Soziale Konflikte in Ägypten

Soziale Konflikte in Ägypten

Schnittstellen zwischen Land und Stadt

von Sascha Radl

Im Artikel wird dargelegt, wie wirtschaftliche Strukturanpassungen in Ägypten seit Mitte der 1970er Jahre die abhängigen Klassen der Städte und des Umlands zunehmend marginalisieren und Hauptursache für deren Unzufriedenheit und die anhaltenden Unruhen sind. Beispielhaft soll dies an informellen Siedlungen im Großraum Kairo und der Situation in Oberägypten erläutert werden. Dabei interpretiert der Autor beide Räume, Stadt und Land, nicht als voneinander getrennt, sondern vielmehr als symbiotisch, und zeigt ihre diesbezüglichen Schnittstellen auf.

Ägyptens Aufstand 2010/11 bewies der Weltöffentlichkeit, welche enorme Unzufriedenheit die Politik der seit 1981 andauernden Diktatur Husni Mubaraks mit sich brachte. In ihren Hintergrundanalysen konzentriert sich die Mehrheit der WissenschaftlerInnen und JournalistInnen allerdings auf die urbane Mittelklasse und greift insbesondere die Sichtweise ägyptischer Studierender oder UniversitätsabsolventInnen auf. Das führt zum Ausschluss der Perspektiven Subalterner, vor allem die der IndustriearbeiterInnen, Gelegenheitsbeschäftigten und Fellahin.1 Werden diese Gruppen mitberücksichtigt, so waren die Proteste auf dem Tahrir-Platz 2010/11 nur ein – wenngleich sehr heftiger – Aufstand von vielen, welche ihre Ursachen hauptsächlich in der neoliberalen Transformation der ägyptischen Ökonomie und damit des urbanen wie auch ländlichen Raumes haben.

Polit-ökonomischer Kontext

Ein erster Schritt der ägyptischen Neoliberalisierung lässt sich mit der Infitah-Politik (arab. Öffnung) des damaligen Präsidenten Anwar al-Sadat auf das Jahr 1975 zurückdatieren. Langfristig nahm al-Sadat damit Abschied vom staatszentrierten Entwicklungsmodell seines Vorgängers Gamal Abdel Nasser; damit einher ging die Umorientierung weg von der Bewegung Blockfreier Staaten und dem Panarabismus, hin zu einer starken Anlehnung an die USA. Für das Akkumulationsregime2 bedeutete die neue Strategie vor allem eine herausragende Rolle des sich im Aufbau befindenden Privatsektors, unterstützt durch die Zulassung ausländischer Investitionen und die Übernahme »westlicher« Technologien, beispielsweise im Ölsektor.

In der Folge vertieften die nun wichtiger werdenden neuen Wirtschaftseliten ihre Allianz mit den Eliten des Machtapparats al-Sadats bzw. seiner Nachfolger Husni Mubarak und später Abdel Fatah el-Sisi. So etablierte sich der bis heute existente »Crony Capitalism« (vgl. El-Sayed El-Naggar 2009, S.35-36), der sich neben der engen, teilweise auch nepotistischen3 Verzahnung durch eine neoliberale Wirtschaftsausrichtung auszeichnet. 1976 wurden erste Strukturanpassungsmaßnahmen umgesetzt, aufgrund des Ölpreisverfalls und der gestiegenen Staatsverschuldung gefolgt von einer weiteren Reformwelle Mitte der 1980er Jahre (vgl. Beinin 2009, S.70-72). 1991 unterschrieb Mubaraks Regierung den ersten »Letter of Intent«, um sich Finanzmittel des Internationalen Währungsfonds (IWF) zu sichern. Der 2004 neu angetretene Premierminister Ahmad Nazif intensivierte die Umsetzung der von den internationalen Finanzinstitutionen geforderten Strukturanpassungsprogramme, gleiches gilt für die Kabinette el-Sisis ab 2013/14.

In Summe waren und sind die Reformen ausgerichtet auf die für den Neoliberalismus weltweit typische Unterordnung „jegliche[r] Institutionen und gesellschaftliche[r] Handlungen“ unter die „Werte des Marktes“ (Brown 2003, S.39-40, vgl. Harvey 2005, S.2). Im Mittelpunkt der Strukturanpassungsprogramme steht die Annahme, dass Staatshaushalte der Austerität verpflichtet sind, d.h. Sozialausgaben gekürzt und öffentliche Betriebe, einfache Dienstleistungen oder Ressourcen privatisiert werden müssen. Derweil sollen Deregulierung, die Liberalisierung des Handels, Exportorientierung, Währungsabwertungen, starke Eigentumsrechte und Steuerreformen zum Wirtschaftswachstum beitragen (vgl. Roy-Mukherjee 2015, S.144).

Subventionen auf Grundnahrungsmittel oder Elektrizität und ähnliche Maßnahmen, die vor allem den Subalternen nützen, können innerhalb des Neoliberalismus als rein „technische Fragen“ entpolitisiert werden (el Mahdi 2012, S.113). In diesem Sinne herrscht über Reformen, welche auf Wirtschaftswachstum (und dabei zumeist gegen untere Klassen) gerichtet sind, ein gewisser Konsens innerhalb der übrigen Gesellschaft. Nicht zuletzt aufgrund der Austeritätsvorgaben sind die Subalternen also nicht länger Teil des nasseristischen, herrschaftsstabilisierenden Klassenkompromisses. Die wachsende Unzufriedenheit äußert sich in Protesten und Auseinandersetzungen mit der Regierung.

Nachfolgend werden die Auswirkungen der Strukturanpassungsprogramme auf erstens die Fellahin in Oberägypten und zweitens die Gelegenheitsbeschäftigten und ähnlich Geringverdienende in den urbanen informellen Siedlungen am Beispiel Ezbet Khairallahs aufgezeigt. Wegen der relativ gut erfassten Situation der industriellen ArbeiterInnen (u.a. Alexander and Bassiouny 2014, Beinin 2015) sind jene hier nicht berücksichtigt.

Oberägypten: Landnahme und Armut

Das ländliche Ägypten gilt bei den meisten ÄgypterInnen als unmodern und ärmlich. Dies trifft insbesondere auf Oberägypten (arab. said masr), das Gebiet südlich von Kairo, zu. Die Mehrheit der dort lebenden Menschen identifiziert sich als Saidi (d.h. aus Oberägypten stammend) und grenzt sich damit klar von den Städten der Mittelmeerküste oder des Großraums Kairo (Greater Cairo Region) ab. Im Jahr 2006 lagen die urbanen relativen Armutsraten Oberägyptens bei 18,6% und die ländlichen bei 39,1%. In Unterägypten (arab. masr al-sofla) standen diese bei verhältnismäßig geringen 9% urban und 16,7% ländlich (vgl. World Bank 2007, S.10). Parallel dazu lagen 1996 95% der ärmsten Dörfer in den südlichen Provinzen Minya, Sohag, Asyut und Beni Suef sowie zum Teil in Fayoum und Quena – eine Situation, welche sich bis zur nächsten Datenerhebung im Jahr 2006 kaum veränderte (vgl. ebd., S.25-26).

Die für einen Großteil der Fellahin spürbarsten Strukturanpassungen sind jene, welche auf eine möglichst umfassende, kapitalistische Verwertung der landwirtschaftlichen Ressourcen abzielen. Dabei spielt die modernisierte Agrarindustrie eine Hauptrolle, da große Farmen aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Finanzmittel einen guten Zugang zu Fachwissen haben sowie über ausgezeichnete Marketing-Kanäle und internationale AbnehmerInnen verfügen. Sie können tief liegende Wasserressourcen erschließen und selbstständig Landgewinnung betreiben.

Die modernisierten Großfarmen tragen über die Anpflanzung teurer Produkte erheblich zu einer verbesserten Handelsbilanz des Staates bei. Nach Auffassung der Weltbank soll sich die Agrarpolitik jeweils auf Erzeugnisse spezialisieren, die international besonders »wettbewerbsfähig« sind, d.h. auf jene mit möglichst geringen Input-Kosten bei hohen Verkaufspreisen. Durch die positive Handelsbilanz kann der betroffene Staat dann Grundnahrungsmittel wie Weizen importieren, ohne der Wirtschaft zu »schaden« (vgl. Ayeb 2012a, S.5-6).

Vorausgesetzt, dass die neoliberale Strategie tatsächlich versucht, eine Form von Nahrungsmittelsicherheit zu erreichen, wurde das Scheitern jener Politik spätestens ab 2007/08 offensichtlich. U.a. Nahrungsmittelspekulationen lösten eine weltweite Preissteigerung von Weizen aus (vgl. Bass 2011, S.30), wodurch auch die ägyptische Regierung große Schwierigkeiten hatte, die Bevölkerung zu ernähren: Die Farmen produzierten nur noch unzureichende Mengen Weizen, und der Staat verfügte lediglich über geringe finanzielle Rücklagen für den Import. Schon vorher, zwischen 2000 und 2005, stieg die Zahl der unterernährten Kinder unter fünf Jahren im nicht-urbanen Oberägypten von 6,8% auf 7,8% (vgl. Weltbank 2007, S.14). Die Umstellung der Landwirtschaft auf teure Exportprodukte führt also bei internationalen Preisanstiegen zu erheblichen Versorgungsengpässen.

Aber auch langfristig scheint sich eine steigende Zahl von im ländlichen Raum lebenden Menschen nicht mehr ausreichend versorgen zu können – unabhängig von globalen Krisen. Die Erklärung liegt in der zunehmenden Verarmung der Fellahin. Denn gerade sie sind ein wichtiger Faktor bei der Produktion von Grundnahrungsmitteln wie Weizen (vgl. Ireton 2013), werden aber seit den 1980er Jahren ganz im Sinne der modernisierten Agrarindustrie und den ländlichen GroßgrundbesitzerInnen strukturell verdrängt. Mit Gesetz 96/1992 schuf Mubarak die Grundlage zur Expansion der Großfarmen und damit für die langfristige Landumverteilung: Bis 1997 sollten Pacht- und Halbpachtlandwirtschaft sowie Bodenmärkte liberalisiert werden. Schon vorher stiegen die Pachtpreise erheblich an; ab Oktober 1997 liefen die zuvor gültigen Verträge aus, und anstatt auf Lebenszeit durften die Folgeverträge nur noch für eine Dauer von bis zu fünf Jahren abgeschlossen werden. Oftmals wurden die neuen Verträge aber nur informell vereinbart und wiesen Laufzeiten von einer Saison oder sogar nur einer Ernte auf (vgl. Ayeb 2012b, S.80-81).

Infolge der veränderten Gesetzgebung verringerte sich alleine zwischen den Jahren 1990 und 2000 die Zahl der mittelgroßen Farmen (zwei bis fünf Feddan)4 um 9,2%, während die der kleinsten (unter ein Feddan) um 34,1% und die der größten (mehr als zehn Feddan) um 17,3% anstieg. Habib Ayeb spricht diesbezüglich einerseits von einer „Fragmentierung“ der kleineren Farmen, anderseits von einer „Neuanordnung landwirtschaftlich nutzbaren Landes, vor allem zum Vorteil der Zehn-Feddan-Farmkategorie“ (ebd., S.84). Durch die Zerstückelung, fehlende Planungssicherheit und extrem steigende Gebühren konnten viele Fellahin ihre Familien nicht mehr ausreichend ernähren oder sich Grundlegendes, wie die Schulbildung, leisten. Somit waren zwischen 1992 und 1997 45% der Fellahin gezwungen, das vormals gepachtete Land armutsbedingt zu verlassen (vgl. ebd., S.82-85).

Ezbet Khairallah: Marginalisierung in den informellen Siedlungen

Im Zuge der neoliberalen Neuordnung der ländlichen Regionen zogen also immer mehr Menschen in die urbanen Gebiete am Nil, am Suezkanal, an der Mittelmeerküste und im Großraum Kairo. Gizas Bevölkerung wuchs von 1986 bis 1996 um 29,18% und von 1996 bis 2006 noch einmal um 31,23%. In der gleichen Zeit galten für das restliche Ägypten Raten von nur knapp 23% (vgl. Statoids 2015).

Ein großer Teil der BinnenmigrantInnen aus Oberägypten lebt in den sich seit den 1950er Jahren ausdehnenden informellen Siedlungen (arab. Ashawiyyat) des Großraums Kairo. Die dortigen Verhältnisse sind eng verknüpft mit der Neoliberalisierung des urbanen Raums. Ein Beispiel unter vielen ist das Kairoer Viertel Ezbet Khairallah, welches unweit des Nils an der Ring Road südlich von Fustat liegt. Durch die seit Sadats Reformen ansteigenden Mieten im Zentrum Kairos bauten insbesondere ab den 1970er Jahren neu ankommende MigrantInnen aus ländlichen Gebieten Gebäude auf dem wüstenartigen Plateau am Rande der Hauptstadt. Die Menschen besetzten also ungenutztes Land und bauten ihre Häuser mit geringen statischen Kenntnissen und ohne größere Planung; später wurden die einzelnen Gebäude oft mehrstöckig erweitert.

1972 und 1974 vergab Sadat das in absehbarer Zeit zentrumsnahe und damit teure Land an die Maadi Company for Development and Reconstruction, welche das Gelände für neue Bauprojekte nutzen wollte. 1999 urteilte der zuständige Gerichtshof, dass die informellen BewohnerInnen ein Vorkaufrecht besäßen und die Regierung dies nicht übergehen dürfe, die Umsetzung des Urteils blieb allerdings bisher aus (vgl. Tadamun 2013, S.6). Stattdessen vernachlässigt der Staat das Gebiet, wodurch es an Infrastruktur wie asphaltierten Straßen, einer ausreichenden Strom-, Wasser und Gesundheitsversorgung oder nahe gelegenen Schulen mangelt. Gute Arbeitsgelegenheiten sind schwer zu erreichen, da das Viertel keinen Anschluss an die Hauptstraßen besitzt (vgl. ebd., S.11-13). Ein großer Teil der EinwohnerInnen arbeitet also gezwungenermaßen in den kleineren Werkstätten, Kiosken und ähnlichem vor Ort oder in nahe gelegenen Fabriken (vgl. ebd., S.8).

Zwar existieren keine genauen Statistiken zur Verteilung der Erwerbstätigkeiten in Ezbet Khairallah, die Politikwissenschaftlerin Diane Singerman erhob aber Daten in einer informellen Siedlung in Misr al-Qadima. Die meisten der knapp 300 befragten Frauen und Männer gingen gleichzeitig zwei oder drei Jobs nach. Der Erstberuf lag bei 26% der Männer im öffentlichen Sektor und bei weiteren 27% in kleineren Familienunternehmen. Bei den Frauen arbeiteten zwar ebenfalls 18% im öffentlichen Sektor, 39% aber vornehmlich als Hausfrau, was neben den Tätigkeiten im Haushalt oftmals auch die Aufzucht von Nutztieren und ähnliches einschließt. Für den Zweitberuf der Männer stach mit 60% klar die Bedeutung der generellen Privatwirtschaft, darunter vor allem Selbstständigkeit und eine Beschäftigung in Familienunternehmen, heraus. Insgesamt überwogen Arbeitstätigkeiten als Fachkräfte, Industrie- und WerkstattarbeiterInnen, (Klein-) Transporteure, VerkäuferInnen und Hausfrauen. 38% der Ersteinnahmequellen waren informell, 87% der zweiten und 71% der dritten (vgl. Singerman 1995, S.181-198).

Obwohl die untersuchte informelle Siedlung im Vergleich zu Ezbet Khairallah älter, weniger exkludiert und wahrscheinlich im Durchschnitt wohlhabender ist, lassen sich die Hauptaussagen übertragen: Es dominieren die unteren Klassen und Berufe, welche mit geringen Qualifikationen verbunden sind. Der seit Sadats Infitah-Politik schrumpfende öffentliche Sektor reicht genauso wenig als alleinige Einkommensquelle aus wie die erreichbaren Tätigkeiten im Privatsektor. Zusammengenommen lässt die Ausdehnung der informellen Siedlungen also Rückschlüsse auf die Folgen der Strukturanpassungsprogramme zu: Der liberalisierte Wohnungsmarkt, die Kürzung von Sozialausgaben, der Abbau des öffentlichen Sektors, der ausbleibende Aufbau von Arbeitsalternativen sowie Währungsabwertungen, die wiederum zu Lohnsenkungen führten, ließen den Menschen keine andere Möglichkeit, als in der verhältnismäßig billigen, aber prekären Informalität zu leben. Als Folge davon genießen sie auch keinen ausreichenden juristischen Schutz vor Übergriffen von Seiten des Vermieters/der Vermieterin, des Staates oder der Unternehmen.

Seit den 1990er Jahren stellen die internationalen Finanzinstitutionen, die Regierung und diverse Medien informelle Siedlungen zudem verstärkt als Sicherheitsrisiko oder sogar als Hort der Kriminalität und des Terrorismus dar. So wird auch Ezbet Khairallah als »unsicher« für die dort lebende Bevölkerung klassifiziert. Dies geschieht zu einer Zeit, in der der Großraum Kairo komplett nach neoliberalen Maßstäben umgestaltet werden soll. Ein erster Schritt war das mittlerweile mehrmals umbenannte Projekt »Cairo 2050«, welches einen Bevölkerungstransfer aus den zentrumsnahen informellen Siedlungen in die Wüstensiedlungen am heutigen Stadtrand vorsieht, die Errichtung von Finanz- und Tourismuszentren, wie den Bau groß angelegter Park- und Wohnanlagen für die einkommensstarken Klassen in vormals informell bewohnten Gebieten. In diesem Kontext soll die Bevölkerung Ezbet Khairallahs in die in der Wüste liegenden Randbezirke verlagert werden und dort vor allem in der exportorientierten, gering entlohnten Industrie Arbeit finden (vgl. GOPP 2009, S.48-58, ausführliche Analyse vgl. Radl 2015).

Zusammenfassung und Ausblick

Die neoliberale Strukturanpassung zwingt also die verarmten Fellahin, in die urbanen Gebiete zu migrieren. Hier ist ein Großteil von ihnen nicht fähig, mit den über Lohnsenkungen verringerten Einkommen die aufgrund der Liberalisierung gestiegenen Mieten formeller Wohnungen zu bezahlen. Der an Austeritätsvorgaben gebundene Staat investiert immer weniger Geld in Sozialprogramme. Als Ergebnis eignen sich die Subalternen selbstständig Land an, bauen dort informelle Häuser und kommen durch ebenso informelle Jobs für ihre Familien auf. Doch auch der alternative Wohnraum ist nun aufgrund von neuen Investitionen in den Bausektor und damit einhergehender Enteignung bedroht.

Vor diesem Hintergrund protestierten ab Mitte der 1990er Jahre zahlreiche Fellahin gegen die Neoliberalisierungspolitik der Regierung Mubarak. Die Demonstrationen blieben erfolglos und setzten sich in islamistischen Aufstandswellen, welche gerade in verarmten, ländlichen Regionen und informellen Siedlungen Rückhalt fanden, fort. Die 2000er Jahre waren erneut von Protesten der Subalternen durchzogen und mündeten schließlich, verstärkt durch Bewegungen der unzufriedenen Mittelklasse, 2010/11 auf dem Tahrir. Doch bisher wurden weder unter Mohammed Mursi noch unter el-Sisi grundlegende Probleme angegangen, stattdessen verschlimmert sich die Lage durch neue neoliberale Reformprogramme immer weiter. Die nächsten Aufstände sind abzusehen.

Anmerkungen

1) Fellahin (sing. mask. Fellah) ist die arabische Selbstbezeichnung von Klein- bzw. Mittelbauern und -bäuerinnen sowie von ErntehelferInnen.

2) Ein Akkumulationsregime bezeichnet die „in einem bestimmten historischen Zeitraum (relativ) stabile[n] sozioökonomische[n] und politisch-institutionelle[n] Strukturen, innerhalb derer sich die Akkumulation, also der ökonomische Wachstumsprozess, vollzieht“ (Overbeek 2008, S.172).

3) Beispielhaft stehen hierfür die Brüder Ahmed Heikal (Investmentgesellschaft Citadel Capital bzw. heute Qalaa Holdings) und Hassan Heikal (Investmentbank EFG-Hermes; wahrscheinlich Berater der ägyptischen Regierung) sowie ihr Vater Mohamed Hassanein Heikal (ehemaliger Chefredakteur der Staatszeitung al-Ahram; enge Beziehungen zu el-Sisi).

4) Ein Feddan entspricht umgerechnet 0,42 Hektar.

Literatur

Anne Alexander and Mostafa Bassiouny (2014): Bread, Freedom, Social Justice – Workers & the Egyptian Revolution. London: Zed Books.

Habib Ayeb (2012a): Agricultural Policies in Tunisia, Egypt, and Morocco – Between Food Dependency and Social Marginalization. In: Maria Cristina Paciello et al. (eds.): Reversing the Vicious Circle in North Africa’s Political Economy, Confronting Rural, Urban, and Youth-Related Challenges. Washington, D.C.: The German Marshall Fund of the United States, S.1-11.

Habib Ayeb (2012b): The marginalization of the small peasantry – Egypt and Tunisia. In: Ray Bush and Habib Ayeb (eds.): Marginality and Exclusion in Egypt. Kairo: The American University in Cairo Press.

Hans-Heinrich Bass (2011): Finanzmärkte als Hungerverursacher. Bonn: Welthungerhilfe.

Joel Beinin (2015): Workers and Thieves – Labor Movements and Popular Uprisings in Tunisia and Egypt. Stanford: Stanford University Press.

Joel Beinin (2009): Workers’ struggles under »socialism« and neoliberalism. In: Rabab El-Mahdi and Philip Marfleet (eds.): Egypt – Moment of Change. Kairo: The American University in Cairo Press, S.68-86.

Wendy Brown (2003): Neo-liberalism and the End of Liberal Democracy. Theory and Event, Vol. 7, No. 1.

Rabab El Mahdi (2012): Against marginalization – workers, youth and class in the 25 January revolution. In: Ray Bush and Habib Ayeb: Marginality and Exclusion in Egypt. Kairo: The American University in Cairo Press, S.133-147.

