahnden, die Auskunft über das neue Weißbuch versprechen.

Das noch gültige »Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr« markiert nur eine Etappe der umfassenden Neuausrichtung, die Anfang der 1990er Jahre mit dem Ende des globalen Macht- und Systemgegensatzes beginnt. Damals kommt der Bundeswehr ihr bisheriger Auftrag abhanden, „bei kurzer Vorbereitungszeit […] die Verteidigungsräume zu beziehen und gegen Angriffe der Warschauer-Pakt-Truppen zu halten, dabei den Aufmarsch alliierter Streitkräfte zu decken und gleichzeitig in den Verteidigungsumfang aufzuwachsen“.1 So steht es noch im letzten Weißbuch aus der Ära der Blockkonfrontation von 1985.

Der bisherige Kurs

Zwei Schlagworte umreißen den Trend der letzten 25 Jahre: »Erweiterung des Sicherheitsbegriffs« und »Entgrenzung des Militärischen«. Beide lassen eine restriktive Interpretation des Grundgesetzes hinter sich, die den Einsatz der Bundeswehr ausschließlich zur Landes- oder auch Bündnisverteidigung gegen einen bewaffneten Angriff erlaubt. Bereits die »Verteidigungspolitischen Richtlinien 1992« konstatieren, Sicherheitspolitik lasse sich „weder inhaltlich noch geographisch eingrenzen“,2 mit der Folge, dass künftig neben politischem auch „militärisches Krisen- und Konfliktmanagement im Vordergrund unserer Maßnahmen zur Sicherheitsvorsorge stehen“ 3 müssten. Dementsprechend bekennt sich das »Weißbuch 1994« zum „weiten Sicherheitsbegriff“,4 der im Einzelfall erfordere, das „gesamte Spektrum möglicher Maßnahmen“ einschließlich militärischer Komponenten zu prüfen.5

Dem fügen die »Verteidigungspolitischen Richtlinien 2003« ein erweitertes Verständnis von Verteidigung hinzu. Letztere lasse sich ebenfalls „geografisch nicht mehr eingrenzen“, sondern trage „zur Wahrung unserer Sicherheit bei, wo immer diese gefährdet ist“.6 Damit korrespondiert eine ausgedehnte Beistandsverpflichtung. Diese gelte nicht erst bei erfolgten oder unmittelbar bevorstehenden Angriffen, sondern bereits bei „Krisen und Konflikten, die zu einer konkreten Bedrohung von Bündnispartnern eskalieren können“.7 Wenngleich die Mittel des Beistands offen bleiben, impliziert dieser Passus die Rechtsfigur »antizipatorische Nothilfe«, die zwar an die nationale Sicherheitsstrategie der USA, nicht aber an das Völkerrecht anschlussfähig ist. Das obige Zitat findet sich wörtlich im »Weißbuch 2006« wieder.8 Hinzu kommt dort das Bekenntnis zur „Sicherheitsvorsorge […] durch Frühwarnung und präventives Handeln“, die das „gesamte sicherheitspolitische Instrumentarium einbeziehen [muss]“.9 Obwohl das »Weißbuch 2006« den weiten Verteidigungsbegriff nicht explizit übernimmt, lässt er sich dem Dokument doch in verklausulierter Form entnehmen.

Eine (schlechte) Option: Kontinuität

Was ist an dem eingeschlagenen Kurs eigentlich problematisch? Auf den ersten Blick spricht doch einiges für ihn: Sicherheit, verstanden als Abwesenheit bzw. Neutralisierung existentieller Bedrohungen, steht als legitimes Ziel nicht in Frage. Folglich erscheint es geradezu geboten, dass auch der deutsche Staat Gefahren identifiziert, um ihnen entgegenzuwirken. Dabei bringt es doch nur Vorteile, wenn er prinzipiell jederzeit über alle sicherheitsdienlichen Instrumente verfügen kann. Was aber, wenn ein für nützlich gehaltener Waffengang mit dem Völkerrecht kollidiert, zu dem sich das Grundgesetz in Artikel 25 bekennt? Nach der eben skizzierten Sichtweise obläge dem Staat die Entscheidung darüber, ob nicht auch rein zivile Mittel ausreichen, um Sicherheit zu gewährleisten. Erscheint der Streitkräfteeinsatz jedoch unumgänglich, wären Recht und Gewalthandeln eben durch kreative Interpretation in (scheinbare) Übereinstimmung zu bringen, wie beim Kosovokrieg 1999 mit der fragwürdigen Figur der »humanitären Intervention« vorexerziert.

Militärische Exzesse Deutschlands stehen ohnehin nicht zu erwarten – so die Grundannahme aus Politik und Wissenschaft. Daran ändere auch das weite Sicherheitsverständnis und der entgrenzte Streitkräfteauftrag nichts. Erstens liegen die innenpolitischen Hürden bei der Entsendung der Bundeswehr hoch, bedarf sie doch der konstitutiven Zustimmung des Parlaments. Zweitens müssen um ihre Wiederwahl besorgte Abgeordnete auf die Stimmung in der Bevölkerung Rücksicht nehmen. Und die steht militärischem Engagement eher skeptisch gegenüber.10 Hinzu kommen drittens die immanenten Grenzen, die Streitkräfte in vielen Fällen zu einem nicht oder nur bedingt geeigneten Instrument machen. Pandemien etwa lassen sich auch dann nicht mit Panzern bekämpfen, wenn das »Weißbuch 2006« sie zu den sicherheitspolitischen Herausforderungen zählt.11 Warum sollte das Militär aber nicht seinen Beitrag leisten, indem es etwa medizinische Spezialkapazitäten im Kampf gegen Ebola mobilisiert?

Gemäß dieser Betrachtungsweise erscheint ein Kurswechsel nicht nötig. Allenfalls wären problematische Spitzen, wie das verklausulierte »Recht« auf antizipatorische Nothilfe, zu kappen oder abzuschleifen. Im Wesentlichen hieße die Vorgabe für das kommende Weißbuch: Anwendung des bisherigen Trends auf neu erkannte Gefährdungen (z.B. Cyberwar, Islamischer Staat).

Wer einen Kurswechsel anmahnt, müsste also mindestens einen grundsätzlichen Defekt nachweisen, der sich nicht innerhalb des bisherigen Kurses reparieren ließe. Heißer Kandidat dafür ist das Paradigma »nationale Sicherheit«. Gemäß »Weißbuch 2006« sei Deutschlands Sicherheitspolitik vom Ziel geleitet, „die Interessen unseres Landes zu wahren“.12 Zwar erscheint diese Passage zunächst als Selbstverständlichkeit, kann deutsche Politik sich doch kaum chinesischen, russischen oder amerikanischen Interessen verschreiben. Allerdings offenbart sie auch das Kernproblem: die immanente Eigenbezüglichkeit. Wenngleich internationale Bezüge mitreflektiert werden, geht es im Paradigma nationaler Sicherheit primär um die spezifischen Anliegen eines bestimmten Staates. Dieser gilt als letzte Referenzgröße. Alle (anderen) Akteure und Probleme interessieren ihn nur soweit, als sie seine eigene Sicherheit beeinflussen. So spricht das »Weißbuch 2006« zwar sowohl hinsichtlich der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen als auch der Energieproblematik von einer Bedrohung globaler Sicherheit. In beiden Fällen betont es aber besonders die Auswirkungen auf Deutschland.13

Letztlich schafft der Blick durch die Brille nationaler Sicherheit eine Welt der Asymmetrien: Während die eigenen Anliegen als berechtigt erscheinen und daher mit allen zweckdienlichen Mitteln an jedem dafür geeigneten Ort realisiert werden dürften, wird politischen Widersachern dies nicht in gleicher Weise zugestanden. Deren Ansprüche gelten vielmehr als Störfaktor für die internationale Ordnung oder gar als Bedrohung der nationalen Sicherheit. Der eigene Beitrag zur Genese problematischer Entwicklungen hingegen gerät aus dem Blickfeld. Als mögliche Ursachen von Migration beispielsweise identifiziert das Weißbuch „Krieg und Bürgerkrieg, Vertreibung, Verfolgung, Umweltzerstörung, Armut, Hunger oder andere […] Notlagen“.14 Hinweise etwa auf eine gegenüber den Ländern Afrikas katastrophale Praxis der Europäischen Union fehlen jedoch (z.B. unfaire Handelsabkommen, ruinöse Billigfleischexporte). Ähnliche Defekte zeigen sich bei den beklagten „Störungen der Rohstoff- und Warenströme […] durch zunehmende Piraterie“.15 Hier endet der sicherheitspolitische Blick beim räuberischen Akt. Der eigene Anteil an der Verursachung der Piraterie (z.B. Überfischung, Giftmüllverklappung) bleibt unthematisiert. Derart verkürzte Analysen verengen auch den Strategieraum der hohen Politik: Die Korrektur des eigenen Verhaltens scheidet aus dem Handlungsrepertoire aus.