Ahmad El-Sayed El-Naggar (2009): Economic policy – from state control to decay and corruption. In: Rabab El-Mahdi and Philip Marfleet (eds.): Egypt – Moment of Change. Kairo: The American University in Cairo Press, S.34-50.

GOPP/The General Organization for Physical Planning (GOPP) at the [Egyptian] Ministry of Housing and Urban Development (2009): Vision of Cairo 2050. Within a national vision of Egypt. Cairo Future Vision 2050. Präsentation; eg.undp.org.

Francois Ireton (2013): A Half-Century of Wheat Farming in Egypt – Self-Sufficiency, Marketable Surplus, and Farm Size. In: Habib Ayeb and Reem Saad (eds.): Agrarian Transformation in the Arab World – Persistent and Emerging Challenges. Kairo: The American University in Cairo Press, S.5-32.

Henk Overbeek (2008): Rivalität und ungleiche Entwicklung – Einführung in die internationale Politik aus der Sicht der Internationalen Politischen Ökonomie. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Sascha Radl (2015): Abdel Fattah el-Sisis neoliberale Visionen. INAMO 83/23, S.36-46.

Shamoa Roy-Mukherjee (2015): Connecting the Dots – The Washington Consensus and the »Arab Spring«. Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 17(2), S.141-158.

Diane Singerman (1995): Avenues of Participation – Family, Politics, and Networks in Urban Quarters of Cairo. Princeton/Chichester: Princeton University Press.

Statoids (2015): Governorates of Egypt: statoids. com/ueg.html.

Tadamun – The Cairo Urban Solidarity Initiative (2013): ‘IzbitKhayrallah. In: Tadamun (eds.): Know Your City. ‘Izbit Khayrallah – Mit ‘Uqba – ‘Izbit Al-Haggana. Kairo: Tadamun, S.4-17.

The World Bank (2007): Arab Republic of Egypt -Poverty Assessment Update. Volume I, Main Report.

Sascha Radl studiert Politik der MENA-Region am Centrum für Nah- und Mitteloststudien (CNMS) der Universität Marburg und arbeitete für Tadamun – The Cairo Urban Solidarity Initiative.

Friedensnobelpreis

Friedensnobelpreis

von Jürgen Nieth

Das norwegische Komitee für den Friedensnobelpreis hat diesen 2015 an das tunesische »Quartett des nationalen Dialogs« verliehen. Das Bündnis aus dem Gewerkschaftsverband UDTT, der Menschenrechtsliga LTGH, der Anwaltskammer ONAT und dem Arbeitgeberverband UTICA war 2013 gebildet worden, als – so das Nobelpreiskomitee – „der Demokratisierungsprozess in Folge politischer Morde und der Ausbreitung sozialer Unruhen vor der Gefahr eines Zusammenbruchs stand.“ Das Quartett habe sich in dieser Situation „mit großer moralischer Autorität als Vermittler und Motor der friedlichen demokratischen Entwicklung in Tunesien“ engagiert (JW 10.10.15).

Eine Auszeichnung, die weitgehend positiv aufgenommen wurde: „Gute Nachricht für ein gebeuteltes Land“ (FAZ 10.10.15, S.2), „Tunesien als Vorbild“ (SZ 10.10.15, S.4), „Leuchtturm des arabischen Frühlings“ (ND 10.10.15, S.7), „Tunesiens Leuchtturm“ (NZZ 10.10.15, S.3), „Hohe Symbolik, hohe Hypothek“ (DIE WELT 10.10.15, S.8), „Ein Licht im arabischen Winter“ (Handelsblatt online 09.10.15).

Eine große Überraschung

In diesem Jahr waren 205 Einzelpersonen und 68 Organisationen für den Friedensnobelpreis nominiert. Die Preisvergabe an das tunesische Quartett wird in den Medien als große Überraschung gewertet, „da die Organisation im Vorfeld […] kaum zu den Favoriten gehört hatte. Am häufigsten war die Rede von Angela Merkel für ihre Vermittlerrolle im Ukraine-Konflikt und ihre Führungsarbeit bei der europäischen Flüchtlingskrise sowie von Papst Franziskus gewesen.“ (NZZ 10.10.15, S.3) Laut der WELT avancierte Merkel sogar „zur Topfavoritin bei den Buchmachern“ (10.10.15, S.8). Sie wurde es nicht, und so blieb uns nicht nur der BILD-Aufmacher »Wir sind Friedensnobelpreisträger« erspart, ein Teil der Medien nutzte die Verleihung der „weltweit wichtigsten politischen Auszeichnung“ (ND 10.10.15, S.7) auch zu einem kritischen Rückblick auf die bisherige Praxis der Preisvergabe.

Nobels Vermächtnis und die Realität

Der 1896 verstorbene schwedische Dynamit-Erfinder und Industrielle beauftragte das norwegische Parlament damit, „jährlich bis zu drei Persönlichkeiten oder Organisationen für ihre Verdienste um die Menschlichkeit zu ehren. Konkret sollte ausgezeichnet werden, wer »am besten für die Verbrüderung der Völker gewirkt hat, für die Abschaffung oder Verminderung der stehenden Heere sowie für die Bildung und Verbreitung von Friedenskongressen« […] Und es war die Friedenskämpferin Bertha von Suttner, mit der ihn (Nobel) tiefe Freundschaft verband, die ihn ermunterte, einen Teil seines Reichtums auch an Friedensbewegungen zu spenden.“ (ND 10.10.15, S.7)

Silke Bigalke sieht in dem Vermächtnis eine „spärliche Anleitung für eine so große Frage. Kein Wunder also, dass der Friedensnobelpreis der umstrittenste unter den Nobelpreisen ist.“ (SZ 10.10.15, S.2) DIE WELT registriert, dass die „Auszeichnungen von US-Präsident Barack Obama nur kurze Zeit nach seinem Amtsantritt (2008) sowie die Entscheidung, der Europäischen Union vor drei Jahren den Friedensnobelpreis zuzusprechen“ als umstritten gelten (10.10.15, S.8). Für Bigalke (s.o.) war der erste ausgezeichnete US-Präsident Theodore Roosevelt aber noch viel umstrittener als Obama. „Als die Norweger ihn 1906 als ersten Staatsmann überhaupt auszeichneten, beschrieb die New York Times Roosevelt als »kriegerischsten Bürger dieser Vereinigten Staaten«. Schwedische Journalisten vermuteten, dass sich Alfred Nobel im Grabe umdrehen würde.“ Als »Nobel War Prize« bezeichnete die New York Times 1973 gar die Vergabe des Friedensnobelpreises an den Sicherheitsberater des US Präsidenten Nixon, Henry Kissinger, und den „Nordvietnamesen Le Duc Tho für den Waffenstillstand in Vietnam […] Le Duc Tho lehnte den Preis mit der Begründung ab, in seinem Land herrsche noch kein Frieden. Kissinger dagegen nahm an.“ (Bigalke, s.o.)

Preisvergabe zu spät

„Es ist auch ein Preis für den »arabischen Frühling«, der in Tunesien begann, Diktaturen zu Fall brachte – aber vielerorts in einem Winter aus Terror, Reaktion und Konflikt erstarrt ist. So gesehen kommt die Vergabe zu spät. Und wenn nun oft die Rede davon ist, mit der Ehrung werde ein Zeichen für friedliche Konfliktlösung gesetzt, wird auch die Überfrachtung mit Erwartungen kenntlich.“ (Tom Strohschneider in ND 10.10.15, S.1) Ähnlich sieht das Torsten Riecke: „Nicht zu früh, sondern fast schon zu spät kommt der Preis für das Quartett des nationalen Dialogs in Tunesien. Vom Arabischen Frühling […] ist nicht mehr viel übrig geblieben.“ (Handelsblatt online 09.10.15)

DIE WELT zitiert den Nordafrika-Experten Ilyas Saliba vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, nach dem zu befürchten ist, dass die Regierung „die gerade erkämpften Menschenrechte und freiheitlichen Rechte wieder beschneidet“ (10.10.15, S.8). Für Anna Antonakis, Doktorandin der Stiftung Wissenschaft und Politik, ist es „gefährlich, wenn der Preis nun darüber hinwegtäuscht, dass die Ziele der Proteste noch lange nicht erreicht sind“. Für sie fährt die aktuelle tunesische Regierung einen „Kurs der Stabilität und Sicherheit. Auf den ersten Blick scheint das wünschenswert. Allerdings werden für diese neue Agenda all jene unterdrückt, die sich von der Revolution der Jahre 2010 und 2011 mehr erhofft haben als nur eine Rückkehr zum Status quo […] Deshalb mache ich mir Sorgen, dass der Nobelpreis von den Revolutionären als Hohn empfunden wird. Sie fühlen sich durch die Entscheidung von Oslo wohl nicht repräsentiert.“ (ZEIT ONLINE 09.10.15) Und die FAZ zitiert den Leiter des Büros der Heinrich-Böll-Stiftung in Tunis, Joachim Paul, dass sich in Tunesien ein »Reformstau« gebildet habe. Die Verfassung sehe Reformen des Sicherheitssektors, der Wirtschaft und der Verwaltung vor, die jedoch gar nicht oder nur schleppend vorangekommen seien. „Viele haben das Gefühl, dass die alten Eliten ihre Pfründe ins neue Regime gerettet haben, während die ländliche Bevölkerung trotz Parlament und Wahlen vom Kuchen nichts abbekam.“ (FAZ 10.10.15, S.2)

Zitierte Presseorgane: DIE WELT, Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), Handelsblatt online, junge Welt (JW), neues deutschland (ND), Neue Zürcher Zeitung (NZZ), Süddeutsche Zeitung (SZ), ZEIT ONLINE.

Jürgen Nieth

Frieden in weiter Ferne?

Frieden in weiter Ferne?

Die DR Kongo nach dem Rahmenabkommen von Addis Abeba

von Gesine Ames

Die Demokratische Republik (DR) Kongo gilt immer noch als einer der größten Krisenherde weltweit. Seit 1996 forderten Konflikte und Kriege hier mehr als fünf Millionen Opfer. Durch die Vielzahl der beteiligten in- und ausländischen Akteure, die kaum noch übersehbare Zersplitterung der Rebellengruppen, die Komplexität der wirtschaftlichen Interessenlagen und die Instrumentalisierung ethnischer Zugehörigkeiten stellt die Schaffung eines nachhaltigen Friedens in der Region eine enorme Herausforderung dar. Dies alles geschieht in einem politisch dysfunktionalen Umfeld, in dem staatliche Akteure kaum präsent sind und Sicherheitsstrukturen beinahe komplett fehlen bzw. unkontrolliert und eigennützig agieren. Dieser Artikel diskutiert den erneuten Versuch, mit einem überregionalen Rahmenabkommen Frieden und Stabilität in der Region zu verankern.

Diplomatische Versuche, die Konflikte in der DR Kongo zu lösen und damit regional auf breiter Basis abgesicherte Friedenslösungen zu erreichen sowie wirtschaftliche Entwicklung und gute nachbarschaftliche Beziehungen zwischen den Staaten zu ermöglichen, mündeten in die Friedensverhandlungen von Nairobi 2008 und Goma 2009. Zwar kam es durch diese Ansätze zu einer temporären Befriedung einzelner Milizgruppen, dies brachte jedoch keine nachhaltige, stabilisierende Wirkung für die DR Kongo und die weitere Region.

In der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba schlossen am 24. Januar 2013 elf Staatspräsidenten der in der »Konferenz der Staaten der Region der Großen Seen Afrikas« (ICGLR) vertretenen Regierungen1 das »Peace, Security and Cooperation Framework« ab. Da neben der ICGLR die Vereinten Nationen (VN), die Afrikanische Union und die »Gemeinschaft für die Entwicklung der Region des Südlichen Afrikas« Unterzeichner des Abkommens sind, wird auch von der »11+4-Gruppierung« gesprochen. Den Anstoß für ein erneutes Friedensabkommen gaben die militärischen Übergriffe der Rebellengruppe M23 im Osten der DR Kongo und deren logistische, finanzielle und militärische Unterstützung durch Anrainerstaaten.2

Das Rahmenabkommen besteht aus vier grundlegenden Vereinbarungen: Erstens die gegenseitige Respektierung der nationalen Souveränität und die militärische Nichteinmischung in Angelegenheiten der Nachbarstaaten. Zweitens Unterstützung für die Bemühungen der DR Kongo, ihren nationalen Sicherheitssektor, die Justiz, die Regierungsstruktur sowie die Wirtschaft und insbesondere den Rohstoffsektor neu zu ordnen. Drittens eine Verstärkung der VN-Blauhelmmission MONUSCO bei der Beratung der kongolesischen Regierung und der militärischen Bekämpfung von Milizen, die in der DR Kongo operieren, durch eine »Neutral International Force« (NIF). Viertens die Entsendung eines Sondergesandten des Sicherheitsrates, der das Engagement der Geberstaaten und der VN gegenüber der DR Kongo vertreten und koordinieren soll.

Zur Umsetzung dieser Vereinbarungen baut das Abkommen auf zwei Säulen auf: Die erste ist eine Reform der staatlichen Institutionen. Dahinter steckt die Erkenntnis, dass ein Zusammenhang zwischen der anhaltenden Krise, den immer neu aufflammenden Konflikten und dem schwachen kongolesischen Staat besteht. Die zweite Säule zielt darauf ab, die internationale Einmischung in der DR Kongo zu beenden. Mehr als zwei Jahre nach Abschluss dieses Abkommens ist es an der Zeit, zu eruieren, inwieweit es umgesetzt wurde und ob in der Region eine nachhaltige Wirkung zu verzeichnen ist.

Die Vereinten Nationen stellen sich neu auf

Im März 2013 ernannte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon die ehemalige irische Staatspräsidentin Mary Robinson zur Sondergesandten für die Region der Großen Seen. Ihr oblag es, durch diplomatische Bemühungen langfristig für Frieden und Sicherheit in der Region, besonders in der DR Kongo, zu sorgen.

Zusammen mit der Spitze der MONUSCO sowie dem US-Sondergesandten für die Große-Seen-Region sollte die VN-Sondergesandte bzw. ihr Nachfolger Said Djinnit bei der Umsetzung des Rahmenabkommens unterstützend wirken. Sie stießen eine neue, kohärentere Zusammenarbeit bezüglich der Region der Großen Seen an und machten innerhalb der internationalen Gemeinschaft auf wichtige Themen der Friedenssicherung, wie eine Reform der Sicherheitsstruktur, die Demobilisierung der Milizen und die Durchführung und Unterstützung der anstehenden Wahlen aufmerksam. Dieses Engagement eröffnete neue Möglichkeiten, Bewegung in den eingefahrenen Friedensprozess zu bringen. Zudem schlug die internationale Gemeinschaft einen neuen Weg im Umgang mit den Nachbarländern der DR Kongo ein. Besonders den Staaten Ruanda und Uganda wurde verdeutlicht, dass deren Interventionen im Osten der DR Kongo stärker wahrgenommen und geächtet werden als bisher.

Seit dem Jahr 1999 ist die Blauhelmmission MONUSCO (vormals MONUC) im Land stationiert. Sie ist mit über 19.000 Soldaten, ca. 500 Militärbeobachtern, 1.400 Polizisten und 4.500 zivilen Angestellten die größte Blauhelmmission weltweit. Die unmittelbarste Konsequenz des Abkommens war die Einsetzung der Eingreiftruppe NIF, welche sich aus malawischen, südafrikanischen und tansanischen Soldaten zusammensetzt. Ausgestattet mit einem robusten Mandat sollte diese 3.000 Mann starke Truppe als Teil der MONUSCO die Miliz M23 wie auch andere Rebellengruppen, die im Osten des Landes ihr Unwesen treiben, bekämpfen und entwaffnen. Damit gaben die VN ihr Prinzip der Neutralität auf, und die MONUSCO besitzt nun das Mandat, auch ohne Zustimmung der kongolesischen Regierung gegen Milizgruppen vorzugehen.

Militärische und politische Verwicklungen im Osten der DR Kongo

Innerhalb kurzer Zeit besiegte die kongolesische Armee mit Unterstützung der MONUSCO/NIF im November 2013 die sehr gut organisierte und militärisch bestens ausgestattete Rebellenmiliz M23. Damit gelang der kongolesischen Regierung ein entscheidender Schritt bei der Bekämpfung illegal operierender Milizgruppen. Aufgrund der Militäroperation ergaben sich zudem ca. 4.000 Mitglieder anderer Rebellengruppen.

Die Kapitulation der M23 ist ein wichtiges Ziel des Rahmenabkommens. Sie ist nicht allein auf den militärischen Einsatz der kongolesischen Armee und der MONUSCO/NIF zurückzuführen, sondern vielmehr auf den diplomatischen Druck, der auf die involvierten Anrainerstaaten – insbesondere Ruanda – ausgeübt wurde. Nur so konnten nach einigen diplomatischen Hürden letztlich auch die Kampala-Gespräche3 zwischen den M23 und der kongolesischen Regierung zu einem Ende gebracht werden. Militärisch gesehen konnte die DR Kongo in Kooperation mit ihren Alliierten Stärke demonstrieren. Gleichzeitig zeigte gerade der zähe Verlauf der Kampala-Gespräche, dass politisch-diplomatische Lösungen weiterhin eine schwierige Aufgabe darstellen.

Nach der Kapitulation der M23 steht die MONUSCO in der Pflicht, für die weitere Umsetzung des Rahmenabkommens zu sorgen und die Entwaffnung und Demobilisierung weiterer Rebellengruppen, wie der Hutu-Miliz FDLR, den diversen Mai-Mai-Milizen oder der aus Uganda stammenden ADF-Nalu-Miliz, voranzutreiben. Seit Januar 2014 führt die MONUSCO zwar gemeinsam mit der kongolesischen Armee eine Offensive gegen die ADF-Nalu durch, wodurch wichtige Operationsbasen der Miliz zerstört und diese insgesamt geschwächt wurde. Allerdings ist es ihnen nicht gelungen, die ADF-Nalu dauerhaft zu besiegen. Dies macht deutlich, dass rein militärische Aktionen hier wenig Erfolg versprechend sind. Als Vergeltung für die Angriffe rächte sich die Miliz im Oktober und November 2014 mit brutalen Übergriffen auf die Bevölkerung im Nord-Kivu. Die Angreifer stehen im Verdacht, teils in Kooperation mit einzelnen kongolesischen Soldaten gehandelt zu haben. Während die Übergriffe weiter anhalten, zeigte die kongolesische Regierung bislang keine Bereitschaft, diesen Vorwürfen nachzugehen und sich für funktionierende Strukturen und eine konsequente juristische Aufarbeitung in den eigenen Reihen zu engagieren.

Ein weiteres Problem und regionales Politikum ist der Umgang mit der Hutu-Miliz FDLR. Die kongolesische Regierung ließ im Februar 2015 verlauten, dass sie an einer gemeinsamen Offensive mit der MONUSCO gegen die FDLR kein Interesse mehr habe, sondern eigenständig gegen diese vorgehen will. Die Militäroperation läuft mittlerweile ohne deutliche Erfolge. Wie die weitere Kooperation der kongolesischen Armee mit der MONUSCO aussehen und wie diese die Militäroperation gegen die FDLR weiterführen wird, bleibt unklar. Für Ruanda bedeutet dies einen Affront, der als Argument genutzt werden könnte, um zur Sicherung eigener Interessen im Osten der DR Kongo neue Milizen zu unterstützen.

Insgesamt scheint die in den Jahren 2013 und 2014 gelobte Allianz der kongolesischen Regierung mit der MONUSCO zu bröckeln. Anfang des Jahres 2015 machte die kongolesische Regierung deutlich, dass sie sich von der MONUSCO nicht länger in internen Angelegenheiten beraten lässt, und zeigte der Mission so ihre klaren Grenzen auf. Zum Eklat führte schließlich die Benennung zweier kongolesischer Generäle, die wegen Kriegsverbrechen auf der Sanktionsliste der MONUSCO stehen, zu Leitern der Offensive gegen die FDLR. Da die MONUSCO nicht mit Generälen kooperieren darf, die in der Vergangenheit Menschenrechtsverletzungen begangen haben, sind die diplomatischen Beziehungen seitdem eingefroren. Insgesamt blieben nach der Niederschlagung der M23 weitere Erfolge aus. Für die Umsetzung des Rahmenabkommens bedeutet dies einen Rückschlag.

Weitere Herausforderungen an das Rahmenabkommen stellt der ungeklärte Umgang mit den ehemaligen Anführern der M23, die zurzeit in ihren Zufluchtsländern Ruanda und Uganda abwarten. Bislang zeigten die Regierungen beider Länder keine Bereitschaft, die mutmaßliche Verantwortung der M23-Anführer für Verbrechen in der DR Kongo zu untersuchen.

Derartige Untersuchungen sieht das Abkommen aber ausdrücklich vor: Die Länder der Großen-Seen-Region dürfen Personen, denen Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Völkermord angelastet werden oder die unter Sanktionen der VN fallen, weder Aufenthalt noch Schutz anbieten. Zudem müssen sie die Rechtsprechung durch juristische Zusammenarbeit in der Region ermöglichen. Neben ihren Anführern befinden sich rund 1.600 ehemalige M23-Kämpfer in den Nachbarländern der DR Kongo. Die kongolesische Regierung sagte ihnen zu, unter einem Amnestiegesetz in das Zivilleben integriert zu werden. Zusätzlich stellte sie ein ambitioniertes Demobilisierungsprogramm für ehemalige Kämpfer auf. Erfüllt wurden diese Versprechungen bislang aber nicht, und die Unzufriedenheit unter den ehemaligen Milizionären nimmt zu. Die Gefahr der erneuten Bildung einer Rebellengruppe durch ehemalige M23-Kämpfer besteht daher weiterhin und ist gegenwärtig hoch brisant.

Neben den genannten Milizen treiben diverse andere Gruppen im rohstoffreichen Osten der DR Kongo ihr Unwesen, und auch die Anrainerstaaten profitieren weiterhin von den rechtsfreien Räumen, die es ihnen erleichtern, ihre eigenen politischen und wirtschaftlichen Interessen durchzusetzen. Die Präsenz einer marodierenden und von Eigeninteressen geleiteten Armee bei gleichzeitiger Abwesenheit sonstiger staatlicher Akteure verstärkt die Krisenanfälligkeit der Region. Hier sind auch die Anrainerstaaten gefragt, sich strikt an die Souveränität der DR Kongo zu halten, ihre jeweiligen politischen und wirtschaftlichen Interessen nicht auf kongolesischem Boden durchzusetzen und sich nicht in innerstaatliche Konflikte einzumischen. Dafür sind Richtlinien notwendig, die es ermöglichen, die Einhaltung zu überwachen. Besonders dieser Punkt stellt sich als sehr schwierig dar, weil die Interventionen der Nachbarländer in der DR Kongo bislang immer verdeckt stattfanden und kaum offen darüber gesprochen wurde.

Interne Reformen und die Rolle der Bevölkerung

Die Kernforderungen des Abkommens sind also längst nicht vollständig umgesetzt. Nun obliegt es dem kongolesischen Staat, sich an wichtige Vereinbarungen des Rahmenabkommens zu halten. Dazu gehören die notwendige Reform des Sicherheitssektors und der staatlichen Institutionen, der Aufbau staatlicher Strukturen in den östlichen Provinzen, die Stärkung von Versöhnung und Demokratisierung und Fortschritte im Dezentralisierungsprozess.

Insbesondere das oftmals unkontrollierte Agieren der kongolesischen Armee, die wiederholt Angriffe auf die eigene Bevölkerung ausübt, macht deutlich, dass der Sicherheitssektor dringender Reformen bedarf. Eine weitere Herausforderung sind die verbreiteten Allianzen zwischen Armeeangehörigen und einzelnen Rebellenfraktionen. Von der Schaffung einer Armee, die im Sinne des Allgemeinwohls handelt, ist die DR Kongo weit entfernt. Angefangen bei besserer Ausbildung und klaren Kommandostrukturen bis zu regelmäßiger Besoldung und sicheren Unterkünften – auch für die Familien der Soldaten – müssen Maßnahmen ergriffen werden, um der eigenen Bereicherung, grassierenden Korruption und fehlenden Motivation innerhalb der Armee entgegenzuwirken. Es erfordert nun große Anstrengungen und vor allem Willen seitens der politischen Verantwortlichen in der DR Kongo, diese Vereinbarungen in konkrete Handlungen umzuwandeln. Bislang fehlt ein Umsetzungsfahrplan mit klaren und messbaren Zielen.

Bei aller berechtigten Kritik bleibt eins festzuhalten: Das Rahmenabkommen ist ein wichtiges Referenzdokument und demonstriert eine erneute Anstrengung, um unter Beteiligung internationaler, regionaler und nationaler Verantwortlicher den langwierigen Prozess für Frieden und Sicherheit in der DR Kongo aufleben zu lassen. Bislang wurde es eher als diplomatisches Instrument genutzt, anstatt als operativer Mechanismus zu fungieren, welcher nachhaltige Erfolge erzielt. Damit es sich nicht in die Reihe der bislang wenig erfolgreichen Friedensabkommen für die Region einreiht, sind die Verhandlungspartner – an erster Stelle die kongolesischen Akteure – gefragt, ihre Verantwortung ernst zu nehmen, für die notwendigen Strukturen im Sicherheitsbereich zu sorgen und sich vor allem mit der Demobilisierung ehemaliger Milizen und der Schaffung alternativer Lebensgrundlagen für diese zu befassen. Dies sind die wichtigsten Voraussetzungen, um den Kreislauf der Kriegsökonomie zu durchbrechen.

Auch die Anrainerstaaten müssen sich ihrer Verantwortung stellen und ihre Eigeninteressen im Osten der DR Kongo zurückstellen, um einen nachhaltigen Friedensprozess zu ermöglichen. Dazu bedarf es der ernsthaften Gesprächsbereitschaft zwischen den jeweiligen Regierungen und der sofortigen Einstellung der Unterstützung von Stellvertretergruppierungen. Momentan liegt beides allerdings in weiter Ferne. Nichtsdestotrotz dürfen die gemeinsamen Bemühungen zur Umsetzung des Abkommens nicht vergessen werden. Daher muss vonseiten regionaler Staatenbündnisse und der Internationalen Gemeinschaft wiederholt auf die Verbindlichkeit der Umsetzung des Rahmenabkommen durch die Unterzeichnenden hingewiesen, diese eingefordert und Konsequenzen bei Nichtachtung des Vertrages gezogen werden.

Angesichts der aufgezeigten Herausforderungen und des fehlenden politischen Willens der verantwortlichen Akteure in der Region fällt die Gesamtbilanz ernüchternd aus und wird von der Sorge getragen, dass dieser Fahrplan für Frieden und Sicherheit erneut im Sande verlaufen wird.

Anmerkungen

1) Angola, Burundi, DR Kongo, Republik Kongo, Ruanda, Südafrika, Südsudan, Tansania, Uganda, Zentralafrikanische Republik.

2) Siehe Bericht der VN-Expertengruppe (Dokument S/2012/348/Add.1 des VN-Sicherheitsrates vom 27.6.2012).

3) Friedensverhandlungen, die ab Dezember 2012 zwischen der kongolesischen Regierung und den M23 unter Vermittlung des ugandischen Präsidenten Museveni in Kampala stattfanden. Da sich die Konfliktparteien nicht auf ein gemeinsames Abschlussdokument einigen konnten, endeten die sehr zäh verlaufenden Verhandlungen mit drei separaten Dokumenten.

Gesine Ames ist Koordinatorin des Ökumenischen Netzes Zentralafrika (ÖNZ).

Wem gehört das Land?

Wem gehört das Land?

Landgrabbing aus afrikanischer Perspektive

von Anne Hennings und Annette Schramm

Die akademische Debatte um das globale Phänomen Landgrabbing erreicht in Europa und Nordamerika gerade ihren Höhepunkt. Bei uns bislang weitgehend unbeachtet bleibt die Diskussion um die Problematik im Globalen Süden. Insbesondere in Subsahara-Afrika, wo die sozialen, kulturellen und ökologischen Konsequenzen der Landnahme zunehmend sichtbar werden, findet ein reger Austausch zwischen AkademikerInnen und AktivistInnen statt. Zwar weist die innerafrikanische Debatte Parallelen zu der im Globalen Norden auf, unterscheidet sich aber in zwei Aspekten deutlich: der generellen Legitimität von Auslandsinvestitionen und der Rolle nationaler Regierungen. Durch diese Ausweitung des Themas wird deutlich, dass es bei Landgrabbing nicht nur um Landrechte geht, sondern auch um eine effektive Teilhabe am Prozess.

Seit 2007 ist weltweit geradezu ein Landrausch nach fruchtbaren Böden, Rohstoffen und Mineralien zu beobachten. Über die Hälfte der seit 2000 weltweit getätigten großflächigen Landinvestitionen fanden in afrikanischen Ländern statt (Land Matrix 2015). Häufig von den Regierungen willkommen geheißen und großzügig mit Steuerfreiheit und sonstigen ökonomischen Anreizen unterstützt, finden Investoren hier optimale Bedingungen. Neben günstigen Arbeitskräften und niedrigen Umweltstandards bzw. mangelnder Umweltkontrolle kommt den Investoren zugute, dass ihnen viele Regierungen große, offiziell ungenutzte Flächen für die kommerzielle Agrarwirtschaft oder die Ausbeute von Rohstoffen, wie Kupfer, Gold oder Uran, bieten.

Von Landgrabbing spricht man, wenn Landakquisen ohne den Konsens der betroffenen Gemeinden stattfinden, keine Kompensation gezahlt wird, Gutachten zu sozialen und ökologischen Folgen fehlen und/oder Menschenrechte verletzt werden. Von Landgrabbing sind sowohl Staaten in Ost- und Westafrika wie Länder im südlichen Afrika betroffen. Die ökologischen Konsequenzen sind oft massiv, und insbesondere Kleinbauern und Pastoralisten sind mit einer ganzen Reihe negativer Folgen konfrontiert. Die sozioökonomischen Auswirkungen sind vielfältig und äußern sich u.a. in Vertreibung, Enteignung und einem daraus resultierenden steigenden Urbanisierungsdruck auf die ohnehin am Rande ihrer Kapazität stehenden Haupt- und Regionalstädte. So findet ein Wandel gesellschaftlicher Strukturen statt, in dessen Folge auch zentrale soziale Sicherheitsmechanismen an Bedeutung verlieren. Darüber hinaus sehen sich inbesondere indigene Gruppen sowie (ethnische) Minderheiten mit dem Verlust ihrer Lebensgrundlage und ihrer kulturellen Identität konfrontiert.

Während die Regierungen neue Möglichkeiten zur Förderung von Entwicklung und wirtschaftlichem Wachstum suchen, steigt in der Bevölkerung der Widerstand gegen Bergbau, kommerzielle Landwirtschaft und Staudamm- oder Forstprojekte im Rahmen des globalen Emmissionshandels. Auf der einen Seite kommt es dabei zunehmend zu Auseinandersetzungen zwischen (staatlichen) Sicherheitskräften und der lokalen Bevölkerung, die sich teilweise auch entlang ethnischer Konfliktlinien entladen (Global Witness 2014, S.13f.). Auf der anderen Seite wächst das zivilgesellschaftliche Engagement. Transnationale Bewegungen sind traditionell in Südostasien und Lateinamerika stärker verankert, in afrikanischen Ländern nehmen lokale und nationale Proteste gegen Landgrabbing aber ebenfalls signifikant zu. Zugleich steigt in Afrika das wissenschaftliche und intellektuelle Interesse an der Debatte. Bislang wird der Landgrabbing-Diskurs jedoch von europäischen und nordamerikanischen Forschungseinrichtungen, Think-Tanks und Nichtregierungsorganisationen dominiert. Daher möchten wir in unserem Beitrag Impressionen von der ersten Afrikanischen Landgrabbing-Konferenz (Africa Conference on Land Grabs) beschreiben.

Die Konferenz brachte im Oktober 2014 WissenschaftlerInnen und AktivistInnen aus dem gesamten afrikanischen Kontinent im Midrand Conference Center von Johannesburg zusammen, um Landgrabbing im Spannungsfeld zwischen Entwicklung und Selbstbestimmung zu diskutieren. Wie also steht es aus afrikanischer Perspektive um die Legitimität der derzeitigen Entwicklungen? Welche Rolle spielt »Ownership« bei der Vergabe von Land und Ressourcen an internationale Investoren bzw. an die nationale Elite? Ownership wurde bisher vor allem mit Landrechten in Verbindung gebracht, die Frage geht jedoch weit über juristische Aspekte hinaus: Ownership umfasst auch die Teilhabe am Prozess der Politikgestaltung – sei es durch Partizipation oder durch Widerstand.

Wie legitim sind ausländische Investitionen in Land?

Vor diesem Hintergrund zeichneten sich auf der Konferenz zwei relevante Diskursstränge ab, um die Legitimität und um das Maß der Teilhabe.

Die Frage nach der Legitimität ausländischer Direktinvestitionen in Land und Ressourcen wurde äußerst kontrovers diskutiert. Die meisten sprachen ausländischen Investition die Legitimität nicht grundsätzlich ab, kritisierten aber scharf die Art und Weise, wie diese erfolgen, sprich: das Phänomen Landgrabbing. Andere erhoffen sich von ausländischen Investitionen und Großprojekten in afrikanischen Ländern Wirtschaftswachstum und Entwicklung. Letztere umfasst nicht nur die Infrastrukturentwicklung (in den ländlichen Gebieten), sondern auch einen umfassenden Technologie- und Wissenstransfer, von dem u.a. die Landwirtschafts- und Bergbausektoren langfristig profitieren würden. Die aktuellen Erscheinungsformen von Landakquisen weisen allerdings auf gegenteilige Entwicklungen hin.

Der zentrale Kritikpunkt an der aktuellen Situation ist die mangelnde Teilhabemöglichkeit an Entscheidungs- und Mitgestaltungsprozessen im Hinblick auf die Konditionen der Landvergabe und die Einbindung der betroffenen Bevölkerung. Dieser Kritikpunkt wird von Befürwortern und Gegnern großflächiger Land- und Ressourceninvestitionen gleichermaßen geteilt; die Gegner gehen noch einen Schritt weiter und lehnen jegliche Form der Landverpachtung an internationale Unternehmen ab, da es sich um eine neokoloniale Praxis handle. Sie sehen in der historischen Landnahme durch die Kolonialmächte eine Parallele zur aktuellen Situation, in der sich Unternehmen die niedrigen Land- und Arbeitskosten in vielen afrikanischen Ländern zur wirtschaftlichen Ausbeutung zu Nutze machen. Diese Position scheint jedoch unter afrikanischen AkademikerInnen umstritten und wird nur selten als Argument genutzt, um auf die (global-) politischen Konsequenzen von Landgrabbing aufmerksam zu machen. Im Großen und Ganzen scheinen ausländische Direktinvestitionen in Landflächen und natürliche Rohstoffe unter Berücksichtigung des lokalen Konsenses sowie des Teilhabegedankens durchaus erwünscht zu sein.

Wer ist verantwortlich?

Neben der Frage nach dem generellen Umgang mit Auslandsinvestitionen stellt sich auch die nach den relevanten Akteuren für eine zukünftige Regelung bzw. für die Verhinderung von Landgrabbing. Der Fokus der akademischen Debatte sowie der Aktivitäten der transnationalen zivilgesellschaftlichen Netzwerke, wie z.B. der International Land Coalition, liegt auf der internationalen Ebene. Vom Komitee für Ernährungssicherheit der Vereinten Nationen (Committee on World Food Security) wurden 2012 Leitlinien für verantwortungsvolle Landpolitik (Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests) verabschiedet. Dort wird den betroffenen Bevölkerungsgruppen Mitspracherecht bei der Entscheidung über Landverpachtung zugesprochen, die Einhaltung von Menschenrechten eingefordert und zur Berücksichtigung sozialer sowie ökologischer Folgen von Landinvestitionen aufgerufen. Allerdings sehen die Leitlinien weder ein generelles Gebot der Zustimmung durch lokale Gruppen noch eine Obergrenze für die Fläche und Dauer von Verträgen vor, auch sind die Leitlinien nicht bindend. Dennoch gelten sie als wichtiger Schritt in Richtung einer Verregelung transnationaler Pachtverträge und als Orientierungshilfe für Zielländer bzw. Investoren (Bernstorff 2012).

In den betroffenen Staaten scheinen die Leitlinien jedoch keine Rolle zu spielen, zumindest nicht bei der ersten Afrikanischen Landgrabbing-Konferenz: Die Leitlinien seien zwar in der Regel bekannt, wirkten sich jedoch kaum auf das Verhalten von Unternehmen und Regierungen aus, war dort zu hören. Das wirkliche Problem liege außerdem bei den nationalen Regierungen, die das eigene Land gewissermaßen »ausverkauften«. Landgrabbing wird also auf unzureichende Demokratisierung, Korruption und schlechte Regierungsführung zurückgeführt. Proteste gegen das Phänomen finden häufig im Rahmen des Kampfes für mehr Demokratie und Transparenz statt. Eine zentrale Forderung ist dabei, dass afrikanische Staaten für sich selbst effektive gesetzliche Regelungen schaffen, um Landnahmen zu verhindern oder so zu gestalten, dass die Bevölkerung nachhaltig profitiert.

In vielen afrikanischen Staaten wird die Debatte über Landgrabbing überdies vor dem Hintergrund ungeklärter Landbesitz- und -nutzungsrechte geführt. Der Umgang mit parallel existierenden Systemen – gesetzliche Eigentumsrechte einerseits, traditionell verankerte Nutzungsrechte andererseits – sowie die Aufarbeitung unrechtmäßiger Landnahmen während der Kolonial- und neueren Geschichte ist häufig ein hart umkämpftes und bei weitem nicht abgeschlossenes Thema. Immer wieder werden daher Moratorien auf großflächige Landverpachtungen gefordert, bis die Frage, wem das Land eigentlich gehört und wie man mit ausländischen Investitionen im Agrarbereich umgehen möchte, in den jeweiligen Gesellschaften geklärt ist. In diesem Kontext erscheint die »Landfrage« wesentlich vielschichtiger als die bloße Klärung von Besitzverhältnissen, denn darüber hinaus geht es um den Umgang mit der kolonialen Vergangenheit, um die Stellung von traditionellen Rechten in der Gesellschaft und nicht zuletzt um die Aushandlung einer »afrikanischen Identität«.

Einerseits wird also eine Verregelung auf internationaler Ebene gefordert, andererseits liegt der Fokus auf den betroffenen Gesellschaften selbst. Der Nationalstaat bleibt jedoch ein wichtiger Akteur: Im einen Fall wird auf die Wirkung internationaler Regelungen gesetzt, die auf nationaler Ebene umzusetzen sind; im anderen Fall sollen die Regierungen »von unten« zum Handeln motiviert werden. Letzteres entspricht dem Gedanken von Ownership in der Prozessgestaltung: Die betroffenen Gesellschaften sollen für sich selbst Regeln erarbeiten und entscheiden, wie sie mit Auslandsinvestitionen in Land umgehen möchten.

Landgrabbing verhindern, sozialen Frieden bewahren

Aktuelle Bestrebungen zivilgesellschaftlicher Akteure, Landgrabbing zurückzudrängen, finden im Spannungsfeld der beschriebenen Debatten statt. Die historische Landnahme während der Kolonialzeit dient immer wieder als Referenzpunkt für die aktuelle Diskussion, wobei daraus nicht automatisch die Ablehnung von Auslandsinvestitionen folgt. Vielmehr wird betont, dass »afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme« benötigt würden und Fehler der Vergangenheit vermieden werden sollten. Auf der Konferenz im Oktober wurde die Afrikanische Koalition gegen Landnahme (African Coalition Against Land Grabs) gegründet und die »Midrand Declaration« verabschiedet. In dieser wird betont, es müsse ein gemeinsamer afrikanischer Weg eingeschlagen werde, um eine »afrikanische« Lösung für das Phänomen zu finden, und zwar auf der Basis des Leitfadens zur Landpolitik der Afrikanischen Union. Adressaten der Forderungen sind in erster Linie nationale Regierungen, aber auch das Panafrikanische Parlament der Afrikanischen Union.

Es geht also um Ownership in mehrfacher Hinsicht: Zum einen ist es zentral, Fragen von Landbesitz und -verpachtung zu klären. Zum anderen muss die Teilhabe betroffener Gruppen an den Verhandlungen und an der Ausgestaltung von Auslandsinvestitionen sichergestellt werden. Diese Forderungen werden auch in den westlichen zivilgesellschaftlichen und akademischen Debatten immer wieder erhoben, die afrikanische Perspektive öffnet den Blick aber für eine weitere Dimension von Ownership: Betroffene Gesellschaften müssen für sich selbst einen Weg finden, mit Landgrabbing umzugehen und Widerstand zu leisten. Hier geht es nicht darum, die wichtige Arbeit von Anti-Landgrabbing-Initiativen auf internationaler Ebene zu unterminieren. Es ist aber zentral, dass sich – wie bereits in vielen Fällen geschehen – auf nationaler und lokaler Ebene Protest gegen Landnahme formiert, der nur durch Ownership im Sinne einer lokalen Gestaltungsmacht effektiv werden kann.

Das Thema drängt

Sollte das Problem Landgrabbing nicht gezielt angegangen werden, könnte das dramatische Folgen haben. Soziale Probleme in den betroffenen Gebieten – von weiter wachsender ökonomischer Ungleichheit über steigenden Urbanisierungsdruck bis hin zu zunehmenden Konflikten in und zwischen lokalen Gruppen – stellen die Gesellschaften vor neue Herausforderungen. Schon jetzt führen Proteste gegen Landgrabbing vereinzelt zu gewaltsamen Auseinandersetzungen mit staatlichen Sicherheitskräften. Auf der Landgrabbing-Konferenz in Johannesburg wurde eindringlich davor gewarnt, dass diese Proteste in Zukunft in gewaltsame Konflikte zwischen Bevölkerung und Regierungen umschlagen könnten, denn eine Verknappung der wichtigen Ressource Land erhöhte insgesamt das Konfliktpotential. Effektiver Protest gegen das Phänomen sowie eine veränderte Landpolitik auf nationaler wie internationaler Ebene wird deshalb als unerlässlich angesehen, um den sozialen Frieden in den betroffenen Ländern Afrikas nicht weiter zu gefährden.

Literatur

Land Matrix – The Online Public Database on Land Deals; landmatrix.org/en/get-the-detail.

Global Witness (2014): Deadly Environment – The Dramatic Rise of Killings of Environmental and Land Defenders 1.1.2002-31.12.2013. London.

Jochen von Bernstorff (2012): »Land Grabbing« und Menschenrechte: die FAO Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure. Duisburg: Institut für Entwicklung und Frieden, INEF Forschungsreihe Menschenrechte, Unternehmensverantwortung und Nachhaltige Entwicklung.

The Midrand Declaration, Made During the First Africa Land Grabs Conference, 28.-29. Oktober 2014; africalandgrabs.co.za.

Anne Hennings ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und promoviert zu Auswirkungen von und Widerstand gegen Land- und Ressourceninvestitionen in Nachkriegskontexten. Annette Schramm ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaft der Eberhard Karls Universität Tübingen und promoviert zu den Auswirkungen von Landgrabbing in Nachkriegsgesellschaften.

Konfliktfeld Wasser

Konfliktfeld Wasser

Argumente für mehr Kooperation am Nil

von P. Michael Link und Jürgen Scheffran

Die Wasserverteilung zwischen den Anrainerstaaten des Nils war in der Vergangenheit immer wieder Gegenstand von Streit und Auseinandersetzungen, trotz bestehender Abkommen und einer übergeordneten Initiative zur Kooperation. Das Spannungsverhältnis gründet auf der hydro-hegemonialen Stellung Ägyptens, gegen die in den letzten Jahren der Widerstand deutlich gewachsen ist. Faktoren wie der Klimawandel, die fortschreitende wirtschaftliche Entwicklung und das anhaltende Bevölkerungswachstum können die Spannungen noch verstärken. Vor diesem Hintergrund birgt die Errichtung neuer Staudämme am Oberlauf des Nils weiteres Konfliktpotential. Um dies zu vermeiden, müssten die historischen Ansprüche Ägyptens mit der politischen Realität und den Interessen der Staaten am Oberlauf des Nils in Einklang gebracht werden.