Dem Paradigma nationaler Sicherheit wohnt ein zweites Risiko inne, das die »Kopenhagener Schule«16 pointiert herausstellt: Es leistet dem Einsatz militärischer Mittel Vorschub, denn bei Sicherheit handelt es sich um einen ganz besonderen Zielwert, verweist sie doch auf das eigene Überleben. Attestiert Politik einem Problem Sicherheitsrang, katapultiert sie sich gleichsam in einen Notwehrmodus. Dieser rechtfertigt nach gängiger Auffassung auch den Einsatz gewaltsamer Mittel. Das bedeutet: Phänomene, die ein Sicherheitslabel erhalten, werden für eine militärische Bearbeitung auch dann geöffnet, wenn dies sachlich (noch) nicht erforderlich wäre. Dazu tragen die Dramatisierung der Lage, die unmittelbaren Handlungsdruck suggeriert, und die schnelle Entsendefähigkeit der Streitkräfte bei. Mithin kommt hier eine irrationale Komponente ins Spiel, die in den Plädoyers für eine Politik der freien Hand meist unterbelichtet bleibt.

Im erwähnten Fallbeispiel Ebola könnte der Auftrag an die Armee unter Umständen eben nicht nur lauten, medizinisches Personal und Gerät bereitzustellen, sondern darüber hinaus Erkrankte gegebenenfalls unter Einsatz militärischer Gewalt zu isolieren, um die Verbreitung des Erregers zu unterbinden. Die (reaktive) Eindämmung der Symptome wäre unter Umständen kaum mehr als eine billige Ersatzhandlung für die ausgebliebene (präventive) Bekämpfung der Ursachen. Kontinuität ist also mit Blick auf das kommende Weißbuch durchaus eine problematische Option.

Drei (bessere) Alternativen

Die Alternativen zur Kontinuität lauten: Kehrtwende, reflexive Sicherheitspolitik und reflexive Friedenspolitik. Sie müssen sich nicht wechselseitig ausschließen, sondern können einander durchaus ergänzen. Die programmatische Kehrtwende bedeutete nichts anderes als die Rückkehr zum »status quo ante«. Der Sicherheitsbegriff würde wieder auf existentielle Gefährdungen durch personale Großgewalt (Kriege, terroristische Anschläge) beschränkt und das Militärische an den Verteidigungsauftrag rückgebunden. Das Leitmotiv »nationale Sicherheit« bliebe jedoch unberührt, seine Defekte wirkten also fort.

Hier setzt die moderate Paradigmenkorrektur zugunsten reflexiver Sicherheitspolitik an. Dabei gälte es zunächst, die eigenen Anteile an der Genese sicherheitsrelevanter Probleme mit in die Analyse einzubeziehen und die Änderung des eigenen Agierens als Strategieoption zu begreifen. Dafür sprechen nicht nur ethisch-moralische, sondern auch pragmatische Überlegungen: Das eigene Verhalten ist der Steuerungsfähigkeit unmittelbarer zugänglich als das Handeln anderer Akteure. Die Vorstellung, von außen Gesellschaften beeinflussen und Staaten errichten zu können, hat sich jedenfalls als sozialtechnologische Illusion erwiesen.17 Gleichwohl handelt es sich bei der Forderung nach Selbstreflexion nicht um eine Zauberformel, die alle Probleme zum Verschwinden brächte. Schließlich trägt »der Westen« in den meisten Fällen kaum eine Allein-, sondern eher eine Mitverantwortung, die in wechselnden Kontexten noch dazu unterschiedlich groß ausfallen mag.

Die Kehrseite der Selbstreflexion heißt Empathie. Wer die Folgen des eigenen Handelns bedenken will, muss sich ein Bild von den externen Wirkungen machen. Das impliziert auch das Eintauchen in die Sichtweisen anderer Akteure. Je intensiver dies geschieht, desto stärker relativiert sich das Paradigma nationaler zugunsten internationaler Sicherheit, desto mehr weicht das Prinzip der Eigenbezüglichkeit einem Perspektivenpluralismus. Zwar generiert die Ausrichtung am Konzept internationaler Sicherheit nicht automatisch (gewaltfreie) kooperative Politiken, allerdings leistet die Einsicht in Interdependenzen ihnen doch Vorschub. Je mehr Probleme reflexiv durchgearbeitet würden, desto besser.

Die reflexive Friedenspolitik geht einen Schritt weiter als ihr sicherheitspolitisches Pendant. Was wäre mit diesem Paradigmenwechsel gewonnen? Idealtypisch zugespitzt: Sicherheit stellt eine genuin eigenbezügliche Kategorie dar, Frieden ist von vornherein als Beziehungsbegriff angelegt. Sicherheit befördert also asymmetrische Strukturen, Frieden begünstigt symmetrische Beziehungsmuster. Sicherheit kuriert eher am sichtbaren Symptom, Frieden arbeitet stärker an den Ursachen. Sicherheit manipuliert Völkerrecht nach Nützlichkeitserwägungen, Frieden respektiert dessen Eigenwertigkeit. Sicherheit setzt den jeweils anderen Akteur zunächst unter Feindverdacht, Frieden sieht ihn zuvorderst als gleichberechtigten Partner. Sicherheit lässt Kooperation als Möglichkeit zu, Frieden ist sie als Handlungsmaxime eingeschrieben. Sicherheit setzt dort, wo partnerschaftliche Zusammenarbeit nicht (mehr) greift, auch auf militärische Stärke, Frieden sucht nach gewaltfreien Alternativen.

Gleichwohl ist der Frieden gegenüber Verlockungen der Gewalt nicht immun. Bereits der Philosoph Nicolai Hartmann (1882-1950) warnte eindringlich vor einer »Tyrannei der Werte«.18 Dieses Risiko bestehe dann, wenn der Wert vereinzele, d.h. nicht in ein komplexes Wertgefüge eingesponnen werde. Mit Blick auf den Frieden läge die Gefahr darin, ihn mit einem bestimmten Inhalt – etwa einer speziellen Lebensform, einer präferierten Religion etc. – gleichzusetzen. Damit stiege auch die Versuchung, die Differenz zwischen Realität und Zielwert gewaltsam zu beseitigen. Allerdings hält das Friedensparadigma auch das Gegengift parat: Die Konstruktion des Friedens als Wert mit einer „potentielle[n] Geltungsuniversalität“ 19 würde gleichsam als Vorgriff auf den Weltfrieden dazu anhalten, den anderen stets als künftigen Partner zu behandeln, auf dessen Belange schon heute Rücksicht zu nehmen ist. Das schließt den (noch dazu gewaltsamen) Oktroy partikularer Friedensvorstellungen aus. Und die Besinnung auf die Vollwertigkeit des Friedens, der Ziel und Weg gleichermaßen umfasst, würde Gewalt zusätzlich delegitimieren. Auch der Frieden bedarf also der Selbstreflexion. Das schließt die Verpflichtung zur Empathie mit ein.

Ausblick: das neue Weißbuch

Wie zeichnen sich die vier Entwicklungsmodi bereits heute im Diskurs ab? Für die erste Option, die Kontinuität, sprechen die »Verteidigungspolitischen Richtlinien 2011«.20 Abgesehen von einigen Umetikettierungen beschränken sie sich darauf, neue Sachverhalte unter den weiten Sicherheitsbegriff zu subsumieren, ohne den Raum militärischer Möglichkeiten zu begrenzen.21 Dieser Befund erscheint durchaus relevant: Seit Ende des Kalten Kriegs sind es die Verteidigungspolitischen Richtlinien, die – in Umkehrung der bürokratisch vorgesehen Reihenfolge – die Impulse für die nachfolgenden Weißbücher setzen. Des Weiteren stellen Andeutungen aus dem Apparat des Verteidigungsministeriums zumindest bei den großen Linien Kontinuität in Aussicht. Darüber hinaus enthält der Bericht der Rühe-Kommission keine Anzeichen für eine Kursänderung, allerdings beschränkt er sich auftragsgemäß auf Fragen der Parlamentsbeteiligung bei Auslandseinsätzen unter den Bedingungen fortschreitender Bündnisintegration.22 Die Zeichen stehen demnach auf Fortschreibung des bisherigen Kurses.