Veränderungen der Umweltbedingungen in der Nilregion durch externe Faktoren, z.B. den Klimawandel oder große Staudammprojekte, wirken sich auf die Verfügbarkeit von Wasser und agrarisch nutzbarem Land aus. Dies wiederum hat Rückwirkung auf die landwirtschaftliche Produktivität, die Wirtschaftskraft der Anrainerstaaten und den Wohlstand der Menschen. Ob die zu erwartende Entwicklung eher zu Konflikten oder zu einer engeren regionalen Zusammenarbeit führt, hängt von politischen Konstellationen ebenso ab wie von der Verwundbarkeit und Anpassungsfähigkeit der betroffenen Länder (Link et al. 2013).

Bereits heute besteht in der Nilregion ein Spannungsverhältnis, das sich aus der historischen Asymmetrie zwischen dem dominanten Ägypten am Unterlauf des Nils und den Staaten des Oberlaufs ergibt. Die hegemoniale Vormachtstellung Ägyptens gründet auf seiner relativen wirtschaftlichen und politischen Macht, die den Diskurs über die Verteilung des Nilwassers maßgeblich geprägt hat. Dabei ist von Bedeutung, dass Ägypten in kolonialer Zeit sehr von der umfangreichen Unterstützung durch Großbritannien profitierte und anschließend von der Sowjetunion unterstützt wurde, was beim Bau des Assuan-Staudamms eine wichtige Rolle spielte.

Ungleiche Wasserverteilung

Das erste Abkommen zwischen Ägypten und Großbritannien über die Verteilung des Nilwassers aus dem Jahre 1929 sichert Ägypten die Entnahme von 48 km3 pro Jahr und dem Sudan vier km3 pro Jahr zu. Die anderen Anrainerstaaten des Nils hatten dieses Abkommen nie anerkannt, dennoch entstand dadurch der Eindruck, die zwei Staaten am Unterlauf hätten quasi ein natürliches bzw. historisches Recht auf das Nilwasser (Cascão 2009).

Im Zuge des Baus des Assuan-Staudamms und der Entstehung des im ägyptisch-sudanesischen Grenzgebiet gelegenen Stausees musste die Wasserverteilung neu geregelt werden. Das bilaterales Abkommen von 1959 gewährte Ägypten 55,5 km3 pro Jahr und dem Sudan 18,5 km3 pro Jahr. Die Verdunstungsverluste betragen rund 10 km3 pro Jahr. Damit bleibt praktisch keine Quote für die Entnahme von Wasser durch die Anrainerstaaten am Oberlauf des Nils bzw. seiner Zubringerflüsse Weißer und Blauer Nil übrig. Dies förderte ein tiefes Zerwürfnis zwischen den Staaten am Oberlauf (Äthiopien, Burundi, Demokratische Republik Kongo, Kenia, Ruanda, Tansania, Uganda, inzwischen als unabhängiger Staat auch Südsudan) und den zwei Staaten am Unterlauf. Ägypten und Sudan wollen die Gültigkeit dieses Abkommens langfristig sichern, während die übrigen Staaten eine Vereinbarung anstreben, die allen Anrainern einen gerechten Anteil am Nilwasser sichert.

Ungeachtet ihrer je eigenen politischen Ziele gründeten sämtliche Nilanrainer im Jahre 1999 die Nile Basin Initiative (NBI), die damit beauftragt wurde, langfristig ein neues Abkommen zur Wasserverteilung zu erarbeiten, das eine nachhaltige sozio-ökonomische Entwicklung der Region ermöglichen soll. Die NBI fördert Kooperationsprojekte und legte 2007 einen ersten Entwurf für ein neues Rahmenabkommen zur Wasserverteilung vor (NBI 2007), dem bereits mehrere Staaten am Oberlauf ihre Zustimmung erteilten. Ägypten und Sudan hingegen lehnen das Abkommen ab, da es ihre Einflussmöglichkeiten auf die Wasserverteilung deutlich einschränkt (Nicol und Cascão 2011). Die Staaten am Oberlauf des Nils fechten die hegemoniale Stellung Ägyptens zunehmend an und arbeiten darauf hin, ihre eigenen Interessen an der Nutzung des Nilwassers durchzusetzen.

Insbesondere der Bau großer Staudämme am Oberlauf kann weitreichende Auswirkungen auf die Wasserverfügbarkeit am Unterlauf und somit auf das Machtgefüge zwischen den Anrainern in der gesamten Region haben. Zusätzlich haben sich durch die jüngsten politischen Entwicklungen in der Region, insbesondere den Arabischen Frühling in Ägypten und die Unabhängigkeit des Südsudan, die politischen Koordinaten verschoben, was den Einigungsprozess weiter erschwert.

Der Grand-Renaissance-Staudamm in Äthiopien

Besondere Aufmerksamkeit kommt in diesem Kontext dem Grand Renaissance Dam am Blauen Nil zu. Dieses Wasserkraftwerk – mit mehr als fünf Gigawatt das größte Afrikas – wird von Äthiopien zwischen 2011 und 2015 mit geplanten Kosten von 4,8 Milliarden US$ errichtet, wobei 1,8 Milliarden US$ von chinesischen Banken finanziert werden. Neben der Wasserspeicherung und -regulierung liegt der Hauptnutzen des Staudamms in der Produktion von Strom, der über neue Übertragungsleitungen auch an Nachbarstaaten geliefert werden soll. Diese Talsperre sowie andere im Bau befindliche Wasserprojekte sind für die wirtschaftliche Entwicklung Äthiopiens und ganz Nordostafrikas von großer Bedeutung (Chen und Swain 2014). Allerdings sind die Folgen des Grand-Renaissance-Projekts nur schwer abschätzbar und gegen den erhofften Nutzen abzuwägen.

Der Grand Renaissance Dam führt zu vielschichtigen Veränderungen, die für die betroffenen ökologischen und sozialen Systeme durchaus problematisch sein können. Signifikante Veränderungen im Fließverhalten und im Wasserhaushalt eines Flusses von der Größe des Nils können zu Rückwirkungen auf das regionale Klima, die Niederschlagsverteilung und die Grundwasserspeicherung führen, die schwer bzw. nicht vorherzusehen sind (Veilleux 2013). Weitere langfristige Veränderungen sind nicht auszuschließen.

Angaben zu den möglichen Auswirkungen auf die Staaten des Unterlaufs führten in der Vergangenheit zu Differenzen zwischen Äthiopien und Ägypten, die oft eher auf politischen Erwägungen als auf wissenschaftlichen Fakten basierten (Yahia 2013). Meist wird für den entstehenden Stausee ein Speichervolumen von rund 63 km3 angegeben. Hydrologische Simulationen mit digitalen Geländemodellen zeigen jedoch, dass das Fassungsvermögen maßgeblich von der Tiefe Sees abhängen wird. Große Wassermengen von bis zu 173 km3 Wasser bei einer Stauseetiefe von maximal 180 m sind nur dann erzielbar, wenn ein zusätzlicher Hilfsdamm errichtet wird, der bei einem Wasserstand von mehr als 100 m ein Überfließen des Stausees in ein benachbartes Becken verhindert (Bastawesy 2014). Diese theoretisch maximal speicherbare Wassermenge entspricht in etwa der eineinhalbfachen Jahresdurchflussmenge des Nils. Das Wasser, das während der Aufstauung gespeichert wird, steht den Staaten am Unterlauf in dieser Phase nicht zur Verfügung, wodurch die strategischen Wasserreserven in den Reservoirs von Ägypten und dem Sudan gefährdet sind.

Vor diesem Hintergrund überrascht die strikte Ablehnung des Bauvorhabens durch Ägypten nicht. Der Nil gilt den Ägyptern nicht nur als lebenswichtige Ressource mit erheblicher wirtschaftlicher Relevanz, sondern hat aufgrund der mehrere Jahrtausende zurückreichenden Geschichte auch eine hohe symbolische Bedeutung: Der Nil ist die Lebensader Ägyptens (Gebreluel 2014) – allerdings trifft dies auch auf Äthiopien zu, dessen Hochland den Blauen Nil speist und das in der Nutzung des Nils ebenfalls einen Schlüssel sieht, um seine Unterentwicklung zu überwinden. In Ägypten wird der Bau des Staudamms auf politischer Ebene von verbalem Säbelrasseln begleitet, das bis zur Androhung militärischer Gewalt reicht (Naceur 2013). Allerdings scheint die strikte Ablehnung des Bauvorhabens zum Teil auf einer Fehleinschätzung der Risiken für die Staaten am Unterlauf des Nils zu beruhen (Whittington, Waterbury and Jeuland 2014). Während Ägypten eine Verringerung seiner Wassermenge und Auswirkungen auf den Assuan-Staudamm befürchtet (Mulat und Moges 2014), argumentiert die Regierung Äthiopiens, durch den Staudamm werde die Verfügbarkeit des Wassers im Unterlauf nicht reduziert, sondern die Regulierung der Bewässerung vielmehr erleichtert.

Es darf bezweifelt werden, dass die martialischen Drohungen Ägyptens der Sicherung seiner Wasserressourcen wirklich dienlich sind. In der Vergangenheit war Wasser selten ein Auslöser für internationale Krisen oder bewaffnete Konflikte, weder in der Nilregion noch an anderen Flussläufen (Wolf 1998). Ein Krieg um den Nil wäre für Ägypten überdies nicht finanzierbar und der Ausgang zweifelhaft (Gebreluel 2014).

Deutlich billiger und Erfolg versprechender für die betroffenen Staaten sind kooperative Lösungen. Ein grundlegender Aspekt ist dabei die Frage, wer wieviel Wasser des Nils in welchen Reservoiren speichern darf. Hier besteht dringender Handlungsbedarf. Mit einem Abkommen, das die Fassungsvermögen sämtlicher Reservoire in der Nilregion berücksichtigt, kann die Grundlage für eine gerechte Verteilung des Nilwassers geschaffen werden, auf deren Basis dann weiterführende Kooperation zwischen den Anrainerstaaten möglich ist (Bastawesy 2014).

Vielschichtige Interessenlagen

Neben der Umwelt werden von derartigen Großprojekten vielfältige wirtschaftliche, politische und kulturelle Interessen berührt. Dies gilt insbesondere für die Menschen, die im Zuge des Staudammbaus ihre angestammten Wohnorte verlassen müssen und sich in einem vollkommen anderen sozialen Umfeld wiederfinden (Veilleux 2013). Dies kann zu unvorhersehbaren Reaktionen führen, wenn die Anpassungsfähigkeit der betroffenen Gemeinschaften überschritten wird. Solche Unwägbarkeiten bestärken Zweifel an der Nachhaltigkeit des Grand-Renaissance-Projektes (Chen and Swain 2014) ebenso wie an der Art und Weise, in der Äthiopien das Projekt vorantreibt. In der Kritik stehen vor allem die fehlende Transparenz bei wichtigen Entscheidungen zum Bauvorhaben sowie die mangelhafte Berücksichtigung der Nachhaltigkeitsrichtlinien der World Commission on Dams (2000), insbesondere im Hinblick auf die öffentliche Akzeptanz des Projektes sowie die Sicherung der Lebensgrundlagen betroffener Menschen (Chen and Swain 2014).

Auch die wirtschaftlichen Auswirkungen des Staudammbaus sind nur schwer zu prognostizieren. Bei der Planung blieben beispielsweise die Effekte möglicher Klimaänderungen in der Region bislang unberücksichtigt (Block und Strzepek 2010). Die Profite aus der Energiegewinnung sowie die Abflussmengen in den Unterlauf des Nils werden hingegen meist überschätzt. Unter Berücksichtigung des bereits zu beobachtenden veränderten Auftretens des El-Niño-Wetterphänomens, das sich maßgeblich auf die Niederschlagsverteilung in der Nilregion auswirkt, kommt es in einzelnen Szenarien sogar dazu, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis des Staudamms negativ ausfällt, da selbst im Falle der Vorhersagbarkeit von Dürreperioden in solchen Zeiten ein kostendeckender Betrieb nicht gewährleistet werden kann.

Trotz Unsicherheiten mehr Chance als Risiko?

Ungeachtet der Probleme zeigen Untersuchungen, dass sich der Bau des Grand Renaissance Dam sowohl für Äthiopien als auch für Ägypten und Sudan vorteilhaft auswirken kann (Veilleux 2013; Whittington et al. 2014), allerdings nur unter zwei Voraussetzungen: Zum einen müssen zwischen Äthiopien und den beiden Staaten des Unterlaufs Regeln für das Füllen und den Betrieb des zum Grand Renaissance Dam gehörigen Stausees vereinbart werden, die klar festlegen, wie in Dürrezeiten zu verfahren ist. Zum anderen müsste Ägypten seinen Widerstand gegen den Staudamm aufgeben und es zulassen, dass Äthiopien und der Sudan ein Abkommen über den Transfer der Wasserenergie treffen, denn nur dann ist der Staudamm langfristig finanzierbar. Der Sudan würde vom Import der Hydroenergie profitieren und hat daher ein Interesse an einer solchen Win-Win-Situation. Es wäre ein Meilenstein, sollte es Äthiopien gelingen, den Sudan und Ägypten zu einem gemeinsamen Management der Nilreservoire zu bewegen (Chen and Swain 2014).

Sobald der Grand Renaissance Dam fertig gestellt und in Betrieb genommen ist, könnte sich die langfristige Rivalität zwischen Ägypten und Äthiopien grundlegend verändern (Gebreluel 2014). Stand bislang der Disput über das Wasser des Nils zwischen diesen beiden Staaten im Mittelpunkt, wird dann mehr Kooperation in der Region wahrscheinlicher, was auch zur Stabilisierung von Staaten wie Somalia und Eritrea beitragen kann.

Langfristig wird Ägypten seine Position als Hydro-Hegemon in der Nilregion nicht aufrechterhalten können. Es wird notwendig sein, auf die anderen Anrainerstaaten zuzugehen und die bislang häufig praktizierte Blockadehaltung aufzugeben, um kooperative Lösungen zu ermöglichen, die allen Parteien nützen (Chen and Swain 2014). Ohne diesen Schwenk in der ägyptischen Wasserpolitik wird es nicht möglich sein, ein nachhaltiges und langfristig tragfähiges institutionelles Regime für das gemeinsame Wassermanagement aufzubauen. Nur mit einer gerechten Verteilung der wertvollen Ressource Wasser in der Nilregion können Frieden, internationale Sicherheit und gesellschaftliche Stabilität gesichert werden.

Literatur

M.E. Bastawesy (2014): Hydrological Scenarios of the Renaissance Dam in Ethiopia and Ist Hydro-Environmental Impact on the Nile Downstream. Journal of Hydrologic Engineering, 04014083. doi: 10.1061/(ASCE)HE.1943-5584.0001112.

P. Block and K. Strzepek (2010): Economic analysis of large-scale upstream river basin development on the Blue Nile in Ethiopia considering transient conditions, climate variability, and climate change. Journal of Water Resources Planning and Management, 136(2), S.156-166.

A.E. Cascão (2009): Changing power relations in the Nile river basin: Unilateralism vs. cooperation? Water Alternatives, 2(2), S.245 – 268.

H. Chen and A. Swain (2014): The Grand Ethiopian Renaissance Dam: Evaluating Its Sustainability Standard and Geopolitical Significance. Energy Development Frontier, 3(1), S.11-19.

G. Gebreluel (2014). Ethiopia’s Grand Renaissance Dam: Ending Africa’s Oldest Geopolitical Rivalry? The Washington Quarterly, 37(2), S.25-37.

P.M. Link, F. Piontek, J. Scheffran and J. Schilling (2013). On foes and flows: vulnerabilities, adaptive capacities and transboundary relations in the Nile river basin in times of climate change. L’Europe en formation(3), S.99-138.

A.G. Mulat and S.A. Moges (2014). Assessment of the Impact of the Grand Ethiopian Renaissance Dam on the Performance of the High Aswan Dam. Journal of Water Resource and Protection, 6, S.583-598.

S.P. Naceur: Wem gehört der Nil? Telepolis, 28.06.2013.

Nile Basin Initiative (2007). The Nile Council of Ministers responsible for Water Affairs (NILE-COM) concluded negotiations; nilebasin.org.

A. Nicol and A.E. Cascão (2011): Against the flow – new power dynamics and upstream mobilisation in the Nile Basin. Review of African Political Economy, 38(128), S.317–325.

J.C. Veilleux (2013): The Human Security Dimensions of Dam Development: The Grand Ethiopian Renaissance Dam. GLOBAL DIALOGUE, 15(2).

D. Whittington, J. Waterbury and M. Jeuland (2014): The Grand Renaissance Dam and prospects for cooperation on the Eastern Nile. Water Policy, 16(4), 595-608.

A.T. Wolf (1998): Conflict and cooperation along international waterways. Water Policy, 1(2), 251-265.

World Commission on Dams. (2000): Dams and development: a new framework for decision-making. London: Earthscan Publications Ltd.

M. Yahia (2013): Leaked report sparks disagreement between Egypt and Ethiopia over dam. Nature Middle East. doi: 10.1038/nmiddleeast. 2013.99

Dr. P. Michael Link ist PostDoc bei der Research Group Climate Change and Security (CLISEC) am KlimaCampus Hamburg. Prof. Dr. Jürgen Scheffran leitet CLISEC und unterrichtet am Institut für Geographie der Universität Hamburg.

Verstrickung Frankreichs

Verstrickung Frankreichs

Militärinterventionen in Zentral- und Westafrika

von Bernhard Schmid

Auch nach der Unabhängigkeit der Staaten Zentral- und Westafrikas spielt die ehemalige Kolonialmacht Frankreich eine wichtige Rolle in den verschiedenen Konfliktdynamiken der Region. In der deutschen Öffentlichkeit wurde diese Realität zuletzt Anfang 2013 wahrgenommen, als Frankreich – zunächst alleine, später auch mit Unterstützung Deutschlands, der EU und anderer Akteure – in Mali intervenierte. Dieser Artikel wirft ein exemplarisches Schlaglicht auf die tiefe Verstrickung der französischen Politik wie des französischen Militärs in das politische Geschehen in Mali und in der Zentralafrikanischen Republik. Während der Begriff »Intervention« einen befristeten Charakter des militärischen Eingreifens nahelegt, zeichnet Bernhard Schmid ein Bild der kontinuierlichen Einflussnahme mit weitreichenden Folgen für die Menschen in den betroffenen Ländern.

Man weiß meist, wann Interventionen beginnen; aber nur selten, wann und wie sie enden. Im ersten Halbjahr 2013 griff Frankreich militärisch im Norden Malis – dem Azawad – gegen die jihadistischen Gruppen ein. Diese hatten sich dort im Schatten einer sezessionistischen und von Tuareg getragenen Rebellion in Gestalt der »Bewegung für die nationale Befreiung von Azawad« (MNLA, Mouvement national de libération de l’Azawad) festgesetzt. Im Herbst 2013 klangen die Nachrichten auf allen Kanälen vorübergehend so, als stünde die militärische Aktivität Frankreichs in Mali vor einem baldigen Abschluss und als sei das »Jihadistenproblem« in der Sahelregion weitgehend geregelt – und sei es nur , weil die bewaffneten Islamisten geflohen und in den instabilen Süden des Bürgerkriegslands Libyen ausgewichen seien.

Aufstockung der Truppen in Mali und im Sahel

Heute klingen die Dinge längst wieder anders. Am 12. Oktober 2014 gab der französische Verteidigungsminister Jean-Yves Le Drian eine Verstärkung der Truppen seines Landes in Nordmali bekannt, um, wie er erklärte, auf akute jihadistische Bedrohungen zu reagieren. Die Operation heißt im militärischen Jargon jetzt nicht mehr »Serval« (eine Wüstenkatze), sondern seit Juni 2014 »Barkhane«. Die neue Operation ist damit nach einer in der ganzen Sahara anzutreffenden Dünenformation, der Sicheldüne, benannt, und ihr Befehlshaber für die Region sitzt nicht länger in Mali, sondern in der tschadischen Hauptstadt N’Djamena. Dort unterstehen ihm 3.000 französische Soldaten, während die Vorläuferoperation »Serval« im Herbst des vorangegangen Jahres in Mali noch auf 1.000 Mann reduziert worden war.

Auch bei dieser aufgestockten Truppenzahl blieb es nicht. Der französische General Jean-Pierre Bosser verkündete am 14. Oktober 2014 eine weitere Verstärkung des regionalen Truppenkontigents von drei- auf viertausend Militärs. Am 25. Oktober 2014 reiste Verteidigungsminister Le Drian persönlich in die malische Hauptstadt Bamako und traf Staatspräsident Ibrahim Boubacar Keïta. Kurz vor seinem Eintreffen sprach die Pariser Abendzeitung Le Monde am 23. Oktober vom „größten Auslandseinsatz der französischen Armee seit dem Zweiten Weltkrieg“. Diese Rechnung geht allerdings nur dann auf, wenn man den Indochina- und den Algerienkrieg (ersterer 1946-1954, letzterer 1954-1962), die sich jeweils auf von Frankreich beanspruchten und kolonial unterworfenen Territorien abspielten, nicht zu den Auslandseinsätzen zählt.

Die Jihadisten melden sich ihrerseits im Norden Malis verstärkt zurück. Von Ende Mai bis Mitte September 2014 waren allein 28 bewaffnete Angriffe auf die UN-Mission MINUSMA (Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali) zu verzeichnen, und auch seitdem finden immer wieder Attacken statt, beispielsweise am 21. Januar 2015, als die MINUSMA in Tabankort mit schwerer Artillerie angegriffen wurde.

Vielfältige Interessen der lokalen Akteure

Seit dem 1. September 2014 laufen in Algier Verhandlungen, bei denen vierzig Delegierte einerseits die malische Staatsmacht und »Organisationen der Zivilgesellschaft« (etwa Zusammenschlüsse von Nichtregierungsorgansiationen), sowie anderseits die Mehrzahl der bewaffneten Gruppen vertreten. Al Qaida in Nordafrika (alias AQMI) ist bei den Verhandlungen nicht vertreten, obwohl die vorwiegend aus algerischen Staatsbürgern bestehende Organisation 2012 bei der Besetzung der Nordhälfte Malis – also des Azawad – durch Tuareg-Sezessionisten im Verbund mit Jihadisten aktiv mitwirkte. In Algier präsent sind hingegen die auf ethnischer Basis zusammengesetzten Bewegungen von nordmalischen Tuareg (MNLA, Mouvement National pour la Libération de l’Azawad) und Arabern (MAA, Mouvement Arabe de l’Azawad) sowie die »Bewegung für die Einheit von Azawad« (HCUA), welche eher die Islamisten – vor allem aus den Reihen der malischen Jihadistenbewegung Ansar ed-Din (Anhänger der Religion) – als zivile Vorfeldorganisation repräsentiert.

Vor allem die separatistische Tuareg-Bewegung MNLA bemüht nach außen einen Sprachduktus der »nationalen Befreiung«. Die Wirklichkeit hat damit jedoch wenig zu tun, es handelt sich eher um einen Deckmantel für die Geschäftsinteressen einiger Großfamilien mit ausgedehntem Einfluss. Etliche Mitglieder der hellhäutigeren Bevölkerungsgruppen in Nordmali, wie der Tuareg und in geringerem Ausmaß der Araber im Raum Timbuktu, hielten in der Vergangenheit Sklaven, die sich um die Abfertigung der Karawanen und die Hausarbeit kümmerten. Daran beteiligt waren natürlich nicht alle Tuareg, sondern ihre Oberklassen, im Rahmen einer strikt hierarchisierten Kastengesellschaft. Zwar haben die Modernisierung und die weitgehende Ersetzung von Karawanen durch LKWs heute auch im Norden Malis die alte Gesellschaftsordnung durcheinander gewirbelt. Doch die alten Oberklasse fand neue Betätigungsfelder in der lebensfeindlichen Umgebung der Halbwüste und Wüste Nordmalis: Da viele Schmugglerrouten durch diese Region führen, wird mit Waffen, Benzin, unverzollten Zigaretten und seit einigen Jahren (ab 2003) auch mit Geiseln gehandelt.

Vor allem aber führt die Route des Kokains aus Südamerika durch diese unwirtliche Region. Das Kokain wird mit Schnellbooten in den mafiadominierten Küstenländern Westafrikas, wie Guinea-Bissau, angelandet und ist für den Transport nach Europa bestimmt. In Mali halten korrupte Staatsbeamte und – jedenfalls bis in die jüngere Vergangenheit – auch Spitzenpolitiker, im Nachbarland Algerien einflussreiche Generäle der Armee ihre schützende Hand über diesen lukrativen Markt. Viele bewaffnete Gruppen und Milizen entstanden in den letzten Jahren vor allem, um diese illegalen Handelsrouten zu kontrollieren und vom störenden Einfluss einer Staatsmacht zu »befreien«. Im Jahr 2012 waren die auf ethnischer Basis rekrutierten Tuareg-Aktivisten des MNLA eine taktische Allianz, eine Art Joint Venture, mit stärker ideologisch motivierten Jihadisten-Gruppen eingegangen. Zusammen kontrollierten sie einige Monate lang den Norden Malis, bis zur französischen Intervention. Derzeit ist es das Hauptziel der MNLA-Rebellen in den Verhandlungen, die Herausbildung einer Region mit weitgehenden Autonomierechten sowie die Eingliederung ihrer bewaffneten Verbände in die Armee zu erreichen.

Frankreichs doppeltes Spiel

Frankreich spielte demgegenüber lange Zeit ein doppeltes Spiel. Einerseits unterstützt Frankreich die Zentralregierung in Bamako militärisch. Andererseits unterhielt die französische Politik lange Zeit intensive Verbindungen zum MNLA. Die »Unabhängigkeitserklärung« des MNLA für Nordmali vom 6. April 2012 wurde über einen französischen Fernsehkanal – den Auslandssender France 24 – und von einem Pariser TV-Studio aus bekannt gegeben. Mehrere zentrale MNLA-Führer residierten damals in Pariser Hotels. Frankreich fuhr also eine Doppelstrategie, um den malischen Zentralstaat politisch zu schwächen. Ein Grund war der Ärger darüber, dass Mali seit 2008 fünf Mal hintereinander (und als einziger Staat der Region) die Unterschrift unter ein von Frankreich gefordertes bilaterales Abkommen zur »Migrationskontrolle« verweigert hatte.

In Mali selbst hat Frankreich nur wenige unmittelbare Rohstoffinteressen – von großer ökonomischer Bedeutung sind hingegen Niger (von hier kommen 37% des in den 58 französischen Atomreaktoren eingesetzten Urans) oder das zentralafrikanische Gabun (Erdöl) – , doch spielt Mali in der Region eine politische Schlüsselrolle. Da die französische »Barkhane«-Truppe in einem Einsatzraum von Mali bis Tschad agiert, befindet sich das Rohstoffland Niger nun überdies in der geographischen Mitte der neu definierten Einsatzzone. Durch seine politisch-militärischen Aktivitäten in Mali versucht Frankreich seiner Rolle in der gesamten Region neue Legitimation zu verschaffen, und als Begründung dient der Kampf gegen eine jihadistische Bedrohung.

Truppenreduzierung in der Zentralafrikanischen Republik

Ein umgekehrter Trend in Bezug auf die französische Truppenstationierung war in jüngster Zeit in der Zentralafrikanischen Republik (ZAR, französisch RCA) zu verzeichnen. Hier wurde am 5. Dezember 2014, pünktlich zum ersten Jahrestages des Beginns der »Operation Sangaris« (benannt nach einem in der Region vorkommenden Schmetterling), eine Truppenreduzierung angekündigt. Von zu diesem Zeitpunkt 1.900 in der ZAR stationierten Soldaten solle die Zahl zu Anfang des Jahres 2015 auf zunächst 1.500 reduziert werden. Und „so bald wie möglich im Laufe des Jahres“ solle die Truppenstärke auf die der Vorläufertruppe, der mehrere Jahre hindurch bestehenden »Operation Boali« (benannt nach der gleichnamigen Stadt), zurückgefahren werden. Letztere umfasste, je nach Zeitpunkt, zwischen 400 und 600 Soldaten.

Als Reaktion auf die Ankündigung des französischen Verteidigungsministeriums sprach die Pariser Abendzeitung Le Monde von einem „riskanten Rückzug“. Von den Problemen des Landes sei eigentlich keines geregelt, auch wenn die Stärke der bewaffneten Verbände der Ex-Rebellenbewegung Séléka, die von März bis Dezember 2013 die Regierungsgewalt in der ZAR übernommen hatte, formal von knapp 20.000 auf rund 6.000 reduziert worden sei, und auch wenn die Zahl der Binnenflüchtlinge in Camps rund um die Hauptstadt Bangui von zuvor 100.000 auf rund 20.000 abgenommen habe. Eine Gegenrechnung macht Delphine Chedorge, Chefin der zentralafrikanischen Mission der Hilfsorganisation »Ärzte ohne Grenzen« (MSF, Médicins Sans Frontières), am 8. Dezember 2014 in der Tageszeitung Libération auf. Ihr zufolge splitterten sich die bewaffneten Verbände auf viele diffuse Kleingruppen auf, von denen man oftmals „nicht mehr weiß, wer sie befehligt“. Und das Gros der Flüchtlinge, die nicht auf dem Territorium der ZAR verblieben, sondern in die Nachbarländer geflohen sind – das trifft vor allem auf die muslimischen Bevölkerungsteile zu, die überwiegend in den nördlichen Nachbarstaat Tschad flohen, – sei bislang nicht in ihr Land heimgekehrt. Allerdings erwartet Chedorge auch nicht, dass französische oder andere ausländische Truppen überhaupt eine chaotische Situation regeln könnten, die daraus erwüchse, dass in der ZAR der Staat in weiten Landesteilen quasi inexistent sei und die einem Staat obliegenden Versorgungsaufgaben nicht wahrnehme.

An der Entstehung dieser Situation trägt Frankreich geschichtlich wiederum eine erhebliche politische Verantwortung, denn die frühere Kolonialmacht ist seit Jahrzehnten an allen innenpolitischen Konflikten des Landes mehr oder weniger direkt beteiligt.

Direkte Implikationen der Einmischung Frankreichs

Nach der formalen Unabhängigkeit der ZAR im Jahr 1960 wählte weitgehend Frankreich das politische und militärische Führungspersonsal aus. Dies war damals in vielen ehemaligen Kolonien in West- und Zentralafrika der Fall; lediglich Guinea unter Ahmed Sékuou Touré (Präsident von 1958 bis 1983) und Mali unter Modibo Keita (1960 bis 1968, durch einen pro-französischen Armeeputsch gestürzt) schlugen zunächst einen staatssozialistischen und blockfreien respektive pro-sowjetischen Kurs ein.

Doch in der ZAR wurde Präsident Jean-Bédel Bokassa, der 1965 mit Billigung Frankreichs an die Macht gekommen war, im Laufe der Jahre regelrecht größenwahnsinnig. Er rief 1976 das »Zentralafrikanische Kaiserreich« aus, krönte sich selbst zum Monarchen und machte durch extreme politische Verfolgungsaktionen auf sich aufmerksam. Die Schutzmacht Frankreich stürzte ihn daraufhin Ende 1979. Bei der »Opération Barracuda« (nach einem Raubfisch benannt) brachten die Franzosen den Nachfolger Bokassas als Staatschef gleich im Flugzeug mit: Sie setzten dessen Cousin und Amtsvorgänger als Präsident, David Dacko, wieder ein. Er regierte allerdings nur zwei Jahre. Danach folgten mehrere Machtwechsel durch Militärputsche, über deren Erfolg oder Nichterfolg oft die Billigung oder Nichtbilligung Frankreichs entschied. Anders als im Falle Malis hat Frankreich in der ZAR unmittelbare Rohstoffinteressen: Im Boden des Landes lagern u.a. zahlreiche Metallerze, Diamanten und Uran.

Keine neutrale Puffer- und »Schutzmacht

In der ZAR spitzten sich die innenpolitischen Konflikte im Laufe des Jahres 2013 zu und erfuhren gleichzeitig eine wachsende Konfessionalisierung. Die von März bis Dezember 2013 regierende Ex-Rebellenkoalition Séléka rekrutierte ihre Mitglieder aus vorwiegend moslemischen Bevölkerungsgruppen, die an der Grenze zum Tschad und zum Sudan wohnen. Der Erfolg von Séléka wäre ohne die Unterstützung der tschadischen Diktatur, der stärksten Militärmacht in der Region und zugleich ein enger Verbündeter Frankreichs, undenkbar gewesen. Auch in der Hauptstadt Bangui leisteten Händler aus Bevölkerungsgruppen, die dort minoritär sind und deswegen bislang von der politischen Macht ausgeschlossen blieben – etwa ethnische Gruppen aus dem Norden –, der Séléka finanzielle Unterstützung. Angehörige der christlichen und animistischen Bevölkerungsgruppen im Zentrum und im Süden der ZAR gingen daraufhin zu einer oft pauschalen Feindseligkeit gegen Muslime über; es kam zu Übergriffen auf Zivilisten der jeweils anderen Konfession.

Vor diesem Hintergrund warnte Frankreichs Außenminister Laurent Fabius in den ersten Dezembertagen 2013 vor einem angeblich drohenden „Völkermord“ in der ZAR. Auch wenn es zutrifft, dass Anfang Dezember 2013 innerhalb einer Woche bei Kämpfen zwischen rivalisierenden bewaffneten Gruppen in der Hauptstadt Bangui rund 400 und bis zum 20. Dezember desselben Jahres rund 1.000 Menschen getötet wurden, war Fabius’ Charakterisierung der Situation eine offensichtliche rhetorische Übertreibung.

Die Ankunft der französischen Truppen wurde von manchen zunächst mit Erleichterung aufgenommen, und tatsächlich ließ die Intensität bewaffneter Auseinandersetzungen zumindest in der Hauptstadt Bangui zunächst nach. Allerdings wurden nicht alle Milizionäre entwaffnet oder gefangen genommen, um Repressalien zu vermeiden. Dramatischer wirkte sich ein anderer Faktor aus: Zwar trat Frankreich formal als neutrale äußere Macht mit dem Anspruch auf, die verfeindeten Streitparteien zu trennen. Doch vor Ort interpretierten viele zentralafrikanische Christen und Animisten die Militäraktion als die einer befreundeten, da »christlichen« Nation: Bei Übergriffen und Lynchaktionen auf muslimische Bevölkerungsgruppen beriefen sich vielerorts Angehörige anderer, vor allem christlicher Bevölkerungsteile darauf, Frankreich stehe doch auf ihrer Seite.

Die in den letzten Monaten des Jahres 2014 zu verzeichnende Abnahme der unmittelbaren Gewalt in der ZAR spiegelt vor allem die Tatsache wider, dass es zu einer realen »Entmischung« der Bevölkerungsgruppen gekommen ist: Die muslimischen Bevölkerungsgruppen flohen in die nördlichen, muslimisch geprägten Nachbarländer Tschad und Sudan und wagen es nicht, von dort zurückzukommen. Im Ergebnis kommt es zu einer scheinbaren Stabilisierung, die aber nur so lange vorhält, wie diese »ethnische Säuberung« nicht infrage gestellt wird und die Geflohenen ihr Hab und Gut, ihre von anderen angeeigneten Geschäfte und Häuser nicht zurückverlangen.

Dr. iur. Bernhard Schmid arbeitet in Paris beim Gewerkschaftsbund CGT und betätigt sich nebenberuflich als freier Journalist und Autor. 2014 erschien bei Unrast (Münster) »Die Mali-Intervention. Befreiungskrieg, Aufstandsbekämpfung oder neokolonialer Feldzug?«.

Kompetenzaufbau für Krisenprävention

Kompetenzaufbau für Krisenprävention

Zivile Konfliktbearbeitung in Namibia

von Angela Mickley

Militärische oder polizeiliche Einsätze, betonen Politiker in ihren öffentlichen Verlautbarungen gern, seien nur das allerletzte Mittel, wenn alle anderen Möglichkeiten der Konfliktlösung oder –vermeidung versagt hätten. Die Wirklichkeit sieht oft ganz anders aus: Warnsignale und –hinweise für gesellschaftliche, innerstaatliche oder zwischenstaatliche Konflikte werden ignoriert, präventive Maßnahmen kommen nicht zum Zug, und schließlich scheint der Einsatz von Truppen oder Polizeieinheiten wieder alternativlos. Dies muss nicht so sein, wie Angela Mickley schildert, die in Namibia ein Projekt initiiert und geleitet hat, das dem Kompetenzaufbau in Konfliktbearbeitung und Mediation bei Universitäten, Ministerien, Behörden, zivilgesellschaftlichen Organisationen und sogar dem Militär dient.

Mediation spielt im Vermittlungsinstrumentarium internationaler politischer Konflikte neben den sichtbaren Verhandlungen der politischen Akteure eine immer wichtigere Rolle. Die Afrikanische Union berücksichtigt die zunehmende Bedeutung der in der Mediation angelegten nachhaltigen Konfliktbearbeitung in der Konstruktion ihres »Peace and Security Council«. Er sieht für die externe Unterstützung regionaler Kriegs- und Konfliktsituationen durch zivile Intervention den Einsatz mediativer Methoden vor und greift damit die Tradition außergerichtlicher Konfliktbearbeitung auf, die in vielen Ländern Afrikas – neben oder in Konkurrenz zu den mit der Unabhängigkeit eingeführten verfassungsrechtlichen Methoden der Streitregelungen – weiter besteht.

Mediation wird zwar in ihren Ursprüngen auf afrikanische Formen der Konfliktregelung zurückgeführt, aber in Afrika im beruflichen und familiären Alltag wie auf der politischen Ebene noch wenig genutzt. Das schien angesichts des vielfältigen Entwicklungsbedarfs und zahlreicher Konfliktlinien vieler afrikanischer Staaten eine unnötige Lücke, wie Kirchen- und Bildungsvertreter, Unternehmer, Landwirte und Politiker bei meinen ersten Recherchen für das hier beschriebene Projekt im Jahr 2003 betonten. Von 2004-2009 führte ich gemeinsam mit ehrenamtlichen Experten (Mediatoren, Richtern, Anwälten, Ethnologen, Sozialarbeitern) in Namibia das Projekt »Initiative for Active Conflict Transformation in Namibia« (I-ACT) durch und bildete über 100 Schlüsselakteure in Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und dem Bildungssektor in nachhaltiger Konfliktlösung und sozialer Zukunftsgestaltung aus.

Eine Projektidee und ihre Konkretisierung

Die Entscheidung, ein solches Projekt in Namibia durchzuführen, hatte verschiedene Gründe: Namibia ist eine junge Demokratie mit kolonialer Vergangenheit und multiethnischer Bevölkerung, hat wertvolle Bodenschätze, darunter Uran, aber auch zwei Wüsten und extreme Trockenheit. Die geostrategische Lage im südlichen Afrika, die Größe des Landes und seine mit zwei Millionen Einwohnern äußerst geringe Bevölkerungszahl prädestinieren es für die Einflussnahme anderer Staaten. Der Völkermord an den Herero/Nama/Damara 1904 hinterließ Deutschland eine besondere Verantwortung und in Namibia die Hoffnung auf eine Versöhnungsgeste für das Land, das ab 1915 unter südafrikanischer Besatzung und von 1920-1990 mit einem Mandat des Völkerbundes unter südafrikanischer Verwaltung stand, was auch die Einführung der Apartheidgesetzgebung mit sich brachte. Erst 1990 erlangte Namibia die Unabhängigkeit.

Im Gegensatz zu Südafrika beschloss Namibia, die Vergangenheit ruhen zu lassen. Die ehemaligen Unabhängigkeitskämpfer in der Mehrheitspartei SWAPO (South West Africa People’s Organisation) wollten alle Kräfte auf den wirtschaftlichen und politischen Aufbau konzentrieren. Die kolonialen und Apartheids-Altlasten erwiesen sich jedoch als soziale Landminen: Die individuellen und kollektiven Traumata aus Gewalt- und Unrechtserfahrungen wirken in allen Bereichen des Gesellschafts- und Arbeitslebens nach. Bei allen Unterschiedlichkeiten, Dissensen und Feindseligkeiten gibt es jedoch in der Bevölkerung eine hohe Bereitschaft sowohl zu Versöhnung und friedlichem Dialog mit ehemaligen Feinden als auch zur gemeinsamen Lösung der Probleme des Landes. Die Methoden hierfür fehl(t)en allerdings.

Probleme, mit denen Namibia kämpft (und die viele afrikanische Länder so oder ähnlich teilen), sind u.a.:

  • Land- und Ressourcenverteilung, Wassermangel,
  • latente oder offene Ungleichbehandlung nach Hautfarbe und kultureller Zugehörigkeit,
  • verstärkt auftretende Konflikte zwischen ethnischen Gruppen mit transgenerationaler traumatischer Belastung (in Namibia gibt es mehr als ein Dutzend unterschiedliche ethnische Gruppen, die sich gegenseitig geschichtlich bedingt mit Vorurteilen begegnen),
  • wachsende Kluft zwischen Arm und Reich, Herausbildung einer »Blackoisie«
  • Korruption,
  • Folgen der Globalisierung,
  • erodierende Sozial- und Sicherheitsstrukturen durch HIV und AIDS,
  • Eingliederungsprobleme von Ex-Freiheitskämpfern,
  • divergierende kulturelle Prägungen afrikanischen und europäischen Ursprungs sowie fremde Wertvorstellungen zahlreicher Namibier aus Exilaufenthalten in unterschiedlichen politischen Systemen, u.a. in der DDR und Sowjetunion,
  • hohe gesellschaftliche Toleranz von Gewalt gegen Frauen und Kinder,
  • Forderungen der Opfer der Kolonialzeit (hauptsächlich das Volk der Herero, seit Oktober 2006 unterstützt vom namibischen Parlament) an die deutsche Regierung nach Dialog und Versöhnung.

Die »Initiative for Active Conflict Transformation in Namibia« sollte Entscheidungsträgern in Ministerien, Verwaltung und Wirtschaft sowie auf der Mesoebene, darunter Nichtregierungsorganisationen und regionale Bevölkerungsgruppen, ein grundlegendes Verständnis von Konfliktentstehung und Handlungskompetenz für konstruktive Intervention und Bearbeitung vermitteln. Dazu wurden in exemplarischen Trainings- und Schulungsprogrammen lokale Trainer ausgebildet, die die namibischen Kulturen und Sprachen sowie traditionelle Methoden der Konfliktlösung kennen und in die Ausbildung und Praxis einbringen. Eine Anpassung der Inhalte und Methoden an lokale kulturelle Kontexte war ausdrücklich erwünscht. Fernziel war, im Land eine ganzheitliche Ausbildung in Konfliktbearbeitung zu etablieren, die von lokalen Mediatoren und Trainern weiterentwickelt wird, so dass allmählich ein landesweit verfügbares Expertennetzwerk entsteht.

Konzeption des Projekts und erste Workshops

Dem Projekt vorangegangen waren meine Recherchen und Interviews zum südafrikanischen Transformationsprozess und der Vergleich mit deutschen Bemühungen um eine politische Vergangenheitsbewältigung.1

In einer weiteren Erkundungsmission Ende 2004 mit zwei Studierenden der FH Potsdam führten wir zahlreiche Vorgespräche mit Kollegen und Experten sowie lokalen Schlüsselakteuren, um Vertrauen aufzubauen und Kenntnisse zu gewinnen. Wir hörten vor allem zu, erfragten die verfügbaren Kompetenzen im Umgang mit biografischen, wirtschaftlichen und sozio-politischen Umwälzungen, identifizierten gemeinsam mögliche Beiträge zur Stabilisierung und erfuhren Einzelheiten über die Gestaltung und den ersten Aufbau des unabhängigen Namibia. Die Gesprächspartner schilderten ihre Erfahrungen mit Deutschland und ihre sehr unterschiedliche Einschätzung der Deutschen in Namibia, und sie benannten den überall sichtbaren Bedarf an konstruktiver Konfliktaustragung und -bearbeitung auf individueller wie gesellschaftlicher Ebene. Viele Namibier hatten in den Exilzeiten in der DDR und Sowjetunion, den USA und Großbritannien eine Vielfalt politischer Systeme und Werte kennen gelernt. Unsere Probleme mit der deutschen Vergangenheit und der oft defizitären Bewältigung wurden ebenso thematisiert, und wir beschrieben Beispiele gelungener Vergangenheitsbearbeitung aus der eigenen Konfliktpraxis.