Für die zweite Option, die programmatische Kehrtwende, besteht hingegen kaum Hoffnung. Weder zeichnet sich eine Engführung des Sicherheitsbegriffs noch eine Begrenzung des Militärischen ab. Angesichts unbefriedigender Interventionserfolge (z.B. Afghanistan, Irak, Libyen) deuten sich unter dem umstrittenen Schlagwort der „Merkel-Doktrin“ 23 allenfalls pragmatische Korrekturen an. Demnach würde Deutschland sich bei der Entsendung der Bundeswehr künftig stärker zurückhalten, dafür aber vermehrt auserkorene Partner unterstützen – sei es mit Rüstungslieferungen (wie im Falle Saudi-Arabiens) oder mit Ausbildungshilfen bei Bedarf auch vor Ort (wie im Falle der kurdischen Peschmerga im Irak). Eine solche »Ertüchtigungsstrategie« könnte durchaus ins »Weißbuch 2016« Eingang finden. Ob damit tatsächlich mehr Sicherheit produziert würde, ließe sich bei einer reflexiven Wende, die funktionale wie dysfunktionale Effekte gleichermaßen zu bedenken hätte, mit gutem Grund bezweifeln.

Gemessen am Problemdruck führt eigentlich kein Weg an der dritten Option, einer reflexiven Sicherheitspolitik, vorbei. Besonders augenfällig zeigt sich dies im äußerst gespannten Verhältnis »des Westens« zu Russland. Nicht nur, aber auch eine forsche Ostausdehnung der Europäischen Union und vor allem der Nordatlantischen Vertragsorganisation haben dazu beigetragen. Ökonomische Sanktionen und militärische Drohgebärden bleiben bislang nicht nur ihren Erfolg schuldig, sondern haben kräftig an der Eskalationsschraube gedreht. Gelänge es, die Beziehungen durch politische Vertrauensbildung zu entspannen, erübrigte sich nicht nur riskantes Säbelrasseln, sondern es eröffneten sich neue Möglichkeiten für die Bearbeitung anderer Konflikte, insbesondere in Syrien. Wenngleich Deutschland keineswegs zu den Hardlinern zählt, sondern auch diplomatische Spielräume sucht, scheint die Bundesregierung noch nicht bereit, den eigenen Anteil am Problem systematisch aufzuspüren, einzuräumen und abzubauen.

Dürfte das Weißbuch schon kaum im Zeichen reflexiver Sicherheitspolitik stehen, gilt dies umso mehr für eine reflexive Friedenspolitik. Dabei ist diese vierte Option nicht so naiv, wie sie auf den ersten Blick anmutet: Widmet sich das erste »Weißbuch 1969« noch ganz der Verteidigungspolitik, beziehen die Nachfolgedokumente die Sicherheitspolitik mit ein. Warum sollte es also nicht möglich sein, Friedenspolitik als weitere Kategorie hinzuzufügen oder gar als neues Leitmotiv zu etablieren? Immerhin lautet der Auftrag in der Präambel des Grundgesetzes, „in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Und einige Probleme, denen das »Weißbuch 2006« Sicherheitsrang einräumt, scheinen für eine friedenspolitische Bearbeitung geradezu prädestiniert: Die massenhafte Migration nach Europa, um nur ein Beispiel zu nennen, dürfte ohne Bekämpfung der Ursachen, also Eröffnung von Lebenschancen, kaum nachhaltig abnehmen.

Da die Federführung für das kommende Weißbuch erneut beim Verteidigungsministerium liegt, steht ein solcher Paradigmenwechsel allerdings nicht zu erwarten. Zudem weht ziviler Friedenspolitik kalter Wind entgegen. Kein geringerer als Bundespräsident Joachim Gauck denunziert in seiner Rede auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 pazifistische Positionen als Ausdruck von Weltabgewandtheit und Bequemlichkeit, während er militärisches Engagement als Übernahme von Verantwortung würdigt.24

Der Sachverhalt, dass Außenminister Frank-Walter Steinmeier unmittelbar danach Gaucks Formel wiederholt, Deutschland müsse bereit sein, sich außen- und sicherheitspolitisch früher, entschiedener und substanzieller einzubringen, gilt etlichen Kritikern als Einstimmung der Öffentlichkeit auf noch mehr Bundeswehreinsätze. Dabei setzt Steinmeier durchaus eigene Akzente: Entscheidend sei, gemeinsam mit anderen intensiver und kreativer darüber nachzudenken, wie der Instrumentenkasten der Diplomatie auszustatten und für kluge Initiativen nutzbar zu machen wäre.25 Hier schimmert reflexive Friedenspolitik zumindest durch. Stilbildend für das neue Weißbuch wird sie wohl nicht.

Anmerkungen

1) Bundesminister der Verteidigung (1985): Weißbuch 1985 zur Lage und Entwicklung der Bundeswehr. Bonn, S.393 (Ziffer 890).

2) Bundesminister der Verteidigung (1992): Verteidigungspolitische Richtlinien 1992. Bonn, S.16.

3) Ibid., S.16.

4) Bundesministerium der Verteidigung (1994): Weißbuch 1994 zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr. Bonn, S.26.

5) Ibid., S.39.

6) Bundesministerium der Verteidigung (2003): Verteidigungspolitische Richtlinien für den Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung. Berlin, S.18 (Pkt. 5).

7) Ibid., S.28 (Pkt. 79).

8) Bundesministerium der Verteidigung (2006): Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr. Berlin, S.75.

9) Ibid., S.29.

10) Körber-Stiftung (2014): Einmischen oder zurückhalten. Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage von TNS Infratest Politikforschung zur Sicht der Deutschen auf die Außenpolitik. Hamburg, S.6f.

11) Weißbuch 2006, S.27.

12) Ibid., S.28.

13) Ibid., S.25 und S.27.

14) Ibid., S.27.

15) Ibid., S.26.

16) Barry Buzan u.a. (1998): Security – A New Framework for Analysis. Boulder, London: Lynne Rienner.

17) Berrit Bliesemann de Guevara und Florian P. Kühn (2010): Illusion Statebuilding – Warum sich der westliche Staat so schwer exportieren lässt. Hamburg: Edition Körber-Stiftung.

18) Nicolai Hartmann (1949): Ethik. Berlin: Walter de Gruyter, 3. Aufl., S.576f.

19) Valentin Zsifkovits (1973): Der Friede als Wert – Zur Wertproblematik der Friedensforschung. München und Wien: Olzog Verlag, S.20.

20) Bundesministerium der Verteidigung (2011): Verteidigungspolitische Richtlinien 2011. Berlin.

21) Sabine Jaberg: Bundeswehrreform ohne Fundament – Neue Richtlinien schreiben Defizite fort. W&F 3-2011, S.9-11.

22) Deutscher Bundestag: Unterrichtung durch die Kommission zur Überprüfung und Sicherung der Parlamentsrechte bei der Mandatierung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Abschlussbericht der Kommission. Drucksache 18/5000 vom 16. Juni 2015.

23) Konstantin von Hammerstein u.a.: Die Merkel-Doktrin. Der Spiegel, 49/2012, S.20-27; hier: S.21.

24) Rede von Bundespräsident Joachim Gauck zur Eröffnung der 50. Münchner Sicherheitskonferenz vom 31. Januar 2014.

25) Rede von Außenminister Frank-Walter Steinmeier anlässlich der 50. Münchner Sicherheitskonferenz vom 1. Februar 2014.

Dr. Sabine Jaberg ist Dozentin für Politikwissenschaft mit Schwerpunkt Friedensforschung an der Führungsakademie der Bundeswehr in Hamburg.

Agenda Rüstung

Agenda Rüstung

Stärkung der Waffenindustrie und staatliche Machtpolitik

von Jürgen Wagner

Anfang Oktober 2014 wurde das von Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen in Auftrag gegebene Gutachten über die Bundeswehr-Beschaffungsprojekte veröffentlicht. Nahezu zeitgleich ging Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel mit einer rüstungspolitischen Grundsatzrede an die Öffentlichkeit. Aus von der Leyens Haus folgte im Juni 2015 das »Dialogpapier« zwischen dem Bundesministerium für Verteidigung (BMVg) und der Rüstungslobby, und wenige Tage später wurde das »Strategiepapier der Bundesregierung zur Stärkung der Verteidigungsindustrie in Deutschland« nachgeschoben, das die wesentlichen Kernelemente aus der Rede des Wirtschaftsministers übernimmt. Zusammen bilden diese Initiativen das Gerüst der sich abzeichnenden »Agenda Rüstung« der Bundesregierung, die im Folgenden näher beschrieben wird.

In Sachen Rüstungspolitik legt die Bundesregierung seit einiger Zeit eine hektische Betriebsamkeit an den Tag: Personal wurde ausgetauscht, Gutachten wurden erstellt und Strategiepapiere verabschiedet. Die Politik will mit der sich dabei herauskristallisierenden »Agenda Rüstung«1 vor allem zwei Interessen umsetzen: Einmal geht es darum, deutlich mehr militärische Schlagkraft pro investiertem Euro zu generieren als dies bislang der Fall war. Hierfür ist man im BMVg bestrebt, vorhandene Ineffizienzen im Beschaffungswesen soweit als möglich zu beseitigen und die Industrie bei der auftragsgemäßen Lieferung künftig stärker in die Pflicht zu nehmen. Gleichzeitig besteht ein Kerninteresse an der Stärkung der deutschen Rüstungskonzerne und ihrer industriellen Basis.

Letzterem kommt hohe Priorität zu, weil die Vorstellung, eine starke einheimische Rüstungsindustrie sei eine notwendige Bedingung für eine wirkungsvolle Militär- und Machtpolitik, tief in den Köpfen der politischen Entscheidungsträger verwurzelt ist.2 So kommt eine umfassende Untersuchung zum »Wert« des deutschen Rüstungswesens zu dem Ergebnis: „[D]ie Rüstungspolitik [ist] ein integraler Bestandteil der deutschen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie eine Kernkompetenz der Einsatzbereitschaft der Bundeswehr. […] Der Zugriff auf eine leistungsfähige und flexible rüstungsindustrielle Basis ist für die Bundesregierung somit eine Grundvoraussetzung ihrer militärischen und damit außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Handlungsfähigkeit. Für den Handelsstaat Deutschland ist diese Komponente seiner staatlichen Handlungsfähigkeit eine grundlegende Voraussetzung für eine effektive und nachhaltige Interessensverfolgung in einer multipolaren Weltordnung. […] Nicht seine ökonomische Dimension – sprich der Beitrag zur Wirtschaftsleistung und die Schaffung von Arbeitsplätzen – sondern die […] militärische und außenpolitische Dimension macht den Rüstungssektor zu einem unverzichtbaren Wirtschaftsbereich der deutschen Volkswirtschaft.“ 3

Bei der Stärkung des Rüstungssektors wird arbeitsteilig vorgegangen: Das BMVg drängt dabei vor allem auf eine Erhöhung der Rüstungsausgaben und hier insbesondere des investiven Anteils. Das erklärte Ziel des Wirtschaftsministeriums besteht wiederum – ganz im Gegensatz zur allgemeinen Wahrnehmung – darin, eine »exportpolitische Flankierung der Verteidigungsindustrie« auf den Weg zu bringen. Dabei steht die Förderung von Fusions- und Übernahmeprozessen (»Konsolidierung«) im Zentrum der Überlegungen, um zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen: Es soll der deutsche rüstungsindustrielle Sektor gestärkt werden, womit wiederum – idealtypisch -auch eine Ankurbelung der Exporte und infolgedessen eine Senkung der Stückkosten einhergehen soll.

Rüstungsgutachten, Dialogpapier und Militärhaushalt

Nach einer unglaublichen Pannenserie – praktisch kein Bundeswehr-Beschaffungsprojekt kam in den letzten Jahren ohne drastische Verzögerungen und teils regelrecht absurde Preiserhöhungen über die Ziellinie – zog Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen im Februar 2014 öffentlichkeitswirksam die Notbremse. Als Hauptverantwortliche für die Misere identifizierte sie den Staatssekretär für Ausrüstung, Stéphane Beemelmans, der von seinen Aufgaben entbunden – sprich: gefeuert – wurde, und seinen Abteilungsleiter, Detlef Selhausen, den man kurzerhand versetzte.

In diesem Zuge kündigte von der Leyen auch eine externe Überprüfung der Bundeswehr-Großprojekte an. Mit dieser Aufgabe wurden die Unternehmensberatung KPMG, die Ingenieurgesellschaft P3 und die Kanzlei Taylor Wessing betraut, die ihre Ergebnisse in Form des Gutachtens »Bestandsaufnahme und Risikoanalyse zentraler Rüstungsprojekte« am 6. Oktober 2014 an die Verteidigungsministerin übergaben. Darin wurden auf 1.200 Seiten, von denen allerdings nur ein 51-seitiges Exzerpt öffentlich einsehbar ist, neun Großprojekte mit einem Gesamtvolumen von 57 Mrd. Euro untersucht, wobei 140 Probleme und Risiken identifiziert wurden, die teils interner Natur, teils aber auch aufseiten der Industrie zu verorten seien. Daher kam das Gutachten zu dem Ergebnis, „dass eine Optimierung des Rüstungsmanagements in nationalen und internationalen Großprojekten dringend und ohne Verzug geboten ist“.4

Das vernichtende Urteil wurde von der neuen Staatssekretärin für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung, der früheren Unternehmensberaterin Katrin Suder, folgendermaßen zusammengefasst: „Waffensysteme kommen um Jahre zu spät, Milliarden teurer als geplant – und dann funktionieren sie oft nicht richtig oder haben Mängel.“ 5 Auch von der Leyen selbst richtete eine erstaunlich deutliche Kritik an die Adresse der Rüstungsunternehmen: „Wir wollen nicht für Fehler bezahlen, die die Industrie gemacht hat.“ 6 Nach solch starken Worten sahen viele Kommentatoren von der Leyen auf „Konfrontationskurs zur Rüstungsindustrie“ (Süddeutsche Zeitung). Die Verteidigungsministerin wolle „mit aller Härte den Rüstungssektor neu ordnen“ (DIE WELT) und „bei der Rüstungsbeschaffung aufräumen“ (Wirtschaftswoche).

Zwar sind die bislang kursierenden Überlegungen noch vage, es scheint aber ernsthaft die Absicht zu bestehen, die Rüstungsindustrie künftig stärker für ein kosteneffizienteres Beschaffungswesen in die Pflicht zu nehmen. Gerade deshalb fällt auf, wie entspannt, ja geradezu positiv, die »Agenda Rüstung« von den Unternehmen aufgenommen wurde. Aus der Pressemitteilung der größten Lobbyverbände zum Gutachten wird allerdings bereits ersichtlich, weshalb dies der Fall ist: „Die Studie bestätigt die Notwendigkeit der industrieseitig bereits seit längerem angemahnten ausreichenden Mittelbereitstellung.“ 7

Die Botschaft war angekommen, und in der Presse setzte unmittelbar ein, was man als »Schrotthaufen-Debatte« bezeichnen könnte: „So Schrott ist die Bundeswehr“ (BILD), die Truppe sei nichts anderes als „stahlgewordener Pazifismus“ (DIE ZEIT) und das ganze Problem existiere vor allem, da die Bundeswehr seit Jahren „[c]hronisch unterfinanziert“ sei (Deutschlandfunk). Damit war ein gewisser Nährboden geschaffen, um die Akzeptanz für eine Erhöhung der Rüstungsausgaben in der diesbezüglich eher kritisch eingestellten Bevölkerung zu vergrößern.

Seit Jahren schon wird von Politik, Militär und Rüstungsindustrie geklagt, die Rüstungsausgaben befänden sich im freien Fall, obwohl die Realität anders aussieht: Der Militärhaushalt stieg nämlich von (umgerechnet) 23,18 Mrd. Euro im Jahr 2000 sogar inflationsbereinigt um rund 25% auf etwa 33 Mrd. im Jahr 2015 und liegt damit drastisch über dem eigentlich verbindlich vereinbarten Sparziel vom Juni 2010. Damals war festgelegt worden, alle Ressorts müssten bis 2014 insgesamt 81,6 Mrd. Euro einsparen und die Bundeswehr solle dazu 8,3 Mrd. beitragen. Gemäß dem daran angelehnten Bundeswehrplan sollte der Rüstungshaushalt bis 2014 also auf 27,6 Mrd. Euro reduziert werden. Dieser Beschluss scheint inzwischen hinfällig zu sein, denn obwohl der offizielle Haushalt 2015 bereits etwa 5,5 Mrd. über dem vereinbarten Sparziel lag, legte Finanzminister Wolfgang Schäuble im Frühjahr 2015 mit dem »Eckwerte-Papier« noch einmal nach: Nun soll der BMVg-Etat 2016 auf 34,2 Mrd. Euro steigen, im Jahr darauf sollen es 34,74 Mrd. und 2018 dann 34,8 Mrd. sein, um 2019 schließlich 35 Mrd. zu umfassen.8

Die Entwicklung der Rüstungsausgaben war auch Thema im ab November 2014 tagenden »Dialogkreis«, der sich aus 70 Vertretern des Verteidigungsministeriums und der Rüstungsindustrie zusammensetzt und im Juni 2015 einen ersten Ergebnisbericht veröffentlichte. Nachdem es sich bei dem Rüstungsprojekte-Gutachten um eine „nach innen gerichtete Bestandsaufnahme“ gehandelt habe, sei nun das „konstruktive Gespräch mit der Industrie“ gesucht worden, um zu einem „gemeinsamen Verständnis“ über die »Agenda Rüstung« zu gelangen und „Möglichkeiten zur Verbesserung der Situation zu suchen“.9 Ziel des Dialogs sei es, wie aus einer gemeinsamen Presseerklärung von BMVg und dem Bundesverband der Deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie e.V. (BDSV) hervorgeht, „Maßnahmen zu erarbeiten wie […] die bisherige Tendenz »zu spät, zu teuer, weniger Leistung« abgelegt werden kann“.10 Um dies zu erreichen, werden zwei Maßnahmen angesprochen: „Erstens ein transparentes Vorgehen bei Rüstungsprojekten und zweitens ein professionelles Beleuchten auch unterschiedlicher Positionen sowohl in der fachlich-inhaltlichen als auch in der politischen Befassung.“ 11