Zur Präzisierung des Projektdesigns definierten wir gemeinsam mit den namibischen Partnern zuerst deren Ausbildungsbedarf, und sie benannten mögliche Multiplikatoren. Dieses interaktive Vorgehen bewährte sich, generierte viel sozio-politische und kulturelle Erkenntnisse und gegenseitigen Respekt. In den folgenden Jahren konzipierten wir die angestrebten Kompetenzen für interessierte Gruppen und Institutionen sowie die erforderliche Methodik auf ähnliche Weise. Hauptthemen waren neben der Konfliktbearbeitung Führungsfähigkeit, Interessenvertretung, Verhandlungsführung, Entscheidungsfindung und Intervention in Gewaltsituationen mit und ohne Kleinwaffen.

Die Finanzierung erwies sich als schwierig, da die ursprüngliche Idee, die Initiative als zivilgesellschaftlichen Baustein des 2004 vom deutschen Kabinett beschlossenen Fokus auf Krisenprävention und Friedensaufbau einzubringen, offenbar verfrüht kam. Der Hinweis auf eine nötige, sinnvolle und von Namibiern immer deutlicher thematisierte Versöhnungsgeste verhinderte zwar langfristig die staatliche Unterstützung durch Deutschland, führte aber zu wachsendem Vertrauen und guter Kooperation mit Vertretern der Herero. Sie schätzten an dieser Initiative die wahrnehmbare Steigerung ihrer Fähigkeit, Krisen zu erkennen und Konflikte zu bearbeiten, die den Fortschritt des Landes behinderten. So wurde das Projekt als unabhängige zivilgesellschaftliche Initiative mit Spenden und ehrenamtlichen Experten durchgeführt, mit Unterstützung einzelner Projektphasen durch Forum Berufsbildung, Friedrich-Ebert-Stiftung, Deutschen Akademischen Austausch Dienst (DAAD) und namibisches Verteidigungsministerium.

Anfang 2005 begannen die ersten Workshops in Konfliktbearbeitung und Mediation sowie eine auf Vermittlung von Konfliktkompetenz fokussierte Kooperation mit der University of Namibia.2 In den folgenden Jahren nahmen über 100 Beamte, Akademiker, Psychologen, Schulleiter, Lehrer, Schüler, Studenten, Offiziere, Sozialarbeiter, Psychologen und ehemalige Freiheitskämpfer aus folgenden Institutionen an unseren Workshops teil:

  • Ministerien für Gesundheit und Soziales, Verteidigung, Landwirtschaft,
  • Ombudsman’s Office (direkt dem Präsidenten unterstellt),
  • Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der University of Namibia,,
  • Schulen (Waldorf-SchuleWindhoek, Delta),
  • Executive Committee des SWAPO Women’s Council,
  • Legal Assistance Centre der Paralegal Association,
  • P.E.A.C.E. Centre, ein freier Träger, der mit Ex-Freiheitskämpfern, Traumatisierten und sozial benachteiligten Angehörigen verschiedener Kulturen arbeitet.

Gemeinsam entwarfen sie gesellschaftliche Zukunftsvisionen, die häufig unter das von der SWAPO propagierte Motto »Unity and Diversity« gestellt wurden. In der detailliert festgelegten schrittweisen Veränderung des eigenen Verhaltens und der sozio-ökonomischen Lebensbedingungen wurde häufig eine soziale Wirklichkeit erkennbar, in der es Raum für Begegnung, Versöhnung und Entwicklung gab.

Eigenes Lernmodul für den namibischen Generalstab

2006 begann an der Universität Namibia der erste Master-Studiengang in »Strategy and Security Studies« zur Qualifizierung des namibischen Generalstabs. In das Curriculum konnten Regierungsführung, Entscheidungsfindung und Konfliktbearbeitung noch integriert werden, und 2007 beschäftigten sich erfahrene, mehrheitlich in der Sowjetunion ausgebildete Militärs, darunter der Vize-Verteidigungsminister, im Modul »Human Security« drei Wochen lang mit ziviler Intervention, Krisenbewältigung und -prävention sowie Konfliktbearbeitung. Sehr engagiert entwickelten sie Analysen und Bearbeitungsoptionen für aktuelle Konflikte, wie z.B. den in Zimbabwe, das sie aus militärischen Austauschprogrammen gut kannten, und diskutierten erforderliche Ergänzungen der Mandatierung von Friedensmissionen der Vereinten Nationen und der Afrikanischen Union. Alle hatten in entsprechenden Einsätzen selbst erfahren, welche Diskrepanz zwischen militärischer und »menschlicher Sicherheit« bestand und wie sie – und zwar als Einzige im Kampfgebiet – das Leid der zivilen Bevölkerung dort verringern konnten. Alle hatten bereits über ihr Mandat hinaus Zivilisten geholfen oder erleben müssen, wie das, etwa bei Landminen, nicht möglich war. Eine besondere Rolle spielte hier die Notwendigkeit der nachhaltigen Stabilisierung von Krisengebieten, die sie während der UN Mission im angolanischen Bürgerkrieg mit dem Aufbau einer sicheren Wasserversorgung und Kooperation mit lokalen Zivilisten unterstützt hatten. Eine auch didaktische Schwierigkeit lag darin, die Krisen generierenden Elemente von Kultur und Wirtschaft in das strategische Vorgehen einzubeziehen.

Die Lehr- und Lernformen bildeten neben den Inhalten einen eigenen Fokus, da die meisten im Exil autoritäre Bildungsformen erlebt und erlitten hatten, die Kritik, Diskurs und selbständiges Arbeiten nicht vorsahen. Die interaktiven Elemente, Mediationsübungen und Gruppenarbeiten waren so konzipiert, dass jeweils ein eigenes Ausprobieren der neuen Methoden, z.B. offene Fragen oder empathische Zusammenfassung in der Konfliktbearbeitung, der vertiefenden Theorie vorausging. Folgende Methoden wurden eingesetzt:

  • Einführung und Arbeit mit der Thematik durch interaktive Lehr- und Lernmethoden (z.B. soziometrische Übungen, Kleingruppen und Partner-Interviews),
  • Inputs zu Theorien und Methoden der Konfliktanalyse und -lösung sowie deren praktische Anwendung (z.B. Konfliktentstehung und Eskalationsmodelle, Kommunikationsfähigkeiten, Mediation),
  • Rollenspiele einzelner Phasen sowie vollständiger Konfliktlösungsverfahren,
  • künstlerische und kreative Übungen, um Lernprozesse zu unterstützen, zu verbessern und zu beschleunigen,
  • alternative Ansätze anhand beispielhafter Fallstudien, mit Nutzung von Dramatechniken,
  • Einschätzung individueller Kompetenzen und deren Transfer in neue Arbeitsgebiete, jeweils adaptiert entsprechend eigenem Bedarf und Können.

Im interaktiven Teil der Seminare kam es häufig zu unterhaltsamen Sequenzen, wenn alle die kulturellen Ausprägungen der eigenen Konfliktverhaltensweisen darstellten oder Besonderheiten, etwa der Eingeborenen in Regionen Deutschlands oder Namibias, zum Besten gaben. Unterschiede wie Übereinstimmungen riefen Erstaunen hervor, erleichterten die Anpassung unserer Materialien an die lokalen Bedürfnisse und erhöhten das Bewusstsein der Teilnehmer für interkulturelle Unterschiede und die Notwendigkeit der Verständigung in Konflikten. Die Offiziere formulierten sogar eine Forderung, Kulturen als eigenes Thema in den Studiengang einzufügen.

Nachwirkungen des Projekts

Die im Projekt erarbeiteten Lernschritte und Beispiele für Konfliktbearbeitung/Mediation sind übertragbar und können von Multiplikatoren und Funktionsträgern in Kommunen, Verwaltung, Universität und Politik eingesetzt und weiterentwickelt werden. Die Kooperationspartner engagieren sich für eine Fortführung des Projekts, um den hoffnungsvollen Prozess der Dialoggestaltung und Deeskalation fortzusetzen und die Entscheidungsstrukturen in Namibia zu stabilisieren.

Zu den Auswirkungen des Projekts gehörte u.a. eine Mediationsweiterbildung, die das Landministerium im November 2006 zur Optimierung seiner politisch folgenreichen Entscheidungen für die Trainer der Communal Land Boards durchführte, die für die Landverteilung in ihren Regionen verantwortlich sind. Die Landverteilung im Rahmen der Landreform ist ein wesentlicher Konfliktpunkt in Namibia. Inzwischen hat die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammearbeit (GIZ) für die Landreformkommission Trainings zur Verhandlungsführung, Beteiligung und Konfliktregelung durchgeführt. Der Women’s Council der SWAPO veranstaltete mit uns Workshops zur Konfliktbearbeitung für sein Exekutivkomitee, darunter Ministerinnen und die regionalen Koordinatorinnen. Die Außenministerin legte Wert auf eigene Erfahrungen mit der Wirkung von Mediationsverfahren, nahm an einem Workshop teil und engagiert sich heute nachdrücklich für die Reduzierung häuslicher Gewalt, die durch die immer noch große Kleinwaffendichte verstärkt wird.

Im März 2007 tauschten sich ehemalige Projektteilnehmer in einer Open-Space-Konferenz mit unterschiedlichen Berufs- und Bevölkerungsgruppen aus und vernetzten sich, um Mediation und zivile Konfliktbearbeitung in Namibia nachhaltiger zu verankern.

Zwei weitere Netzwerke wurden im Anschluss an das Projekt gebildet: ein lokales Netzwerk von Fachleuten für Mediation im Alltag (Familie, Schule, Arbeit, Gericht, Politik) und ein Netzwerk für Krisenprävention im nationalen oder lokalen Kontext und für mögliche Interventionen in afrikanischen Krisen. Sie teilen das Interesse an der Frage, wie einer krisenhaften Entwicklung frühzeitig begegnet und eine gewaltsame Konfliktaustragung kurzfristig verhindert werden kann.

Der Kompetenzaufbau in Namibia schaffte neben einer konstruktiven Interessenvertretung die Grundlagen für die autonome Gestaltung gesamtgesellschaftlicher Versöhnungsprozesse.3 Unabhängig von akuten Konflikten wurden Veränderungen der persönlichen Haltung und Einstellung zu Wertesystemen initiiert, die langfristig eine stabilisierende Wirkung auf die soziale und politische Handlungskompetenz der Beteiligten ausüben und die Lebenssituation der Bevölkerung verbessern helfen. Trotz sehr geringer Finanzierung fand das Projekt »Initiative for Active Conflict Transformation in Namibia« großen Anklang: Die Teilnehmer der Trainings nutzen die Impulse und wenden das Gelernte in ihrem Umfeld an. Das Ombudsman’s Office beispielsweise bildete in den letzten Jahren Mediatoren aus, die in vielen Fällen eher den sozialen Frieden wieder herstellen als eine monatelange Gerichtsverhandlung.

Fazit

Zivile Konfliktbearbeitung wird in vielen Ländern Afrikas allmählich bekannter. Wie das Beispiel Namibias zeigt, sind Expertise und Kompetenzaufbau in diesem Bereich dringend nötig und auch erwünscht. Deutschland jedoch scheint Afrika diesbezüglich in den letzten Jahren aus den Augen verloren zu haben. In Afrika selbst ist das Wissen über zivile Konfliktbearbeitung zumindest auf gesamtafrikanischer Ebene vorhanden: Die South African Development Community (SADC) und weitere regionale Ebenen der Afrikanischen Union bekundeten Interesse an der Erweiterung von Friedensmissionen mit zivilen Mitteln, und Konferenzen mit SADC-Vertretern behandeln zivile Aspekte von Sicherheit.

Anmerkungen

1) Methoden der gesamtgesellschaftlichen Vergangenheitsbewältigung bei Truth and Reconciliation Commission (TRC) in Südafrika und Gauck Behörde in Deutschland, Vergleich der Ansätze und sozio-politischen Wirkungen, Entwicklung eines Modellkonzeptes für Bearbeitung von Täter-Opfer Situationen aus Staatssicherheitsaktivitäten. FH Potsdam 2002/3.

2) Anfang 2006 wurde der Kooperationsvertrag zwischen der Fachhochschule Potsdam und der University of Namibia unterzeichnet.

3) Siehe dazu die im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) erstellte Studie zur Wirkung derartiger Kompetenzbildung in Krisengebieten: Luxshi Vimalarajah (2012): Mapping German Development Cooperation in Peace Negotiations and Mediation: Experience, Potentials, Gaps and Areas for Strategic Support. Berlin: Berghof Foundation.

Prof. Dr. Angela Mickley ist Hochschullehrerin für Friedenserziehung, Konfliktbearbeitung/Mediation und Ökologie an der Fachhochschule Potsdam; sie forschte und arbeitete zu politischer Gewalt und Konflikten in Nord-Irland, dem Südlichen Afrika und dem Kaukasus und wirkte mit an Kriseninterventionskonzepten für Zivilgesellschaft, Polizei und Militär.

Garantinnen für nachhaltigen Frieden?

Garantinnen für nachhaltigen Frieden?

Afrikanische Friedensaktivistinnen in Liberia

von Rita Schäfer

Seit der Verabschiedung der Resolution 1325, »Frauen, Frieden und Sicherheit«, durch den UN-Sicherheitsrat im Oktober 2000 gewinnt die Anerkennung von Friedensstifterinnen international an Bedeutung. Sowohl in der friedenspolitischen Lobbyarbeit als auch in der Forschung werden Friedensstifterinnen allerdings oft idealisiert. Vielfach gilt schon die größere Präsenz von Frauen bei Friedensverhandlungen als Beitrag zu nachhaltigem Frieden. Diese Grundannahme wird jedoch kaum überprüft und hält in der Praxis oft nicht stand, wie dieser Beitrag am Beispiel Liberia zeigt.

Schon 1985, auf der internationalen Abschlusskonferenz der Weltfrauendekade (1975-1985) in der kenianischen Hauptstadt Nairobi, verlangten verschiedene afrikanische Frauenorganisationen ein Ende der Kriege auf ihrem Kontinent. Mit ihrer Forderung knüpften sie an das Motto der Weltfrauendekade an: »Frauen, Entwicklung und Frieden«. In dieser Zeit führten insbesondere im südlichen Afrika anti-koloniale Guerillagruppen gegen die dortigen Siedlerregime Unabhängigkeitskriege, die zugleich Stellvertreterkriege der Weltmächte im Kontext des Kalten Krieges waren. Dem Anliegen von Frauenrechtlerinnen aus bereits unabhängigen Staaten in West- und Ostafrika, die Gewalt zu beenden, kam damit besonderes Gewicht zu.

Wenige Jahre später mobilisierten sich – u.a. angesichts des grenzübergreifenden Krieges in Liberia und Sierra Leone – afrikanische Friedensaktivistinnen und bildeten neue Netzwerke. Internationale Bedeutung erhielt die 1994 in Dakar gegründete Federation of African Women Peace Networks, in der Aktivistinnen zur Vorbereitung der Weltfrauenkonferenz in Peking 1995 kooperierten. Die Aktionsplattform von Peking enthielt Forderungen zum Schutz von Frauen in Kriegen und Nachkriegsgesellschaften. Hierauf bauten afrikanische Frauenrechtlerinnen auf, die an der Formulierung der UN-Resolution 1325 mitarbeiteten. Im Jahr 2000 fand in der namibischen Hauptstadt Windhoek ein internationaler Workshop zu friedenspolitischen Fragen statt, der Afrikanerinnen und Vertreter_innen der Vereinten Nationen zusammenbrachte, die dort Kernpunkte der kurz darauf verabschiedeten UN-Resolution 1325 diskutierten. Die Mitwirkung von Frauen in Friedensprozessen zählt auch zu den Zielen der Frauendekade 2010-2020 der Afrikanischen Union. Allerdings bleibt die Umsetzung eine große Herausforderung, ordnen doch Staatschefs und Warlords zur Durchsetzung ihrer militärischen, machtpolitischen und ökonomischen Interessen in und nach gewaltsamen Konflikten auch weiterhin häufig geschlechtsspezifische Gewalt an.

Bürgerkrieg in Liberia 1989-2002

Liberia war die erste Republik Afrikas, sie wurde 1847 von freigelassenen Sklaven_innen vor allem aus Nordamerika gegründet. Die Americo-Liberianer_innen, die in der Haupt- und Hafenstadt Monrovia lebten, dominierten mit eigenen Patronagenetzen Politik und Wirtschaft. Sie pflegten einen kulturellen Überlegenheitsdünkel gegenüber den Ethnien im Landesinneren. In diesen kleinbäuerlichen Gesellschaften hatten alte Männer der landbesitzenden lokalen Elite das Sagen. Frauen- und Männergeheimorganisationen trugen u.a. mit kollektiven genitalen Mädchen- und Jungenbeschneidungen im Rahmen von Initiationszeremonien vielerorts zur Manifestation gesellschaftlicher Hierarchien und Geschlechterasymmetrien bei. Proteste der Landbewohner wegen der grassierenden Armut und des mangelhaften Gesundheits- und Bildungssektors wurden militärisch niedergeschlagen. 1980 putschte das Militär unter Hauptfeldwebel Samuel Doe, einem Mann aus dem Landesinneren. Er schuf dort neue Patronage- und Klientelnetzwerke; sein weit verzweigter Sicherheitsapparat terrorisierte vielerorts die Bevölkerung.

Ab Ende 1989 eroberten Kämpfer der neu gegründeten National Patriotic Front of Liberia (NPLF) unter Charles Taylor einzelne Landesteile. Über illegale Kautschuk-, Holz- und Erzgeschäfte mit französischen und chinesischen Konzernen, Verwicklung in den internationalen Drogenhandel, Geldwäsche und den Zugang zu den Diamantenminen im Nachbarland Sierra Leone finanzierte Taylor seine Kampfgruppen. Die NPLF rekrutierte desillusionierte Jugendliche. Davon waren je nach Kategorisierung des Kampfstatus zwischen zwei und zehn Prozent Frauen und Mädchen.

Gegen Taylor kämpfte die liberianische Armee, deren Oberbefehlshaber Doe bereits im September 1990 ermordet wurde. Im Lauf der Kriegsjahre formierten sich immer neue Kampfgruppen, zudem spalteten sich Milizen von Guerillaeinheiten ab und bildeten temporäre Allianzen mit flexiblen Namen. Auch in den verschiedenen Milizen wirkten Frauen und Mädchen mit; ähnlich wie bei der NPLF variieren die Angaben zu ihrem Anteil. Alle an Macht und Ressourcenkontrolle interessierten Guerillachefs ordneten sexualisierte Gewalt als Kampftaktik an. Truppen der westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS sollten Anfang der 1990er Jahre für ein Ende der Gewalt sorgen, trugen aber nicht zur Deeskalation bei. 1997 wurden umstrittene Parlaments- und Präsidentschaftswahlen abgehalten, daraus ging Taylor siegreich hervor. Unter neuen Vorzeichen wurde der Krieg noch bis 2002/2003 fortgesetzt.

Erfolgreiche Friedensaktivistinnen?

Die 2002 gegründete internationale Kontaktgruppe zu Liberia, an der ECOWAS, die Afrikanische Union, die Vereinten Nationen und die Europäische Union beteiligt waren, bemühte sich um einen Friedensschluss. Am 18. August 2003 vereinbarten Vertreter der Konfliktparteien das Friedensabkommen von Accra. Es legte der einzurichtenden Übergangsregierung eine Generalamnestie für alle Kriegsakteure nahe und empfahl anstatt der Strafverfolgung die Einrichtung einer Wahrheits- und Versöhnungskommission. Am Friedensabkommen waren Politiker, Milizchefs und einige Friedensaktivistinnen des Mano River Women’s Peace Network (MARWOPNET) beteiligt. Das war ein Zusammenschluss von Friedensaktivistinnen aus Liberia, Sierra Leone und Guinea; die Repräsentantinnen aus Monrovia waren vor allem gebildete Americo-Liberianerinnen. Während des Krieges hatten sie über vergleichsweise privilegierte Überlebensmöglichkeiten verfügt, die Liberianerinnen aus dem Landesinneren oder Flüchtlingsfrauen in den Nachbarländern nicht beanspruchen konnten.

Neben MARWOPNET bemühten sich in Accra Vertreterinnen des Women in Peace Building Network (WIPNET) um Frieden, sie waren aber nicht offiziell zu den Verhandlungen eingeladen. WIPNET war die 2002 gegründete Frauenabteilung innerhalb des 1998 von Männern gebildeten und dominierten West African Network for Peace Building (WANEP). WIPNET-Vertreterinnen, die verschiedenen Ethnien aus dem Landesinneren Liberias angehörten und aus Liberia nach Ghana geflohen waren, wollten durch informelle Gespräche mit den Warlords auf einen Friedensschluss hinwirken. Diese verweigerten aber jeglichen Dialog und unterstellten den Frauen, sie seien von Männern geschickt worden. Selbst die männlichen WANEP-Vorsitzenden hatten ihren eigenen Mitstreiterinnen wiederholt klar gemacht, sie seien nur der Frauenflügel einer übergreifenden Friedensorganisation, in der Männer das Sagen hätten. Als Reaktion kündigten WIPNET-Frauen in Liberia einen Sex-Streik gegen ihre Ehemänner und Partner an, die ebenfalls in Friedensgruppen aktiv waren.

Gleichzeitig drohten WIPNET-Demonstrantinnen in Accra, sich öffentlich zu entkleiden, was die Männlichkeit der Kriegsherren bloßgestellt hätte und einem Fluch gleichgekommen wäre. In einem Unterpunkt des Friedensvertrags verpflichteten sich die Kriegsgegner daher, den Bedürfnissen von Frauen, Kindern, Alten und Kriegsversehrten zu entsprechen. Es gab aber keine Strategie, wie Geschlechtergerechtigkeit in der Politik und Gesellschaft verwirklicht werden sollte. Außerdem hatten die Kriegsherren eine Generalamnestie durchgesetzt, so dass kein Vergewaltiger für seine Kriegsverbrechen zur Rechenschaft gezogen werden konnte.