Bleibt diese Absichtserklärung eher vage, war es möglich, hinsichtlich der Finanzen zu einem recht konkreten gemeinsamen Verständnis zu gelangen. Unmissverständlich wird festgehalten, es bestehe weiterhin die „Notwendigkeit einer graduellen Erhöhung des Einzelplans 14 und seines investiven Anteils“. Der mit dem Eckwerte-Papier beschlossene Aufwuchs sei zwar begrüßenswert, aber keineswegs ausreichend: „Dieser Anstieg ist jedoch zu schwach.“ 12 Neben der Erhöhung der Militärausgaben im Allgemeinen widmet sich das Dialogpapier auch der Frage der Rüstungsinvestitionen, die momentan bei 15% des Militärhaushalts liegen und ganz im Sinne der Industrie ebenfalls deutlich steigen sollen: „Als konkrete Maßnahmen werden die aufgaben- und ausrüstungsorientierte Erhöhung des Einzelplans 14, die Festschreibung einer Investitionsquote von 20 Prozent für Rüstungsinvestitionen und die Festschreibung einer F&T-Quote von 10 Prozent des Investivanteils im Einzelplan 14 empfohlen.“ 13

Bei genauerer Betrachtung enthält das Dialogpapier also eine Art »Package Deal«, der die Interessen beider Seiten, Politik wie Industrie, berücksichtigt und den die FAZ folgendermaßen beschreibt: „Die Politik versprach verlässlichere Investitionsquoten in Rüstungsgüter und weniger bürokratischen Aufwand bei Prüfungen und Zulassungen, die Industrie sicherte dafür größere Termintreue zu.“ 14

Strategie zur Stärkung der Rüstungsindustrie

Immer wieder wird Sigmar Gabriel vorgeworfen, durch seine extrem restriktive Haltung gegenüber dem Export von Rüstungsgütern betätige er sich als „Totengräber der wehrtechnischen Industrie Deutschlands“. 15 Ein Blick in Gabriels rüstungspolitische Grundsatzrede vom 8. Oktober 2014 allerdings genügt, um Zweifel an diesem Image aufkommen zu lassen. Zwar bekennt sich Gabriel in der Rede dazu, Waffenlieferungen in Krisenregionen gewissen Einschränkungen zu unterwerfen, allerdings nur für bestimmte, relativ eng umrissene Güter und nach sehr vage aufgestellten Kriterien. „Aber zugleich müssen wir – und das ebenfalls mit großer Klarheit – feststellen, dass es natürlich legitime sicherheits- und bündnispolitische Interessen gibt, welche die Lieferung von Rüstungsgütern und Kriegswaffen rechtfertigen können. […] Deutschland und seine Partner haben ein eigenes Interesse daran, Piraterie, Terrorismus und Proliferation von Waffen, wie sie im Nahen und Mittleren Osten auftreten, einzudämmen. […] Die Lieferungen an die Kurden im Norden des Irak, die der Abwehr einer fanatisch-grausamen Terrorbewegung wie dem so genannten »Islamischen Staat« dienen, sind weder ein Tabubruch und noch gar ein Widerspruch zu unseren Werten und Rechtsregeln.“ 16 Darüber hinaus kündigte er in dieser Rede explizit eine „[e]xportpolitische Flankierung für die Verteidigungsindustrie“ an, um mittels einer Konsolidierung bzw. Bündelung des Rüstungssektors die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Rüstungsindustrie zu „verbessern“.

Ausgangspunkt der diesbezüglichen Überlegungen ist die Annahme, dass der kleinteilige europäische Rüstungssektor, der sich auf viele Länder und Rüstungsbetriebe verteilt, erhebliche Ineffizienzen verursacht. In den Worten Gabriels: „Die Verteidigungsindustrie in der EU ist nach wie vor national ausgerichtet und stark fragmentiert. Europa leistet sich den »Luxus« zahlreicher Programme für gepanzerte Fahrzeuge, den intensiven Wettstreit zwischen drei Kampfflugzeugen und eine starke Konkurrenz z. B. im U-Boot-Bereich. […] Folgen dieser unbefriedigenden Situation sind hohe Kosten und nachteilige Folgen für den internationalen Wettbewerb, aber auch negative Auswirkungen für die Streitkräfte. Die Bundesregierung muss daher nach meiner Meinung verstärkt auf eine europäische Zusammenarbeit bis hin zum Zusammengehen von in einzelnen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen setzen. […] Es ist erklärtes Ziel der EU und der Bundesregierung, den bisher stark zersplitterten europäischen Verteidigungsmarkt neu zu gestalten und die europäische wehrtechnische industrielle Basis zu stärken. Die starke und wettbewerbsfähige deutsche Industrie könnte von einer solchen Entwicklung deutlich profitieren.“ 17

Vor allem mittels europaweiter Beschaffungsprogramme sollen höhere Produktionszahlen und somit sinkende Stückpreise erreicht werden. Da Rüstungsaufträge außerdem nicht mehr wie heute primär national, sondern europaweit ausgeschrieben und vergeben werden sollen, wird es eine wachsende Konkurrenz um die selteneren, aber von der Marge umfassenderen Aufträge geben. Die Folge dessen soll (und wird wohl auch) die Konsolidierung der EU-Rüstungsindustrie sein, da hierdurch Fusions- und Übernahmeprozesse massiv vorangetrieben werden.

Dabei sind die Konsolidierung und die damit einhergehende Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit auch im Interesse der Rüstungsindustrie selbst, zumindest in dem der stärksten Konzerne, die hoffen, aus den Übernahmeprozessen als »Eurochampions« hervorzugehen. Denn für ihren Fortbestand sind deutsche Rüstungskonzerne auf Rüstungsexporte angewiesen – der heimische Markt ist trotz steigender Militärausgaben zu klein. In den Worten von Claus Günther, Vorsitzender des Ausschusses »Sicherheit« des Bundesverbandes der deuschen Industrie: „Wir brauchen Exporte, denn allein durch die dünne nationale Auftragsdecke wird die deutsche Rüstungsindustrie nicht überlebensfähig sein.“ 18 Um aber auf dem Weltmarkt bestehen zu können, sind eine gewisse Konzerngröße, hohe Stückzahlen und damit attraktive Preise erforderlich. Nach der gängigen Auffassung profitieren also alle relevanten Akteure von einer Konsolidierung des Rüstungssektors: „Die Streitkräfte, weil gemeinsam billigere und bessere Produkte beschafft werden können und die einheitliche Ausrüstung gemeinsame Einsätze vereinfacht. Und die Industrie, weil höhere Stückzahlen und bessere Margen sie wettbewerbsfähiger machen.“ 19

Aus diesen Gründen flossen Gabriels Forderungen nach einer Konsolidierung des Rüstungssektors auch in das im Juli 2015 veröffentlichte »Strategiepapier der Bundesregierung zur Stärkung der Verteidigungsindustrie in Deutschland« ein. Auch hier wird für eine „exportpolitische Flankierung der Verteidigungsindustrie“ plädiert und das Ziel formuliert, „den bisher stark fragmentierten europäischen Verteidigungsmarkt neu zu gestalten und die wehrtechnische industrielle Basis Europas zu stärken“. Wie schon bei Gabriel wird auch in dem Strategiepapier der »Luxus« der (zu) vielen Beschaffungsprojekte beklagt und erklärt, wie Abhilfe zu schaffen ist: „Es ist unser erklärtes Ziel, zukünftig neue Beschaffungsprogramme zunehmend gemeinsam mit unseren Partnern in der Europäischen Union durchzuführen. […] Mehr gemeinsame, möglichst standardisierte Entwicklung und Beschaffung wird mittel- bis langfristig zu mehr Zusammenarbeit und darüber hinaus auch zur Konsolidierung in der Verteidigungsindustrie in Europa führen. […] Die Bundesregierung setzt verstärkt auf eine europäische Zusammenarbeit bis hin zum Zusammengehen von in einzelnen Mitgliedstaaten ansässigen Unternehmen unter Wahrnehmung der nationalen Interessen. Die Bündelung technologischer Stärken wird die wirtschaftliche Bedeutung europäischer Projekte im internationalen Wettbewerb entscheidend erhöhen.“ 20

Bei aller Begeisterung für etwaige europäische Konsolidierungsvorhaben betonte jedoch schon Gabriel unmissverständlich, „dass der Schritt in europäische Kooperationen und Zusammenschlüsse am besten auf der Basis einer konsolidierten deutschen Rüstungsindustrie aus erfolgt, um auf Augenhöhe mit europäischen Partnern verhandeln und notfalls auch zusammengehen zu können“.21 Mit anderen Worten: An einem europäischen Konsolidierungsprozess ist die Regierung überaus interessiert, aber nur aus einer Position der Stärke, die es ermöglicht, die eigenen Unternehmen als »Eurochampions« zu etablieren und so die deutsche rüstungsindustrielle Basis massiv zu stärken. Auch das »Strategiepapier der Bundesregierung« misst deshalb dem „Erhalt nationaler verteidigungsindustrieller Schlüsseltechnologien“ eine zentrale Bedeutung zu, weshalb „deren Verfügbarkeit aus nationalem Sicherheitsinteresse zu gewährleisten ist“.22 Wohl mit Blick auf die angekündigte Fusion des deutschen Panzerbauers Krauss-Maffei Wegmann mit seinem französischen Konkurrenten Nexter Systems wurde daher die Liste der Schlüsseltechnologien in dem Strategiepapier um »geschützte/gepanzerte Fahrzeuge« (sowie »Unterwassereinheiten«) erweitert. Folgerichtig stoppte das Wirtschaftsministerium, das der Fusion noch zustimmen muss, den Fusionsprozess Anfang September 2015 zunächst und leitete unter Verweis auf besondere »Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik« eine »vertiefte Prüfung« ein, deren Ausgang zum Abschluss dieses Artikels noch unklar ist.

Paradigmenwechsel in der Rüstungspolitik?

Verteidigungsministerium und Rüstungslobby sind sich einig: Bei der »Agenda Rüstung« handele es sich um eine „klare Kurskorrektur“, um einen „Paradigmenwechsel in der Zusammenarbeit von Industrie und Bundeswehr“.23 Ob sich diese Einschätzung bewahrheitet, werden angesichts einer Reihe offener Fragen erst die Zeit und Praxis erweisen.

Es sind durchaus Zweifel angebracht, ob die Konsolidierung des Rüstungssektors tatsächlich erhebliche Effizienzsteigerungen mit sich bringen wird.24 Vor allem ist aber unklar, ob es tatsächlich gelingen wird, politische und industrielle Partikularinteressen zugunsten übergeordneter (macht-) politischer Erwägungen zurückzudrängen. Der äußerst vage Charakter der bisherigen Vorschläge zeigt, dass dies keineswegs sicher ist. Doch selbst – oder gerade – wenn dies der Fall sein sollte, stellt ein »effizienterer»« Rüstungssektor, der konsequent auf mehr militärische Schlagkraft und eine Stärkung der Rüstungsindustrie getrimmt wird, friedenspolitisch alles andere als einen Fortschritt dar – ganz im Gegenteil.

Anmerkungen

1) Bei der »Agenda Rüstung« handelt es sich eigentlich um ein sechs Punkte umfassendes Maßnahmenpaket, das vom BMVg zeitgleich mit der Veröffentlichung des Rüstungsprojekte-Gutachtens veröffentlicht wurde. Hier wird darunter aber die Summe der derzeit angedachten Handlungsoptionen verstanden.

2) Sabine Lösing und Jürgen Wagner: EU-Armee: Machtpolitische Imperative und Stolpersteine. Tübingen: Informationsstelle Militarisierung, IMI-Studie 2015/07, S.2f.

3) Henrik Heidenkamp (2015): Deutsche Rüstungspolitik – Ein Politikfeld im Handlungsdruck. Opladen: Barbara Budrich, S.73 und 18.

4) KPMG, P3 Group, Taylor Wessing: Exzerpt – Umfassende Bestandsaufnahme und Risikoanalyse zentraler Rüstungsprojekte; Stand 30. September 2014. S.51.

5) Arno Neuber (2015): Rüstungsprojekte der Bundeswehr. In: Informationsstelle Militarisierung (IMI) (Hrsg.): Deutschland – Wi(e)der die Großmacht. Tübingen, S.10-16, hier S.10.

6) Von der Leyen kritisiert Rüstungsindustrie. n-tv, 7.10.2014.

7) Gemeinsame Erklärung von BDSV, BDLI und BDI. 7.10.2015.

8) Vgl. T. Wiegold: Verteidigungshaushalt soll bereits 2016 um 1,2 Milliarden Euro steigen. Augengeradeaus, 17.3.2015. Im Regierungsentwurf für den Einzelplan 14/2016 stieg der Betrag nochmals leicht auf 34,366 Mrd. Euro. Siehe dazu griephan Briefe – Wöchentliche Informationen zum Geschäftsfeld äußere und innere Sicherheit, Nr. 28/2015, S.2.

9) 1. Ergebnisbericht: Dialog zu Themen der Agenda Rüstung zwischen BMVg und BDSV. Berlin, 29. Juni 2015, S.1.

10) BMVg und BDSV: Rüstungsdialog auf gutem Weg. Pressemitteilung, Berlin, 29.06.2015.

11) Ebenda.

12) 1. Ergebnisbericht, op.cit., S.39.

13) Ebenda, S.4.

14) Johannes Leithäuser: Im Zeichen des Panzers. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 14.7.2015.

15) So etwa der CSU-Abgeordnete Florian Hahn. Vgl. Christoph Hickmann: An Gabriels Leine. Süddeutsche Zeitung, 24.7.2015.

16) Rede von Bundesminister Gabriel zu den Grundsätzen deutscher Rüstungsexportpolitik bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik. Berlin, 8.10.2014.

17) Ebenda.

18) Klaus M. Frieling: Firmen und Politik beim Trialog: „Wir sind voneinander abhängig“. Cellesche Zeitung, 18.9.2014.

19) Wirtschaftswoche zitiert in: Florian Bertges (2009): Der fragmentierte europäische Verteidigungsmarkt – Sektorenanalyse und Handlungsoptionen. Frankfurt am Main: Peter Lang, S.95.

20) Strategiepapier der Bundesregierung zur Stärkung der Verteidigungsindustrie in Deutschland. Berlin, 8.7.2015.

21) Rede von Bundesminister Gabriel, op.cit.

22) Strategiepapier der Bundesregierung, op.cit., S.5f.

23) BMVg und BDSV, op.cit.

24) Sabine Lösing und Jürgen Wagner, op.cit., S.5f.

Jürgen Wagner ist geschäftsführender Vorstand der Tübinger Informationsstelle Militarisierung (IMI) und in der Redaktion von W&F.

Bundeshaushalt 2016

Bundeshaushalt 2016

… und die »neue« internationale Verantwortung Deutschlands

von Christiane Lammers

Drei Bundesministerien haben im letzten Jahr Prozesse der Zielbestimmung für das außenpolitische Handeln Deutschlands angestoßen. Verantwortung, Krisenprävention und (zivile) Konfliktbearbeitung sind zu wichtigen Stichworten geworden. Der Bundeshaushalt 2016 befindet sich zur Zeit im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren. Schlägt sich eine veränderte Zielbestimmung auch in den Einzelplänen des Entwurfs für den Bundeshaushalt 2016 wider?

Obwohl erst zwei Jahre vergangen sind, ist die Erinnerung schon fast verblasst: Im Herbst 2013 wurde ein durch das Auswärtige Amt gefördertes, von der Stiftung Wissenschaft und Politik und dem German Marshall Fund of the United States herausgegebenes Papier mit dem Titel »Neue Macht – Neue Verantwortung« zur außenpolitischen Rolle Deutschlands veröffentlicht. Im darauffolgenden Februar räsonierten sowohl der Bundespräsident wie auch die Verteidigungsministerin und der Außenminister bei der Münchener Sicherheitskonferenz über die Übernahme von mehr internationaler Verantwortung durch Deutschland. Ende Februar 2014 startete das Auswärtige Amt (AA) einen öffentlichen, ein Jahr dauernden Review-Prozess, um die deutsche Außenpolitik einer kritischen Überprüfung zu unterziehen.

Fast parallel, aber in etwas kürzerer Zeit wurde im Entwicklungsministerium (BMZ) zwischen April und Juli 2014, unter Beteiligung zivilgesellschaftlicher Expertise, die so genannte Zukunftscharta »Eine Welt – Unsere Verantwortung« entwickelt. Neben persönlichen Handlungsmöglichkeiten werden dort auch Handlungsdimensionen für Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung beschrieben. Stichworte sind Ernährungssicherung und Gesundheit, Frieden und Selbstbestimmung, Bewahrung unserer Umwelt und Klimaschutz, Menschenrechte und Menschenwürde. Eine jährliche Bilanzierung der Umsetzung der Charta wird von Entwicklungsminister Müller in seiner Einführung der Zukunftscharta ausdrücklich in Aussicht gestellt.