In Liberia betonten WIPNET-Aktivistinnen nach dem Friedensschluss ihre mütterliche Fähigkeit, die Kindersoldaten zur Waffenabgabe zu bewegen. Mit dieser Rollenzuweisung enthob WIPNET männliche Ex-Kombattanten und Ex-Kommandanten ihrer Verantwortung für Gewaltverbrechen. Die Problematik der Kämpferinnen, die sowohl Täterinnen als auch Opfer brutaler Gewalt waren, sowie die sozio-ökonomische Marginalisierung zahlloser vergewaltigter Zivilistinnen blieben unberücksichtigt. Damit näherten sich die WIPNET-Vertreterinnen tendenziell den neuen politischen Machthabern an, die den Status quo – also die Dominanz weniger Männer in allen Machtbereichen – wiederherstellen wollten und Frauen die moralische Erneuerung des Landes aufschulterten.

Zwar sollte die politische Repräsentanz von Frauen gefördert werden, und die Leiterinnen traditioneller Frauengeheimorganisationen sollten sich vor Wahlen nicht mehr von korrupten Politikern kaufen lassen, z.B. mit großzügigen Geschenken in Form von Reis. Dennoch äußerte sich WIPNET nicht zur genitalen Beschneidung und anderen Formen der geschlechtsspezifischen Gewalt oder zur Ungleichheit in ländlichen Gesellschaften. WIPNET löste sich einige Monate nach der Verabschiedung des Friedensabkommens von Accra auf: Der Frieden war erreicht und persönliche Konflikte, die bereits zuvor geschwelt hatten, brachen nun deutlich auf.

Während der Kriegswirren hatte WIPNET die Mass Action for Peace in Monrovia organisiert – tagelange Sit-ins an wichtigen Plätzen und Straßen der Stadt, um Präsident Taylor zur Beendigung der Gewalt aufzufordern. Diese friedlichen Proteste verschafften WIPNET-Vertreterinnen wie Leymah Gbowee nach dem Krieg internationales Ansehen, 2011 wurde sie zusammen mit Ellen Johnson-Sirleaf für ihr Engagement mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.

WIPNET hatte sich in der Friedensarbeit um den interreligiösen Dialog bemüht; das Erstarken dieser Organisation von christlichen und nicht christianisierten Frauen aus dem Landesinneren war jedoch nicht konfliktfrei. So fühlten sich vor allem Leiterinnen der bereits im Februar 1994 gegründete Liberian Women’s Initiative (LWI) von den wohlhabenden, christlichen Americo-Liberianerinnen brüskiert und kamen deshalb nicht zu den WIPNET-Massenprotesten in Monrovia. Auch beteiligten sich nur wenige Frauen der moslemischen Minderheit – Händlerfamilien in Monrovia, die im Lauf der Jahrhunderte aus dem Sahelgebiet eingewandert waren – an den WIPNET-Massenprotesten. Demgegenüber hatten Juristinnen der Association of Female Lawyers of Liberia, Lehrerinnen des Forum for African Women Educationalist und Entwicklungsexpertinnen der Women’s Development Association – allesamt aus der americo-liberianischen Bildungselite Monrovias – sich in den 1990er Jahren für den Friedensprozess eingesetzt, alltagspraktische Hilfe für Gewaltopfer und Einkommens- bzw. Bildungsprogramme für Flüchtlingsfrauen in Monrovia geboten. Allerdings standen sie teilweise bestimmten Fraktionen innerhalb der verfeindeten Gruppierungen, wie der NPLF, nahe, was Spannungen zwischen den Frauen zur Folge hatte und ihre übergreifende Zusammenarbeit erschwerte. Diese multiplen Differenzen zwischen den verschiedenen Organisationen, die soziale Gegensätze in der liberianischen Gesellschaft spiegelten, begrenzten auch nach dem offiziellen Friedensschluss 2003 die Möglichkeiten von Frauen, am Aufbau geschlechtergerechter und demokratischer Strukturen mitzuwirken.

Nachkriegsentwicklungen

Die Finanzexpertin Ellen Johnson-Sirleaf wurde am 16. Januar 2006 als erste Präsidentin Liberias und als erste Staatschefin Afrikas vereidigt. Bislang ist es ihr nicht gelungen, Intransparenz und Bereicherung in staatlichen Gremien zu überwinden. Fatal ist die Vernachlässigung des Gesundheitssektors im Landesinneren. Eine unbekannte Zahl der Kinder und Erwachsenen ist HIV-positiv, erhält aber keine Medikamente. Die Misere des liberianischen Gesundheitssektors wurde bei der Ebola-Epidemie 2014 besonders deutlich.

Für mehrere zehntausend Jugendliche und junge Männer gab es nach dem Krieg kaum legale Einkommensperspektiven. Marodierende Jugendbanden sorgten vielerorts für Unruhe; die Demobilisierungs- und Reintegrationsprogramme boten der Gewaltökonomie und dem Einsatz von geschlechtsspezifischer Gewalt als Machtinstrument keinen Einhalt. Der offizielle Friedensschluss brachte also nur einen relativen Frieden. Latente Konfliktpotenziale ergeben sich aus der schwierigen Versorgungslage, ethnischen Spannungen, massiver Ungleichheit in Landbesitz, Einkommen, Bildung und Berufen und daraus resultierenden Armutsproblemen.

Seit dem Kriegsende werden die Leiter_innen lokaler Männer- und Frauengeheimbünde von zahlreichen internationalen Organisationen als Friedensinstanzen hofiert, zumal sie postulieren, sie würden die soziale Ordnung wiederherstellen. Allerdings schließen die mit internationalen Fördergeldern etablierten elitären Privilegiensysteme vor allem junge, arme Männer und Frauen aus rangniedrigen Familien systematisch aus. Die Lebensrealität zahlloser Frauen und Mädchen bleibt weiterhin von Unterdrückung, Ausbeutung und ehelicher Gewalt geprägt. Viele werden zwangsverheiratet und von wieder erstarkten Geheimbundleiterinnen der genitalen Beschneidung unterzogen. Mehrfach traumatisierte und marginalisierte Frauen sind besonders von der hohen Müttersterblichkeit betroffen, denn die Gesundheitszentren sind nur rudimentär ausgestattet. Auch Polizei und Justiz sind für viele Frauen unerreichbar bzw. wegen der Korruption unbezahlbar; häufig können die Frauen nicht Lesen oder Schreiben und kennen ihre Rechte nicht.

Das Ministerium für Gender und Entwicklung, das den nationalen Aktionsplan zur UN-Resolution 1325, den nationalen Aktionsplan gegen geschlechtsspezifische Gewalt sowie entsprechende Gesetze zum Gewaltschutz und gegen genitale Beschneidung umsetzen soll, setzt diese Vorgaben kaum um. Etliche Richter bagatellisieren sexuelle Gewalt und sprechen Angeklagte gegen Zahlung geringer Geldbeträge frei. Liberianische Rechtsexpertinnen gehen davon aus, dass ein nachhaltiger Friede nur möglich ist, wenn die geschlechtsspezifische Gewalt bestraft wird. Dazu wäre Liberia auch mit Blick auf die Ratifizierung internationaler Abkommen und Vereinbarungen der Afrikanischen Union verpflichtet. Die UN-Blauhelmpolizistinnen, die in friedenspolitischen Publikationen zu Symbolfiguren frauenfreundlicher Friedensmissionen erkoren werden, beschränken ihre Einsätze auf einige Stadtteile der Hauptstadt Monrovia, die von Gewalt geprägten Wohnviertel und die ländlichen Provinzen erreichen sie nicht.

Umso wichtiger ist eine Veränderung gewaltgeprägter Maskulinitätskonstrukte, die aus dem Krieg übernommen wurden – noch immer und trotz der traumatischen Folgen gelten Vergewaltigungen als Ausdruck von Virilität. Zwar hatte sich Johnson-Sirleaf dafür eingesetzt, den Frauenanteil im Parlament zu erhöhen, doch selbst wenn die Politikerinnen geschlechtsspezifische Gewalt zum Politikum machen würden, können sich frühere Kriegsherren, die teilweise mitregieren, eigene kriminelle Klientelstrukturen fortsetzen oder neue aufbauen und dabei sexuelle Gewalt als Machtmittel einsetzen, auf ihre Immunität berufen. Straflosigkeit bleibt also auf allen Ebenen ein Strukturproblem.

Fazit

Das Fallbeispiel Liberia lässt Zweifel daran aufkommen, ob die in der UN-Resolution 1325 vorgegebene Partizipation von Frauen in Friedensprozessen ausreicht für die Gewaltüberwindung in Nachkriegsgesellschaften. Wichtig wäre die Kooperation staatlicher und nicht-staatlicher Akteure_innen, um die vor und im Krieg etablierten Gewaltstrukturen zu überwinden. Dabei sollte geschlechtsspezifische Gewalt als ein Element weitreichender Gewaltmuster angegangen werden, denen nur durch umfassende Präventionsansätze und Strafverfolgung gegengesteuert werden kann.

Dr. Rita Schäfer ist freiberufliche Wissenschaftlerin und Autorin der Publikationen »Frauen und Kriege in Afrika. Ein Beitrag zur Gender-Forschung« (Frankfurt, 2008); »Gender and Transitional Justice« (Berlin, 2014); zusammen mit Eva Range »The political use of homophobia« (Berlin, 2014).

Ein komplexeres Bild wagen!

Ein komplexeres Bild wagen!

Ein exemplarischer Blick auf Ghana

von Julia Ruppel

In den Medien wird Afrika schnell mit Krisen, Krankheiten und Katastrophen in Verbindung gebracht. Die Berichterstattung mit ihrem einseitigen Fokus auf Ebola, Boko Haram und Konflikte im Süd-Sudan oder Mali prägt nur zu leicht das Bild in der Öffentlichkeit. Auch der Friedensforschung wurde der Vorwurf gemacht, vorwiegend den »spektakulären Kriegsereignissen« Aufmerksamkeit zu schenken, anstatt sich dem Frieden als Gegenstand empirischer Forschung zu widmen (Koppe 2006). Um zu einem differenzierten Bild zu gelangen, sollten Wissenschaft und Politik mehr Komplexität zulassen und sich mit innergesellschaftlichen Machtprozessen und der Veränderung sozialer Machtstrukturen in einzelnen Staaten Afrikas auseinandersetzen. Hier ein Versuch mit Blick auf Ghana.

Die gewalttätigen Staatszerfallprozesse in Somalia sowie der Schock des nicht verhüteten Völkermordes in Ruanda führten bei nationalen Regierungen, internationalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen zu einem enormen Aufschwung von Projekten zur Krisenprävention. Ebenso intensivierte die Friedensforschung ihre Anstrengungen, den Präventionsgedanken und dessen politisch-operative Umsetzbarkeit konzeptionell zu klären. Die Wissenschaft konzentrierte sich dabei insbesondere auf die Erforschung der Ursachen innerstaatlicher Gewaltkonflikte.

Spätestens mit den terroristischen Anschlägen in den USA 2001 rückte auch die »fragile Staatlichkeit« in den Mittelpunkt von Wissenschaft und Politik. Derartige Staaten werden in zweierlei Hinsicht als problematisch angesehen: Erstens scheinen instabile Staaten nicht in der Lage, für die Sicherheit ihrer eigenen Bürger zu sorgen, und zweitens taugen sie nicht als »Bausteine« für die Aufrechterhaltung des gegenwärtigen internationalen Systems (Boege et al. 2008, S.2). Folglich wurde »Statebuilding«, basierend auf dem westlichen Ideal eines »OECD-Staates«, zum dominanten Paradigma in Wissenschaft und Politik und dient seither als Allheilmittel zur Förderung des globalen Friedens.

Die Statebuilding-Strategie suggeriert eine gewisse Unzulänglichkeit der Staaten Afrikas, die durch externe Hilfe, insbesondere durch den Aufbau staatlicher Institutionen nach westlichem Vorbild, behoben werden könnte (Bøås und Jennings 2005, S.388). Andere Ansätze, wie der zu hybriden Staaten (z.B. Boege et al. 2008), versuchen mittlerweile zwar die Aufmerksamkeit der Forschung weg von der vermeintlichen Unzulänglichkeit und hin zu den Realitäten vor Ort zu lenken, jedoch wird weiterhin der Eindruck erweckt, dass politische Institutionen in Afrika verändert werden müssten, da sie nur bedingt dem Modell des OECD-Staats entsprächen. Somit hat die Friedensforschung mit ihrem Schwerpunkt auf Kriegsursachen und Statebuilding an der negativen öffentlichen Wahrnehmung des afrikanischen Kontinents mitgewirkt.

Gegensteuern mit Erfolgsgeschichten?

Mittlerweile gibt es sowohl in der Forschung als auch in der internationalen Politik eine Gegenbewegung, die sich mit »Erfolgsgeschichten« beschäftigt. Die Weltbank widmet sich auf ihrer Seite »Yes Africa Can«1 und »Africa Can End Poverty«2 den »success stories« des dynamischen Kontinents, und auch die Europäische Union versucht ihre Afrikapolitik durch Betonung der Erfolge in ein positives Licht zu rücken.3 Staaten, die in diesem Zusammenhang immer wieder als Paradebeispiel dienen, sind u.a. Botswana, Mauritius und Ghana.

Auch die Forschung ist der Frage nachgegangen, warum in einigen Ländern Afrikas keine innerstaatlichen Kriege ausbrechen und ob es dafür bestimmte Ursachen gibt. Erwähnenswert ist hier die Arbeit von Frances Stewart (2008) und ihrem Team, die sich mit dem Management von sozialökonomischen Ungleichheiten zwischen Gruppen (horizontal inequalities) auseinandersetzten. Das Ergebnis ihrer Arbeit lässt sich wie folgt zusammenfassen: Wenn in einer Gesellschaft Erwartungssicherheit hinsichtlich der Partizipationsmöglichkeiten sowohl im politischen als auch im wirtschaftlichen System über die entscheidenden gesellschaftlichen Konfliktlinien hinweg gegeben ist, dann werden die in ihr stattfindenden Konflikte friedlich ausgetragen (Ruppel 2010). Auch Ghana wird von der Forschungsgruppe Stewards als positives Beispiel aufgegriffen, da es dort gelingt, markanten sozioökonomischen Ungleichheiten zwischen Gruppen durch politisch, wirtschaftlich und kulturell inklusive Politik entgegenzuwirken (Langer 2008).

Der Fokus auf Erfolgsgeschichten leistet in jedem Fall einen Beitrag dazu, ein gewisses Gegengewicht zum stereotypen Negativbild Afrikas in der Öffentlichkeit herzustellen. Allerdings erscheint der Ansatz, ein einseitiges Bild mit einer wiederum einseitigen Gegendarstellung in Balance zu bringen, nicht sehr vielversprechend. Vielmehr sollte die Friedensforschung mehr Komplexität zulassen und sich verstärkt damit beschäftigen, inwiefern Staaten des Globalen Südens einfach anders funktionieren als das erkorene Vorbild des westlichen Weber’schen Staatsmodells. Die institutionelle Schale des Nationalstaats mag den Eindruck erwecken, es bestehe eine erhebliche Kongruenz zwischen den politischen Institutionen in verschiedenen Ländern Afrikas mit denen der westlichen Industrieländer. Doch die politischen Institutionen des Globalen Südens funktionieren deutlich anders als die der Industrieländer und variieren auch untereinander (Khan 2010). Dies ist der Fall, da jeder Staat durch eine ihm spezifische interne Machtkonstellation zwischen konfligierenden sozialen Gruppen charakterisiert ist. Diese Machtkonfiguration innerhalb der Gesellschaft formt – und stützt – sowohl die formellen wie die informellen Institutionen, die gleichermaßen für die ökonomische Nutzenverteilung innerhalb dieser Gesellschaft entscheidend sind (ibid.). In Anlehnung an Khan (2010) wird diese innergesellschaftliche Machtkonfiguration im Folgenden als »Political Settlement« konzeptualisiert. Dabei gibt es Pluralität hinsichtlich der Form von Staaten, die verschiedene Konfigurationen von Staat/Gesellschaft-Komplexen repräsentieren. Um zu einem differenzierten Bild Afrikas beizutragen, macht es Sinn, die »black box« Staat zu öffnen und der Frage nach Veränderungen der gesellschaftlichen Machtkonstellationen in einzelnen Ländern nachzugehen. Hier ein Versuch mit Blick auf Ghana.

Sozialer Wandel in Ghana – was hat sich verändert?

Anfang der 1980er Jahre galt Ghana als kollabierter Staat (Rothchild 1995, S.50). Heute hingegen wird das Land als»Leuchtturm der Demokratie«4 und »West Afrikas Oase der Stabilität«5 gepriesen. Angesichts dieses drastischen Imagewandels stellt sich die Frage, ob und gegebenenfalls was sich in Ghana strukturell gewandelt hat.

Die politische Sphäre wird von Ghanas moderner politischer Elite dominiert. Hier stehen sich zwei dominante Blöcke gegenüber: der National Democratic Congress (NDC) und die New Patriotic Party (NPP), die beide auf Allianzen verschiedener Gesellschaftsgruppen beruhen. Da Ethnizität weiterhin die dominante Konfliktlinie in Ghanas Gesellschaft darstellt, spielt sie eine entscheidende Rolle bei der Formation von Allianzen im Wettbewerb um politische Macht. So wird die NPP oft als Partei der ethnischen Gruppe der Akan wahrgenommen, wohingegen der NDC als Vertreter der Ewe angesehen wird. Selbstverständlich teilt sich die ghanaische Gesellschaft nicht akkurat in Akan und Ewe, sondern ist bedeutend diverser und spaltet sich z.B. innerhalb der Akan wiederum in verschiedene Fraktionen auf. Entscheidend dabei ist, dass keine der gesellschaftlichen Fraktionen zahlenmäßig groß genug ist, um eine Machtübernahme durch Wahlen zu garantieren. So müssen NDC und NPP über ethnische Grenzen hinweg politische Allianzen formen und um die Stimme jedes Wählers buhlen. Die ethno-demografische Zusammensetzung verwandelt Präsidentschaftswahlen in Kopf-an-Kopf-Rennen, so dass die Wählerschaft gegenüber der politischen Elite eine relativ starke Position einnimmt.

Dem Staat als zentralem Akteur in der Wirtschaft kommt eine entscheidende Rolle bei der Akkumulation von Kapital zu. Daher sind Ghanas politische und wirtschaftliche Eliten eng miteinander verflochten. Während die politische Führungsriege von der Wirtschaftselite und Zahlungen der Diaspora zur Finanzierung ihrer kompetitiven Wahlkämpfe abhängt, ist ein Großteil des Wirtschaftssektors zur Kapitalbildung auf Aufträge des Staates angewiesen. Mittlerweile verfügen NDC und NPP durch verbündete Wirtschaftseliten über eine gewisse finanzielle Basis. Eine starke überparteiliche Mittelschicht existiert bislang nicht.

Ghanas wirtschaftliche Produktion – vor allem der Anbau von Kakao – wird in erster Linie von zahlreichen Kleinbauern gestemmt, unter denen die Akkumulation von Kapital beschränkt bleibt. Die Ausweitung der Kakaoproduktion in Kombination mit einer für Ghana günstigen internationalen Preisentwicklung ließ die Exporterlöse ansteigen, die zusammen mit den wachsenden Einnahmen aus dem Export von Bodenschätzen, wie Gold und seit 2010/11 auch Öl, Rücküberweisungen von der Diaspora sowie Direktinvestitionen aus dem Ausland in die Rohstoffindustrie zur Finanzierung des Political Settlement entscheidend beitragen. Die Finanzierung des Settlement wird durch zwei weitere Faktoren begünstigt: Erstens erreichte Ghana Ende 2010 wieder den Status eines »Landes mit mittlerem Einkommen«; dadurch stieg die Kreditwürdigkeit, was den Zugang zum internationalen Kapitalmarkt erleichtert. Und zweitens erhält die Begierde der Gebergemeinschaft nach einer »afrikanischen Erfolgsgeschichte« den Zufluss an Kapital in Form von Entwicklungshilfe aufrecht.

Indem Kapitalakkumulation vor allem durch den Zugang zum Staat erfolgt und das liberale Paradigma inzwischen hegemonialen Status in der kulturellen Sphäre des Landes erreicht hat, ist Ghanas Politik stark klientelistisch geprägt. Seit der Rückkehr zur Wahldemokratie wetteifern politische Eliten um Wähler und versuchen, diese durch die Verteilung von staatlicher Patronage im Austausch für politische Unterstützung zu mobilisieren. Insofern ist Ghanas derzeitiges Political Settlement durch kompetitive klientelistische Politik, einfache Finanzierung sowie schwache einheimische produzierende Unternehmer gekennzeichnet (Whitfield 2011).

Reflexionen zu Kontinuität und Wandel in Ghana

Auch wenn viele Ghanaer sehr stolz auf das positive Image ihres Landes sind, so beklagen doch viele von ihnen, dass »vieles so sei wie gehabt«. Es wäre jedoch irreführend zu behaupten, es habe sich nichts verändert. Auch wenn Ghana (noch) keine fundamentale Transformation durchlaufen hat, vollzogen sich doch inkrementelle strukturelle Veränderungen innerhalb der ghanaischen Gesellschaft:

1. Die Beziehung zwischen den Eliten hat sich gewandelt: Zivile Kräfte haben in der politischen Sphäre wieder den Vorrang gegenüber ihrem militärischen Pendant. Des Weiteren schließt das heutige Political Settlement zuvor ausgeschlossene Fraktionen mit ein. Neben der horizontalen Erweiterung der Eliten kam es auch zu einer vertikalen Ausdehnung, so dass die politische und wirtschaftliche Elite heute mehr Individuen umfasst als zuvor.

2. Die Beziehung zwischen den Eliten und der übrigen Bevölkerung hat sich verändert: Durch die Liberalisierung wurde Raum für die Artikulation und Partizipation der zuvor ausgegrenzten Gruppierungen geschaffen. Diese Öffnung sowie die Rückkehr zur Wahldemokratie zwangen die Eliten dazu, sich wieder gesellschaftlich in der Gesamtbevölkerung zu verankern. Dies wiederum hat die übrige Bevölkerung in ihrem Verhältnis zur Elite relativ gestärkt.