Im Februar 2015 legte das AA dann die Bilanz seines Review-Prozesses vor, und Außenminister Steinmeier kündigte an, die Umsetzung solle binnen 18 Monaten abgeschlossen sein. Gemeint haben wird er damit vermutlich nur die innerministerielle Umstrukturierung bzw. organisatorische Konsequenzen: Im AA wurde eine Abteilung für Krisenprävention, Stabilisierung und Konfliktnachsorge neu geschaffen und zwei bestehende wurden zu einer neuen Abteilung für internationale Ordnungsfragen, Rüstungskontrolle und Vereinte Nationen zusammengefasst. Gerade die Zusammenlegung der Arbeitsfelder Rüstungskontrolle/Abrüstung und Vereinte Nationen stieß nicht nur auf Zustimmung. Beispielsweise bewertete Harald Müller (Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung) den Schritt als eine massive Schwächung des deutschen friedenspolitischen Engagements.1 Dieses Urteil mag etwas verfrüht erscheinen, denn eine organisatorische Maßnahme allein ist noch kein Zeichen einer politischen Linie. Müllers Kritik offenbart aber schon eines: Über das »Was« und »Wie« der Ausrichtung deutscher Außenpolitik lässt sich weiterhin räsonieren, denn klar definierte Ziele und Wege enthält der Review-Abschlussbericht nicht.

Inzwischen hat auch das Verteidigungsministerium (BMVg) mit einem »dialogorientierten« Prozess begonnen, die Herausgabe eines neuen Weißbuches vorzubereiten. Vom BMVg ausgewählte Expert/-innen beraten in Workshops entlang von durch das BMVg vorgegebenen Eckthemen über die Sicherheitspolitik Deutschlands. Es mag verwundern: Auch hier werden konträre Positionen sichtbar, die kaum in einem Dokument miteinander zu vereinbaren sind.2

Gemeinsam ist vielen der öffentlich zugänglichen Statements zu den ministeriellen Perspektiven der deutschen Außenpolitik, dass die Inkohärenz des politischen Handelns kritisiert wird: Humanitäre Hilfe für von Hunger und Armut Betroffene bei gleichzeitiger Unterstützung einer ursächlich dafür auch verantwortlichen (Land-) Wirtschaftspolitik? Militärische Stabilisierung fragiler Staaten bei gleichzeitigem Rüstungsexport an destabilisierende Akteure? Menschenrechts- und Asylrechtsschutz durch Kooperation mit Despoten?

Zahlen sind Fakten

Bei vielen gut klingenden Worten kann es zur Einschätzung hilfreich sein, sich einmal das Zahlenwerk der zur Verfügung stehenden Ressourcen, in diesem Fall also des Bundeshaushalts, anzuschauen: Wie ist die Mittelrelation zwischen den Ministerien? Wie viele Mittel sind für Krisenprävention vorgesehen? Was wird zur Finanzierung zivilgesellschaftlichen Friedensengagements getan? Gibt es neue finanzielle Spielräume?

Im Entwurf des Bundeshaushalts 2016 erfahren die Einzelpläne (EP) für Auswärtiges und Entwicklung gegenüber 2015 nennenswerte prozentuale Steigerungen: Der AA-Haushalt wächst um 18%, der des BMZ um 13,5%, und das BMVg bekommt »nur« 4,2% mehr Mittel zur Verfügung.3 Dies deutet auf eine Stärkung des zivilen Handelns in der deutschen Politik hin. Aber prozentuale Steigerungen sind relative Zahlen. In absoluten Zahlen ausgedrückt beträgt die Erhöhung im AA-Haushalt 670 Mio. Euro, im BMZ 880 Mio. Euro, das BMVg wird 1,4 Mrd. Euro mehr erhalten (siehe Tab. 1). Und wofür soll der Mittelaufwuchs verwendet werden? Im AA ist der überwiegende Teil, abgesehen von der Erhöhung der Mittel für Humanitäre Hilfe, dem in 2016 anstehenden, turnusmäßig höheren Beitrag Deutschlands an die Vereinten Nationen geschuldet (+513 Mio. Euro). Im BMZ-Haushalt sind vor allem Erhöhungen für die technische und finanzielle Zusammenarbeit (+161 Mio. Euro bzw. +101 Mio. Euro) sowie die Verdoppelung der Mittel für zeitlich begrenzte Sonderinitiativen (+200 Mio. Euro) und Mittel für internationalen Klimaschutz (+120 Mio. Euro) vorgesehen.

Betrachtet man weitere Details der Haushalte des AA und des BMZ, so bleiben die Planzahlen hinter den verbal erzeugten Erwartungen zurück. Hierzu ein Blick auf die beiden Haushaltstitel, die ausgewiesenermaßen für die Finanzierung von Friedensförderung zur Verfügung stehen:

Der Etatposten für die Unterstützung internationaler Maßnahmen auf den Gebieten der »Krisenprävention, Friedenserhaltung und Konfliktbewältigung« im EP des AA ist seit Jahren und auch im Entwurf für 2016 auf 95 Mio. Euro festgelegt (siehe Tab. 2). Dies geschieht ungeachtet der Tatsache, dass der Haushaltsansatz, ebenfalls seit Jahren, überschritten wird. Dies und anderes deutet darauf hin, dass es nach wie vor für den Bereich der Krisenprävention keine den Zielen angemessene und begründete mittelfristige Planung gibt.

Im EP des BMZ wurde die Etatposition für den Zivilen Friedensdienst (ZFD) 2014 und 2015 um jeweils 5 Mio. Euro auf zuletzt 39 Mio. Euro erhöht. So konnte mit der Ausweitung des ZFD-Engagements in Krisengebieten begonnen werden. Im letztjährigen Umsetzungsbericht zum »Aktionsplan Zivile Krisenprävention« wurde von der Bundesregierung eine 17%ige Erhöhung des ZFD pro Jahr, d.h. 5-6 Mio. Euro jährlich, in Aussicht gestellt. Im Haushaltsplan für 2016 ist nun trotz der dort festgestellten „wachsende[n] Bedeutung der Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft in der zivilen Konfliktbearbeitung“ nur eine Erhöhung um 3 Mio. Euro vorgesehen (siehe Tab. 3).

Der im AA-Haushalt vorgesehene Mittelaufwuchs für die »Humanitäre Hilfe und die Krisenbewältigung und den Wiederaufbau« um 105 Mio. ist sicher begrüßenswert, aber nähern sich diese Mittel damit den realen finanziellen Erfordernissen? Für die Planung vorausschauender, kohärenter Politik müssten andere Etatposten signifikant erhöht bzw. eingerichtet werden. Hierzu gehören unter anderem die von zivilgesellschaftlichen Organisationen, wie der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung, dem Verband Entwicklungspolitik und humanitäre Hilfe (VENRO) und dem Forum Menschenrechte immer wieder angemahnte und im Aktionsplan vorgesehene „Verankerung der Krisenprävention als Querschnittsaufgabe nationaler Politik“, die sich konsequenterweise in den Einzelplänen aller Ressorts niederschlagen müsste, sowie die finanzielle Ausstattung des so genannten Ressortkreises und des Beirats Zivile Krisenprävention.

Blinde Flecken im Haushalt: Friedensforschung und Friedensbildung

Im Koalitionsvertrag bekannte sich die Bundesregierung noch zur wachsenden Bedeutung der Friedensforschung. Wissenschaftliche Expertise ist eine unerlässliche Voraussetzung, um in komplexen Situationen rational handeln zu können. Hierzu bedarf es nicht nur praxisorientierten Anwendungswissens, sondern auch wissenschaftlicher Grundlagenforschung. Die Bedingungen von Gewalt und von Frieden haben sich uns noch lange nicht erschlossen, und der Theorie-Praxis-Transfer ist nach wie vor eine »nice to have«-Angelegenheit.

Zur expliziten und unabhängigen Förderung der Wissenschaft in diesem Feld wurde im Jahr 2000 von der Bundesregierung die Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) ins Leben gerufen. Damals war klar, dass es einer langfristigen und gezielten Förderung durch den Bund bedarf. Das in der Gründungszeit vorgesehene Forschungsförderungsvolumen von mind. 2,5 Mio. Euro jährlich hat sich angesichts des Zinsverfalls und mangels entsprechender Kapitalerhöhung auf weniger als 1 Mio. Euro reduziert. Im Haushaltsentwurf 2016 findet sich kein Hinweis darauf, dass die Bundesregierung ihr Versprechen zur verstärkten Förderung der Friedensforschung einlöst. Zum Vergleich: Die Ausgaben im Verteidigungshaushalt allein für die wehrmedizinische, wehrpsychologische und sonstige militärische Forschung sind für 2016 mit 3,5 Mio. Euro veranschlagt, die der wehrtechnischen Forschung und Entwicklung mit rund 250 Mio. Euro.