3. Die Beziehung zwischen den sozialen Gruppen hat sich gewandelt: Ghanas neues Political Settlement wird von Institutionen getragen, deren Macht von den politischen Mehrheitsverhältnissen abhängt. Somit gewannen die zahlenmäßig dominanten ländlichen Gebiete an Einfluss gegenüber den urbanen Zentren. Die urbane Bevölkerung, die durch ihre physische Nähe zum Machtzentrum und ihren Mobilisierungsvorteil lange Zeit eine Bedrohung für Regierungen darstellte, dominiert heute nicht mehr das politische System. Außerdem erhielten die ländlichen Gebiete aufgrund der Einsicht, dass den Kakaobauern eine zentrale Rolle bei der Finanzierung des Staates zukommt, ein stärkeres Gewicht im wirtschaftlichen Bereich.

Ebenso wichtig und eng mit dem Machtgewinn der ländlichen Einwohner verbunden ist die Tatsache, dass Ghanas derzeitiges Political Settlement wieder wirtschaftlich lebensfähig ist – zumindest mit den Wachstumsraten, die Ghana in den vergangenen Jahren verbuchen konnte. Ob es auch langfristig trägt, ist angesichts des wahlzyklisch wachsenden Staatsdefizits und der damit verbundenen Inflation eine offene Frage.

Die Auseinandersetzung mit der gesellschaftlichen Machtdynamik in Ghana sowie deren Veränderung lässt, wie oben gezeigt, ein differenziertes Bild dieser Gesellschaft zu und ist somit ein Schritt hin zu der eingangs geforderten Komplexität in der Friedensforschung.

Anmerkungen

1) The World Bank: Yes Africa Can: Success Stories from a Dynamic Continent; web.worldbank.org/OFD841GU60.

2) The World Bank: Africa Can End Poverty: A blog about the economic challenges and opportunities facing Africa. African Successes – Listing the success stories; blogs.worldbank.org/africacan /african-successes-listing-the-success-stories.

3) Africa-EU Partnership: Success Stories; africa-eu-partnership.org.

4) United Kingdom Foreign & Commonwealth Office and Mark Simmonds MP: Announcement – Minister for Africa hails Ghana as a «beacon of democracy« following successful elections. 10 December 2012; gov.uk.

5) Afua Hirsch: Ghana – west Africa’s haven of stability has its own challenges. theguardian. com, 30 October 2013.

Literatur

Morten Bøås and Kathleen M. Jennings (2005): Insecurity and Development: The Rhetoric of the »Failed State«. In The European Journal of Development Research 17 (3), S.385-395.

Volker Boege et al. (2008): On Hybrid Political Orders and Emerging States: State Formation in the Context of »Fragility«. Berlin: Berghof Research Center, Berghof Handbook Dialogue No. 8.

Mushtaq Khan (2010): Political Settlements and the Governance of Growth Enhancing Institutions. SOAS, University of London; unpublished paper.

Karlheinz Koppe (2006): Zur Friedensforschung im 20. Jahrhundert. In: Peter Imbusch (Hrsg.): Friedens- und Konfliktforschung. Eine Einführung. 4. Auflage, Wiesbaden: VS Verlag, S.17-80.

Armin Langer (2008): When Do Horizontal Inequalities Lead to Conflict? Lessons from a Comparative Study of Ghana and Côte d’Ivoire. In: Frances Stewart (ed.): Horizontal inequalities and conflict. Understanding group violence in multiethnic societies. London: Palgrave Macmillan, S.163-189.

Donald Rothchild (1995): Rawlings and Engineering of Legitimacy in Ghana. In: William Zartmann (ed.): Collapsed states. The disintegration and restoration of legitimate authority. Boulder/Colorado: Lynne Rienner, S.49-68.

Julia Ruppel (2010): Innerstaatliche Friedensursachen. Entwicklung einer Theorie zum dauerhaft friedlichen Konfliktaustrag in Sub-Sahara Afrika. Saarbrücken: VDM Verlag.

Frances Stewart (ed.) (2008): Horizontal inequalities and conflict. Understanding group violence in multiethnic societies. London: Palgrave Macmillan.

Lindsay Whitfield (2011): Competitive clientelism, easy financing and weak capitalists. The contemporary political settlement in Ghana. København: Dansk Institut for Internationale Studier.

Julia Ruppel arbeitet als Friedensforscherin und Doktorandin am Afrikazentrum (JEFCAS) der Universität Bradford in Großbritannien. Zuvor forschte sie als Marie Curie Research Fellow an der Katholieke Universiteit Leuven in Belgien zum Schwerpunktthema »Electoral Politics in West Africa«.

Sudan, Südsudan und China

Sudan, Südsudan und China

Neue Auseinandersetzung um Frieden und Sicherheit in Afrika

von Daniel Large

In seinem Beitrag diskutiert Daniel Large den Wandel der chinesischen Afrikapolitik im Bereich Frieden und Sicherheit am Beispiel der Beziehungen Chinas zu Sudan und Südsudan. Zunächst werden diese Beziehungen in den Kontext ihrer zunehmenden Politisierung durch den Sudan-Südsudan-Konflikt gestellt. Anschließend werden Kernbereiche identifiziert, die für die Beziehungen zu diesen beiden Ländern bezüglich der Frage von Sicherheit und Frieden relevant sind. Schließlich mahnt der Autor mehr analytische Aufmerksamkeit an –weniger für die offiziellen Erklärungen der chinesischen Regierung, sondern für die konkreten Fakten, die bestimmen, wie sich China den Konfliktdynamiken stellt.

Die Sicherheitsfrage ist für Chinas Entwicklungszusammenarbeit in Afrika eindeutig wichtiger geworden und ist zunehmend mit der Wahrung bestehender und der Ausweitung zukünftiger chinesischer Interessen auf dem Kontinent verknüpft. Manche Aspekte dieser Entwicklung, wie die Rolle Chinas bei Peacekeeping-Missionen der Vereinten Nationen oder bei Antipiraterie-Patrouillen, sind augenfällig und entsprechend bekannt. Weniger offensichtlich, aber potentiell um einiges bedeutsamer, ist der Prozess des »mainstreaming«, d.h. der durchgängigen Berücksichtigung von Sicherheitsaspekten in den chinesischen Politikansätzen. So begründete das Fünfte »Forum on China Africa Cooperation« im Juli 2012 eine »Kooperative Partnerschaft für Frieden und Sicherheit« als offizielle politische Initiative, die mit einer Ausweitung von friedens- und sicherheitsbezogenen Aktivitäten Chinas in Afrika einhergeht.

Im Zuge dieser Entwicklung avancierten Sicherheits- und Friedensaspekte, die früher in den Beziehungen zwischen China und Afrika eher eine marginale Rolle spielten, zu zentraleren Themen. Dieser Prozess ist durch die lange Vorgeschichte der post-kolonialen militärischen Beziehungen ebenso geprägt wie durch erhebliche neue Risiken, mit denen chinesische Akteure vor allem in konfliktgeplagten Teilen Afrikas konfrontiert sind. Dies gilt insbesondere für Sudan und Südsudan, da der Wandel der chinesisch-afrikanischen Beziehungen in diesen beiden Ländern besonders tiefgreifend ist und China versucht, auf die neuen Gegebenheiten zu reagieren. Sudan und Südsudan zeigen beispielhaft, wie eng militärische und sicherheitsbezogene Fragen und Chinas weitreichendere polit-ökonomische Beziehungen in immer komplexeren Dynamiken miteinander verknüpft sind.

Beziehungen im Kontext

Geht es um China als Sicherheitsakteur, so muss man berücksichtigen, dass seine Beziehungen zu Sudan und Südsudan im Laufe der fast 20 Jahre, die China dort schon in der Erdölförderung aktiv ist, stark politisiert wurden. Entsprechend sind die chinesischen Interessen zunehmend anfälliger für unterschiedliche Bedrohungen. Der dramatischste Vorfall war die Ermordung von fünf chinesischen Ölarbeitern im Oktober 2008 – offensichtlich ein Versuch, chinesische Ölinteressen als politisches Druckmittel gegen die sudanesische Regierung in Khartum auszuspielen. Seither gab es zahlreiche ähnliche Vorfälle, immer vor dem Hintergrund des südsudanesischen Kampfes um Unabhängigkeit und Chinas Versuch, zunächst im Streit um die Ölindustrie zwischen Sudan und Südsudan zu vermitteln und später auf weitere damit zusammenhängende Konflikte sowohl innerhalb wie zwischen den beiden Staaten zu reagieren. Aufgrund seiner Ölinteressen geriet China durch diese Politisierung als Akteur regional und global ins Rampenlicht.

Die wachsende Verstrickung chinesischer Interessen in Sudans gewalttätiger Konfliktökonomie ergibt sich aus einer Positionsverschiebung: Verschaffte sich China zunächst auf der Grundlage seines Interesses am Öl – aber nicht nur am Öl – Zugang zum Land, so hat es sich dort inzwischen so fest etabliert, dass eine militärisch-politische Doppelstrategie zum Schutz der chinesischen Investitionen notwendig erscheint. Daher geht die chinesische Regierung über die von ihr ursprünglich präferierten strikt bilateralen Beziehungen hinaus und setzt auf vielfältigere Partnerschaften mit staatlichen und nicht-staatlichen politischen Akteuren in Sudan und Südsudan, mit regionalen Organisationen, wie der Intergovernmental Authority on Development und der Afrikanischen Union, sowie auf multilaterale Diplomatie.

Dies zeigt, dass eine binäre Nullsummen-Analyse, die China bis heute allzu oft entweder als Konflikttreiber oder als Friedensfaktor einstuft, zu kurz greift. Zielführender ist es, Chinas Umgang mit etlichen der miteinander verwobenen Konflikten in Sudan und Südsudan und sein diesbezügliches Engagement im Einzelnen aufzuschlüsseln. China ist, neben anderen Staaten, ein wichtiger externer Partner in der Region. Letztlich geht es aber weniger um Chinas Rolle per se, sondern um die Art und Weise, wie die einzelnen Akteure, die wir leichthin unter »China« subsumieren, von ganz unterschiedlichen Akteuren in beiden Teilen Sudans auf lokaler, nationaler und regionaler Ebene für vielfältige politische Ziele instrumentell eingebunden, vereinnahmt und für eigene Zwecke genutzt werden.

Auf diese Gegebenheiten reagierte die chinesische Regierung vor allem mit dem Versuch, ihre politischen Beziehungen über die zwischenstaatliche Zusammenarbeit und die Kontakte zu den herrschenden politischen Parteien (z.B. NCP/National Congress Party oder SPLM/Sudanese People’s Liberation Movement) hinaus auszuweiten, sowie mit der Umsetzung einer umfassenderen Strategie zum Schutz ihrer eigenen Interessen. Dies ließ sich zum Beispiel beobachten, als im Januar 2012 in Südkordofan 29 chinesische Arbeiter entführt wurden. Unter anderem trafen sich damals chinesische Regierungsvertreter in der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba mit Vertretern der SPLM-Nord, die sich auch noch nach der Unabhängigkeit des Südsudan an Kämpfen gegen die sudanesische Regierung beteiligten.

So verwundert es nicht, dass China nach einer eher antagonistisch geprägten Phase während des Sezessionskrieges und einem angespannten, aber pragmatischen Annäherungsprozess ab 2007 mit der Regierung des Südsudans und der herrschenden SPLM ein recht gutes Verhältnis aufbauen konnte, nachdem dieser Landesteil im Juli 2011 seine staatliche Unabhängigkeit erlangt hatte. Die chinesische Doktrin der Nichteinmischung war für die SPLM bis dahin ein Ärgernis gewesen, sie bezichtige China sogar der einseitigen Parteinahme für die Regierung in Khartum. Als unabhängiger Staat hingegen kam Südsudan die Nichteinmischungsdoktrin entgegen, weil China öffentlich keine Bedingungen stellte und sich damit positiv von den Einmischungsversuchen westlicher Geber abhob. Offensichtlich wollte die südsudanesische Regierung »beide Kühe gleichzeitig melken«, d.h. die verschiedenen Optionen wahrnehmen, die einerseits China und andererseits die übrigen ausländischen Partner boten. Allerdings wurden Beijings politische Beziehungen im Dezember 2013 schon wieder vor neue Herausforderungen gestellt: Es kam zum Bruch zwischen dem südsudanesischen Präsidenten Salva Kiir und dem wenige Monate zuvor entlassenen Vizepräsidenten Riak Machar, zur Spaltung der SPLM sowie zur Remilitarisierung der Ölfelder, den wesentlichen Schlachtfeldern des neuen Bürgerkrieges.

Facettenreiche Beziehungen

Besonderes Augenmerk verdient der Umgang der chinesischen Unternehmen, allen voran CNPC (China National Petroleum Corporation), mit den regionalen Bedrohungen. Zum Teil treten hier Meinungsunterschiede zwischen verschiedenen Ressorts der chinesischen Regierung und den chinesischen Unternehmen darüber zutage, wie angemessen und wirksam auf die zunehmenden Sicherheitsbedrohungen reagiert werden soll und ob die Unternehmen eigenständige Reaktionsfähigkeiten aufbauen sollten. Ab 2008 erweiterte CNPC sein »Overseas Security Office«, nicht zuletzt deshalb, weil der Sudan das operative und symbolische Zentrum seiner überseeischen Konzernaktivitäten war. Hatte sich CNPC zuvor nur fallweise mit Sicherheitsfragen beschäftigt, begann das Unternehmen nun systematisch Lösungen auszuarbeiten, z.B. Frühwarn- und Präventionsmechanismen oder Evakuierungspläne für seine Mitarbeiter.

Damit verknüpft ist ein zweiter Bereich: die vielfältigen militärischen Verbindungen zwischen China und den beiden sudanesischen Staaten. Nach der südsudanesischen Unabhängigkeit setzte China sowohl die bilateralen militärischen Beziehungen mit Sudan wie seinen Beitrag zum UN-Peacekeeping in der Region fort. In den letzten Jahren gewann die militärische Partnerschaft des Sudan mit China sogar noch an Bedeutung. Chinesische Munition und Waffen spielen etwa im Darfurkonflikt eine große Rolle – teils wurden sie absichtlich von der sudanesischen Armee weitergegeben, teils unabsichtlich. Auch durch die Eskalation des Krieges, den Khartums seit 2012 in den Bundesstaaten Südkordofan und Blauer Nil gegen die Rebellenkoalition SRF (Sudan Revolutionary Front) führt, wurde Chinas Status als wichtigster ökonomischer Partner und militärischer Verbündeter gestärkt.

Die militärischen Beziehungen zwischen China und dem Südsudan hingegen entwickelten sich erst in den letzten Jahren. Das liegt zum Teil daran, dass China Karthum in seinem Kampf gegen die SPLM unterstützt hatte und deshalb im Süden als militärischer Gegner galt. Allerdings finden (auf welchen Wegen auch immer) chinesische Waffen und Munition schon seit Jahren ihren Weg zu Truppen und Milizen der unterschiedlichen Kriegsparteien im Südteil. Insbesondere seitdem 2013 der Bürgerkrieg innerhalb Südsudans begann, haben sich die militärischen Beziehungen zwischen der südsudanesischen Regierung in Juba und China aber offensichtlich intensiviert.

Die militärischen Beziehungen lassen sich dabei nicht auf die chinesische Regierung reduzieren, die mittlerweile anscheinend größere Zurückhaltung bei Waffenverkäufen an Sudan und Südsudan walten lässt. Die offenkundige Autonomie profitorientierter chinesischer Rüstungskonzerne und der fehlende politische Willen oder die Unfähigkeit Beijings, deren Aktivitäten stärker zu regulieren, deuten darauf hin, wie schwer es Beijing fällt, eine kohärente Politik gegenüber den beiden Sudans zu entwickeln und die eigene Rhetorik der Friedensunterstützung mit anderen, den Krieg anheizenden Aktivitäten in Einklang zu bringen. Das wurde im Juli 2014 deutlich, als an die Öffentlichkeit drang, dass der chinesische Industriekonzern Norinco Waffen im Wert von 38 Mio. US$ nach Südsudan lieferte, die wohl schon vor dem Beginn des neuen Bürgerkrieges im Dezember 2013 bestellt worden waren. Südsudan hängt zwar nicht von chinesischen Waffenlieferungen ab, dennoch ist die Lieferung von Kriegswaffen an Juba durch eine chinesische Firma, während Beijing gleichzeitig als Friedensförderer und Unterstützer der UN-Peacekeeping-Mission in der Konfliktregion auftritt, ein dramatischer Beweis für die widersprüchliche Rolle Chinas.

China stellt den Vereinten Nationen seit Jahren Personal für Peacekeeping-Missionen in der Region zur Verfügung: für die UN-Mission im Sudan 2005, für die laufende UNAMID-Mission in Darfur sowie für die UN-Mission für Südsudan, die nach der Unabhängigkeit im Juli 2011 aufgestellt worden war und im Mai 2014 angesichts der verschärften Konfliktlage nochmals aufgestockt wurde. Beijing kündigte im September 2014 die Entsendung eines weiteren Bataillons für diese Mission an. Es wurde viel über den vermeintlichen Zusammenhang zwischen den chinesischen Ölinteressen und den zusätzlichen Blauhelmen spekuliert. Wesentlich interessanter ist aber, was für Personal China entsandt hat: nicht wie bis dato Ingenieure oder Sanitäter, sondern bewaffnete Infanterie. Für diese Kampftruppen ist der Südsudan – übrigens ebenso wie Mali – das Übungsgelände für eine neue Art des chinesischen UN-Peacekeeping. So gewinnt nicht nur Beijing an Reputation und die UN-Mission für Südsudan erhebliche personelle Unterstützung, sondern das chinesische Militär sammelt überdies praktische Einsatzerfahrung in einem Kriegsgebiet.

Die chinesische Regierung ist noch in einem weiteren Feld aktiv: den Verhandlungen in Addis Abeba zur Beendigung des südsudanesischen Bürgerkrieges. Hier spielen der chinesische Sondergesandte Zhong Jianhua und das chinesische Außenministerium eine zentrale Rolle. Abgesehen von seinem Part bei diesen bilateralen Verhandlungen, verfolgt China weiterhin einen multilateralen Ansatz und unterstützt die Intergovernmental Authority on Development/IGAD und die Afrikanische Union, kooperiert aber informell auch mit Akteuren wie der Troika USA, Großbritannien und Norwegen.

China engagiert sich in den Konflikten in der Region Sudan/Südsudan also auf ganz unterschiedliche Weise und wurde damit zum anerkannten Akteur.

Fazit

Der Wandel von Chinas Engagement spiegelt die veränderte Situation wider: Erzielte Beijing früher eine hohe ökonomische Rendite aus dem Sudan bei minimalen politischen Kosten, so sind die Erträge jetzt unzuverlässig und deutlich geringer bei gleichzeitig erkennbar höherem politischen Risiko. Anders als in den 1990er Jahren oder beim Umfassenden Friedensabkommen von 2005 erwartet China jetzt, in die Friedensdiplomatie einbezogen zu werden. Dabei bleibt es– angesichts der ausgeprägten Konfliktdynamiken kaum überraschend – unklar, ob China über spezielle Druckmittel verfügt oder besonders erfolgreich ist. Die sudanesischen Bürgerkriege und die turbulente politische Lage, vor allem nach der Abspaltung des Südsudan, machten das chinesische Engagement früher zu einer riskanten Investition, boten aber auch einzigartige Chancen. Die aktuelle Situation bewegt CNPC höchstens noch dazu, andernorts nach Ölprojekten zu suchen und im Südsudan die sinkenden Erträge zu verwalten.

Der Wandel im politischen Umgang Chinas mit Sicherheitsfragen in Afrika im Allgemeinen und denen in Sudan und Südsudan im Besonderen lässt sich als Teil einer frühen Ad-hoc-Einflussnahme verstehen. Dabei geht es nicht so sehr um konkrete Formen der Einflussnahme, z.B. hochrangige Diplomatie oder UN-Peacekeeping. Ausschlaggebend ist vor allem der Widerhall in den Debatten innerhalb Chinas, in denen die Vorstellungen und Normen bezüglich humanitärer Interventionen hinterfragt und revidiert werden. Die neuen Umstände von Chinas Engagement werfen die Frage auf, wie Beijing seine Außenpolitik und seine neue und dem stetigen Wandel unterworfene Rolle aufeinander abstimmen kann. Im Darfurkonflikt versuchte es Beijing 2007 mit dem in sich widersprüchlichen Ansatz »Einflussnahme ohne Einmischung«. Die Debatte darüber, ob sich das Prinzip der Nichteinmischung überholt habe, geht in China weiter. Indes sind die Erwartungen an China – und damit auch der Druck – gestiegen, nicht nur Öl zu pumpen, sondern seine politischen Sicherheits- und Friedensbeziehungen besser mit seiner wirtschaftlichen Macht in Einklang zu bringen. Vor allem aus innenpolitischen Gründen wird außerdem der Schutz chinesischer Staatsbürger dringlicher und treibt damit seinerseits Veränderungen an.

Grundsatzdebatten über die chinesische Außenpolitik, wie etwa die Auseinandersetzung um die Nichteinmischung, sind zwar wichtig, sie können jedoch nicht isoliert von Bottom-up-Faktoren gesehen werden, die wohl mehr Einfluss auf den Wandel der chinesischen Außenpolitik haben. Letztlich haben wahrscheinlich die konkreten Vor-Ort-Erfahrungen in Sudan und Südsudan den größten Einfluss auf die außenpolitische Praxis Chinas. Daher sollten sich Analysen weniger auf die offiziellen Erklärungen der chinesischen Regierung und mehr auf konkrete Fakten stützen. Diese reflektieren nämlich nicht abstrakte Überlegungen über den Weg zum Frieden, sondern basieren auf den tatsächlichen politischen Realitäten vor Ort.

Dr. Daniel Large ist Dozent an der Central European University in Budapest. Außerdem leitet er das Sudan Open Archive (sudanarchive.net) des Rift Valley Institute und gab gemeinsam mit Luke A. Patey das Buch »Sudan Looks East – China, India and the Politics of Asian Alternatives« heraus (Oxford: James Currey, 2014).

Übersetzt von Malte Lühmann.