Bildungsarbeit ist eines der wesentlichen Handlungsfelder für zivilgesellschaftliche Friedensförderung in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit.

Die entwicklungspolitische Bildung ist ein Etatposten im BMZ-Haushalt, der erfreulicherweise in den letzten Jahren stetig gestiegen ist und im Haushaltsentwurf 2016 einen Zuwachs um 40% erfährt (+10 Mio.). Dieser Titel ist traditionell derjenige, um den es die größte Konkurrenz unter den zivilgesellschaftlichen Trägern gibt; trotz der Erhöhung werden wohl auch weiterhin viele Anträge nicht entsprechend der Antragssumme bewilligt werden. Bildungsträger von friedenspolitischen Bildungsmaßnahmen sind bisher darauf angewiesen, entweder eine halbwegs adäquate Förderlinie im Haushalt ihres Bundeslandes zu erschließen, sich an die Bundeszentrale für Politische Bildung zu wenden oder ihr Programm den inhaltlichen Erfordernissen des BMZ anzupassen.

Aus dem Fehlen einer eigenen Förderungslinie für friedenspolitische Bildungs- und Öffentlichkeitsmaßnahmen resultieren inhaltliche Veränderungen und/oder Einschränkungen des Formats der Projekte. Warum sollte das AA nicht auch hier im Sinne seiner Öffnung für die Zivilgesellschaft tätig werden? Die Förderpraxis des BMZ könnte als Vorbild dienen, der Verweis auf die immense Höhe der Bildungs- und Informationsbudgets der Bundeswehr sei erlaubt.

Was tun gegen Fremdenfeindlichkeit?

In unserem eigenen Land gibt es einen drängenden Bedarf an der Entwicklung von Strukturen, Methoden und Praxen der gewaltlosen Bearbeitung innergesellschaftlicher Konflikte. Dies zeigt sich gerade jetzt beim erneut offen zu Tage tretenden Fremdenhass.

Die »Willkommenskultur« der deutschen Bevölkerung wird hoch gelobt, »Toleranzprojekte« und Projektträger zur »Förderung der demokratischen Teilhabe« erleben eine bisher nie gekannte Aufmerksamkeitswelle von Medien und Politik. Spiegelt sich die Erkenntnis, dass sich die innerdeutschen Konflikte verschärfen, die Grenze zu Gewalttaten zunehmend überschritten wird und diesen Entwicklungen zivilgesellschaftlich und professionell gravierend und auf lange Sicht hin entgegengewirkt werden muss, in der Haushaltsplanung für 2016 wider? Leider ist dies nicht der Fall: War es für 2015 noch gelungen, die Mittel im so genannten Toleranzprogramm des Ministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend gegenüber 2014 um 10 Mio. Euro zu erhöhen, so sind sie 2016 gleich bleibend wie 2015 mit 40,5 Mio. Euro angesetzt (siehe Tab. 4).

Auch die Mittel des Innenministeriums zur Förderung der demokratischen Teilhabe verharren gleichbleibend bei 6 Mio. Euro, obwohl der Haushaltsansatz 2014 mit fast 17% überzogen wurde (siehe Tab. 5).

Tab. 1: Geplante Ausgaben für 2016 und Zuwächse von 2014 zu 2015 zu 2016(in absoluten Zahlen)

&nbsp 2016 Entwurf 2015 Soll zu 2014 Soll 2016 Entwurf zu 2015 Soll
AA, EP 05 4,40 Mrd. + 0,09 Mrd. + 0,67 Mrd.
BMZ, EP 23 7,42 Mrd. + 0,10 Mrd. + 0,88 Mrd.
BMVg, EP13 34,37 Mrd. + 0,53 Mrd. + 1,40 Mrd.

Tab. 2: Unterstützung internationaler Maßnahmen auf den Gebieten Krisenprävention, Friedenserhaltung und Konfliktbewältigung

&nbsp 2013 Soll 2013 Ist 2014 Soll 2014 Ist 2015 Soll 2016 Entwurf
Kap. 0501 Tit. 68734-29 95,2 Mio. 133 Mio. 95 Mio. 98,8 Mio. 95 Mio. 95 Mio.

Tab. 3: Ziviler Friedensdienst

&nbsp 2014 Ist 2015 Soll 2016 Entwurf
Kap. 2302 Tit. 687 72-023 34 Mio. 39 Mio. 42 Mio.

Tab. 4: Maßnahmen zur Stärkung von Vielfalt, Toleranz und Demokratie

&nbsp 2014 Soll 2014 Ist 2015 Soll 2016 Entwurf
Kap. 1702 Tit. 684 04-165 30,5 Mio. 28,5 Mio. 40,5 Mio. 40,5 Mio.

Tab. 5: Förderung von Projekten für demokratische Teilhabe und gegen Extremismus

&nbsp 2014 Soll 2014 Ist 2015 Soll 2016 Entwurf
Kap. 0601 Tit. 686 11-011 6,0 Mio. 7,0 Mio. 6,0 Mio. 6,0 Mio.

Vorrang für Ziviles oder Priorisierung des Militärischen?

Unmittelbar vor der 1. Lesung des Haushaltsentwurfs wurde bekannt, der Koalitionsausschuss habe beschlossen, dass der Bund, „um Fluchtursachen im Ausland zu bekämpfen und Nachbarländer von Krisenstaaten zu stabilisieren“, sein Engagement für Krisenbewältigung und -prävention ausbauen will.4 Dafür sollen die Mittel des AA, wohl in einem im nächsten Jahr zu beschließenden Nachtragshaushalt, um 400 Mio. Euro aufgestockt werden. Falls diese Mittel tatsächlich im Kap. 0501, Tit. 68734-29 (siehe Tab. 2) eingestellt werden, wäre dies mehr als eine Vervierfachung der zur Verfügung stehenden Mittel für Krisenprävention. In den Pressemeldungen zu dem Entschluss ist jedoch von folgenden zu finanzierenden Kosten die Rede: In Nordafrika sollen Anlaufstellen für Flüchtlinge aufgebaut werden, in denen sie vor einer gefährlichen Reise über das Mittelmeer Informationen erhalten, ob sie überhaupt Chancen auf Asyl in der EU haben. Ist dies die Krisenprävention, die im Review-Prozess des AA gemeint war?

Zunehmend wird auch die Notwendigkeit einer gravierenden Erhöhung des Verteidigungsetats ins Gespräch gebracht. Zwar wird nach wie vor abgestritten, dass die auch von der Bundesregierung akzeptierte Entscheidung der NATO, ihre Mitgliedsländer dazu anzuhalten, bis 2024 ihre Militärausgaben auf 2% ihres Bruttoinlandsproduktes anzuheben, auch auf Deutschland Anwendung findet. Aber schon jetzt werden zweistellige Milliardenbeträge für die als dringend notwendig deklarierte waffentechnische Erneuerung der Bundeswehr gefordert. Zu befürchten ist also, dass sich das Verhältnis der Ausgaben für militärische Mittel zu denen für zivile Konfliktbearbeitung in den nächsten Jahren nicht verbessern, sondern wesentlich verschlechtern wird.

Dem bleibt entgegenzuhalten: „Sicherheit vor Gewalt [kann] nachhaltig nicht auf paradoxe Weise durch Androhung oder Anwendung von Gewalt oder Machtüberlegenheit, sondern nur über den Aufbau kooperativer und problemlösungsorientierter Beziehungen erreicht werden.“ 5

Anmerkungen

1) Gastbeitrag H. Müller: Auswärtiges Amt: Bedeutungsverlust der Abrüstung. Frankfurter Rundschau, 2. März 2015.

2) Siehe z.B. die Beiträge von H.G. Justenhoven und K. Naumann im Portal »Weißbuch 2016« auf bmvg.de.

3) Bei den Haushaltszahlen handelt es sich zwar nicht um die tatsächliche Ausgabenhöhe, da über haushaltstechnische Verfahren Mittelzuordnungen auch undurchsichtig werden; trotzdem haben die Haushaltszahlen eine brauchbare, generelle Aussagekraft.

4) Merkwürdigerweise wurde diese Entscheidung nur in wenigen Presseerklärungen publiziert, siehe z.B. CDU/CSU: Kommunen bei Flüchtlingsarbeit entlasten – Koalition übernimmt weitgehend Unions-Vorschläge zur Asylpolitik. cducsu.de, 7. September 2015.

5) H.M. Birckenbach: Friedenslogik und friedenslogische Politik. In: IWIF/Plattform Zivile Konfliktbearbeitung (Hrsg.): Friedenslogik statt Sicherheitslogik – Theoretische Grundlagen und friedenspolitische Realisierung. W&F-Dossier 75, Mai 2014, S.4.

Christiane Lammers ist Geschäftsführerin der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung und Mitglied der W&F-Redaktion.